Pubblicato il 17/03/2025

N. 02188/2025REG.PROV.COLL.

N. 04952/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4952 del 2024, proposto dal sig. PP CR, rappresentato e difeso dagli avvocati Silvia Bertolucci e Francesco Gesess, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

il Comune di Forte dei Marmi, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Marina Vannucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

nei confronti

dell’Agenzia del Demanio, del Ministero dell’Economia e delle Finanze, del Ministero dell’Interno, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, non costituiti in giudizio

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Sezione Quarta) n. 1106/2023, pubblicata in data 28 novembre 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Forte dei Marmi;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2025 il Cons. Brunella Bruno e uditi per le parti gli avvocati Silvia Bertolucci, Francesco Gesess e Marina Vannucci;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso ritualmente proposto innanzi il competente TAR per la Toscana, il sig. PP CR – titolare, dal 2011 al 2014, della concessione demaniale marittima n. 7 del 2011, avente ad oggetto un fabbricato per civile abitazione sito sul litorale di Forte dei Marmi, di proprietà dello Stato –, ha agito per l’annullamento della concessione demaniale n. 4 del 21 marzo 2018, rilasciata in suo favore e da lui sottoscritta in data 23 marzo 2018, riferita al medesimo bene, nella parte in cui è stata prevista una durata di quattro anni, con decorrenza dal 1° gennaio 2015 sino al 31 dicembre 2018, con obbligo di effettuare opere di riqualificazione per un importo pari a euro 33.635,00, unitamente agli atti presupposti.

1.1. Con successivo ricorso per motivi aggiunti, è stata impugnata la nota del Comune di Forte dei Marmi avente ad oggetto “ Concessione demaniale marittima n. 04/2018 – scadenza ”, adottata in data 7 novembre 2018, con la quale è stato comunicato all’interessato che la concessione in questione sarebbe scaduta il 31 dicembre 2018, data in cui l’immobile doveva essere, dunque, rilasciato libero nella disponibilità dell’amministrazione.

1.2. Con un ulteriore ricorso per motivi aggiunti, ha costituito oggetto di impugnazione anche la nota prot. n. 16811 del 25 giugno 2019, con la quale si ribadiva che la concessione era scaduta in data 31 dicembre 2018 e che l’immobile non era stato ancora liberato, invitandosi, pertanto, il sig. CR a provvedere entro e non oltre il 31 luglio 2019, con riserva, in caso contrario, dell’attivazione delle opportune azioni a tutela dell’amministrazione.

1.3. Oltre all’annullamento degli atti impugnati, il ricorrente ha anche richiesto l’accertamento della maggior durata della concessione fino al 21 marzo 2022, nonché del proprio diritto al rimborso delle spese sostenute per la riqualificazione dell’immobile.

2. Con la sentenza indicata in epigrafe, il Tribunale amministrativo - prescindendo dall’eccezione sollevata dall’amministrazione comunale in considerazione della circostanza che il ricorrente aveva comunque pienamente goduto del bene in concessione fino al 22 maggio 2023, data in cui aveva riconsegnato le chiavi dell’immobile – ha in parte respinto il ricorso, come integrato dai motivi aggiunti e, per la restante parte (e, segnatamente, quanto alla domanda di rimborso delle spese sostenute per la riqualificazione dell’immobile), ne ha dichiarato l’inammissibilità per difetto di giurisdizione, spettando essa al giudice ordinario.

2.1. Il primo giudice, in sintesi, ha rilevato che la concessione demaniale n. 4 del 2018 oggetto di causa, pur decorrente formalmente dal 1° gennaio del 2015, è stata formalizzata solo nel 2018 per cause non imputabili al Comune, senza che ciò abbia determinato un pregiudizio per il ricorrente, il quale ha potuto pacificamente godere dell’immobile pagando il canone originariamente pattuito (e non quello eventualmente dovuto per occupazione sine titulo ). Su tali basi, è stata esclusa la pertinenza della deduzione del ricorrente incentrata sul principio di irretroattività degli effetti del provvedimento amministrativo, sussistendo una ragionevole giustificazione della contestata decorrenza della concessione anche a tutela della posizione del privato, il quale era pienamente consapevole di tutte le vicende riferite a detta concessione, con conseguente esclusione di un legittimo affidamento da tutelare. In tale quadro, il primo giudice ha puntualizzato che non fosse necessaria alcuna formale disdetta, stante la durata della concessione specificamente determinata, senza possibilità di un rinnovo tacito.

