Pubblicato il 19/09/2025

N. 07420/2025REG.PROV.COLL.

N. 02124/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2124 del 2025, proposto da
TLS Group. S.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG 959610083A, rappresentata e difesa dagli avvocati Arturo Cancrini e Francesco Vagnucci, con domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Arturo Cancrini in Roma, piazza San Bernardo, 101;

contro

Ambasciata d’Italia a Minsk (Bielorussia), Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

VF LD GS LTD, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Feroleto, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sez. III, n. 21376 del 2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale e della VF LD GS LTD;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 luglio 2025 il Cons. Stefano Fantini; preso atto del deposito della richiesta di passaggio in decisione senza la preventiva discussione, ai sensi del Protocollo d’intesa del 10 gennaio 2023, da parte degli avvocati Cancrini, Vagnucci, Feroleto e dell'avvocato dello Stato Tortora;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- La TLS Group S.A. ha interposto appello nei confronti della sentenza 27 novembre 2024, n. 21376 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sez. III, che ha respinto il suo ricorso avverso il decreto del Capo Missione presso l’Ambasciata d’Italia a Minsk n. 2 in data 11 marzo 2024, disponente la nuova aggiudicazione in favore della VF LD GS (VFS) LTD della procedura di gara aperta per la “ esternalizzazione dei servizi relativi allo svolgimento di attività ausiliarie al rilascio dei visti di ingresso in Italia ”, di durata quinquennale, indetta dalla stessa Ambasciata con bando in data 13 gennaio 2023.

Si tratta della seconda aggiudicazione, conseguente all’annullamento della (prima) aggiudicazione in favore di VF LD GS con sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio 14 dicembre 2023, n. 18990, che aveva altresì ordinato all’Ambasciata di accertare la congruità dell’offerta della stessa società.

Nella seduta riservata dell’8 febbraio 2024 la Commissione, esaminati i giustificativi, ha chiesto alla VF LD un supplemento di giustificazioni, ritenute poi soddisfacenti dalla Commissione; quindi con il decreto n. 2 in data 11 marzo 2024 il Capo Missione, recependo gli esiti della Commissione, riunitasi ancora il 16 febbraio, ha nuovamente disposto l’aggiudicazione in suo favore.

2. - Con il ricorso in primo grado la TLS Group S.A., seconda graduata, ha impugnato il nuovo provvedimento di aggiudicazione in favore della VF LD lamentandone la illegittimità sotto molteplici profili, attinenti essenzialmente all’anomalia dell’offerta, che risulterebbe in perdita per oltre 2,5 milioni di euro, allegando anche la violazione e/o elusione del giudicato formatosi sulla precedente sentenza n. 18990 del 2023 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio.

3. - La sentenza appellata ha respinto il ricorso nell’assunto che, vertendosi al cospetto di una concessione di servizi, caratterizzata dall’assunzione del rischio operativo in capo al concessionario e dall’assenza di un corrispettivo erogato dall’amministrazione, la valutazione di anomalia delle offerte deve basarsi sulla attendibilità delle stime prospettiche dell’aggiudicataria e sul non travalicamento del margine di opinabilità tecnico-discrezionale riconosciuto all’amministrazione. La sentenza, sulla base di tale premessa, ha poi esaminato i singoli elementi di anomalia contestati all’offerta della VF LD, affermando che il giudizio di congruità espresso dalla Commissione non sia illogico od irragionevole.

4.- Con il ricorso in appello la TLS Group S.A. ha dedotto l’erroneità della sentenza di primo grado, nell’assunto della insostenibilità dell’offerta aggiudicataria con riguardo ai tanti costi che si aggiungono a quello della manodopera (locazioni sedi, costi operativi), tanto più in assenza di un PEF, sì da determinare un’offerta in perdita per complessivi euro 2.639.254,00; ha altresì dedotto la elusione della sentenza n. 18890 del 2023 e l’erronea indicazione di un numero, assolutamente esagerato, di 43.923 visti per anno, a fronte dei 30.000 previsti, specie considerando che la Bielorussia è area di guerra; ha inoltre lamentato l’inadeguatezza dello stipendio previsto per gli addetti (pari all’equivalente di euro trecento mensili, laddove l’appellante ha indicato una retribuzione di euro 785,00 al mese). Ha dunque chiesto il risarcimento del danno in forma specifica, ovvero, in subordine, per equivalente.

5. – Si sono costituiti in resistenza il Maeci-Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale nonché la VF LD GS LTD puntualmente controdeducendo e chiedendo la reiezione nel merito del ricorso.

6. - All’udienza pubblica del 3 luglio 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1.-Con l’appello, costruito su di un unico motivo articolato in più punti, la TLS Group S.A. critica la sentenza di prime cure per non avere rilevato gli svariati profili di incompletezza, incoerenza e irragionevolezza inficianti la valutazione di congruità dell’offerta aggiudicataria di VFS; in particolare censura la decisione di valutare la sostenibilità dell’offerta esclusivamente sotto il profilo del costo della manodopera, tralasciando le altre significative voci di costo incidenti sull’offerta (costi per la locazione delle sedi, costi operativi, etc.), peraltro a fronte di una sovrastima dei ricavi attesi dalla gestione del servizio.

Deduce l’appellante che la legge di gara non prevedeva la presentazione di un PEF, ciò comportando una maggiore difficoltà di valutazione della ragionevolezza dell’offerta, che non potrebbe dunque prescindere da una rigorosa disamina dei singoli giustificativi. Per l’appellante, l’offerta aggiudicataria palesa una manifesta insostenibilità economica soprattutto in relazione all’eccessivo impiego di personale per l’esecuzione del servizio (96 addetti, a fronte del numero massimo di 20 previsto dall’art. 8.5 del disciplinare per il conseguimento del punteggio massimo e di un’offerta di 25 e 30 addetti messi rispettivamente a disposizione dalla seconda e terza graduata), ed al basso prezzo unitario offerto (euro 14 per pratica di visto, a fronte dei 19 offerti dall’appellante). La valutazione di tali elementi, per l’appellante, si imponeva anche nel rispetto di quanto stabilito dalla sentenza n. 18890 del 2023 che aveva annullato la prima aggiudicazione in favore di VFS. La stazione appaltante avrebbe invece espresso un giudizio di sostenibilità meramente quantitativo, con riferimento al solo salario applicato da VFS, senza tenere conto delle critiche avanzate dall’appellante ai singoli gruppi di voci di costo, tali da erodere l’intero utile di impresa dichiarato dall’aggiudicataria (euro 200.000), portando l’offerta in perdita.

L’esame analitico condotto dall’appellante muove dunque dal volume dei visti trattati, che VFS stima in incremento da 30.000 a 43.923 nel quinquennio 2024-2028, e dai ricavi attesi dalla gestione (con un incremento ipotizzato di circa euro 900.000,00); si tratta, per l’appellante, di un dato non credibile essendo la Bielorussa interessata dal conflitto tra Russia e Ucraina, che ha determinato un declassamento dei rapporti diplomatici con lo Stato italiano e con l’Unione europea (con l’adozione, da parte del Consiglio dell’Unione europea, nel giugno del 2024, di misure restrittive in merito agli scambi, servizi e trasporti); per l’appellante, il ricavo atteso dalla gestione non potrà superare la soglia massima di euro 4.050.000,00, importo su cui occorre parametrare i costi di esecuzione.

L’appello, nel suo complesso, appare infondato.

Occorre muovere dalla stessa, condivisa, premessa metodologica della sentenza impugnata, volta a mettere in luce la sostanziale differenza di contenuto del giudizio di anomalia dell’offerta nel caso di concessione di servizi ovvero di appalti; ciò in quanto nella concessione di servizi si controlla l’attendibilità di una previsione economico-finanziaria con pieno e preponderante accollo del rischio economico del peculiare mercato del servizio da parte del concessionario, onde siffatta verifica, pur sempre rigorosa, è sull’attendibilità di una ragionevole e ponderata previsione economica, che lascia un margine di incertezza a chi confeziona l’offerta ed un alto margine di opinabilità tecnico discrezionale a chi la riscontra, opinabilità non sindacabile in sede di legittimità se non per evidenti errori di fatto e macroscopica irragionevolezza.

Dunque, nella concessione di servizi, caratterizzante la fattispecie in esame, ciò che rileva, ai fini dell’applicazione dei principi che informano la verifica della sostenibilità dell’offerta formulata dall’operatore economico nella gestione di un servizio, è il riscontro della remuneratività dell’operazione economica nel suo complesso e dell’equilibrio globale del rapporto, tenuto conto delle singole componenti di costo, unitamente alla capacità gestionale del concessionario.

Il giudizio di anomalia, in tale evenienza, ha ad oggetto l’attendibilità di una previsione economica, che porta con sé un elevato margine di opinabilità, la cui natura probabilistica si riflette sul giudizio, limitando il sindacato all’evidente errore di fatto, ovvero alla macroscopica irragionevolezza (Cons. Stato, VI, 7 maggio 2020, n. 2885; V, 24 maggio 2022, n. 4108).

1.1.-In questa cornice di riferimento, emerge che l’offerta di VFS, caratterizzata da un elevato numero di personale addetto, risulta funzionale alla proposta di apertura di un numero maggiore di VAC rispetto a quelli utilizzati dalla società appellante, gestore uscente (sei anziché due). Il volume incrementale di pratiche di visto indicato dall’aggiudicataria (tendenzialmente nell’ordine del 10 per cento annuale) va dunque valutato in termini “dinamici”, essendo indefinito ex ante , e riflesso di una rilevante componente previsionale; peraltro è stato ritenuto coerente dalla Commissione, alla luce della ripresa del turismo in fase post-pandemica e dell’impulso politico europeo, quale risultante da documentazione ufficiale. E comunque emerge dagli scritti difensivi dell’Avvocatura erariale che già risulta incrementato, dal gestore uscente, il numero dei visti trattato giornalmente, da 80 a 140, al medesimo costo offerto dalla VFS.

In ogni caso, non può ritenersi manifestamente irragionevole la previsione dell’aumento degli addetti, pur tenendo conto della previsione dell’aumento (a cinque) dei VAC nelle offerte dell’appellante e della terza graduata BLS, con un numero di addetti rispettivamente pari a 25 e 30.

E’ infatti incontestabile che per assicurare il funzionamento di più VAC sul territorio bielorusso occorra più personale.

1.2. – L’appellante ha poi dedotto l’inadeguatezza (anche in termini di affidabilità e professionalità) della retribuzione prevista dall’offerta aggiudicataria per i 96 addetti (pari, in rubli bielorussi, a 300 euro al mese) e di 150 euro per i 21 addetti a tempo parziale, rilevando altresì la mancata considerazione del salario del manager e del personale amministrativo. Per l’appellante, dunque, il costo del personale con applicazione del salario medio ammonterebbe ad euro 8.098.592,00; considerando la tariffa di euro 14,00 per ciascuna pratica di visto, il ricavo massimo sarebbe di circa euro 4.000.000,00, e dunque l’offerta risulterebbe in perdita in eguale misura.

Peraltro, anche considerando il salario minimo proposto da VFS, l’offerta sarebbe in perdita in quanto tutti gli addetti devono intendersi full time , anche i 21 indicati a “tempo parziale” in sede di verifica dell’anomalia, peraltro inammissibilmente. In ogni caso, considerando tutti e 96 gli addetti a tempo pieno, il differenziale di euro 201.868,00 già da solo basterebbe ad assorbire il presunto utile di euro 200.000 teorizzato dall’aggiudicataria.

Anche tale sub-doglianza è infondata, in quanto, come rilevato dal primo giudice, il livello salariale proposto da VFS è conforme alle disposizioni dell’art. 2 del capitolato speciale (che ammette il salario minimo, previsto dalla legislazione locale per analoghe mansioni, maggiorato del 10 per cento).

Quanto, poi, ai 21 addetti a tempo parziale, tale possibilità, spiegata in sede di chiarimenti, non risulta preclusa dalla lex specialis ed è soluzione coerente con le esigenze del servizio, che riflette picchi stagionali di domande di visto.

Anche sotto gli scrutinati profili, la sentenza appellata appare dunque condivisibile, muovendosi nel solco di un necessario sindacato limitato alla macroscopica irragionevolezza od illogicità dell’attendibilità dell’offerta.

1.3. – La TLS Group S.A. deduce inoltre l’inaffidabilità del personale addetto al servizio, e dunque un vizio qualitativo dell’offerta, correlato a stipendi troppo bassi, preludio di un frequente turnover aziendale, che risulterebbe incompatibile con l’impiego continuativo dei 96 addetti.

Anche tale profilo di ricorso è infondato, apparendo ragionevole la valutazione della Commissione, che ha apprezzato, quasi a compensazione del rischio di turnover , le procedure di selezione e reclutamento di VFS, il livello di coinvolgimento dei dipendenti, la valutazione continua delle prestazioni ed anche la formazione continua.

1.4. – La società appellante contesta altresì il prezzo (euro 14,00) applicato da VFS per ciascuna pratica di visto, ritenuto inattendibile, come sarebbe confermato dal recente aumento del prezzo (da 14 a 18 euro) delle pratiche che la stessa VFS ha disposto nei confronti della rappresentanza polacca per i VAC di Minsk, Gomel e Mogilev, senza che peraltro risultino dimostrate le economie di scala, con i connessi risparmi.

Anche tale motivo è infondato, in quanto ragionevole deve ritenersi la valutazione della Commissione la quale ha considerato il costo sostenibile in ragione del diffuso expertise della ditta, delle dimensioni della stessa e del volume atteso delle domande di visto da processare nel quinquennio di affidamento.

1.5. – Un ulteriore motivo di critica viene svolto dalla TLS Group con riferimento ai costi diversi dal personale, comunque idonei ad erodere il presunto utile di euro 200.000,00; in particolare, a dimostrazione della lamentata carenza di istruttoria in cui sarebbe incorsa l’Ambasciata, l’appellante deduce la mancata indagine sui costi di affitto degli immobili destinati a Centri visti (che, per l’appellante, ammontano ad euro 1.945.904,00, comprensivi dei costi delle utenze e delle ristrutturazioni, e non all’importo dichiarato di euro 1.404.800,00), sui costi operativi (che l’appellante quantifica in euro 651.921,00, mentre VFS indica nella misura di euro 55.036,00), asseritamente non provati documentalmente dalla VFS, e sui “costi ulteriori” correlati a servizi aggiuntivi da offrire gratuitamente (ammontanti, per l’appellante, ad euro 292.500,00, ed invece ricompresi dalla sentenza impugnata nella dizione omnicomprensiva di “costi diretti” indicati in euro 718.876,00).

Il motivo è infondato.

Occorre ripetere, ancora una volta, che, per costante giurisprudenza, in sede di verifica della congruità dell’offerta, quand’anche facoltativa, l’amministrazione esercita una valutazione tecnica che il giudice può verificare in relazione alla congruità del metodo ed all’assenza di palese erroneità o irrazionalità, senza però poter sostituire un proprio autonomo giudizio tecnico (in termini, tra le tante, Cons. Stato, V, 30 maggio 2025, n. 4712). Peraltro il giudizio di anomalia ha natura globale e sintetica, mirando ad accertare non già singole inesattezze (e dunque, l’erroneità di singole voci di prezzo), ma se l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile ed affidabile in relazione alla corretta esecuzione del contratto (Cons. Stato, III, 23 maggio 2025, n. 4529; IV, 2 maggio 2025, n. 3744).

Ciò posto, non appare dirimente, in termini di manifesta irragionevolezza, una differente prospettazione del costo delle locazioni degli immobili da adibire a VAC; la società aggiudicataria ha peraltro argomentato nel senso di avere conseguito, in sede di negoziazioni, un prezzo medio di locazione per immobile pari ad euro 10,00 a mq. nelle varie città (il prezzo medio è compatibile con differenziazioni tra le varie città, tali per cui il costo per immobili posti in luoghi in cui il valore sia superiore può essere ragionevolmente compensato con quello per immobili siti in altre città con minore valore).

Con riferimento ai costi operativi, la società VFS ha chiarito i costi di IT, valorizzando l’esistenza di contratti di fornitura e di assistenza di lungo periodo per le dotazioni informatiche. L’appellante lamenta che non sarebbero provate dette economie di scopo, ma non contesta che VFS sia affidataria, in Bielorussia, di commesse pubbliche aventi analogo oggetto in svariate città, come risultante dall’offerta tecnica dell’aggiudicataria (nella parte dedicata al requisito della “ precedente esperienza ”).

Per quanto attiene, poi, ai “costi ulteriori”, che l’appellante indica assumendo a parametro il valore del 15 per cento del fatturato, ammesso anche che sia di per sé corretto, occorre rilevare che gli stessi possono non irragionevolmente essere ricompresi tra i “costi diretti”, ammontanti ad euro 718.876,00 (si tratta di una voce di costo che, come rilevato dal primo giudice, appare comunque capiente, anche imputando nella stessa il costo del personale addetto al call center , per un valore di circa euro 180.000,00).

1.6. - Deduce, infine, l’appellante, anche alla luce di quanto esposto, che la verifica di anomalia abbia disatteso la portata conformativa del giudicato di cui alla sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio n. 18990 del 2023, che aveva ordinato all’Ambasciata di effettuare una verifica completa sull’offerta vincitrice, con congruo e articolato corredo motivazionale.

Anche tale motivo è infondato.

Non sembra invero al Collegio ravvisabile una violazione od elusione del giudicato di cui alla predetta sentenza n. 18990 del 2023, con la quale il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha disposto che « l’Ambasciata d’Italia a Minsk dovrà compiere il controllo di congruità sull’offerta della VF, secondo le seguenti direttrici e comunque senza alcun vincolo di contenuto » [a) prendere specifica e motivata posizione sugli elementi di sospetta anomalia dell’offerta dell’aggiudicataria; b) valutarne la portata e gli effetti su tutte le componenti della concessione, prima tra tutte quella sui costi della manodopera; c) portare a compimento il giudizio sulla sostenibilità dell’offerta con congruo e articolato corredo motivazionale].

La disamina della relazione della Commissione giudicatrice in data 8 marzo 2024 appare infatti rispettosa degli elementi di anomalia trattati nella sentenza n. 18990 del 2023, riguardanti il numero degli addetti e l’importo offerto per ogni pratica di visto, e deve dunque ritenersi coerente con il dictum giudiziale.

2. – Alla stregua di quanto esposto, l’appello, con l’unita domanda di risarcimento, deve essere respinto, in quanto infondato.

L’estrema complessità fattuale della controversia, costretta in ambiti di giudizio che devono tenere conto dell’alto margine di opinabilità tecnico-discrezionale della valutazione di sostenibilità economica dell’offerta, integra le ragioni che per legge consentono la compensazione tra tutte le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere, Estensore

Elena Quadri, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Fantini	Paolo Giovanni Nicolo' Lotti

IL SEGRETARIO