Pubblicato il 21/05/2025

N. 04359/2025REG.PROV.COLL.

N. 09559/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9559 del 2024, proposto da
Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati Andrea Magnanelli, Nicola Sabato e Antonella De Fazio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

-OMISSIS-., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocato Giuseppe Ciaglia, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Dora, 2;
-OMISSIS- S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli Avvocati Gennaro Terracciano e Annunziata Abbinente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS- S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli Avvocati Carlo Ferdinando Emanuele, Marco Zotta e Alessandro Botto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Lazio, non costituito in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 09581/2024;

Visti l’appello principale e quelli incidentali e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di tutte le parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 maggio 2025 il Cons. Francesca Picardi e uditi per le parti gli Avvocati Sabato, Ciaglia, Zotta, Botto e Terracciano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1-OMISSIS-s.p.a. hanno impugnato (con due distinti ricorsi, r.g. n. 11107/2021 e r.g. n. 11388/2021, successivamente riuniti), il provvedimento n. 75 del 2021, con cui Roma Capitale ha posto nel nulla la precedente dichiarazione di pubblico interesse e la successiva conferma alla proposta di realizzazione del nuovo stadio a Tor di Valle, formulata da -OMISSIS- s.r.l., unitamente agli atti presupposti, connessi e conseguenti - provvedimento adottato all’esito della conoscenza: 1) della sottoposizione a pignoramento, su istanza di un creditore di -OMISSIS- s.r.l., del complesso immobiliare interessato dal progetto, 2) dell’esistenza di una indagine penale nei confronti di soggetti riconducibili ad -OMISSIS-, 3) della presa di posizione contraria di -OMISSIS-. Le ricorrenti hanno, altresì, proposto domanda di risarcimento del danno ai sensi dell’art. 30 c.p.a. o in subordine, in caso di accertata legittimità del provvedimento, di pagamento dell’indennizzo ex art. 21-quinquies della legge n. 241 del 1990. In particolare si è denunciata l’illegittimità del provvedimento impugnato per violazioni del regolamento capitolino in ordine all’adozione delle delibere consiliari; la violazione dell’art. 2-quinquies della legge n. 241 del 1990, stante la sopravvalutazione del ruolo di -OMISSIS-, mero fruitore dell’impianto, la sottovalutazione del ruolo della ricorrente e l’assenza di un’adeguata motivazione in punto di interesse pubblico sopravvenuto e di legittimo affidamento ingenerato; il travisamento dei fatti presupposti (in particolare in ordine all’indisponibilità delle aree, insussistente in considerazione delle trattative in corso e del contratto di vendita stipulato con -OMISSIS-, disponibile a subentrare alla proponente). -OMISSIS- ha anche contestato il -OMISSIS- del 2021, rilevando che dalla registrazione acquisita si evincerebbe l’allontanamento di un consigliere dalla seduta senza la partecipazione al voto finale, difformemente da quanto verbalizzato: verbale che è stato oggetto di querela di falso, per cui si è chiesta la sospensione del giudizio amministrativo in attesa della definizione della causa davanti al giudice ordinario.

2. Roma Capitale, oltre a concludere per il rigetto della domanda, ha proposto in via riconvenzionale domanda di risarcimento del danno in relazione ad atteggiamenti, comportamenti ed omissioni imputabili alle parti private (danno quantificato nella somma di euro 311.356.733,57).

L’-OMISSIS- si è costituita in giudizio limitandosi a contestare la fondatezza della domanda proposta nei suoi confronti.

3. Il T.a.r. di Roma ha rigettato l’istanza di sospensione del processo, valutando irrilevante il documento oggetto di querela di falso ai fini della decisione della causa; ha dichiarato inammissibile la domanda di annullamento di -OMISSIS- per carenza di interesse, data, da un lato, la sopravvenuta impraticabilità del progetto in conseguenza della posizione espressa da -OMISSIS- e della vendita del complesso immobiliare (che, invece, nel piano economico e di finanziamento era previsto essere di piena proprietà della ricorrente) e, dall’altro, data la mancata formulazione di censure nei riguardi di tale specifica motivazione di sopravvenuta impraticabilità del progetto (che caratterizza l’atto come mero ritiro piuttosto che come revoca); ha rigettato la domanda risarcitoria di -OMISSIS- nei confronti di Roma Capitale, accertata la piena legittimità dell’operato di quest’ultima e la non spettanza del bene della vita, così come quella di pagamento dell’indennizzo, stante il comportamento di -OMISSIS- ed il carattere in parte sanzionatorio del provvedimento; ha parimenti rigettato per difetto di legittimazione attiva le domande di -OMISSIS- s.p.a., che non ha mai rivestito la qualità di promotore del progetto di pubblica utilità; infine, ha dichiarato il difetto di giurisdizione relativamente alla domanda risarcitoria proposta da Roma Capitale, escludendo che la stessa, che origina non dall’esercizio di un pubblico potere, ma dai comportamenti tenuti dai soggetti privati coinvolti, e si riduce ad una vicenda meramente patrimoniale correlata all’accordo pubblico, sia riconducibile alla giurisdizione esclusiva di cui all’art. 133, primo comma, lett. a, n. 2, c.p.a.

4. Avverso tale sentenza ha proposto appello principale Roma Capitale limitatamente al capo che ha dichiarato il difetto di giurisdizione in ordine alla propria domanda di risarcimento del danno nei confronti delle parti private, mentre hanno proposto appello incidentale tardivo -OMISSIS- s.r.l. e -OMISSIS- s.p.a. sui capi concernenti le domande dagli stessi proposte nei confronti di Roma Capitale.

Si è costituita in giudizio -OMISSIS-.

-OMISSIS- s.r.l. e -OMISSIS- hanno eccepito la tardività dell’appello principale di Roma Capitale – eccezioni a cui Roma capitale ha replicato, chiedendo l’eventuale rimessione in termini rispetto all’eccezione di -OMISSIS-.

-OMISSIS- ha anche eccepito la inammissibilità degli appelli incidentali in conseguenza di quella dell’appello principale.

-OMISSIS- s.r.l., rilevato il superamento dei limiti dimensionali della memoria di -OMISSIS-, ne ha chiesto lo stralcio o la condanna al pagamento della sanzione pecuniaria.

5. All’udienza pubblica del 6 maggio 2025, previo scambio di memorie e discussione, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

6. Roma Capitale, con l’appello principale, ha impugnato la sentenza esclusivamente nella parte in cui ha statuito il difetto di giurisdizione in ordine alla propria domanda risarcitoria, assumendo la violazione degli art. 42 c.p.a. e 36 c.p.c., oltre che dell’art. 133, primo comma, lett. a n. 2, c.p.a, in quanto la giurisdizione esclusiva non esige situazioni giuridiche simmetriche o di eguale consistenza in capo alle parti processuali né l’esercizio di poteri discrezionali, come confermato dalla sentenze del Consiglio di Stato che hanno riconosciuto la giurisdizione amministrativa relativamente alla domanda di risarcimento del danno proposta dalla pubblica amministrazione nei confronti dell’aggiudicatario.

7. In primo luogo devono essere esaminate le eccezioni di tardività ed irricevibilità dell’appello principale, proposte da -OMISSIS- con riferimento agli artt. 119 e 120 c.p.a. e da -OMISSIS- con riferimento agli artt. 105 e 87 c.p.a.

7.1. L’eccezione formulata da -OMISSIS- è infondata. La presente controversia concerne il ritiro/revoca della dichiarazione di pubblico interesse del progetto promosso da -OMISSIS- s.r.l. ed avente ad oggetto la realizzazione di uno stadio. Si tratta, dunque, di un procedimento autonomo e preliminare rispetto alle procedure di affidamento e di concessione disciplinate dal codice dei contratti pubblici, assoggettate al rito speciale di cui all’art. 120 c.p.a. E’ sufficiente richiamare la giurisprudenza di questo Consiglio, secondo cui, ai sensi del combinato disposto degli artt. 119 e 120 c.p.a., la parola affidamento, riferibile ai provvedimenti concernenti le procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi e forniture, deve essere decifrata come relativa all’atto con cui la pubblica amministrazione sceglie il suo contraente e gli attribuisce la titolarità del relativo rapporto, per cui laddove la procedura di project financing non abbia superato la prima fase e, pertanto, nessuna procedura competitiva per l’affidamento sia venuta ad esistenza, è inapplicabile alla relativa controversia il rito speciale degli appalti (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 27 ottobre 2023, n. 9298).

7.2. E’, invece, fondata l’eccezione di tardività ed irricevibilità dell’appello formulata da -OMISSIS-., atteso che, ai sensi degli artt. 87, terzo comma, 92, primo e terzo comma, e 105, terzo comma, c.p.a, i termini per la notificazione dell'appello avverso i provvedimenti dei Tribunali amministrativi regionali che hanno declinato la giurisdizione, e il successivo deposito sono dimezzati rispetto a quelli ordinari (tra le tante, Cons. Stato, Sez. IV, 4 marzo 2025, n. 1859).

L’appello principale concerne, difatti, esclusivamente la statuizione della sentenza con cui il giudice adito ha declinato la propria giurisdizione in ordine alla domanda di risarcimento del danno proposta da Roma capitale nei confronti delle parti private. Si tratta, pertanto, di un appello soggetto al combinato disposto degli artt. 105, secondo comma, e 87, terzo comma, c.p.a. Più precisamente, ai sensi dell’art. 105, secondo comma, c.p.a. nei giudizi di appello contro i provvedimenti dei Tribunali Amministrativi Regionali che hanno declinato la giurisdizione o competenza si segue il procedimento in camera di consiglio di cui all’art. 87, terzo comma. Tale ultima disposizione stabilisce che tutti i termini processuali sono dimezzati rispetto a quelli del processo ordinario, salva l’eccezione stabilita per i giudizi di primo grado (e, quindi, irrilevante con riferimento ai giudizi di impugnazione), relativamente alla notificazione del ricorso introduttivo, del ricorso incidentale e dei motivi aggiunti.

Nel caso di specie, la sentenza impugnata è stata pubblicata in data 15 maggio 2024 e l’appello principale, limitato alla statuizione avente ad oggetto il difetto di giurisdizione sulla domanda risarcitoria proposta in primo grado dall’appellante, è stato notificato in data 13 dicembre 2024 e, cioè, ben oltre il termine di tre mesi dalla pubblicazione della sentenza (termine dimezzato rispetto a quello ordinario di sei mesi previsto dall’art. 92, terzo comma, c.p.a. in caso di omessa notificazione della sentenza), pur tenendosi conto della sospensione feriale.

In proposito deve osservarsi che non può ridursi l’ambito applicativo dell’art. 105 c.p.a. ai provvedimenti del T.a.r. che contengano esclusivamente un diniego di giurisdizione senza entrare nel merito di alcuna delle domande proposte. La possibilità del cumulo di domande nel processo amministrativo rende possibile che il processo si concluda nel merito per alcune domande e in rito, con una pronuncia declinatoria della giurisdizione o della competenza, per altre domande. Relativamente a quest’ultima pronuncia sussiste l’esigenza acceleratoria che giustifica l’art. 105, secondo comma, c.p.a.: esigenza collegata non solo al contenuto circoscritto della decisione e, quindi, alla tendenziale maggiore semplicità del procedimento, ma anche e soprattutto alla necessità della rapida individuazione del giudice munito di giurisdizione e/o competenza al fine di assicurare la ragionevole durata del processo, costituzionalmente garantita.

Del resto, l’art. 105, secondo comma, c.p.a. si riferisce genericamente ai provvedimenti dei Tribunali Amministrativi Regionali che hanno declinato la giurisdizione o la competenza, senza precisare che tali provvedimenti non devono contenere alcuna decisione di merito, come, invece, il legislatore espressamente fa in altre ipotesi - ad esempio, con riferimento al regolamento necessario di competenza (42 c.p.c.).

Né è pertinente l’art. 9 c.p.a., che si occupa delle sentenze che hanno affermato la giurisdizione del giudice amministrativo e non delle sentenze che l’hanno negata (per tutte le domande proposte o anche solo per alcune di esse), oggetto della diversa disciplina di cui all’art. 105, secondo comma, c.p.a.

A ciò si aggiunga che la sentenza che contenga la decisione su plurime domande, definendo alcune di esse in rito, con una pronuncia di difetto di giurisdizione o di incompetenza, ed altre nel merito, è formalmente unica, ma sostanzialmente corrisponde a più decisioni tra di loro autonome (in questo senso, v. anche Cass., Sez. 3, 21 marzo 2024, n. 7525, Sez. 6 – 3, 16 marzo 2017, n. 6826, Cass., Sez. 3, 26 febbraio 2003, n. 2879, Sez. 2, 28 agosto 2002, n. 12607, secondo cui nell'ipotesi di unico giudizio con pluralità di domande, la sentenza di primo grado che declina la propria competenza o dichiara la litispendenza per una delle domande avanzate e decide nel merito altre distinte domande, pur in difetto di un esplicito provvedimento di separazione, è solo formalmente unica, atteso che contiene diverse statuizioni, con la conseguenza che il capo relativo alla pronuncia sulla competenza o litispendenza, autonomo dagli altri, può essere impugnato, a norma dell'art. 42 c.p.c., soltanto con l'istanza di regolamento di competenza, essendo così inammissibile l'appello eventualmente proposto). L’impugnazione di tali distinte decisioni (quella declinatoria della giurisdizione e quella di merito) è soggetta, quindi, a regole diverse. In particolare, all’impugnazione avverso la statuizione di difetto di giurisdizione/incompetenza si applica il combinato disposto degli artt. 105, secondo comma e 87, terzo comma, c.p.a. ed il più breve termine di impugnazione ivi previsto, la cui scadenza comporta la formazione del giudicato, che, rispondendo all’interesse pubblico di certezza e stabilità dei rapporti giuridici, non può essere variabile e soprattutto non può rimesso alla scelta della parte di impugnare una o più statuizioni, tra di loro autonome ed indipendenti, né tanto meno può dipendere dalla proposizione dell’impugnazione incidentale tardiva delle altre parti sulle statuizioni di merito.

Né può soccorrere, ai fini dell’individuazione del termine di impugnazione, l’art. 32 c.p.a., che disciplina, peraltro, il cumulo delle domande connesse e, cioè, una situazione tendenzialmente propria del primo grado di giudizio, che si proietta nel grado successivo, il cui oggetto è definito dalla sentenza impugnata, come confermato dalla disciplina dell’art. 104 c.p.a. Invero, in sede di impugnazione si pone piuttosto il problema dell’ammissibilità del ricorso unico e cumulativo avverso più sentenze (v. sul punto Cass., Sez. U., 16 febbraio 2009, n. 3692).

In caso di impugnazione delle distinte statuizioni della medesima sentenza (di difetto di giurisdizione/incompetenza e di merito), il coordinamento delle discipline deve avvenire, dunque, in primo luogo alla luce dell’art. 96 c.p.a., che, nel rinviare agli artt. 333 e 334 c.p.c., stabilisce la regola in virtù della quale le parti alle quali sia stata notificata un’impugnazione debbono proporre a pena di decadenza le loro impugnazioni in via incidentale nello stesso processo (art. 333 c.p.c.).

Pertanto, il rito applicabile alle impugnazioni incidentali si determina in base all’impugnazione principale, per cui, laddove l’impugnazione principale investa le decisioni di merito, quella incidentale sul dichiarato difetto di giurisdizione è soggetta alla disciplina ordinaria; al contrario, le impugnazioni incidentali che si inseriscono nel giudizio instaurato dall’impugnazione principale avente ad oggetto la sola pronuncia declinatoria di giurisdizione o competenza, risentono della disciplina di cui all’art. 105, secondo comma, c.p.a. (salva la possibilità della riqualificazione in termini di impugnazione principale, ove ne sussistano tutti i requisiti). Del resto, l’impugnazione principale condiziona, ai sensi del combinato disposto degli artt. 96, quarto comma, c.p.a. e 334 c.p.c., la sorte delle impugnazioni incidentali tardive, per cui è, con riguardo all’impugnazione principale, che vanno individuati il termine di impugnazione ed il rito applicabile, fermo restando che la celebrazione della pubblica udienza in luogo di quella camerale non comporta, invece, alcuna nullità, assicurando una maggiore tutela delle parti.

Solo in presenza di plurime impugnazioni contestuali e, quindi, principali (situazione che non ricorre nel caso di specie e che resta del tutto residuale alla luce della regola di cui all’art. 96, primo comma, c.p.a.), può trovare applicazione l’art. 32 c.p.a., in ordine all’individuazione del rito, fermo restando, da un lato, l’eventuale formazione del giudicato sulla statuizione declinatoria della giurisdizione e competenza e, dall’altra, la riapertura dei termini per le impugnazioni incidentali tardive.

8. Dall’irricevibilità dell’appello principale deriva l’inammissibilità degli appelli incidentali, che sono tardivi, in quanto sono stati proposti in data 11 e 12 febbraio 2025 e, quindi, ben oltre anche il termine di sei mesi, allungato dalla sospensione feriale, dalla pubblicazione della sentenza, che risale al maggio 2024. Difatti, in virtù dell’art. 96, quarto comma, c.p.a., l’impugnazione incidentale, ove tardiva, segue le sorti dell’impugnazione principale (v. anche Cons. Stato, Sez. IV, 26 ottobre 2018, n. 6111, secondo cui l'inefficacia dell'appello incidentale tardivo, prevista dall' art. 334, secondo comma, c.p.c. e richiamata dall' art. 96, quarto comma, solo per l'inammissibilità, vale, in ipotesi, per tutti i casi enucleati in cui l'appello principale non può essere deciso nel merito, venendo altrimenti meno il presupposto in presenza del quale è tutelato l'interesse dell'appellante tardivo; del resto, il testo dell’art. 334 c.p.c., all’esito del d.lgs. n. 149 del 2022, fa espressamente riferimento oggi anche all’improcedibilità dell’impugnazione principale).

A ciò si aggiunga che gli appelli incidentali sono stati proposti in data 11 e 12 febbraio 2025, oltre il termine dimezzato di trenta giorni dalla notificazione dell’appello principale, che risale per tutte le parti appellate al 13 dicembre 2024.

9. Per quanto concerne il superamento dei limiti dimensionali, premesso che, come precisato da Cons. Stato, Ad. Plenaria, 13 marzo 2025, n. 3, l’art. 13-ter, comma 5, dell'allegato II al c.p.a., nel testo risultante dalle modifiche introdotte dall'art. 1, comma 813, della legge 30 dicembre 2024, n. 207, trova applicazione anche in relazione ai ricorsi depositati antecedentemente al 1° gennaio 2025, non va irrogata alcuna sanzione visto che l’accoglimento dell’eccezione di tardività dell’appello principale, rilevabile di ufficio e proposta, comunque, nella prima parte delle difese di -OMISSIS-, ha reso irrilevanti tutte le difese nel merito e conseguentemente ridimensionato l’attività difensiva di tutte le parti.

10.In conclusione, l’appello principale deve essere dichiarato irricevibile e gli appelli incidentali inammissibili. Le spese del giudizio devono essere compensate tra tutte le parti, stante la complessità della questione affrontata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sugli appelli, dichiara irricevibile quello principale ed inammissibili quelli incidentali;

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

A) Dati sensibili diversi dalla salute

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare...

Oppure

B) Condanne penali e reati

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare...

Oppure

C) Altri dati idonei a pregiudicare i diritti o la dignità della parte interessata

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

Diana Caminiti, Consigliere

Francesca Picardi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesca Picardi	Paolo Giovanni Nicolo' Lotti

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.