Pubblicato il 17/03/2025

N. 02137/2025REG.PROV.COLL.

N. 05257/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5257 del 2023, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Potenza e Fabrizio Vassallo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Ministero della giustizia ed il Ministero dell’economia e delle finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Basilicata, n. -OMISSIS-, resa inter partes , concernente il mancato riconoscimento di dipendenza infermità da causa di servizio e conseguente diniego di equo indennizzo.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della giustizia e del Ministero dell’economia e delle finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2025 il consigliere Giovanni Sabbato e vista l’istanza di passaggio in decisione senza discussione degli avvocati Francesco Potenza e Fabrizio Vassallo;

Nessuno è presente per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n.602/2022, proposto innanzi al T.a.r. Basilicata, il signor -OMISSIS- aveva chiesto l’annullamento:

a ) del P.D.G. del 21.09.2022 del Ministero della giustizia, Dipartimento Amministrazione Penitenziaria, di rigetto della domanda di riconoscimento d’infermità dipendente da causa di servizio (art. 2, comma 1, d.P.R. 461/2001);

b ) dell’antecedente parere n.761922021 del Comitato di verifica per le cause di servizio del Ministero dell’economia e delle finanze;

c ) di ogni altro atto antecedente, consequenziale e/o connesso.

2. Occorre premettere che il giudizio di prime cure è stato innescato dal provvedimento col quale il Ministero della giustizia ha respinto l’istanza di equo indennizzo sulla base del parere n. 2925/2022 del 16/6/2022, col quale il Comitato di Verifica per le cause di servizio ha ritenuto che "(..) l'infermità Persistente -OMISSIS- in soggetto con tratti comportamentali di impulsività e instabilità non può riconoscersi dipendente da fatti di servizio, in quanto trattasi di forma che necessita di una suscettibilità soggettiva, in cui il servizio espletato e l'episodio del 1.11.2015 non possono aver avuto in nessun modo alcun ruolo causale o concausale nello sviluppo dell'infermità” . A sostegno del ricorso il signor -OMISSIS- aveva dedotto la violazione del termine di venti giorni dettato dall’art. 14, comma 1, del d.P.R. n. 461/2001 e la mancata considerazione della ricaduta sulla sua salute connessa all’aggressione fisica subita da parte di un detenuto con gravi conseguenze fisiche e psicologiche.

3. Costituitasi l’Amministrazione in resistenza, il Tribunale adìto ha così deciso il gravame al suo esame:

- ha respinto il ricorso;

- ha condannato parte ricorrente alle spese di lite (€ 1.500).

4. In particolare, il Tribunale, dopo aver respinto l’eccezione di difetto di legittimazione del Ministero dell’economia e delle finanze, ha ritenuto infondato il ricorso, in quanto:

- ha escluso che i termini di cui all’evocato art. 14 siano da considerare perentori invece che ordinatori;

- “ il sindacato che il giudice della legittimità è autorizzato a compiere sulle determinazioni assunte dagli organi tecnici, ai quali la normativa vigente attribuisce una competenza esclusiva in materia, deve necessariamente intendersi limitato ai soli casi di travisamento dei fatti e di macroscopica illogicità ictu oculi rilevabili ”;

- le valutazioni del Comitato di Verifica “ si palesano immuni da vizi logici e incongruenze sia in punto di individuazione dell'eziologia del processo patologico ... sia sotto il profilo dell’esclusione della possibile rilevanza causale del servizio espletato dal ricorrente ”;

- il ricorrente si sarebbe “ limitato ad allegare un precedente di servizio — l’aggressione subita in data 1/11/2015 — che l'Amministrazione ha specificamente esaminato ai propri fini, escludendone ogni possibile rilevanza anche solo concausale ”.

- la perizia medica di parte non sarebbe in grado di superare le conclusioni cui è pervenuto il competente Comitato;

- non ricorrono, pertanto, specifiche esigenze istruttorie.

5. Avverso tale pronuncia il signor -OMISSIS- ha interposto l’appello in trattazione, notificato e depositato il 16/06/2023, articolando un unico complesso motivo di gravame (pagine 6-12) così rubricato:

ERROR IN IUDICANDO: ERRONEITA' DELLA SENTENZA PER INTRINSECA ILLOGICITA' DELLA MOTIVAZIONE - ECCESSO DI POTERE PER ERRONEITA' DEL PRESUPPOSTO - DIFETTO DI MOTIVAZIONE - TRAVISAMENTO DEI FATTI - ILLOGICITA' ED INGIUSTIZIA MANIFESTA .

5.1. L’appellante ha dedotto che, a seguito di visita medico-legale presso la Commissione Medica Ospedaliera 2^ del Dipartimento Militare di Medicina Legale, con sede in Bari, veniva valutato “non idoneo” permanentemente al servizio nella Polizia Penitenziaria in modo assoluto e da collocare in congedo assoluto ” sebbene avesse svolto diligentemente detto servizio per ben 28 anni e, precisamente, dal 1987 all’1.11.2015, data della subita aggressione; ritiene di avere dato ampia dimostrazione del nesso - quanto meno concausale – tra l’aggressione subita nella suddetta data 1.11.2015 ed il “ -OMISSIS- ” conseguitone; insiste, quindi, per l’espletamento di una CTU che seppure richiesto dall’-OMISSIS- in prime cure, sarebbe stato illogicamente negato dal T.a.r. Basilicata.

6. L’appellante ha concluso chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento del ricorso di primo grado e quindi l’annullamento degli atti con lo stesso impugnati.

7. In data 28 giugno 2023 il Ministero della giustizia ed il Ministero delle finanze si sono costituiti in giudizio.

8. In data 16 gennaio 2025 parte appellata ha depositato memoria concludendo per il rigetto dell’avverso gravame ritenendo meritevole di piena condivisione il quadro motivazionale che connota l’impugnata sentenza.

9. In data 17 gennaio 2025 parte appellante ha depositato a sua volta memoria insistendo per l’accoglimento del gravame ed evidenziando che sussisterebbero gli elementi da cui desumere il nesso eziologico tra la lesione patita in servizio e la patologia post traumatica riscontrata; ha altresì insistito per l’espletamento, ove reputata necessaria, di una CTU per accertare il grado d’infermità riscontrato nel ricorrente (a più riprese documentato in atti) e per dare definitiva ragione del palese nesso di causalità o concausalità tra la predetta infermità e l’episodio da cui quest’ultima è stata generata, costituito dall’aggressione patita in servizio in data 1° novembre 2015.

10. La causa, chiamata per la discussione all’udienza del 18 febbraio 2025, è stata trattenuta in decisione.

11. L’appello, per le ragioni di cui infra , è infondato.

11.1. Come esposto in punto di fatto, la questione sollevata col gravame all’odierno esame - suffragato da un unico, complesso, motivo - verte sulla prospettata incidenza causale dell’aggressione subita dall’appellante nel corso dell’espletamento del servizio sulla patologia post traumatica diagnosticatagli.

11.2. Ai fini dell’inquadramento della vicenda di causa non si può trascurarne la oggettiva peculiarità della stessa, connotata dalla possibile connessione causale tra l’infermità accusata dal dipendente ed il servizio espletato, questione in ordine alla quale si registra, in termini generali, un preciso orientamento di questa Sezione (da ultimo, Cons. Stato, sez. II, sentenza n.10398 del 27 dicembre 2024), che così si esprime:

“ 10. In via preliminare si premette che, per consolidato indirizzo giurisprudenziale, il giudizio del Comitato di verifica per le cause di servizio, al pari di quello della commissione medica ospedaliera, è espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile in sede giurisdizionale solo per assenza di motivazione, travisamento dei fatti, illogicità manifesta e violazione delle regole procedurali (cfr., ex aliis, Consiglio di Stato, Sez. II, sentenze 18 giugno 2021, n. 4702 e 1° luglio 2021, n. 5013).

10.1. Se, in base a un costante insegnamento giurisprudenziale, è precluso al giudice amministrativo sostituire le proprie valutazioni a quelle effettuate dalle competenti autorità in sede di riconoscimento della dipendenza di un’infermità da causa di servizio, è anche vero che tale sindacato è ammesso nell’ipotesi di vizi logici desumibili dalla motivazione degli atti impugnati, dai quali si evidenzi l’inattendibilità metodologica delle conclusioni cui è pervenuta l’amministrazione, ovvero nelle ipotesi di irragionevolezza manifesta, palese travisamento dei fatti, omessa considerazione di circostanze di fatto, tali da poter incidere sulla valutazione finale, nonché di non correttezza dei criteri tecnici e del procedimento seguito (cfr. Consiglio di Stato, sezione II, Sent. n. 6684 in data 7 ottobre 2021).

10.2. Come recentemente osservato dalla Sezione in casi analoghi, al giudice amministrativo è in tal caso consentita “una valutazione esterna di congruità e sufficienza del giudizio di non dipendenza, vale a dire sulla mera esistenza di un collegamento logico tra gli elementi accertati e le conclusioni che da essi si ritiene di trarre, mentre l’accertamento del nesso di causalità tra la patologia insorta ed i fatti di servizio, che sostanzia il giudizio sulla dipendenza o meno dal servizio, costituisce tipicamente esercizio di attività di merito tecnico riservato all’organo medico” (così Cons. Stato, Sez. II, n. 3740/2023; cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 25 marzo 2014, n. 1454, 8 giugno 2009, n. 3500, 9 marzo 2017, n. 1435 e 27 giugno 2017, n. 5357; Cons. Stato, Sez. II, 28 maggio 2021, n. 4136).

10.3. Ai fini del positivo apprezzamento della dipendenza di una patologia da causa di servizio, non è sufficiente, peraltro, la mera ‘possibile’ valenza patogenetica del servizio prestato, richiedendosi la puntuale verifica, connotata da certezza o da elevato grado di credibilità logica e razionale, della valenza del servizio prestato quale fattore eziologicamente assorbente o concausale nella genesi della patologia. Ove il ricorso alle nozioni della medicina legale non possa fornire un grado di certezza assoluta, deve farsi applicazione del criterio (vigente nel sottosistema della responsabilità civile) ispirato alla regola della normalità causale, del «più probabile che non».

10.4. Ed inoltre, quando i fatti di servizio si accompagnino ad altre concause, è necessario che: i) la concausa correlata al servizio sia dotata di una significativa attività eziopatogenetica o di concreta idoneità lesiva; ii) si tratti di episodi particolarmente gravosi per intensità e durata, eccezionali ed esorbitanti rispetto agli ordinari compiti d’istituto, tali da far presumere che si siano causalmente innestati sull’insorgenza o aggravamento dell’infermità.

10.5. Poiché gli elementi medici in base a cui accertare il riconoscimento della causa di servizio sono nella disponibilità dell’istante, spetta a quest’ultimo fornire una seria contestazione dell’accertamento negativo opposto dall’Amministrazione, da documentarsi attraverso la prova medico-legale.

10.6. In definitiva, quindi, resta precluso al giudice amministrativo “…accertare la sussistenza di un nesso di causalità tra la patologia insorta ed i fatti di servizio” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 4 settembre 2019, n. 6091), in quanto tale valutazione spetta - unicamente - al Comitato di verifica per le cause di servizio (C.V.C.S.), organo tecnico munito di speciale competenza tecnica e di articolata composizione professionale. …” (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 26 ottobre 2020, n. 6483) ”

Trattasi di un orientamento del tutto consolidato, trovando conferma in ulteriori precedenti ( ex multis , Cons. Stato, sez. II, sentenza n. 3740 del 13 aprile 2023).

11.3. Non resta, quindi, che transitare alla disamina dei rilievi di parte appellante, articolati nel contesto di unico motivo di gravame, coi quali si assume che sussisterebbe il nesso di causalità tra l’aggressione subita dal medesimo e la patologia “ -OMISSIS- ” che gli è stata diagnosticata.

Ebbene secondo l’Ufficio non sussisterebbe il paventato nesso di causalità.

La questione sollevata impone di precisare che la distimia, detta anche disturbo distimico o disturbo depressivo persistente, consiste, secondo nozione di comune accezione, in un disturbo dell’umore che si presenta con umore deflesso, per lungo tempo, con andamento cronico. Rispetto alla depressione maggiore la distimia si contraddistingue per sintomi meno intensi, ma prolungati nel tempo.

Ebbene, non è dato evincere, secondo adeguati elementi di verosimiglianza, il nesso causale tra tale disturbo e l’aggressione subita dall’appellante in data 1.11.2015 da parte di un detenuto che lo prendeva a pugni in testa e sul volto con una prognosi di 20 giorni per la frattura del setto nasale. Episodio senz’altro spiacevole e potenzialmente traumatico, ma non del tutto imprevedibile per chi opera in ambiente carcerario e comunque non tale, secondo criteri di verosimiglianza, da avere ripercussioni psicologiche permanenti.

Ai fini della disamina del gravame occorre più precisamente inquadrare la patologia in questione, dovendosi rilevare che la stessa, presentando una ridotta intensità e pervasività dei sintomi, porta spesso ad una non piena percezione della stessa da parte di chi ne è affetto tanto da non riconoscere l’umore cronicamente deflesso come un vero e proprio disturbo, così da essere percepito più spesso come una caratteristica della propria personalità.

Invero la distimia si può presentare con un’ampia gamma di sintomi depressivi, tra cui: sintomi cognitivi (es. bassa autostima, sensazione di mancanza di speranza), affettivi (umore depresso), motivazionali (perdita di interesse, ritiro sociale).

Bisogna quindi fare una duplice considerazione che denota l’infondatezza del gravame:

- la distimia, avendo sintomi poco significativi, non è a volte percepita da chi ne soffre cosicché non può essere tale da ostare alla prosecuzione del servizio; essa non necessariamente trasmoda in una qualche forma di depressione;

- la distimia, a differenza appunto della depressione, non è necessariamente stabile e permanente e pertanto può essere sottoposta a forme di regressione anche definitiva.

Non può puoi trascurarsi l’esatta dinamica della vicenda, connotata da una aggressione subita nell’ambiente carcerario, ad opera di un detenuto, nel corso dell’espletamento del servizio. Trattasi di un evento che non può certo qualificarsi del tutto imprevedibile essendo spesso gli ambienti carcerari caratterizzati da condotte del genere assunti da parte di chi si mostra poco tollerante dello stato di detenzione e del clima di tensione che spesso si avverte in siffatti contesti.

Anche tale circostanza assume rilievo ai fini della decisione della controversia.

In una recente pronuncia questo Consiglio non ha infatti mancato di sottolineare i limiti dei quali soffre il sindacato giurisdizionale in subiecta materia sottolineando al contempo il carattere ordinario dei compiti espletati dal militare:

“ Il ricorrente, invero, ha descritto i normali compiti di istituto di un appartenente all’Arma dei Carabinieri, né le sue considerazioni medico-legali risultano significative poiché articolanti una serie di considerazioni sull'eziologia delle patologie diagnosticate tali da non superare quella "sfera di opinabilità tipica degli apprezzamenti tecnico - discrezionali; sfera contraddistinta dal fatto che, ove non emerga l'erroneità dei presupposti di fatto o l'incoerenza dell'operazione valutativa, al giudice è precluso sovrapporre il proprio convincimento a quello espresso dall'organo amministrativo (Consiglio di Stato, sez. IV , 20 settembre 2018, n. 5477).

D’altra parte, i giudizi sulla dipendenza da causa di servizio delle infermità denunciate dal pubblico dipendente, in quanto espressione di un giudizio medico-legale basato su nozioni scientifiche e su dati di esperienza propri della disciplina applicata, si caratterizzano per una amplissima discrezionalità tecnica.

Tale circostanza limita, pertanto, il sindacato del giudice amministrativo alle ipotesi di palese incongruità e irrazionalità o di manifesto travisamento dei fatti, esulando invece da detto sindacato il controllo sull'intrinseca fondatezza tecnico-clinica del parere medico-legale espresso dal Comitato di verifica per le cause di servizio".

Ne consegue che le conclusioni raggiunte dal Comitato di verifica per le cause di servizio, immuni da vizi logici o metodologici, che (soli) potrebbero consentire un sindacato sull'esercizio della discrezionalità tecnica, non possono essere inficiate dalla diversa ricostruzione contenuta in atti di parte atteso che, al fine di giungere al riconoscimento medico legale del nesso tra malattia ed occasione di servizio, occorre dimostrare l'eccezionalità seriale dei compiti svolti rispetto agli ordinari compiti tipici dell'impiego e la loro relazione, anche concausale, con l’insorta infermità” (cfr. Cons. Stato, sez. I, parere n. 613 del 23 gennaio 2019)... Con riferimento alla nozione di “causa efficiente e determinante di servizio” possono farsi rientrare soltanto fatti ed eventi eccedenti le ordinarie condizioni di lavoro, gravosi per intensità e durata, con esclusione, quindi, delle circostanze e condizioni del tutto generiche, quali inevitabili disagi, fatiche e momenti di stress, che costituiscono fattore di rischio ordinario in relazione alla singola tipologia di prestazione lavorativa .

Ne consegue che la semplice descrizione, ad opera del ricorrente, dei compiti svolti, sia pure impegnativi, e l'indicazione dei disagi sopportati durante il normale espletamento del servizio nell’Arma dei Carabinieri, ancorché onerosi, non possono portare a concludere che straordinari fattori di rischio abbiano certamente inciso sul suo stato di salute in tema di sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica nella materia de qua, ammissibile solo per erroneità dei presupposti di fatto o incoerenza dell'operazione valutativa . Le censure, peraltro molto generiche, non hanno comprovato profili di illogicità, evidenti incongruenze o travisamento dei fatti da parte della commissione, essendo sostanzialmente volte a sostituire il giudizio tecnico impugnato con le diverse e favorevoli conclusioni, il che condurrebbe ad un'inammissibile ingerenza in un ambito di discrezionalità riservato all'amministrazione procedente. (Consiglio di Stato, Sez. III, 15 marzo 2012, n. 1462; Consiglio di giustizia amministrativa, 12 marzo 2013, n. 333; Consiglio di Stato, IV, 7 luglio 2008, n. 3380).

Ne consegue che il giudizio formulato nell'impugnato provvedimento si sottrae al sindacato di legittimità non risultando esso né immotivato né palesemente irrazionale, né, infine, frutto di un manifesto travisamento dei fatti (Consiglio di Stato, IV, 14 dicembre 2004, n. 8067; 20 gennaio 2006, n. 141). ” (cfr. Cons. Stato, Adunanza di Sezione n. 613 del 1° marzo 2019 e n. 1370 del 2 maggio 2019).

Tali coordinate interpretative senz’altro si attagliano anche al caso di specie, con la conseguenza che non emergono elementi sufficienti per intravedere il necessario nesso causale tra il quadro clinico riscontrato nei riguardi dell’odierno appellante ed il servizio prestato.

Da un lato occorre ribadire che il comportamento aggressivo di un detenuto nei riguardi di un appartenente alla Polizia Penitenziaria non rappresenta un evento propriamente anomalo ed imprevedibile, costituendo un comportamento potenzialmente associabile al forte stress derivante dalla condizione di detenzione intramuraria; dall’altro va evidenziato che il disturbo psicologico accusato dall’odierno appellante, secondo criteri di verosimiglianza adeguatamente suffragati da riscontri scientifici, non risulta plausibilmente associabile all’aggressione subita nel corso dell’assolvimento dei compiti d’istituto.

11.4. Gli elementi ritraibili dalla documentazione di causa, per la loro perspicuità, consentono di escludere la necessità di ricorrere ad ogni approfondimento istruttorio anche laddove richiesto da parte appellante.

12. Tanto premesso, l’appello deve essere respinto.

13. Sussistono nondimeno giusti motivi, stante l’assoluta particolarità della vicenda, per compensare le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.R.G. 5257/2023), lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Taormina, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore

Francesco Guarracino, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Sabbato	Fabio Taormina

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.