Con precipuo riferimento, inoltre, alla possibilità di una proroga ex lege della concessione per effetto dell’articolo 1 comma 684 della l. 31 dicembre 2018, n. 145 (c.d. legge finanziaria 2019), asserita dal ricorrente solo con la memoria conclusiva, il primo giudice ne ha rilevato l’inammissibilità, evidenziandone, comunque, anche l’ininfluenza sul piano della permanenza dell’interesse al ricorso. Quanto, infine, alla domanda di rimborso delle spese sostenute per la riqualificazione dell’immobile, il primo giudice è addivenuto alla declaratoria di inammissibilità, per difetto di giurisdizione, come eccepito dalla difesa del Comune di Forte dei Marmi, prevedendo l’art. 133 lett. b) del c.p.a. la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, ad eccezione delle controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi che spettano al giudice ordinario.

3. L’appellante contesta la sentenza impugnata, riproponendo le censure disattese, articolandole in chiave critica avverso il ragionamento logico-giuridico seguito dal primo giudice, così in sostanza devolvendo tutta l’originaria materia del contendere.

4. Si è costituito in giudizio il Comune di Forte dei Marmi, riproponendo l’eccezione di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse e quella di inammissibilità della domanda nuova riferita alla proroga ex lege ai sensi dell’art. 1, comma 684 della l. n. 145 del 2018, nonché concludendo, con articolate argomentazioni, per l’infondatezza delle censure dedotte.

5. Le altre amministrazioni intimate non si sono costituite in giudizio.

6. Successivamente l’appellante ha prodotto memorie, anche in replica alle deduzioni dell’amministrazione comunale appellata.

7. All’udienza pubblica del 4 febbraio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. L’appello è infondato, per le ragioni di seguito esposte.

9. Il Collegio ritiene in primo luogo di chiarire che nessuna proroga della concessione demaniale n. 7 del 2011 è stata rilasciata in favore dell’appellante dall’amministrazione comunale e tale concessione ha perso efficacia nella data del 31 dicembre 2014. E, invero, l’istanza all’uopo presentata dal sig. CR in data 22 dicembre 2014 non è stata riscontrata favorevolmente dall’amministrazione comunale che, con nota del 23 dicembre 2014, ha comunicato il preavviso di rigetto, rilevando che “ la concessione sopra descritta, avendo ad oggetto una civile abitazione, non rientra nella tipologia di concessioni indicate nell’art. 1, comma 18 del D.L. n. 194 del 30.12.2009, convertito con la L. 26.2.2010, come modificato dall’art. 34 duodecies comma 1 del D.L. 18.10.2012, n. 179, convertito con modificazioni dalla L. 17.12.2012, n. 221, per le quali detta normativa ha previsto una proroga al 31.12.2020 ”; avuto riguardo, inoltre, alla riqualificazione del bene, prospettata dall’istante, l’amministrazione non ha comunque escluso la possibilità per l’interessato, in base alla circolare ministeriale del 6 maggio 2010, di “ ottenere una diversa durata della concessione ”, a seguito della presentazione di una domanda corredata della documentazione specificamente indicata.

7.1. Con la deliberazione della Giunta comunale n. 155 del 18 giugno 2015, è stata approvata la relazione del competente dirigente con la quale è stato ritenuto ammissibile il rilascio di una nuova concessione della durata di anni quattro, ai sensi dell’art. 36 cod. nav., con l’impegno del concessionario a riqualificare l’immobile; in tale relazione, peraltro, è stata specificata la scadenza della nuova concessione, individuata nella data del 31 dicembre 2018, anticipandosi che successivamente si sarebbe provveduto “ ad assegnare una nuova concessione tramite evidenza pubblica, salvo modifiche normative ”.

7.2. La nuova concessione, rilasciata in esito all’istanza presentata dal sig. CR in data 22 dicembre 2014, ha avuto ad oggetto, come inequivocabilmente emerge in atti, un immobile di proprietà dello Stato “ allo scopo di utilizzarla come civile abitazione ” e la durata, come pure emerge dal titolo concessorio, è stata determinata in considerazione dell’ammortamento dei costi, pari ad euro 33.635,00, dei lavori che il concessionario si è impegno ad eseguire.

7.3. Da numerose evidenze in atti emerge la piena consapevolezza dell’appellante in ordine alla data di scadenza della concessione, assumendo, a tal fine, rilievo, tra l’altro, la polizza fideiussoria da lui presentata in data 15 marzo 2018, con validità fino al 31 dicembre 2018, a garanzia degli obblighi che avrebbe assunto in forza della licenza di concessione “ in fase di sottoscrizione ”; del pari, anche dal verbale di riconsegna delle chiavi del 22 maggio 2023, emerge che detta riconsegna è stata eseguita e sottoscritta dall’interessato “ a seguito della scadenza della concessione 04/2018, avvenuta in data 31/12/2018 ”. Deve, pertanto, escludersi la sussistenza di un legittimo affidamento meritevole di tutela.

7.4. Deriva da quanto esposto che, come documentalmente comprovato in atti, la concessione n. 7 del 2011 era definitivamente scaduta in data 31 dicembre 2014 e che, successivamente a detta scadenza, non è stata accolta la domanda che l’odierno appellante aveva presentato per ottenere la proroga, tanto che lo stesso interessato si è orientato nel senso di conseguire una nuova concessione, impegnandosi a svolgere i lavori di ristrutturazione, secondo quanto emergente anche dalla sopra richiamata deliberazione n. 155 del 18 giugno 2015. In altri termini, la richiesta, positivamente riscontrata dall’amministrazione, ha avuto ad oggetto il rilascio della nuova concessione ed è stata formulata dall’interessato, il quale non solo non ha ritenuto di azionare alcuna tutela per perseguire l’interesse al conseguimento della proroga ma ha tenuto un contegno inequivoco nel senso del conseguimento del nuovo titolo, solo successivamente formalizzato.

8. Giova precisare, altresì, che l’appellante ha continuato a disporre del bene addirittura sino alla data del 22 maggio 2023 e, dunque, per un periodo finanche superiore rispetto alla pretesa che aveva azionato con il ricorso originario (con il quale aveva richiesto l’accertamento della durata della nuova concessione sino alla data del 21 marzo 2022).

8.1. In disparte l’eccezione di improcedibilità, pure fondatamente sollevata dall’amministrazione comunale in correlazione con quanto da ultimo esposto, il Collegio non può che rilevare - come correttamente statuito dal primo giudice -, l’irricevibilità delle deduzioni incentrate sulla pretesa a beneficiare delle proroghe ex lege medio tempore disposte, introdotte nel giudizio di primo grado solo con memoria depositata in data 16 ottobre 2023 e, dunque, tardivamente e irritualmente; né, tanto meno, possono ritenersi ammissibili tali deduzioni nel giudizio di appello, a ciò ostando il divieto di nova di cui all’art. 104 c.p.a..

8.2. È, quindi, solo per completezza che il Collegio rileva che le previsioni dell’art. 1, commi 682 e 683 della l. n. 145 del 2018, che disciplinavano la proroga ex lege , non erano, comunque, applicabili alla concessione in questione, avente ad oggetto, come sopra evidenziato, un fabbricato per civile abitazione di proprietà dello Stato, e che, dunque, non rivestiva finalità turistico – ricreative; dette previsioni sono state, come noto, abrogate con la l. n. 118 del 2022, poi modificata con il d.l. n. 131 del 2024, convertito con modificazioni dalla l. n. 166 del 2024. Al riguardo, deve altresì soggiungersi, che l’art. 1, comma 684 della l. n. 145 del 2018 reca chiaro riferimento alle concessioni delle aree di demanio marittimo “ per finalità residenziali e abitative, già oggetto di proroga ai sensi del decreto-legge 19 giugno 2015, n.78, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n.125 ”, ove, invece, nella fattispecie, la concessione originaria era scaduta in data 31 dicembre 2014 e non prorogata, mentre la nuova concessione ha avuto durata sino al 31 dicembre 2018.

9. Correttamente il primo giudice, nel rilevare che l’odierno appellante ha continuato a godere dell’immobile con il vantaggio di corrispondere, per un arco temporale peraltro esteso, il canone originariamente pattuito, e non quello, di maggiore consistenza, determinato per le occupazioni sine titulo , ha accertato che nessun nocumento il medesimo ha subito a seguito della formalizzazione del nuovo titolo concessorio avvenuta nel marzo 2018, la cui adozione non solo è stata richiesta dall’interessato ma risulta pienamente coerente con il contegno da lui tenuto anche in sede di sottoscrizione dell’atto. E, del resto, l’irretroattività costituisce un principio inderogabile soltanto con riferimento alla legge penale, mentre, nei limiti della ragionevolezza, della proporzionalità e della tutela del legittimo affidamento, sia gli atti normativi sia i provvedimenti amministrativi possono eccezionalmente dispiegare effetti retroattivi (cfr. Cons. St., Sez. IV, n. 2915 del 2022).

10. Del pari correttamente nella sentenza impugnata viene rilevato che la formalizzazione del rilascio della concessione solo nella data del 21 marzo 2018 è scaturita da cause neppure imputabili all’amministrazione comunale, avuto riguardo alle evidenze versate in atti, dalle quali emerge che il parere dell’Agenzia del Demanio previsto dalla normativa di riferimento è stato rilasciato in data 22 febbraio 2016 e che, inoltre, la garanzia fideiussoria è stata presentata dall’interessato nella data del 15 marzo 2018, con validità, come in precedenza rilevato, sino alla data del 31 dicembre 2018.

11. Non sono suscettibili di favorevole apprezzamento neppure le deduzioni dirette a contestare la declaratoria di inammissibilità del ricorso, come integrato dai motivi aggiunti, nella parte riferita alla richiesta di rimborso delle spese sostenute per la riqualificazione dell’immobile. L’art. 133, comma 1, lett. b) c.p.a. prevede la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, ad eccezione delle controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi che spettano al giudice ordinario. Come anche di recente ribadito da questo Consiglio (Sez. V, n. 2506 del 2024): “La giurisdizione del giudice ordinario, riguardante le indennità, i canoni e altri corrispettivi, nella fase esecutiva del contratto di concessione, si estende alle questioni inerenti ai profili di adempimento e inadempimento della concessione e alle conseguenze risarcitorie, vertendosi nell'ambito di un rapporto paritetico tra le parti, fermo restando la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nei casi in cui l’Amministrazione eserciti poteri autoritativi tipizzati dalla legge ”. Da ciò deriva anche l’inammissibilità della domanda di indennizzo, formulata solo nel giudizio di appello e, quindi, comunque preclusa ai sensi del già richiamato art. 104 c.p.a..

12. Tutte le questioni testé vagliate esauriscono la vicenda sottoposta all'esame della Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c. e gli argomenti di doglianza non esaminati espressamente sono stati ritenuti dal Collegio non rilevanti ai fini della decisione e, comunque, inidonei a supportare una conclusione di segno diverso.

13. In conclusione, per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto in quanto infondato.

14. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza nei rapporti con il Comune appellato e vengono liquidate nella misura indicata in dispositivo; non vi è luogo a provvedere, invece, quanto alle altre amministrazioni intimate, non costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello (RG n. 4952 del 2024), come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante alla rifusione in favore del Comune di Forte dei Marmi delle spese del presente grado di giudizio liquidate in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge; nulla per le spese quanto alle altre parti intimate, non costituite in giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

Brunella Bruno, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Brunella Bruno	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO