Pubblicato il 31/07/2025

N. 06799/2025REG.PROV.COLL.

N. 05059/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5059 del 2022, proposto da
In.Rosa s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Aldo Lucarelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Rosaria Saturno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Poli n. 29;
Comune di Nusco, non costituito in giudizio;

nei confronti

ASL Avellino, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Mariarosaria Di Trolio, Elisa Iannaccone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS-, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), n. 1557/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e dell’ASL Avellino;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 2 luglio 2025 il Cons. Roberto Michele Palmieri;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso ritualmente proposto innanzi al TAR Campania, Sezione staccata di Salerno, la società In.Rosa s.r.l., in persona della dott.ssa -OMISSIS- – titolare dell’Antica Farmacia Di Lauri, sita in Cassano Irpino, tramite la menzionata società, della quale è la rappresentante legale, nonché del dispensario ordinario farmaceutico sito in Ponteromito, comune di Nusco, attribuitole in gestione – ha impugnato il decreto dirigenziale della Giunta Regionale della Campania n. 186 dell’11 aprile 2022, unitamente alla nota dell’Asl di Avellino prot. 158/PF del 21 aprile 2022, di chiusura del predetto dispensario farmaceutico.

A fondamento del ricorso, la ricorrente ha articolato i seguenti motivi di gravame: violazione degli artt. 3 e 10-bis l. n. 241/90; eccesso di potere sotto vari profili; violazione della L.R. Campania n. 5/13 e n. 35/2020.

Ha chiesto pertanto l’annullamento degli atti impugnati, con vittoria delle spese di lite.

Costituitesi in giudizio, la Regione Campania e la ASL Avellino hanno chiesto il rigetto dell’appello, con vittoria delle spese di lite.

Con sentenza n. 718/22 il TAR Salerno ha respinto il ricorso.

Avverso tale statuizione giudiziale la società In.Rosa s.r.l. ha interposto appello, affidato ai seguenti motivi di gravame, appresso sintetizzati: 1) violazione degli artt. 3 e 7 l. n. 241/90; violazione dell’art. 112 c.p.c.; omesso esame di un motivo di ricorso, 2) violazione degli artt. 3 e 7 l. n. 241/90; lesione del diritto di difesa; eccesso di potere per errore, difetto di istruttoria e di motivazione; violazione della L.R. Campania n. 5/13 e n. 35/2020; 3) violazione e falsa applicazione dell'art. 3, 7, 10, e 21-quinquies l. n. 241/90; violazione degli artt. 50-54 L.R. n. 35/2020; 4) violazione dell’art. 1 co. 2 l. n. 221/98; 5) violazione della DD n. 186/22, in relazione al decreto della Giunta Regionale della Campania n. 196/22.

Ha chiesto pertanto, in accoglimento dell’appello, e in riforma dell’impugnata sentenza, l’annullamento degli atti impugnati in primo grado. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

Costituitesi in giudizio, la Regione Campania e l’ASL Avellino hanno chiesto il rigetto dell’appello.

All’udienza di smaltimento del 2.7.2025 – tenutasi con modalità di collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 87 co. 4-bis c.p.a – l’appello è stato trattenuto in decisione.

2. L’appello, in relazione ai dedotti motivi di gravame, è infondato.

3. Premette anzitutto il Collegio che l’art. 1, comma 3, l. n. 221 del 1968 stabilisce che: “ Nei comuni, frazioni, o centri abitati di cui alla lett. b) del primo comma, ove non sia aperta la farmacia privata o pubblica prevista nella Pianta Organica delle Farmacie si istituiscono Dispensari Ordinari ”.

Il successivo comma 4 stabilisce le modalità per l’affidamento della gestione (preferibilmente al titolare della sede più vicina) e la tipologia di specialità di medicinali di cui questi ultimi esercizi sono dotati.

A livello regionale, l’art. 6 della L.R. Campania n. 8 del 2002 ha confermato i soli dispensari ordinari istituiti in forza dell'articolo 1, commi 3, 4 e 5, della Legge 8 marzo 1968, n. 221, fino alla definizione della pianta organica delle farmacie.

Successivamente, con L.R. n. 5 del 6 maggio 2013 il legislatore campano, nell’ottica di garantire e migliorare il servizio territoriale nelle zone turistiche e rurali, ha demandato alle amministrazioni locali la competenza, dapprima regionale, in ordine al rilascio delle necessarie autorizzazioni per l’istituzione, apertura e chiusura di dispensari.

L’intervenuta L.R. n. 35 del 3 agosto 2020, interpretativa della precedente, ha chiarito le condizioni e le modalità cui devono tener conto le amministrazioni locali nel prevedere l’istituzione di tali esercizi, disponendo che i Comuni adottino i provvedimenti di chiusura dei dispensari farmaceutici che, anche se istituiti prima dell'entrata in vigore della disposizione, risultano operare senza che ricorra alcuna delle ipotesi previste, ovverosia sede istituita in pianta organica.

4. Così definita la normativa di riferimento, occorre ora indagarne la portata.

Sul punto, rileva il Collegio che, per condivisa giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, l’interesse alla coesistenza di farmacia e dispensario deve ritenersi atipico ed eccezionale, possibili soltanto al fine di: “ dotare il sistema della capacità di fronteggiare anche situazioni del tutto peculiari in cui, pur a fronte di una razionale programmazione del servizio sul territorio, permangano, a causa della sfavorevole configurazione dei luoghi, aree scoperte o non adeguatamente servite dal presidio di zona ”, essendo comunque necessario “ evitare un utilizzo abusivo del ricorso allo strumento del dispensario che miri alla creazione di multi-presidi farmaceutici, in rete tra di loro e riconducibili ad un unico farmacista imprenditore, tali da determinare una ipercopertura delle aree commercialmente più redditizie e possibili interferenze fra bacini e flussi di utenza di sedi farmaceutiche confinanti o territorialmente prossime ” (C.d.S, IV, 27.2.2018, n. 1205).

L’interesse alla coesistenza di farmacia e dispensario, proprio perché atipico ed eccezionale nel sistema, “ va valutato dall’Amministrazione, nell’esercizio del suo potere discrezionale, ma con un onere motivazionale aggravato dalla considerazione che la presenza di una farmacia attiva può non ostare all’istituzione del dispensario solo in casi del tutto marginali, caratterizzati da una residua particolare difficoltà di distribuzione del farmaco ” (C.d.S, sent. n. 1205/18 cit.).

5. Pertanto, la compresenza tra farmacia attiva e dispensario ordinario deve di massima ritenersi esclusa, in quanto contraddice la natura essenzialmente suppletiva ed emergenziale del dispensario, risultando la stessa altresì confliggente con la pianificazione territoriale del servizio farmaceutico, che deve rispondere ai principi ispiratori della normativa statale, e segnatamente quello di assicurare la capillarità e l’adeguata distribuzione dell’assistenza farmaceutica, non tralasciando zone scoperte.

6. Tanto premesso, e venendo ora alla fattispecie in esame, con decreto del Presidente della Giunta Regionale della Campania n. 38 del 6 maggio 1986, al fine di assicurare alla popolazione il relativo servizio nella località Ponteromito del Comune di Nusco, è stato istituito, ai sensi dell’art. 1 comma 3 della L. n. 221 del 1968, un dispensario farmaceutico, affidando la gestione al gestore provvisorio della farmacia più vicina del Comune di Cassano Irpino.

Il Dispensario è stato poi confermato in applicazione dell’art. 6 della L.R. n. 8 del 2002, fino alla definizione della pianta organica delle farmacie; ciò al fine di uniformarsi al disposto dell’intervenuto art. 6 della L. 362/1991, cioè di mantenere il dispensario in una sede farmaceutica formalmente istituita, e in attesa della sua assegnazione in titolarità definitiva.

La sede in questione è stata poi assegnata con il decreto dirigenziale n. 17 del 13/1/2021 alla candidata dott.ssa -OMISSIS-, la quale con il decreto impugnato n. 186 dell’11.4.2022 è stata autorizzata all’apertura della sede.

Con tale decreto si è contestualmente disposta la chiusura del dispensario da parte della dott.ssa -OMISSIS-

7. Emerge pertanto da tale ricostruzione fattuale che la revoca del dispensario è la diretta e immediata conseguenza dell’apertura di una nuova farmacia, per cui essa è giustificata da tale nuova apertura.

