Pubblicato il 15/05/2025

N. 04176/2025REG.PROV.COLL.

N. 00374/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 374 del 2023, proposto da Ande S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Germana Cassar, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;

contro

Gestione dei servizi energetici - Gse s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Zoppini, Antonio Pugliese e Giorgio Vercillo, con domicilio fisico eletto presso lo studio del primo in Roma, piazza di Spagna, n. 15 e con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza ter , n. 7122 del 31 maggio 2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio della società per azioni Gestore dei servizi energetici - Gse s.p.a.;

visti tutti gli atti della causa;

relatore, nell’udienza pubblica del giorno 25 marzo 2025, il consigliere Francesco Frigida e uditi per le parti gli avvocati Germana Cassar e Giorgio Vercillo;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dalle seguenti note del Gestore dei servizi energetici prot. numeri:

1) GSE/P20180042134 del 18 maggio 2018, recante la comunicazione di avvio del procedimento di controllo documentale ai sensi del decreto del Ministro dello sviluppo economico 11 gennaio 2017 per i progetti di riduzione dei consumi di energia primaria proposti dalla società Vendor s.r.l. (oggi Ande s.r.l.);

2) GSE/P20180058185 del 28 giugno 2018, recante la proroga del termine concesso per l’invio della documentazione e la contestuale sospensione dell’erogazione dei titoli di efficienza energetica;

3) GSE/P20180068879 del 23 luglio 2018 di tipo istruttorio;

4) GSE/P20180079258 del 13 agosto 2018 di tipo istruttorio;

5) GSE/P20190029615 del 16 aprile 2019 di tipo istruttorio;

6) GSE/P20190029581 del 16 aprile 2019, recante la decadenza dal diritto agli incentivi per 4 richieste di verifica e certificazione (“RVC”), identificate con i codici 0219718020719R023, 0219718020713R087, 0219718020713R088 e 0219718020713R098;

7) GSE/P20190037371 del 30 aprile 2019, recante richiesta di restituzione degli incentivi;

8) GSE/P20190039934 del 23 maggio 2019, recante la decadenza dal diritto agli incentivi per 96 “RVC” elencate nell’allegato “H” alla medesima nota;

9) GSE/P20190049099 dell’8 luglio 2019, recante richiesta di restituzione degli incentivi;

10) GSE/P20190048090 del 3 luglio 2019, recante sollecito alla restituzione incentivi;

11) GSEP/20190046290 del 17 giugno 2019, recante la decadenza dal meccanismo dei titoli di efficienza energetica (“TEE”) di 33 “RVC”;

12) GSE/P20190055892 del 1° agosto 2019, recante richiesta di restituzione degli incentivi;

13) GSE/P20190056241 del 5 agosto 2019, recante richiesta di integrazioni e osservazioni;

14) GSE/P20190061890 del 27 settembre 2019, recante la decadenza di 300 “RVC”;

15) GSE/P20200008899 del 5 marzo 2020, recante decadenza della “RVC” identificata con codice 0219718020716R502;

16) GSE/P20200010754 del 16 marzo 2020, recante richiesta di restituzione degli incentivi;

17) GSE/P20200019668 del 12 maggio 2020, recante richiesta di restituzione deli incentivi;

18) GSE/P20210022781 dell’8 settembre 2021, recante il rigetto dell’istanza presentata in data 23 novembre 2020 di applicazione dell’art. 56, comma 7 e 8, del decreto-legge n. 76/2020 convertito in legge n. 120/2020;

19) GSE/P20210022783 dell’8 settembre 2021, recante il rigetto di altra istanza di applicazione dell’art. 56, comma 7 e 8, del decreto-legge n. 76/2020 convertito in legge n. 120/2020;

20) GSE/P20210022787 dell’8 settembre 2021, recante un rigetto del suddetto tipo;

21) GSE/P20210022788 dell’8 settembre 2021, recante un rigetto del suddetto tipo;

22) GSE/P20210022792 dell’8 settembre 2021, recante un rigetto del suddetto tipo;

23) GSE/P20210022793 dell’8 settembre 2021, recante un rigetto del suddetto tipo;

24) GSE/P20210022794 dell’8 settembre 2021, recante un rigetto del suddetto tipo;

25) GSE/P20210022796 dell’8 settembre 2021, recante un rigetto del suddetto tipo;

26) GSE/P20210022798 dell’8 settembre 2021, recante un rigetto del suddetto tipo.

1.1. Con tali atti è stata complessivamente disposta la decadenza dei titoli di efficienza energetica (“TEE”, cosiddetti certificati bianchi) riconosciuti a Vendor s.r.l. (oggi Ande s.r.l., una “ESCO”, ovverosia una “ Energy service company ”, che dal 2011 sviluppa soluzioni di efficienza energetica per le imprese e la pubblica amministrazione) per migliaia di interventi di efficienza energetica, raggruppati in 482 distinte richieste di verifica e di certificazione (“RVC”).

2. Le prime due note indicate al paragrafo 1 sono state impugnate dalla Ande s.r.l. con ricorso n. 8561 del 2018 proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio.

3. La società per azioni Gestore dei servizi energetici - Gse s.p.a. si è costituito nel giudizio di primo grado, resistendo al ricorso.

4. La Ande s.r.l. ha poi proposto 17 atti di motivi aggiunti, di cui 16 avverso i vari provvedimenti dal n. 3) al n. 26 indicati al paragrafo 1 e via via susseguitisi e uno (l’ottavo) diretto verso atti già impugnati – i numeri da 1) a 17) – in relazione a quanto previsto dal sopravvenuto art. 56, commi 7 e 8, del decreto-legge n. 76/2020 convertito in legge n. 120/2020.

5. Con l’impugnata sentenza n. 7122 del 31 maggio 2022, il T.a.r. per il Lazio, sezione terza ter , ha dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo, dichiarato inammissibili e in parte improcedibili il primo, il secondo e il quinto atto di motivi aggiunti e per il resto ha respinto detti atti di motivi aggiunti nonché tutti gli altri. Il collegio di primo grado inoltre ha condannato la ricorrente al pagamento delle spese di lite, liquidate in euro 4.500.

6. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 2 gennaio 203 e in data 16 gennaio 2023 – la Ande s.r.l. ha proposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando 9 motivi.

7. La società per azioni Gestore dei servizi energetici - Gse s.p.a. si è costituita in giudizio, chiedendo il rigetto del gravame.

8. In vista dell’udienza di discussione la Ande s.r.l. ha depositato memoria e memoria di replica e la Gse s.p.a. memoria di replica. Con tali atti defensionali le parti hanno ulteriormente illustrato le proprie tesi e insistito sulle rispettive posizioni.

9. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 25 marzo 2025.

10. In via pregiudiziale va respinta l’eccezione d’inammissibilità del quarto motivo d’appello per mancanza di specificità della censura, in quanto nel complesso è evincibile il relativo thema decidendum ed emergono confutazioni alla ricostruzione contenuta nella sentenza gravata.

11. L’appello è fondato e deve essere accolto alla stregua delle seguenti considerazioni.

12. Tramite il primo motivo d’impugnazione – esteso da pagina 29 a pagina 30 del gravame – la Andre s.r.l. ha lamentato « ERROR IN PROCEDENDO E IN IUDICANDO - CARENZA DI MOTIVAZIONE – ECCESSO DI POTERE GIURISDIZIONALE – ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITA’ E CONTRADDITTORIETA’ - VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI EFFETTIVITA’ DELLA TUTELA GIURISDIZIONALE – VIOLAZIONE DELL’ART. 35 D.LGS. N. 104/2010 IN MERITO ALL’ASSERITA INAMMISSIBILITÀ DEL RICORSO INTRODUTTIVO, COSÌ COME DEL SECONDO E DEL QUINTO RICORSO PER MOTIVI AGGIUNTI (NELLA PARTE IN CUI VENGONO IMPUGNATE LE NOTE DI RICHIESTE DI INTEGRAZIONI) ».

In particolare, l’appellante ha contestato la sentenza gravata nella parte in cui ha dichiarato inammissibili il ricorso introduttivo nonché il secondo e quinto atto di motivi aggiunti nella parte in cui l’interessata aveva censurato i provvedimenti con cui il Gestore le aveva richiesto la presentazione di documentazione integrativa.

13. Siffatta doglianza è fondata.

13.1. In proposito si osserva che la documentazione integrativa richiesta ripetutamente e a tratti successivi dal Gestore era ultronea e non sorretta da copertura normativa (come si illustrerà funditus nell’intero paragrafo 19), il che, unito a un’abnorme dilatazione dei tempi procedimentali in assenza di concessione di proroghe, ha di fatto causato i provvedimenti di decadenza, facendo ricorrere una delle ipotesi riconosciute dalla giurisprudenza di impugnazione anticipata riconosciuta in rapporto a ad atti di natura vincolata idonei a conformare in maniera netta la determinazione conclusiva oppure in ragione di atti interlocutori che comportino un arresto procedimentale (cfr, ex aliis , Cons. Stato, sez. III, 2 novembre 2019, n. 7476 e sez. IV, 16 maggio 2011 , n. 2961), con conseguente totale ammissibilità del ricorso introduttivo nonché del secondo e del quinto atto di motivi aggiunti.

Ad ogni modo, l’annullamento di tutti gli atti di decadenza (derivante, come si vedrà, per la fondatezza di altri motivi di gravame) per motivi propri rende non determinante l’annullamento di atti ad essi prodromici.

14. Mediante la seconda doglianza – estesa da pagina 30 a pagina 31 del gravame – l’interessata ha dedotto « ERROR IN PROCEDENDO E IN IUDICANDO - CARENZA DI MOTIVAZIONE – ECCESSO DI POTERE GIURISDIZIONALE – ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITA’ E CONTRADDITTORIETA’ - VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI EFFETTIVITA’ DELLA TUTELA GIURISDIZIONALE – VIOLAZIONE DELL’ART. 13 – TER DELLE NORME DI ATTUAZIONE DEL DLGS. N. 104/2010 E DEL DECRETO DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DI STATO N. 167/2016 », impugnando così la sentenza nella parte in cui il T.a.r. ha dichiarato l’inutilizzabilità delle censure formulate con il secondo atto di motivi aggiunti, siccome eccedenti i limiti dimensionali fissati dal decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 22 dicembre 2016, n. 167.

15. Tale motivo fondato, giacché, nel 2019, ovverosia al tempo dei secondi motivi aggiunti sia era « in una fase caratterizzata dall’assenza di una applicazione sistematica da parte della giurisprudenza delle (…) conseguenze delle condotte difformi (…) nel rispetto del principio di leale collaborazione (art. 2, comma 2, del c.p.a.) » (Cons. Stato, ordinanza 3006/2021), sicché il T.a.r. avrebbe dovuto consentire alla ricorrente la facoltà di « riformulare le difese nei predetti limiti dimensionali, con il divieto di introdurre fatti, motivi ed eccezioni nuovi rispetto a quelli già dedotti » (Cons. Stato, n. 3006/2021 cit.), considerato peraltro che le censure dichiaratamente inutilizzate sono state ampiamente vagliate dal T.a.r. in relazione a successivi atti di motivi aggiunti in cui erano state reiterate, escludendosi in tal modo qualsivoglia lesione al corretto e chiaro sviluppo dell’ iter processuale.

16. Attraverso il terzo motivo – esteso da pagina 31 a pagina 36 del gravame – l’appellante ha lamentato « III. ERROR IN PROCEDENDO E IN IUDICANDO - CARENZA DI MOTIVAZIONE – ECCESSO DI POTERE GIURISDIZIONALE – ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITA’ E CONTRADDITTORIETA’ - VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI EFFETTIVITA’ DELLA TUTELA GIURISDIZIONALE – VIOLAZIONE DELL’ART. 64 CPA – IN RELAZIONE ALLE CENSURE MOSSE CONTRO IL MODUS OPERANDI DEL GSE E LA VERIFICA A TAPPETO EFFETTUATA SULL’ATTIVITA’ DELLA SOCIETA’ », riproponendo, in sostanza, seppur in chiave critica rispetto a quanto statuito dal T.a.r., il primo e il secondo motivo di diritto del ricorso introduttivo, del primo e del secondo atto di motivi aggiunti, nonché il primo motivo di diritto di tutti gli ulteriori quindici atti di motivi aggiunti.

