Pubblicato il 23/06/2025

N. 05441/2025REG.PROV.COLL.

N. 05375/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5375 del 2024, proposto da Terremerse soc.coop., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avvocato Lorenzo Valgimigli, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

contro

Gestore dei servizi energetici – GSE s.p.a., in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Pugliese e Marco Orlando, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via Sistina, n. 48;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione III, 17 aprile 2024, n. 7651, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei servizi energetici – GSE s.p.a;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 maggio 2025 il consigliere Alessandro Enrico Basilico e viste le conclusioni scritte dell’appellante;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’appellante impugna la sentenza che ha respinto il ricorso proposto per l’annullamento della decadenza dall’ammissione alla tariffa incentivante prevista dal “secondo conto energia” per l’impianto fotovoltaico di cui è responsabile.

2. I fatti di causa rilevanti, quali emergono dalle affermazioni delle parti non specificamente contestate e comunque dagli atti e documenti del giudizio, possono essere sinteticamente ricostruiti nei termini seguenti.

2.1. Con comunicazione di fine lavori del 21 dicembre 2010, ricevuta dal GSE il successivo giorno 28, la società ha dichiarato di aver completato le opere di realizzazione di un impianto di produzione di energia elettrica situato nel Comune di Massa Fiscaglia.

2.2. Con comunicazione del 14 marzo 2011 la società ha chiesto l’ammissione alla tariffa incentivante prevista dal decreto del Ministro dello sviluppo economico 19 febbraio 2007 avente a oggetto “ Criteri e modalità per incentivare la produzione di energia elettrica mediante conversione fotovoltaica della fonte solare, in attuazione dell’articolo 7 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 ” (c.d. “secondo conto energia”).

2.3. Il GSE ha comunicato l’ammissione al beneficio in questione con nota del 23 agosto 2011.

2.4. In seguito, con nota del 4 giugno 2015, il Gestore ha dato avvio a un procedimento di verifica, nell’ambito del quale ha svolto un sopralluogo presso l’impianto, chiedendo poi, con nota del 30 settembre 2016, di fornire osservazioni e integrazioni documentali soprattutto rispetto al fatto che « dal confronto tra le fotografie inviate ai fini della richiesta di ammissione ai benefici della Legge 129/10 e le fotografie scattate nel corso del sopralluogo è emerso che, alla data dichiarata di conclusione dei lavori, era assente, nel locale inverter, il collettore di terra e i relativi collegamenti ».

2.5. La società ha risposto con nota del 26 ottobre 2016 rappresentando che « nella documentazione fotografica inviata per la richiesta di incentivo, il collettore di terra risultava installato in posizione non visibile. Tale collettore di terra, che peraltro si trovava installato in posizione di difficile accesso (dietro l’inverter), in un secondo momento è stato riposizionato come si evince dalle fotografie scattate il 10 giugno 2016 durante il sopralluogo ».

2.6. Con provvedimento del 1 giugno 2017 (prot. GSE/P20170044976) il GSE ha ritenuto che la società non avesse giustificato adeguatamente le difformità riscontrate tra le fotografie allegate alla richiesta d’incentivi e quelle scattate nel corso del sopralluogo e che quindi non avesse dimostrato il completamento dei lavori entro il 31 dicembre 2010, come necessario per l’accesso al beneficio; per l’effetto, ha disposto la decadenza dalla tariffa incentivante.

3. La società ha impugnato il provvedimento dinanzi al T.a.r. per il Lazio.

4. Con sentenza 17 aprile 2024, n. 7651, il Tribunale ha respinto il ricorso, condannando la società al pagamento delle spese di lite, in quanto ha sostenuto che « il necessario requisito della conclusione dei lavori entro il termine di legge del 31/12/2010 avrebbe dovuto essere provato – il che non è avvenuto – mediante idonea documentazione fotografica dalla quale risultasse l’avvenuta installazione di detti elementi, indispensabili ai fini della sicurezza dell’impianto » e che « essendo le tariffe incentivanti riconosciute in base a quanto dichiarato dal Soggetto responsabile, anche il mero errore materiale nelle dichiarazioni circa il possesso dei requisiti, risultati, invece, carenti in esito ai prescritti controlli, legittima l’esercizio del potere di decadenza ».

5. La società ha proposto appello contro la decisione.

5.1. Nel giudizio di secondo grado si è costituito il GSE, chiedendo il rigetto del gravame.

5.2. Nel corso del processo le parti hanno depositato scritti difensivi, approfondendo le rispettive tesi.

5.3. All’udienza pubblica del 13 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Con l’unico motivo di appello si deduce: « Illegittimità ed erroneità della sentenza appellata con riferimento all’unico motivo di ricorso di primo grado per violazione di legge e in particolare violazione e falsa applicazione dell’art. 1 septies del D.L. n. 105/2010 convertito il L. n. 129/2010 e dell’art. 42 d.lgs. 28/2011. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, sviamento e travisamento di fatto e di diritto. Insussistenza dei presupposti di diritto per l’emanazione del provvedimento di decadenza. Difetto di motivazione, illogicità, irragionevolezza e violazione del principio di proporzionalità quanto alla individuazione della “violazione rilevante” ».

Secondo l’appellante, il T.a.r. avrebbe errato nel ritenere che la difformità tra le fotografie allegate alla domanda d’incentivi e lo stato dei luoghi riscontrato nel sopralluogo svolto dal GSE fosse sufficiente a ritenere che l’impianto non sia stato concluso entro il termine previsto dalla legge per l’accesso al beneficio, perché « le fotografie non rappresentavano il collettore di terra non perché non ci fosse, ma perché non era stato specificamente fotografato atteso che il dossier fotografico non deve fornire una rappresentazione di ogni singolo componente ed ogni singolo dettaglio dell’impianto »; inoltre, trattandosi di un provvedimento di decadenza, sarebbe onere del Gestore dimostrare l’insussistenza dei presupposti per l’ammissione alla tariffa incentivante.

7. L’appello è fondato.

7.1. In punto di fatto, è pacifico, e comunque emerge dagli atti e documenti di causa, che:

a) la società ha prodotto in sede di domanda di ammissione agli incentivi delle fotografie volte a dimostrare il completamento dell’impianto entro il 31 dicembre 2010;

b) in queste fotografie non era rappresentato il collettore di terra;

c) la presenza del collettore è stata riscontrata nel sopralluogo svolto dal GSE in sede di controllo.

Le fotografie allegate alla domanda d’incentivo non consentono di affermare che il collettore di terra era presente alla data di conclusione dei lavori; tuttavia, nemmeno inducono a escluderlo.

7.2. In un caso analogo – in cui era stata disposta la decadenza dagli incentivi per il fatto che, dal confronto tra le fotografie inviate ai fini della richiesta di ammissione e lo stato dei luoghi riscontrato in sede di sopralluogo, si sarebbe evinto che alla data di conclusione dei lavori non era presente, tra l’altro, il collettore di terra con i relativi collegamenti – la sezione, con considerazioni che il collegio condivide e ribadisce, ha affermato che non è corretto estendere « la valenza probatoria innegabilmente attribuibile al corredo fotografico, per sua natura superiore a quella di qualsivoglia affermazione descrittiva, oltre che a quanto in essa riprodotto, anche a quel che, viceversa, non vi figura, introducendo indebitamente un nuovo concetto di violazione rilevante, ovvero la ritenuta inadeguatezza dello stesso a chiarire dubbi sopravvenuti ex post», perché il tal caso « l’operatore verrebbe chiamato a documentare non l’ultimazione e la consistenza dell’impianto nel suo complesso, ma i dettagli di ogni suo sub elemento, salvo vedersi esposto, a distanza peraltro di anni, ad accuse di “erroneità” (che peraltro avrebbero dovuto se del caso determinare l’improcedibilità della domanda) sol perché non avrebbe messo il GSE “in condizione di valutare in modo inequivocabile la sussistenza di tutte le condizioni per l’accesso ai benefici […]”. Il che, ritiene il Collegio, non solo onera eccessivamente il privato richiedente, ma deresponsabilizza in maniera sperequata il GSE, esimendolo finanche da una mera delibazione preliminare di un corredo documentale completo, e tuttavia reputato inadeguato. Ciò peraltro senza neppure tenere conto della circostanza, affermata dall’appellante e non confutata dal GSE, che il sistema non consentiva l’inserimento di un numero illimitato di fotografie, sicché l’operatore era chiamato necessariamente ad effettuare una scelta, privilegiando le angolazioni evidentemente ritenute più consone a fornire il richiesto quadro complessivo dello stato dei luoghi […] In termini più generali, come pure già affermato dalla giurisprudenza della Sezione in una fattispecie analoga (v. Cons. Stato, sez. II, 1 marzo 2023, n. 2144, ai cui principi si intende fare integrale richiamo), la natura non sanzionatoria del procedimento di verifica attribuito al GSE, così come legittima l’accertamento postumo della carenza dei requisiti di accesso agli incentivi, caducandoli, non ne consente la mera deduzione ipotetica, in assenza, cioè, di un effettivo riscontro oggettivo, di una obiettiva carenza documentale o dichiarativa, sull’assunto di una presunta non verosimiglianza delle spiegazioni addotte da controparte, peraltro riferite ad uno stato dei luoghi mutato sì, ma non per questo incompatibile con la conformità di quello originario alle previste indicazioni normative. La responsabilità dell’operatore, infatti, non può che incontrare un limite esterno nel rispetto originario delle condizioni poste dal legislatore e dall’amministrazione, nonché nell’onere di fornire in ogni momento anche successivo le integrazioni e le informazioni necessarie a fugare gli eventuali dubbi insorti su singole circostanze rilevanti al fine del riconoscimento del beneficio. Una volta, cioè, che egli abbia provveduto e proceduto in tal senso, e in assenza di una regola di dettaglio che codifichi a monte le ulteriori esigenze informative via via valutate indispensabili a fini di controllo, spetta al Gestore che non ne ritenga accettabili le giustificazioni motivare, ora per allora, l’accertata inesistenza dei presupposti di legge, in termini quanto meno di probabilità, non essendo certo sufficiente connotare di inverosimiglianza la (peraltro plausibile, sul piano tecnico) spiegazione alternativa fornita da controparte » (Cons. Stato, sez. II, 2 maggio 2023, n. 4349; negli stessi termini, nella giurisprudenza del giudice di primo grado, T.a.r. Lazio, 29 gennaio 2024, n. 1596).

7.3. Non conduce a una diversa conclusione il richiamo del GSE alla recente sentenza della sezione 21 marzo 2025, n. 2343, che riguardava una fattispecie con significativi elementi di differenza, dato che in quella vi erano componenti dell’impianto che non risultavano dalle fotografie perché effettivamente assenti al momento dello scatto , dato che erano stati installati successivamente , mentre in questa l’appellante ha sempre affermato che il collettore era presente alla data di conclusione dei lavori ed è stato in seguito spostato nella posizione in cui è stato trovato alla data del sopralluogo.

7.4. A tal proposito, la società ha addotto una serie di elementi: la fotografia di cui all’allegato 5 alla domanda d’incentivi, in cui sono rappresentati i cavi messi a terra, ancorché non si veda il collettore in cui sarebbero dovuti finire; le dichiarazioni rese in sede d’indagini difensive dal responsabile dell’impresa incaricata di realizzare l’impianto e la fotografia che rappresenta l’originario alloggiamento del collettore, oggi vuoto ma con ancora visibili i fori con i tasselli dove questo sarebbe stato fissato; la fattura del 28 febbraio 2015 emessa per un intervento di “ Sistemazione Inverter FV Canadese ” (che – in tesi – riguarderebbe anche lo spostamento del collettore).

7.5. Si tratta d’indizi che, se di per sé non sono sufficienti a dimostrare in maniera certa la presenza del collettore alla data di conclusione dei lavori, comunque rendono non inverosimile la ricostruzione offerta dal privato e spostano sul GSE – che in origine non aveva sollevato obiezioni rispetto alla completezza e idoneità della documentazione fotografica allegata alla domanda d’incentivi – l’onere di provare l’insussistenza dei presupposti di accesso al beneficio e la non veridicità delle dichiarazioni rese dal privato.

7.6. Non avendo il Gestore assolto tale onere, si rivela fondata la censura con cui l’appellante denuncia l’eccesso di potere per difetto d’istruttoria e di motivazione che inficia il provvedimento impugnato.

8. Pertanto, in riforma della sentenza, il ricorso di primo grado deve essere accolto, con annullamento del provvedimento emesso dal GSE il 1 giugno 2017 (prot. GSE/P20170044976).

9. L’esistenza di diversi orientamenti sulla questione risultata dirimente giustifica la compensazione delle spese di entrambi i grai di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione II, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e, per l’effetto, annulla il provvedimento del GSE prot. GSE/P20170044976 del 1 giugno 2017; compensa tra le parti le spese di lite di entrambi i gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giulio Castriota Scanderbeg, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessandro Enrico Basilico	Giulio Castriota Scanderbeg

IL SEGRETARIO