Pubblicato il 24/01/2025

N. 00544/2025REG.PROV.COLL.

N. 05881/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5881 del 2021, proposto da
TI S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Michele Guzzo, Domenico Tomassetti e Claudio Tuveri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cerveteri, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Valerio Morini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 3886/2021.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Cerveteri;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 15 gennaio 2025 il Cons. Giordano Lamberti e udito l’avvocato Valerio Morini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - Con ricorso al Tar per il Lazio – proposto in riassunzione a seguito della sentenza n. 137/2011 con la quale il Tribunale di Civitavecchia ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione – la società TI S.r.l. ha chiesto l’accertamento dell’inadempimento del Comune di Cerveteri in relazione agli obblighi scaturenti dalla convenzione sottoscritta in data 20 dicembre 1991 e precisamente:

- l’accertamento del grave inadempimento del Comune di Cerveteri alle obbligazioni assunte con l’atto di convenzione per atto Notaio Alberto Politi, Notaio in Roma del 20 dicembre 1991, Rep. n. 27395, con accertamento altresì della subordinazione dell’esecuzione delle prestazioni poste a carico di TI s.r.l. (già TI s.p.a) all’adempimento degli obblighi gravanti sull’amministrazione comunale, sicché il comportamento della società ricorrente era ed è giustificato, anche ai sensi dell’art. 1460 c.c., dell’inadempimento dell’amministrazione comunale al predetto accordo negoziale;

- l’accertamento che il Comune di Cerveteri, nella realizzazione del rapporto negoziale di cui alla convenzione per atto notaio Alberto Politi, notaio in Roma del 20 dicembre 1991, rep. n. 27395, ha agito ed agisce abusando del suo potere autoritativo e della sua posizione predominante, al punto di non ottemperare alle sue obbligazioni e pretendere, nel contempo, anche attraverso l’adozione di provvedimenti autoritativi (ordinanze), che la TI s.r.l. ottemperi alle obbligazioni ad essa facenti carico;

- il risarcimento di tutti i gravissimi danni subiti e subendi in conseguenza del denunciato inadempimento del Comune di Cerveteri e del suo comportamento illecito ed illegittimo nell’esecuzione del rapporto negoziale;

- l’accertamento dell’assenza di responsabilità dell’odierna ricorrente in relazione ai disservizi denunciati dallo stesso Comune di Cerveteri con riferimento alla gestione e manutenzione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria già realizzate all’interno del Comprensorio di Campo di Mare e che detti disservizi sono conseguenza immediata e diretta del comportamento illecito ed illegittimo del Comune di Cerveteri, con conseguente condanna dell’amministrazione a tenere indenne la società ricorrente da ogni pretesa risarcitoria di terzi in relazione al fatto la società continua ad essere proprietaria delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, che non sono state trasferite al Comune di Cerveteri per il solo motivo che quest'ultimo, con il suo preventivo inadempimento, ha reso e rende impossibile la realizzazione del c.d. sinallagma negoziale;

- l’accertamento che le opere di urbanizzazione primaria e secondaria, già realizzate dalla società ricorrente all’interno del Comprensorio di Campo di Mare, hanno una destinazione pubblicistica, e ciò anche in considerazione del fatto che sono poste al servizio di una comunità indeterminata di persone, accertando e dichiarando, conseguentemente, l’obbligo del Comune di Cerveteri di assumere dette opere in gestione diretta, con esonero di ogni responsabilità dell’odierna ricorrente nella qualità di proprietaria;

- l’accertamento che l’assunzione in gestione delle predette opere di urbanizzazione primaria e secondaria costituisce esecuzione di una obbligazione contrattuale, che non richiede l’esercizio di attività amministrativa, ma un comportamento materiale, con conseguente condanna del Comune di Cerveteri ad assumere in gestione diretta dette opere.