8. Così individuata la normativa di riferimento, nonché gli accadimenti storico-cronologici rilevanti nella fattispecie in esame, può procedersi ora allo scrutinio delle varie censure articolate dall’appellante.

9. Sul punto, va anzitutto esaminata, per ragioni di pregiudizialità logico-giuridica (cfr. Consiglio di Stato, AP n. 5/15) la censura di incompetenza funzionale articolata dall’appellante.

La censura è infondata, e va disattesa, tenuto conto che l’atto di revoca del dispensario costituisce conseguenza automatica dell’assegnazione di altra sede farmaceutica (disposta con DD n. 17/21), con la conseguenza che non poteva che essere attratta alla competenza dell’organo competente per quest’ultima.

10. Va altresì disatteso il primo motivo di gravame, con il quale si contesta la pretermissione delle garanzie partecipative (art. 7 e ss. l. n. 241/90). Ciò in quanto, come or ora affermato, la revoca del dispensario si pone quale atto a contenuto rigidamente vincolato, costituendo conseguenza diretta dell’apertura di nuova sede farmaceutica. Ne deriva che il dedotto deficit di partecipazione procedimentale assume nella fattispecie in esame natura non invalidante, posto che quand’anche l’appellante fosse stata ritualmente compulsata nel procedimento in esame, il relativo provvedimento finale avrebbe avuto identico tenore contenutistico.

11. Va del pari respinto il secondo motivo di gravame, con il quale l’appellante censura il mancato rilievo attribuito dal giudice di prime cure alla circostanza che con nota 31.3.2022 l’appellante aveva inviato istanza per l’avvio del procedimento volto alla revisione della pianta organica del Comune di Nusco, e riqualificazione del dispensario farmaceutico da lei gestito. Sul punto, è sufficiente osservare che tale istanza non ha avuto alcun seguito, per cui – impregiudicati gli ordinari rimedi avverso il silenzio della p.a. sulle istanze del privato (artt. 31-117 c.p.a.), rimedi giammai azionati dall’appellante – l’apertura della nuova sede farmaceutica e la chiusura del dispensario non potevano che essere esaminate alla luce della situazione normativa e fattuale vigente al tempo dell’emanazione dell’atto impugnato. E poiché con la citata DD n. 17/21 si è provveduto all’assegnazione di nuova sede farmaceutica in favore della dr.ssa -OMISSIS-, tale circostanza non poteva che comportare l’immediata revoca del dispensario, sicché anche sotto tale profilo gli atti impugnati devono ritenersi immuni dalle lamentate censure.

12. Va poi dichiarata l’inammissibilità dei motivi di gravame rivolti avverso assegnazione alla dr.ssa -OMISSIS-della seconda sede della Farmacia di Nusco, disposta con DD n. 17/21, non avendo l’appellante giammai proposto impugnativa avverso tale atto, che deve pertanto ritenersi inoppugnabile.

13. Nel merito, infine, non può che ribadirsi che la compresenza tra farmacia attiva e dispensario ordinario deve di massima ritenersi esclusa, in quanto contraddice la natura essenzialmente suppletiva ed emergenziale del dispensario, risultando la stessa altresì confliggente con la pianificazione territoriale del servizio farmaceutico.

Ne consegue che, una volta disposta assegnazione in favore della dr.ssa -OMISSIS-della seconda sede della Farmacia di Nusco (DD n. 17/21, non costituente oggetto di impugnativa), è venuta meno la ratio posta a base del dispensario farmaceutico, essendo le esigenze di capillare diffusione dei farmaci attualmente garantite dall’assegnazione alla dr.ssa -OMISSIS-della seconda sede farmaceutica di Nusco.

14. Alla luce di tali considerazioni, l’appello è infondato.

Ne consegue il suo rigetto.

15. Sussistono giusti motivi, legati alla natura delle questioni esaminate, per la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 2 luglio 2025 – tenutasi con modalità di collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 87 co. 4-bis c.p.a – con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

Francesca Picardi, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Michele Palmieri	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO