N. 01695/2025REG.PROV.COLL.

N. 07290/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 7290 del 2024, proposto dal Ministero dell’Università e della Ricerca e dall’Università degli studi della Campania Luigi Vanvitelli di PO, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati, in Roma, via dei Portoghesi 12;

contro

SC OT, rappresentato e difeso dall’avvocato Patrizia Lauritano, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania - sede di PO (sezione seconda) n. 3939/2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di SC OT;

Vista l’ordinanza cautelare del 31 ottobre 2024, n. 4076;

Viste le memorie e tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2025 il consigliere Fabio Franconiero, sulle istanze di passaggio in decisione delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’odierna controversa origina dalla domanda dell’odierno appellato, già ricercatore confermato presso la facoltà di lingue e letteratura straniera dell’Università degli studi di Cagliari, proposta a quest’ultimo ateneo, presso il quale ha prestato servizio con la menzionata qualifica a decorrere dall’8 gennaio 2007, di riconoscimento ai fini economici e di carriera del servizio militare prestato dal novembre del 1990 all’ottobre 1991, ai sensi dell’art. 103 del DPR 11 luglio 1980, n. 312 ( Nuovo assetto retributivo-funzionale del personale civile e militare dello Stato ). Sull’istanza, presentata l’8 maggio 2007, l’ateneo cagliaritano si determinava in senso favorevole, con provvedimento in data 29 aprile 2021, n. 367. Nel frattempo, e precisamente a decorrere dal 21 dicembre 2009, l’istante si era trasferito presso l’odierna appellante Università degli studi di PO Vanvitelli, per cui le differenze retributive riconosciute a suo favore dall’ateneo cagliaritano per effetto della ricostruzione di carriera erano limitate fino a quest’ultima data.

2. Il provvedimento di ricostruzione della carriera era quindi trasmesso all’Università di PO Vanvitelli, presso il quale l’istante ha prestato servizio sino al 5 settembre 2017. Con il provvedimento impugnato nel presente giudizio quest’ultimo ateneo liquidava le sole differenze economiche maturate nel periodo dal 5 maggio 2016 al 5 settembre 2017, mentre per il periodo precedente opponeva l’intervenuta prescrizione quinquennale ex art. 2948, n. 4), cod. civ. (decreto rettorale n. 363 del 29 aprile 2022, prot. n. 67301).

3. Il conseguente ricorso dell’interessato nella presente sede giurisdizionale amministrativa era accolto dal Tribunale amministrativo regionale per la Campania - sede di PO, con la sentenza i cui estremi sono indicati in intestazione.

4. A fondamento della statuizione di accoglimento del ricorso la pronuncia di primo grado affermava che il riconoscimento del servizio militare ai fini della ricostruzione di carriera economica « costituisce un presupposto per l’ottenimento della liquidazione delle differenze retributive », e che esso « ha natura provvedimentale ed effetti costitutivi del diritto di credito ». Pertanto, solo con il provvedimento dell’Università degli studi di Cagliari del 29 aprile 2021, n. 367 « le pretese economiche di parte ricorrente sono divenute esigibili anche nei confronti dell’Università Vanvitelli », dacché l’infondatezza dell’eccezione di prescrizione da quest’ultima opposta.

5. Contro la sentenza i cui contenuti sono così sintetizzabili hanno proposto appello in via collettiva l’ateneo soccombente e il Ministero dell’università e della ricerca.

6. Resiste l’originario ricorrente.

DIRITTO

1. Con il primo motivo d’appello viene dedotto il difetto di contraddittorio nei confronti dell’Università di Cagliari, per la cui integrazione l’ateneo appellante aveva formulato un’espressa istanza, e nei confronti della quale si assume dovrebbe essere rivolta la domanda ex adverso proposta, in ragione del ritardo con cui lo stesso ateneo di provenienza del ricorrente ha provveduto sulla ricostruzione di carriera di quest’ultimo. Viene inoltre eccepito il difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’università e della ricerca.

2. Con il secondo motivo d’appello si censura il rigetto dell’eccezione di prescrizione della domanda azionata in giudizio, in tesi fondata sull’erronea individuazione della relativa decorrenza dal provvedimento dell’Università degli studi di Cagliari con cui è stato riconosciuto il servizio militare svolto dal ricorrente. Alla presupposta qualificazione di quest’ultimo come provvedimento di carattere costitutivo viene opposta la sua natura dichiarativa, di riconoscimento di un diritto patrimoniale direttamente previsto dalla legge, rispetto al quale la determinazione amministrativa si porrebbe in termini di atto meramente ricognitivo. Su questa base si sostiene che il ricorrente avrebbe potuto chiedere all’ateneo appellante le differenze retributive spettantigli in pendenza della domanda presentata all’Università di Cagliari; inoltre l’asserita impossibilità di esercitare il diritto in assenza della ricostruzione della carriera sarebbe imputabile in via esclusiva a quest’ultimo ateneo, da considerarsi pertanto responsabile a titolo risarcitorio per le minori differenze retributive liquidate dall’ateneo odierno appellante in legittima applicazione della prescrizione quinquennale ex art. 2948, n. 4), cod. civ. a causa dell’inescusabile ritardo con cui ha provveduto.

3. Con il terzo motivo d’appello viene prospettato il concorso colposo del ricorrente per non avere egli mai portato a conoscenza dell’Università Vanvitelli la sua istanza di ricostruzione di carriera presentata a Cagliari, in violazione del dovere di buona fede nei rapporti obbligatori (art. 1375 cod. civ.).

4. Le censure così sintetizzate sono infondate.

5. L’eccezione di inammissibilità del ricorso a causa del fatto che non è stato notificato all’Università degli studi di Cagliari si basa sull’erroneo presupposto che la domanda azionata dal ricorrente sia di risarcimento per equivalente monetario delle differenze retributive non percepite per effetto dell’eccezione di prescrizione opposta dall’Università di PO Vanvitelli, in ragione della tardiva ricostruzione di carriera riconosciuta dall’ateneo sardo. Gli emolumenti in questione sono invece domandati non già a titolo risarcitorio, ma quale diritto patrimoniale consequenziale, a titolo di restitutio in integrum dal punto di vista economico per effetto del riconoscimento del servizio militare di leva prestato prima dell’immissione in ruolo presso l’amministrazione universitaria. Il diniego parziale di pagamento delle differenze retributive conseguenti alla ricostruzione di carriera vale quindi a fondare la legittimazione passiva dell’ateneo odierno appellante nel presente giudizio, nei cui confronti la domanda azionata nel presente giudizio è stata quindi ritualmente proposta in via esclusiva.

6. Non vi è poi luogo a dichiarare il difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’università e della ricerca, posto che un’espressa statuizione in questo senso è già contenuta nella sentenza di primo grado.

7. Sono inoltre infondate le contestazioni di merito svolte nel secondo motivo d’appello nei confronti della statuizione di accoglimento della domanda come poc’anzi precisata. La prescrizione quinquennale prevista dall’art. 2948, n. 4), cod. civ. per ogni credito pecuniario che « deve pagarsi periodicamente ad anno o in termini più brevi », presuppone infatti che sia sorta la relativa ragione, come fatto palese ai sensi dell’art. 12, comma 1, delle preleggi (criterio dell’interpretazione letterale della legge) dall’impiego del servile deve ; ed inoltre che il creditore titolare del relativo diritto trascuri di farlo valere, secondo lo scopo tipico della prescrizione dei diritti, dato dalla presunzione di perdita di interesse tratta dalla legge dall’inerzia o trascuratezza con cui il suo titolare provvede al loro esercizio. In ragione del descritto fondamento, la sentenza di primo grado ha esattamente escluso che la prescrizione quinquennale prevista dalla disposizione ora richiamata potesse essere fatta valere dall’interessato prima che il diritto al pagamento delle differenze retributive fosse sorto. In modo altrettanto corretto la pronuncia appellata ha individuato il « fatto » genetico ex art. 1173 cod. civ. del diritto di credito in questione nel provvedimento dell’Università di Cagliari di ricostruzione della carriera.

8. Da confermare, alla luce dell’univoca giurisprudenza amministrativa sul punto ( ex multis : Cons. Stato, II, 14 giugno 2022, n. 4859; 22 marzo 2021, n. 2456; 30 ottobre 2020, n. 6647; 16 dicembre 2019, n. 8495; 15 ottobre 2019, n. 7028; IV, 2 luglio 2021, n. 5070; VI, 20 maggio 2021, n. 3899; 2 novembre 2020, nn. 6725 e 6729; 15 gennaio 2020, n. 380; 13 gennaio 2020, n. 294; 24 dicembre 2018, n. 7206), è anche il riferimento alla natura provvedimentale del provvedimento impugnato, quale atto di inquadramento giuridico-economico del pubblico dipendente, espressione della potestà organizzatoria dell’amministrazione datrice di lavoro, tanto più in un rapporto di impiego sottratto alla privatizzazione, ai sensi dell’art. 3, comma 3, del c.d. testo unico sul pubblico impiego, di cui al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 ( Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche ). Ne deriva l’altrettanto corretto corollario del carattere costitutivo del provvedimento rispetto al credito pecuniario avente ad oggetto le differenze retributive derivanti dalla ricostruzione della carriera, ai sensi dell’art. 1173 cod. civ. poc’anzi richiamato (configurabile peraltro anche per il pubblico impiego privatizzato, cui la disposizione civilista ora richiamata è incontestabilmente applicabile).

9. Il rilievo è confermato dal fatto che prima del riconoscimento a fini economici e di carriera del servizio militare di leva pre-ruolo il ricorrente non avrebbe potuto vantare nei confronti dell’ateneo resistente alcuna pretesa al pagamento delle differenze retributive; e trova ulteriore riscontro nella giurisprudenza amministrativa che individua nel provvedimento di ricostruzione della carriera la decorrenza degli accessori (interessi e rivalutazione monetaria) dovuti in favore del dipendente in conseguenza delle differenze retributive a lui dovute per effetto del nuovo inquadramento giuridico-economico (tra le altre, in questo senso: Cons. Stato, II, 3 febbraio 2021, n. 978; V, 14 aprile 2021, n. 3079; 18 giugno 2018, n. 3735; VI, 24 dicembre 2018, n. 7206, sopra citata).

10. Per quanto di specifico interesse nel presente giudizio, l’ulteriore conseguenza ricavabile è che in conformità al sopra esposto inquadramento dell’istituto della prescrizione dei diritti, e diversamente da quanto assume l’appello, prima della ricostruzione della carriera nessun periodo utile a prescrivere le conseguenti pretese di carattere economico può dirsi mai maturato, perché nessun termine utile all’estinzione del diritto è iniziato a decorrere. Pertanto, sotto il profilo in questione non giova richiamare il contenuto ricognitivo del provvedimento di riconoscimento del servizio.

11. Vero è al riguardo che nella ricostruzione di carriera è insito l’accertamento dei presupposti di un diverso e migliore inquadramento del dipendente dal punto di vista giuridico ed economico, sulla base dei presupposti di legge o delle altre fonti regolatici del rapporto, con la tipica retroazione dei relativi effetti. Ma come in precedenza esposto, l’accertamento si pone come presupposto giuridico costitutivo del credito a favore del dipendente a titolo di differenze retributive conseguenti all’inquadramento giuridico ed economico riconosciuto ex novo , prima del quale nessun obbligo di pagamento in capo all’amministrazione datrice di lavoro può dirsi sorto, così come, specularmente, nessun onere di diligente esercizio del diritto di credito da parte del creditore è configurabile. In questo senso va quindi data continuità all’orientamento di giurisprudenza da ultimo menzionato, in cui si enuncia come consolidato il principio secondo cui il provvedimento di reinquadramento del dipendente pubblico « pur retroattivo, poiché l’inquadramento nella nuova qualifica decorre da una data antecedente, produce interessi e rivalutazione sulle somme erogate con ritardo solo a partire dalla sua emanazione per la peculiare natura dell’atto di ricostruzione di carriera che è costitutivo del credito » (così Cons. Stato, V, 18 giugno 2018, n. 3735, poc’anzi richiamata).

12. Oltre che sfornita di fondamento giuridico, l’opposta tesi propugnata dall’appello conduce ad alcune aporie: in primo luogo in pendenza di una domanda di riconoscimento di servizi pre-ruolo a fini di ricostruzione della carriera l’interessato sarebbe costretto ad inviare periodicamente defatiganti solleciti affinché l’amministrazione adempia al proprio obbligo di rispondere; incoraggerebbe inoltre ritardi nella definizione della domanda medesima, in contrasto con il principio costituzionale di buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.); infine farebbe dipendere la decorrenza della prescrizione di diritti da un fattore di carattere erratico, connesso alla definizione in via amministrativa della domanda di ricostruzione della carriera. Paradigmatica di queste aporie è la vicenda controversa, in cui la domanda è stata definita non solo quando l’interessato non era più alle dipendenze dell’ateneo al quale la aveva presentata, ma quando non era più in servizio nemmeno in quello presso il quale si era successivamente trasferito, ovvero l’Università di PO Vanvitelli, che ha provveduto solo una volta ricevuto dal primo l’atto con cui la domanda in questione era stata accolta (come risulta dalle premesse in fatto del provvedimento impugnato).

13. Per tutte le ragioni esposte deve dunque essere confermata la statuizione di accoglimento del ricorso in primo grado in forza della quale è stato escluso che in danno del ricorrente fosse maturata la prescrizione quinquennale ex art. 2948, n. 4), cod. civ. per le differenze retributive derivanti dalla ricostruzione di carriera antecedenti all’epoca in cui il provvedimento dell’università di provenienza è stato trasmesso a quello dell’odierna appellante.

14. Del pari vanno respinte le censure svolte nel terzo motivo d’appello, con cui si prospetta un concorso colposo del ricorrente per non mai comunicato al medesimo ateneo appellante la sua domanda di ricostruzione di carriera. In contrario, nessuna violazione del canone generale di buona fede ex art. 1375 cod. civ. è infatti configurabile, dal momento che, innanzitutto, non emerge alcuna utilità per il medesimo ateneo della notizia della pendenza presso un’altra amministrazione universitaria di una domanda di reinquadramento giuridico-economico del proprio docente. In secondo luogo, il pur incontestabile ritardo con cui quest’ultima si è determinata è del tutto indifferente rispetto all’obbligazione pecuniaria a carico dell’ateneo appellante e relativo alla parte di carriera in cui il ricorrente ha prestato servizio alle sue dipendenze, e cioè dal 21 dicembre 2009 al 5 settembre 2017, come sopra esposto. Le differenze retributive dovute per il periodo in questione sarebbero state comunque dovute nella medesima misura anche se l’ateneo cagliaritano avesse provveduto con la necessaria sollecitudine.

15. L’appello deve quindi essere respinto. Le spese di causa possono nondimeno essere compensate in ragione della peculiarità delle questioni controverse.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere, Estensore

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

IL SEGRETARIO