In particolare, l’interessata, in sintesi, ha censurato la sentenza gravata laddove il T.a.r. « ha ritenuto legittima l’attività di controllo a tappeto svolta dal GSE, affermando che non sarebbe preclusa dalla legge una verifica di estensione più ampia (che “ potrebbe comprendere qualcosa in più rispetto a quanto trasmesso all’atto di presentazione ”) e che la concessione di termini non particolarmente estesi non sarebbe in grado di inficiare il procedimento di controllo in ragione dell’onere di conservare e rendere sempre disponibile la documentazione prevista dall’art. 14 dell’Allegato A della deliberazione EEN 9/11 (par. 4 della parte in diritto della sentenza) ».

17. Con il quarto motivo – esteso da pagina 36 a pagina 43 del gravame – la Ande s.r.l. ha dedotto « ERROR IN PROCEDENDO E IN IUDICANDO - CARENZA DI MOTIVAZIONE – ECCESSO DI POTERE GIURISDIZIONALE – ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITA’ E CONTRADDITTORIETA’ - VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI EFFETTIVITA’ DELLA TUTELA GIURISDIZIONALE – VIOLAZIONE DELL’ART. 64 CPA – IN RELAZIONE ALLE ASSERITE CARENZE DOCUMENTALI CHE HANNO DETERMINATO I PROVVEDIMENTI DI DECADENZA », riproponendo, in sostanza e in chiave critica rispetto a quanto statuito dal T.a.r., il terzo e il quarto motivo di diritto del secondo atto di motivi aggiunti, il secondo motivo di diritto del terzo, quarto e del quinto atto di motivi aggiunti, il secondo e il terzo motivo di diritto del sesto atto di motivi aggiunti, il secondo motivo di diritto del settimo atto di motivi aggiunti e il secondo motivo di diritto degli atti di motivi aggiunti dal nono al diciassettesimo.

Specificamente, in sintesi, l’appellante ha censurato la sentenza gravata laddove il T.a.r. ha reputato che l’art. 14, comma 2 delle Linee Guida ex Delibera AEEG EEN 9/11 legittimerebbe la richiesta di documentazione relativa ad un intervento, anche se non prevista dalla legge, al fine di permetterebbe la verifica della veridicità e attendibilità di quanto dichiarato in sede di “RVC” (prima parte del motivo) e laddove ha reputato incongrua determinata documentazione oppure l’ha considerata illegittimamente non prodotta.

18. Il terzo e il quarto motivo vanno vagliati congiuntamente, stante la loro stretta embricazione logica e fattuale soprattutto con riferimento alla prima parte della quarta censura che compone di fatto un’unica doglianza insieme al terzo motivo.

19. Siffatta complessa doglianza, composta dal terzo motivo e dalla prima parte del quarto (paragrafo IV.1 del gravame esteso da pagina 37 a 39) è fondata.

19.1. Al riguardo va premesso che il potere di controllo del Gestore dei servizi energetici in tema di accesso degli operatori economici al meccanismo incentivante dei certificati bianchi è conformato da un articolato quadro ordinamentale multilivello.

In particolare:

a) l’art. 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 attribuisce al Gestore il compito di svolgere « controlli a campione sugli impianti » e, con specifico riferimento ai titoli di efficienza energetica (cosiddetti certificati bianchi), sulle « richieste di verifica e certificazione dei risparmi aventi ad oggetto il rilascio di titoli di efficienza energetica »;

b) il comma 1 dell’art. 12 del decreto del Ministro dello sviluppo economico 11 gennaio 2017, sulle modalità dei controlli, stabilisce che « Il GSE svolge il controllo sugli interventi di efficienza energetica mediante verifiche documentali ovvero ispezioni e sopralluoghi in situ, al fine di accertare la corretta esecuzione tecnica ed amministrativa dei progetti per i quali è stato richiesto o concesso l’accesso agli incentivi ».

c) il comma 2 della medesima disposizione, relativo all’oggetto del controllo, prevede che « il GSE verifica: a) la sussistenza e la permanenza dei presupposti e dei requisiti originali per il riconoscimento e il mantenimento degli incentivi; b) la conformità degli interventi realizzati al progetto approvato e alle disposizioni normative vigenti alla data della presentazione del progetto; c) la congruenza tra l’incentivo erogato e i risparmi energetici derivanti dall’intervento effettuato; d) la completezza e la regolarità della documentazione da conservare così come prescritto nei progetti approvati, incluse le eventuali varianti, e dalla normativa al momento dell’approvazione del progetto ».

d) il comma 3, inerente ai principi a cui i controlli devono attenersi, statuisce espressamente e univocamente che « Le attività di controllo si svolgono nel rispetto della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni e integrazioni, in un contesto di trasparenza ed equità nei confronti degli operatori interessati e in contraddittorio con il soggetto di cui all’articolo 5, commi 2 e 4, al quale sono riconosciuti i Certificati Bianchi o suo delegato; in ogni caso, deve essere informata delle attività di controllo anche la parte del contratto stipulato in conformità al contratto tipo alla quale non sono riconosciuti Certificati Bianchi »;

e) l’allegato 1 al d.m. 11 gennaio 2017 precisa che i controlli previsti dal su citato art. 12 del medesimo decreto devono essere svolti « a campione »;

f) l’art. 14 della delibera dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas (oggi Arera) EEN 9/11 del 27 ottobre 2011 prevede che le attività di verifica sulla conformità dei progetti oggetto di emissione dei certificati bianchi debbano svolgersi attraverso « controlli a campione », definiti, dall’art. 1, comma 1, della medesima delibera, come « attività di verifica puntuale orientata a verificare il rispetto della normativa e della regolazione di riferimento su un campione selezionato di progetti tra quelli complessivamente presentati nell’ambito del meccanismo ».

19.2. Da tale quadro ordinamentale emerge con chiarezza che i controlli devono essere effettuati:

a) in conformità con i principi recati dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, tra cui risaltano i principi, recati dal suo art. 1, di imparzialità, economicità, trasparenza, nonché, in virtù del richiamo del comma 1 del predetto articolo ai « principi dell’ordinamento comunitario », il principio di proporzionalità dell’azione amministrativa;

b) con equità e in contraddittorio;

c) sulla singola richiesta di verifica e certificazione e non sull’intera attività di un soggetto istante;

d) a campione;

e) con riferimento alle verifiche documentali, al fine di accertare la corretta esecuzione tecnica e amministrativa di specifici interventi oppure dei singoli progetti.

Ne discende che in alcun caso l’attività di accertamento e verifica del Gestore può legittimamente tramutarsi in uno strumento di massivo e invasivo controllo generico e generalizzato sul complesso delle attività poste in essere da un singolo operatore economico.

La verifica documentale deve dunque attenersi al progetto e la sua corretta esecuzione tecnico-amministrativa, nei limiti della documentazione che l’interessata ha l’obbligo di trasmettere e conservare e segnatamente, in materia di progetti standardizzati, ai sensi dell’art. 14, comma 3, della delibera EEN 9/11, l’istante è tenuta a conservare soltanto la documentazione « idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nella scheda di rendicontazione », il rispetto dei requisiti previsti nelle schede tecniche di riferimento, il numero delle unità fisiche di riferimento oggetto dell’intervento, il possesso delle eventuali autorizzazioni o permessi richiesti dalla normativa vigente ai sensi dell’art 9, comma 1, della medesima delibera.

19.3. Tanto premesso, nel caso di specie l’interessata, nel rispetto della normativa vigente ratione temporis , ha presentato le singole “RVC” in conformità alle relative schede tecniche e ha conservato i documenti idonei a consentire i predetti riscontri e li ha trasmessi al Gestore, tantoché non sono stati contestati la realizzazione degli interventi e il conseguimento dei risparmi energetici, né la veridicità di quanto riportato nella documentazione, essendo stata contestata la mancata produzione di documenti e di dichiarazioni che, per il Gestore, dovrebbero dimostrare l’attendibilità e la veridicità delle dichiarazioni rese nelle varie “RVC”. Tuttavia tali documenti e dichiarazioni ulteriori non trovano alcun riscontro normativo, non essendo previste a sostegno delle “RVC”, né ne è imposta comunque la redazione, né tanto meno la loro conservazione nel tempo.

Sul punto è fondata la prima parte del quarto motivo, poiché l’art. 14, comma 2, della delibera EEN 9/11 (che prevede un generale di conservazione documentale per favorire riscontri in sede di controlli) non legittima la richiesta di documentazione relativa ad un intervento anche se non prevista dalle norme al fine di permetterebbe la verifica della veridicità e attendibilità di quanto dichiarato in sede di “RVC”. Il che è avvalorato dalla dirimente circostanza che la procedura d’incentivazione gli interventi di risparmio energetico si basa su schede standardizzate, che indicano la documentazione minima da trasmettere e da conservare, non potendosi, dunque, consentire, in forza dei principi di trasparenza (art. 1, comma 1, della legge n. 241/1990) e di non aggravamento del procedimento amministrativo (art. 1, comma 2, della medesima legge), ulteriori obblighi di conservazione documentale per rispondere ad ipotetiche richieste ultronee del Gestore, il quale nella fattispecie in esame ha disposto la decadenza non sulla base della provata falsità di quanto dichiarato in sede di presentazione delle “RVC”, ma sulla base della mancata produzione di documenti (la cui redazione e conservazione non era prevista da norme) che avrebbero potuto, in via d’ipotesi, al massimo dimostrare l’attendibilità e la veridicità di quanto dichiarato.

È palese, pertanto, che il Gestore abbia agito fuori dallo schema normativo, imponendo una serie numericamente anomala in eccesso di adempimenti alla società istante, finendo per emanare 26 atti amministrativi in un lungo periodo dal 18 maggio 2018 all’8 settembre 2021, riguardanti 482 “RVC”, per circa 47.000 certificati bianchi, attinti dal ricorso introduttivo e da 17 motivi aggiunti.

Si tratta, con ogni evidenza, di dati numerici che, tanto sotto il profilo quantitativo quanto sotto quello cronologico, denotano un abnorme ampliamento dell’oggetto del controllo (palesemente incoerente con la normativa sopra richiamata in tema di controlli a campione su singola “RVC” e non sull’intera attività di un operatore economico), un’eccessiva e ingiustificata dilatazione dei tempi dell’azione amministrativa e un irrazionale sovrapporsi di svariate modalità operative logicamente incongrue.

19.4. A fronte di tale vicenda, il T.a.r. ha correttamente evidenziato che la trasmissione e la conservazione della documentazione richiesta dal Gestore non era prevista dalla normativa di riferimento e che tale modus operandi ha determinato inoltre una compressione delle garanzie procedimentali dell’istante a causa della concessione di termini di produzione documentale ristretti in assenza di un obbligo di conservazione.

Tuttavia, a differenza di quanto sostenuto dal Gestore e avallato in primo grado, il controllo massivo e generalizzato sul singolo operatore non può essere legittimato mediante l’applicazione della disciplina delle dichiarazioni sostitutive di cui all’art. 71 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 e dal potere del Gestore di chiedere documentazione di attendibilità anche dopo il riconoscimento agli incentivi, né su un’attività di controllo svolta dalla Guardia di finanza su scala nazionale.

In proposito si osserva che il citato art. 71 non consente controlli generalizzati, bensì « idonei controlli, anche a campione in misura proporzionale al rischio e all’entità del beneficio, e nei casi di ragionevole dubbio, sulla veridicità delle dichiarazioni di cui agli articoli 46 e 47, anche successivamente all’erogazione dei benefici ».

Ciò posto, nel caso di specie non è espressamente contestata la veridicità dei fatti rappresentati, sicché non si poteva legittimamente deroga al principio (di carattere generale ai sensi dell’art. 71 del d.P.R. n. 445/2000 e di carattere speciale ai sensi dell’art. 12, commi 1, 2 e 3, del d.m. 11 gennaio 2017) di svolgere controlli a campione e non generalizzati.

Va peraltro sottolineato che l’art. 47 del d.P.R. n. 445/2000 consente al privato di sostituire l’atto di notorietà con una dichiarazione sostitutiva avente ad oggetto esclusivamente « fatti che siano a conoscenza dell’interessato » e non anche il possesso di documenti, la cui conservazione non era peraltro prevista da alcuna disposizione.

La possibilità di chiedere ulteriori documenti prevista dall’art. 12, comma 11, del d.m. 11 gennaio 2017 (secondo cui « Nell’ambito dello svolgimento delle operazioni di sopralluogo, il gruppo di verifica può richiedere ed acquisire atti, documenti, schemi tecnici, registri ed ogni altra informazione ritenuta utile nonché effettuare rilievi fotografici, purché si tratti di elementi strettamente connessi alle esigenze di controllo ”»), è palesemente inapplicabile nel caso de quo , dove, invero, numerosi documenti sono stati richiesti senza nessun previo sopralluogo e comunque deve trattarsi di elementi documentali « strettamente connessi all’esigenze di controllo » sul progetto e sull’intervento e non diretti ad analizzare l’intera attività tecnica e imprenditoriale del soggetto richiedente.

Inoltre, non ha alcun rilievo la circostanza che la Guardia di finanza avesse svolto a livello nazionale indagini su interventi svolti da soggetti beneficiari di incentivi energetici, trattandosi di ambiti differenti e comunque, con valenza assorbente ogni ulteriore considerazione sul punto, tali indagini non avevano riguardato la società Ande.

Va, infine, evidenziato che « Ciò che rileva (…) ai fini della soluzione della controversia, non è la logica in cui si è mosso il G.S.E. successivamente all’erogazione dell’incentivo (…) che può essere anche ragionevole in un’ottica di corretta gestione delle risorse pubbliche (…) ma sono le modalità procedurali di esercizio del potere, non potendosi tollerare, alla luce dei principi anche europei di tipicità, tassatività, prevedibilità e conoscibilità delle norme che regolano l’azione amministrativa, una soluzione esegetica che imponga ex post a carico del privato l’obbligo di acquisire documentazione originariamente non prevista, e che di poi consenta al GSE la verifica del possesso dei requisiti in assenza di criteri predeterminati, producendo nella sostanza nella sfera del destinatario una sorta di effetto a sorpresa » (Cons. Stato, sez. IV, 28 febbraio 2022, numeri 6512, 6513, 6514, 6515 e 16516).

19.5. La fondatezza del terzo motivo d’appello, che involge censure sviluppate nel ricorso introduttivo di primo grado e di tutti i 17 atti di motivi aggiunti, nonché la fondatezza della prima parte del quarto motivo di gravame, riguardante i motivi aggiunti dal secondo al diciassettesimo (su atti d’integrazione documentale) e comunque strettamente collegata al terzo motivo, di cui, invero, ne costituisce una continuazione in tema di obblighi di redazione e conservazione documentale (questione già affrontata approfonditamente nella terza censura), determinano la caducazione di tutti gli atti impugnati in primo grado e l’assorbimento della residua parte del quarto motivo di gravame e dei restanti cinque motivi d’appello.

20. In conclusione l’appello deve essere accolto e, pertanto, in riforma della gravata sentenza, devono essere accolti il ricorso di primo grado e tutti i diciassette atti di motivi aggiunti, con conseguente annullamento di tutti provvedimenti elencati al paragrafo 1.

21. La particolarità, anche in fatto, della vicenda giustifica la compensazione tra le parti delle spese di lite di ambedue i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello n. 374 del 2023, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e tutti i diciassette atti di motivi aggiunti ivi proposti e di conseguenza annulla tutti gli atti indicati al paragrafo 1 della parte motiva.

Compensa tra le parti le spese di lite di entrambi i gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2025, con l’intervento dei magistrati:

Giulio Castriota Scanderbeg, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere, Estensore

Antonella Manzione, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Frigida	Giulio Castriota Scanderbeg

IL SEGRETARIO