2 – A sostegno della domanda la società ha allegato che:

- in data 2 marzo 1960 è stata presentata dalla società TI una domanda di lottizzazione relativamente ad aree site in località Campo di Mare nel Comune di Cerveteri;

- con deliberazione del 1961 il Consiglio comunale ha adottato il progetto di lottizzazione successivamente all’approvazione del programma di fabbricazione;

- a seguito dell’adozione, nel 1964, del progetto di P.R.G. sono state introdotte talune modifiche anche relativamente all’area interessata dal sopra indicato piano di lottizzazione, come recepito nell’atto d’obbligo precedentemente sottoscritto e, dopo la sostituzione del P.R.G. intervenuta nel 1967, l’amministrazione comunale ha rilasciato alla società odierna ricorrente le licenze edilizie necessarie alle edificazioni;

- con nota dell’Assessorato Regionale all’urbanistica del 7 settembre 1972, è stata rilevata l’illegittimità dei suddetti titoli edilizi, dovendo trovare applicazione le previsioni della legge 6.8.1967, n. 765, con rispetto del limite di volumetria massimo realizzabile di 0.10 mc/mq.;

- conseguentemente, il Sindaco del Comune di Cerveteri, con determinazione del 28 settembre 1972, ha revocato tutte le 82 licenze edilizie in precedenza rilasciate;

- la sopra indicata determinazione ha costituito oggetto di impugnazione innanzi a questo Tribunale che, con sentenza n. 636/88 ha rigettato il ricorso; in esito all’appello proposto avverso la stessa, con sentenza n. 211 del 1997, il Consiglio di Stato ha confermato la pronuncia, accertando la legittimità delle revoche dei titoli edilizi e rilevando, tra l’altro, che alla data di entrata in vigore del L. 765/67 il piano di lottizzazione non poteva ritenersi approvato;

- nelle more della definizione del giudizio d’appello, il Comune di Cerveteri e la società TI hanno sottoscritto, nel dicembre 1991, una convenzione, con impegno della società a cedere gratuitamente all’amministrazione comunale, previo collaudo definitivo, contestualmente al rilascio delle concessioni in sanatoria, le opere di urbanizzazione e le relative aree, dettagliatamente indicate, oltre ad una serie di obblighi ulteriori, tra i quali anche l’assunzione di tutti gli oneri di manutenzione delle opere in questione; per contro, il Comune di Civitavecchia si è impegnato “ nel rispetto delle norme di legge e a condizione che siano stati acquisiti tutti i prescritti nulla osta, a rilasciare senza indugio, alla stessa società TI s.p.a., le concessioni edilizie in sanatoria da essa richiesta ex art.31 e segg. Legge 11.47 del 1985 per le costruzioni interne al comprensorio lottizzato nonché il certificato di abilità e/o agibilità delle stesse costruzioni ”.

Alla luce di tali circostanze la società ha dedotto l’inadempimento dell’amministrazione comunale alla convenzione, giacché nonostante la realizzazione, sin dal 1971, delle opere di urbanizzazione del comprensorio ed il relativo collaudo inviato al sindaco nel 1978, l’ente non ha mai proceduto al rilascio dei titoli edilizi in sanatoria straordinaria previo accertamento della compatibilità paesaggistica, in tal modo onerando la società di gravosi impegni, correlati alla gestione ed alla manutenzione delle opere, giungendo finanche all’adozione di ordinanze di ingiunzione della esecuzione di una serie di interventi correlati a segnalazione da parte di terzi di asseriti pericoli per l’incolumità pubblica.

3 – Il Tar adito, con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto integralmente il ricorso, rilevando che:

- “ viene in rilievo una lottizzazione abusiva, le cui complesse vicende, illustrate nella narrativa in fatto, hanno costituito oggetto di vaglio giurisdizionale con le sentenze di questo Tribunale n. 2099 del 1986 e n. 636 del 1988, oltre che con la pronuncia del Giudice d’Appello n. 211 del 1997, che ha acquisito l’incontrovertibilità del giudicato e con la quale, nell’accertare la legittimità delle revoche dei titoli edilizi necessari alla realizzazione del piano, è stato rilevato che alla data di entrata in vigore del L. 765/67 il piano medesimo non poteva ritenersi approvato ”;

- “ la fattispecie della lottizzazione abusiva è distinta da quella delle singole costruzioni prive di titolo abilitativo, e non può essere applicata alla prima la disciplina sul condono edilizio come non possono essere sanate le seconde, quando realizzate nell’ambito di una lottizzazione abusiva, se non previa valutazione globale dell’attività lottizzatoria secondo lo speciale meccanismo di cui agli articoli 29 e 35, comma 13, della legge n. 47 del 1985, cioè previa adozione di una variante dello strumento urbanistico (es. Cons. Stato, IV, 7 giugno 2012, n. 3381) ”;

- “ dalla stessa convenzione non emerge affatto l’incondizionata assunzione da parte dell’Amministrazione dell’obbligo di rilasciare i titoli edilizi in accoglimento delle domande di condono, bensì l’impegno alla sanatoria “nel rispetto delle norme di legge”, tenuto, peraltro, conto della sussistenza del vincolo paesaggistico ambientale insistente su parte delle aree interessate dalla lottizzazione ”;

- “ Escluso, dunque, un inadempimento dell’amministrazione comunale in relazione agli obblighi assunti in convenzione, tutte le ulteriori pretese, come formulate dalla difesa della ricorrente con il ricorso introduttivo del presente giudizio, risultano prive di fondamento ”.

4 – Avverso tale pronuncia ha proposto l’originaria ricorrente per i motivi di seguito esaminati.

4.1 – Con il primo motivo l’appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata laddove, pur accertando l’inattuabilità dell’obbligazione contrattuale in capo al Comune di Cerveteri di rilascio delle concessioni in sanatoria (in quanto la lottizzazione abusiva lo impedisce), non ha conseguentemente rilevato l’impossibilità dell’oggetto della convenzione, la quale, in quanto sopravvenuta renderebbe la convenzione medesima risolta di diritto.

Per l’appellante, il TAR avrebbe dovuto rilevare la risoluzione di diritto della convenzione, con conseguente liberazione non solo del Comune, ma anche di TI, la quale, peraltro, a fronte dell’art. 1463 c.c. ha altresì diritto alla restituzione di quanto già corrisposto all’Amministrazione a titolo di controprestazione, posto il suo carattere indebito.

4.2 – Con il secondo motivo, l’appellante deduce l’erroneità della sentenza nella parte in cui non ha motivato in ordine all’accertamento dell’obbligo di subentro da parte del Comune nella gestione diretta delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria già realizzate dalla società, atteso il carattere strumentale allo svolgimento di servizi pubblici.

Al riguardo, l’appellante precisa che le domande azionate da TI in primo grado si caratterizzavano per articolazione e lapalissiana distinzione, non potendosi le stesse tutte ricondursi al contestato inadempimento contrattuale da parte del Comune che, per contro, afferiva solo ad alcune di esse.

Per l’appellante, se anche a fronte di una lottizzazione abusiva alcuna concessione in sanatoria potrebbe mai essere rilasciata dalla pubblica amministrazione, altrettanto non può dirsi in ordine alla mancata assunzione di un obbligo in capo all’Ente comunale di farsi carico, nell’esecuzione dei propri poteri pubblicistici prescritti ex lege, della gestione di opere pubbliche e del pagamento dei relativi oneri economici.

Inoltre, spetterebbe in ogni caso all’Ente procedere alla gestione diretta delle opere che rappresentano servizi pubblici essenziali per la comunità, sostenendone i relativi costi. E nemmeno potrebbe sostenersi che una eventuale gestione di dette opere e servizi da parte del Comune lo legittimi a pretendere da TI la retrocessione di quanto eventualmente sopportato quale onere economico, posto che è sulla Amministrazione che ricade un siffatto incombente.

L’appellante rimarca che il Giudice di primo grado avrebbe errato laddove, ferma l’inattuabilità del rilascio delle concessioni in sanatoria previste dalla Convenzione, non ne ha fatto discendere la relativa impossibilità dell’oggetto – peraltro pacifica inter partes – la quale, in quanto sopravvenuta rende la convenzione medesima risolta di diritto.

Da un altro punto di vista, l’appellante rileva che parte delle aree in questione sono state espropriate dal Comune di Cerveteri ex art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001 per il tramite del decreto n. 1 del 6.10.2020, sebbene nulla sia mutato circa l’attribuzione degli oneri economici del servizio in capo alla società.

In definitiva, per l’appellante, in mancanza di un agere da parte della Amministrazione, quest’ultima si troverebbe (e si trova tutt’ora) a sfruttare illegittimamente quanto realizzato dal privato, ponendo su quest’ultimo il pagamento di oneri economici che, per legge, spetterebbero in capo all’ente stesso poiché correlati allo svolgimento di pubblici servizi di competenza della Amministrazione.

4.3 - Con il terzo motivo, l’appellante deduce l’erroneità della sentenza di primo grado con riferimento alla asserita intervenuta prescrizione della azione promossa da TI, nonché relativamente alla mancata valutazione della domanda di accertamento sollevata dalla società per essere manlevata dal pagamento degli oneri economici ricadenti integralmente in capo alla amministrazione per la gestione delle opere e dei servizi di pubblica utilità.

L’appellante prospetta che non potrebbe invocarsi una intervenuta prescrizione in ordine alla domanda così spiegata da TI, poiché, diversamente da quella di inadempimento contrattuale il cui termine è decennale, l’azione di mero accertamento non è prescrittibile.

5 – Le censure, che possono essere esaminate congiuntamente sono inammissibili e/o infondate.

La società solo con l’appello ha dedotto la risoluzione di diritto della Convenzione. Tale domanda è nuova, rispetto alla prospettazione di primo grado dove era stato fatto valere l’inadempimento del Comune, e dunque inammissibile alla stregua dell’art. 104, comma 1, c.p.a.

Invero, le domande proposte in primo grado consistevano nella richiesta di accertamento del grave inadempimento del Comune di Cerveteri alle obbligazioni assunte con la convenzione del 1991 e come tale inadempimento avesse legittimato la mancata esecuzione delle contro prestazioni poste a carico di TI, quale soggetto lottizzatore del Comprensorio di Campo di Mare, in quanto le stesse si ritenevano subordinate al previo adempimento da parte dell’amministrazione al rilascio, senza indugio, dei titoli edilizi in sanatoria e come ciò, quindi, avesse in concreto legittimato la mancata manutenzione delle opere di urbanizzazione.

Quanto al terzo motivo, una volta escluso l’inadempimento del Comune - aspetto accertato dalla sentenza impugnata e non censurato con l’appello - non è dato comprendere la ragione giuridica per la quale la società dovrebbe essere manlevata dagli obblighi a suo carico.

Tale esito potrebbe astrattamente profilarsi qualora si accerti che la convenzione sia priva di effetti, ma tale domanda, come detto, non è stata ritualmente introdotta dalla società.

Tale considerazione priva di sostanziale utilità il profilo relativo all’intervenuta prescrizione della domanda svolta da parte ricorrente.

6 – La prospettazione di parte appellante risulta in ogni caso infondata, dovendosi condividere le considerazione svolte dal Tar e rimarcare che, da un lato, l’accertata lottizzazione abusiva era ostativa al rilascio delle sanatorie; dall’altro, che dalla convenzione fatta valere, contrariamente agli assunti della società, non emerge l’incondizionata assunzione da parte del Comune dell’obbligo di rilasciare i titoli edilizi, tenuto anche conto della sussistenza del vincolo paesaggistico ambientale insistente su parte delle aree interessate dalla lottizzazione.

7 – Va infine dato atto che l’amministrazione ha avviato concrete e rilevanti iniziative finalizzate ad una definizione della vicenda, con l’approvazione della deliberazione del consiglio comunale n. 47 del 16 novembre 2015, con la quale è stata prevista l’approvazione di una “Variante Speciale di recupero urbanistico del nucleo abusivo del comprensorio di Campo di Mare”, con sottoscrizione di una nuova convenzione, nonché della deliberazione del consiglio comunale n. 1 del 2016, concernente la “Perimetrazione del nucleo edilizio abusivo del comprensorio di Campo di Mare”.

Per altro vero, si rileva che, in data 3 marzo 2018, la società ha dichiarato la propria impossibilità a dare ulteriore seguito agli impegni di gestione e manutenzione delle opere di urbanizzazione; del pari emerge l’impegno dell’amministrazione sia a concludere il procedimento di sanatoria avviato sia a prendere in carico le opere di urbanizzazione con acquisizione gratuita della proprietà delle aree interessate in funzione di una definitiva conclusione della vicenda.

Alla luce di tali sopravvenienze, deve dubitarsi della permanenza dell’interesse alla decisione, in quanto l’oggetto del giudizio appare superato dalla successiva evoluzione della vicenda con una nuova e diversa regolazione della situazione sottesa alla convenzione del 1991 intorno alla quale ruota il presente giudizio.

8 – Per le ragioni esposte l’appello va respinto.

Ad una valutazione complessiva della vicenda le spese di lite possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda) respinge l’appello e compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2025, tenutasi con modalità telematica, con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giordano Lamberti	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO