R.G. 1496/2023
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
CORTE DI APPELLO DI FIRENZE
PRIMA SEZIONE CIVILE
La Corte di Appello di Firenze, Sezione Prima Civile, così composta:
Dott.ssa SA AN Presidente Istruttore
Dott.ssa Alessandra Guerrieri Consigliere
Dott. Vincenzo Savoia Consigliere ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile di II° grado iscritta al n. R.G. 1496/2023 promossa da: con il patrocinio dell'Avv. Gaetano Viciconte Parte_1
APPELLANTE contro
, con il patrocinio dell'Avv. Paolo Stolzi Controparte_1
APPELLATO sulle seguenti conclusioni: per l'appellante (come da “Nota di precisazione delle Parte_1 conclusioni ex art. 352, comma 1, n. 1 c.p.c.” depositata in data 27.01.2025):
«Voglia l'Ecc.ma Corte di Appello di Firenze, respinta ogni contraria istanza, eccezione e deduzione, accogliere il presente appello, e per l'effetto annullare e/o riformare la sentenza n. 344/2023 emessa dal Tribunale di Prato, in persona del Giudice Dott.ssa
Costanza Comunale, in data 19.05.2023, depositata contestualmente, nel giudizio inter partes R.G. n. 3427/2017, notificata in data 13.06.2023, e conseguentemente accogliere le seguenti domande:
- accertare la responsabilità del in persona del Sindaco pro Controparte_1 tempore, in ordine al rilascio del titolo edilizio n. 96/2009 e al suo successivo annullamento giurisdizionale, per le causali di cui in premessa e, per l'effetto,
pagina 1 di 18 - condannare il in persona del Sindaco pro tempore, al Controparte_1 pagamento, a titolo di risarcimento del danno, per lesione del legittimo affidamento incolpevole, della somma complessiva di € 1.099.223,17, di cui € 599.223,17 a titolo di danno emergente ed € 500.000,00 a titolo di lucro cessante, oltre interessi legali e rivalutazione monetaria, dal dì del saldo fino all'effettivo saldo, ovvero alla maggior o minor somma ritenuta di giustizia ex art. 1226 cod. civ.
Con vittoria di spese e competenze di entrambi i gradi di giudizio, spese di CTU, oltre spese generali, IVA e CAP come per legge»; per l'appellato (come da “Foglio di precisazione delle conclusioni” Controparte_1 depositato in data 29.01.2025):
«Voglia l'Ecc.ma Corte d'Appello di Firenze, contrariis rejectis: in via pregiudiziale, accogliere l'appello incidentale del e, per Controparte_1
l'effetto, dichiarare il difetto di giurisdizione del G.O., in favore del G.A.; nel merito:
- in via principale, rigettare l'appello di confermando la sentenza Parte_1 del Tribunale di Prato n. 344/2023, in ordine ai capi censurati ex adverso;

- in via subordinata, per la denegata ipotesi accoglimento totale o parziale dell'appello ex adverso, considerare, nella quantificazione dei danni eventualmente ritenuti imputabili al
l'apporto riconducibile alla condotta colposa del danneggiato, ex art. 1227, CP_1 comma 1 c.c. ed, in ogni caso, rideterminare l'eventuale risarcimento in diminuzione rispetto alle domande attoree, alla luce di quanto dedotto nella comparsa di costituzione in appello, sub par. VII).
Con vittoria di spese e compensi dei due gradi di giudizio».
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con sentenza n. 344/2023 (pubblicata in data 19.05.2023), emessa a definizione del giudizio n. R.G. 3427/2017 promosso da il Tribunale di Prato così Parte_1 provvedeva:
«- respinge la domanda attorea per le causali di cui in narrativa;

- condanna parte attrice al pagamento delle spese processuali sostenute dal CP_1
che si liquidano in euro 14.103,00 per compensi, oltre al 15% per rimborso
[...] forfettario, IVA e CPA come per legge;

- pone a carico di parte attrice le spese di CTU come liquidate in corso di causa».
Il Tribunale di Prato premetteva quanto segue:
pagina 2 di 18 aveva tempestivamente riassunto la causa innanzi al Tribunale di Parte_1
Prato, ritenuto territorialmente competente (il giudizio era stato inizialmente iscritto al n.
R.G. 12170/2016 innanzi al Tribunale di Firenze, poi dichiaratosi incompetente per territorio), al fine di ottenere la condanna del , ai sensi dell'art. Controparte_1
2043 c.c. per violazione del principio del neminem laedere, al pagamento in suo favore della somma complessiva di € 1.103.435,50, a titolo di risarcimento del danno da lesione del legittimo affidamento asseritamente cagionato a causa del rilascio dell'illegittimo titolo edilizio (permesso di costruire) n. 96 del 28.10.2009 (il pregiudizio patrimoniale consisteva nelle spese di progettazione e negli oneri infruttuosamente sostenuti, oltre che nel mancato guadagno derivante dallo sfruttamento commerciale dell'immobile e dalla perdita di clientela determinata dal dubbio insorto circa la effettiva commerciabilità del bene a seguito del presunto vizio amministrativo).
La società attrice-riassumente, a fondamento delle proprie pretese, aveva dedotto quanto segue:
- in data 23.12.2008, la e la Overland S.r.l. avevano Parte_1 presentato al Comune di la pratica edilizia n. 447/2008, avente ad CP_1 oggetto l'istanza di rilascio del permesso di costruire per la realizzazione di una nuova edificazione in zona “D4 – Produttivo Nord” consistente nella creazione di una SUL distribuita su due fabbricati adiacenti, ma autonomi, posti su due lotti
(denominati “LOTTO A” e “LOTTO B”) contigui e dotati di accesso indipendente dalla pubblica via, siti in - Loc. Pagnelle, Via Felice Matteucci;
CP_1
- successivamente al parere favorevole reso dalla commissione edilizia in data
28.07.2009, il Comune di aveva rilasciato all'istante il permesso di CP_1 costruire n. 96 del 28.10.2009, al quale avevano fatto seguito varianti ed integrazioni rese necessarie dall'evoluzione degli interventi edili;

- relativamente all'anzidetto intervento, per il quale era stata effettuata una variante non essenziale in corso d'opera, l'attrice aveva ottenuto permesso in sanatoria n.
76/2006, stante l'ulteriore parere positivo della commissione edilizia;

- la Provincia di Firenze, in data 09.05.2011, aveva rilasciato la concessione n.
29681/2011 per l'occupazione permanente di spazi ed aree pubbliche, con realizzazione di accesso carrabile;

pagina 3 di 18 - l'intervento edificatorio autorizzato era stato, per buona parte, realizzato, ad eccezione delle rifiniture finali;

- tuttavia, in data 27.01.2011 le società e Controparte_2 Controparte_3 avevano notificato a parte attrice un ricorso diretto all'annullamento del permesso di costruire n. 96/2009 perché rilasciato in assenza dei requisiti previsti dalla normativa edilizia e urbanistica di riferimento, in quanto i lotti su cui era stata prevista l'edificazione da parte della società costruttrice non erano “liberi”, poiché il lotto A risultava sprovvisto di accesso autonomo alla pubblica via, essendo accessibile esclusivamente tramite passo carrabile insistente su proprietà privata contigua, nella disponibilità dell'istante solo per 1/3;
- il giudizio amministrativo instaurato si era concluso con la sentenza n. 1126/2014 emessa il 27.05.2014 dal TAR Toscana, che aveva accolto il ricorso avanzato e, per l'effetto, aveva annullato il permesso di costruire n. 96/2009 rilasciato dal Comune di per violazione dell'art. 44, comma 22 bis, del Reg. Urb. del predetto CP_1 comune, essendo stati ritenuti esistenti due lotti liberi ai sensi della richiamata disposizione, mentre, in verità, sussistevano le condizioni per ritenerne esistente soltanto uno;

- detta pronuncia era stata confermata anche in appello dalla Quarta Sezione del
Consiglio di Stato, con sentenza n. 1369/2016 del 06.04.2016, il quale aveva ritenuto che il ricavato lotto “A”, in quanto privo di accesso diretto alla viabilità pubblica, non avrebbe potuto essere suscettibile di autonoma considerazione ai fini dell'edificazione, ciò comportando la necessità di un intervento di demolizione di circa il 50% dell'attuale corpo di fabbrica unitario.
Si era costituito in giudizio il deducendo: Controparte_1
- l'inammissibilità dell'atto di citazione in riassunzione depositato in cartaceo ai sensi dell'art. 16 bis D.L. 179/2012;
- il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, essendo la giurisprudenza amministrativa orientata nel senso di ritenere le controversie per lesione dell'affidamento provocato da esercizio scorretto del potere da parte di una P.A. sotto la giurisdizione del giudice amministrativo, a maggior ragione nei casi in cui si verte in materia edilizia, ambito attribuito alla giurisdizione esclusiva del G.A.;
pagina 4 di 18 - l'infondatezza della domanda risarcitoria avversaria per insussistenza dell'elemento soggettivo in capo al , in quanto la rappresentazione dei fatti Controparte_1 offerta in sede di domanda di rilascio del permesso di costruire era stata ambigua, essendo stata la strada privata in contestazione espressamente indicata, nella relazione illustrativa, come “di proprietà del Lotto A”, ossia come “parte integrante” del predetto lotto (la Pubblica Amministrazione avrebbe perciò erroneamente ritenuto esistente il requisito dell'accesso diretto/indipendente alla viabilità pubblica, rilasciando perciò il titolo edilizio richiesto);
- che la condotta tenuta dalla società attrice rileva ai sensi dell'art. 1227, comma 2,
c.c. (i danni dei quali la società attrice chiede il ristoro erano evitabili con l'uso dell'ordinaria diligenza);
- che la responsabilità dell' convenuto deve escludersi anche in considerazione CP_4 dell'errore scusabile in cui sarebbe incorso nel rilascio del titolo edilizio;

- che la PA ha operato in buona fede, proponendo essa stessa autonomo appello avverso la sentenza n. 1126/14 del TAR Toscana nella convinzione di aver bene interpretato la normativa adottata;

- che la quantificazione dei danni ex adverso lamentati si fonda su una perizia di parte, priva di valore probatorio.
Con la memoria ex art. 183, comma 6, n. 1 c.p.c., in replica alle Parte_1 contestazioni/doglianze di controparte, aveva evidenziato come il rilascio del titolo edilizio fosse stato preceduto dal parere favorevole della Commissione Edilizia incaricata e come nel permesso di costruire in contesa fosse stata espressamente accertata la
“conformità dell'intervento alla normativa urbanistica ed edilizia”, anche sulla base della
Relazione illustrativa allegata alla richiesta avanzata dalla stessa Parte_1 in cui erano state individuate dettagliatamente le tipologie di accesso ai singoli lotti.
Con ordinanza del 21.10.2018 era stata disposta l'acquisizione, ex art. 213 c.p.c., di informazioni dal Comune di in ordine agli atti del procedimento amministrativo CP_1 che aveva portato al rilascio del permesso a costruire n. 96/2009 e del permesso in sanatoria n. 76/2006, era stata disposta consulenza tecnica di ufficio sui primi due quesiti formulati da parte attrice nella memoria ex art. 183, comma 6, n. 2 c.p.c., riservando al prosieguo ogni valutazione in ordine agli altri quesiti e non era stata ammessa la prova testimoniale invocata dal convenuto perché vertente su circostanze irrilevanti. CP_1
pagina 5 di 18 All'udienza del 03.07.2019, su istanza delle parti, il nuovo Giudice Istruttore aveva integrato i quesiti già sottoposti al CTU in tal senso: “Esaminati gli atti ed i documenti causa, accerti e descriva il CTU lo stato dei luoghi, anche sotto il profilo della proprietà di essi, al momento della presentazione del progetto da parte della Controparte_5
, con riferimento particolare alle caratteristiche ed alla proprietà degli accessi ai c.d.
[...]
Lotti A e B. Acquisita ulteriore documentazione se ritenuta necessaria presso uffici pubblici, compiuto ogni accertamento tecnico opportuno, descriva il CTU l'attuale stato dei luoghi e lo stato di avanzamento dei lavori eseguiti in virtù del permesso di costruire
n. 96 del 28.10.2009 e le sue successive varianti e integrazioni. Accerti gli eventuali danni subiti dalla società attrice a seguito dell'annullamento del predetto permesso di costruire in particolare quantifichi le spese ritenute necessarie per la realizzazione dell'intervento autorizzato dal Comune di (oneri di urbanizzazione, spese CP_1 tecniche e per incarichi progettuali, spese amministrative ecc.) e le minori spese che parte attrice avrebbe invece sostenuto per realizzare la costruzione sul solo lotto B con accesso diretto alla pubblica via. Quantifichi il minor valore venale dell'immobile di proprietà della società attrice alla data della compravendita considerando il lotto A come non edificabile. Quantifichi, inoltre, le somme ritenute necessarie per la regolarizzazione dell'immobile o per la rimessa in pristino (sostenute e da sostenere), esaminando tutte le soluzioni astrattamente prospettabili (demolizione totale, demolizione parziale verticale, avvio di una nuova procedura edilizia per l'eventuale ottenimento del permesso di costruire in sanatoria ex art. 204 L.R.T. 65/14). Accerti e quantifichi inoltre, anche avvalendosi della collaborazione di un ausiliario, i maggiori oneri sostenuti dall'attrice a causa dell'interruzione dei lavori a partire dalla data del 10.02.2011 con particolare riferimento all'esposizione debitoria accumulata dalla stessa società nei confronti dell'istituto bancario che ha concesso il mutuo”.
La aveva proposto ricorso ex art. 92 disp. att. c.p.c. chiedendo Parte_1
l'integrazione e la modifica del quesito sottoposto al CTU, nonché la disapplicazione incidenter tantum dell'ordinanza di demolizione n. 328 del 05.11.2019 (documento che aveva depositato in giudizio) con la quale il aveva ingiunto la Controparte_1 demolizione dell'intero immobile oggetto di causa.
Il ricorso promosso dalla società attrice era stato rigettato, ritenuta l'impossibilità – sia per il giudice ordinario che, a maggior ragione, per il consulente incaricato – di sindacare sulla legittimità o validità del provvedimento amministrativo contestato.
pagina 6 di 18 Precisate le rispettive conclusioni, aveva eccepito la tardività della Parte_1 Parte_1 domanda avanzata in via subordinata dall'Ente convenuto volta ad ottenere la dichiarazione che nulla è dovuto a titolo risarcitorio, dato il carattere abusivo dell'edificazione accertato con ordinanza demolitoria n. 328/2019.
Il Tribunale di Prato motivava la propria decisione come di seguito:
- L'eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal è infondata. La Controparte_1 giurisprudenza di legittimità ha da sempre affermato la giurisdizione del giudice ordinario nell'ipotesi in cui a chiedere il risarcimento del danno sia il privato che abbia incolpevolmente confidato in un provvedimento amministrativo a lui favorevole, successivamente annullato in via di autotutela o in forza di pronuncia giudiziale, in quanto la controversia non sarebbe relativa alla lesione di un interesse legittimo pretensivo, bensì di un diritto soggettivo;

- la responsabilità della P.A. nel caso di specie non deve essere ricondotta all'alveo dell'art. 2043 c.c., bensì allo schema della responsabilità di tipo contrattuale da contatto sociale qualificato. Il danneggiato ha quindi l'onere di dimostrare in giudizio il nesso causale tra il comportamento della P.A. e l'evento dannoso e la sussistenza del danno;

- dall'ordinanza di demolizione delle opere costruite n. 328/2019 del Comune di
(il giudice ordinario non ha alcun sindacato sul suddetto provvedimento, ma è CP_1 comunque tenuto a dare rilievo alla deliberazione amministrativa, senza poterne mettere in discussione validità ed efficacia) si evince che l'immobile costruito dalla società attrice non risultava conforme al progetto oggetto del permesso di costruire n. 96/2009. Ne consegue che l'affidamento sulla legittimità di detto titolo abilitativo non può ritenersi un affidamento in buona fede da parte di Quest'ultima aveva l'onere Parte_1 di dimostrare che l'opera fosse stata costruita in conformità al progetto, non potendosi invocare un danno da legittimo affidamento di un provvedimento rilasciato dalla P.A. se poi il titolo abilitativo non viene in concreto osservato;

- non sussiste pertanto un serio affidamento incolpevole;

- non sussiste il nesso di causalità tra il comportamento tenuto dalla P.A. e il danno di cui si chiede il risarcimento;

- il danno consistente nelle spese progettuali non sarebbe stato in ogni caso risarcibile, poiché le medesime sarebbero state comunque sostenute indipendentemente dall'ottenimento o meno del permesso di costruire;

pagina 7 di 18 - l'eccezione, sollevata da di tardività della domanda formulata in Parte_1 via subordinata nel merito dal nel proprio foglio di precisazione Controparte_1 delle conclusioni è priva di fondamento;

- le spese di lite seguono la soccombenza.
Proponeva appello avverso la decisione del Tribunale di Prato per i Parte_1 seguenti motivi:
1) Violazione e/o errata applicazione degli art. 2043 e 1227 c.c.. Erronea ricostruzione del paradigma della responsabilità della p.a. da provvedimento illegittimo annullato. Eccesso di potere giurisdizionale. Violazione del principio del legittimo affidamento. Erronea esclusione dell'affidamento incolpevole del danneggiato e della sussistenza della colpa della p.a.; erronea ed illegittima declaratoria di assenza del nesso causale. contraddittorietà ed illogicità della decisione assunta.
Il giudice di prime cure avrebbe dovuto considerare l'ordinanza di demolizione come mero fatto, di cui tener conto soltanto ai fini della sua emanazione e della sua esistenza.
La ricostruzione operata dal Tribunale di Prato circa l'assenza di affidamento incolpevole contrasta con gli accertamenti compiuti dal consulente tecnico di ufficio. La consulenza tecnica espletata non ha escluso l'affidamento incolpevole dell'odierna appellante, né ha rinvenuto una difformità dell'edificio rispetto al progetto assentito. Il permesso di costruire n. 96/2009 consentiva la realizzazione di due unità immobiliare distinte, ma facenti parte, sotto il profilo strutturale, di un unico edificio. Il C.T.U. ha chiaramente evidenziato, a pag. 26 dell'elaborato, la realizzazione del manufatto conformemente al progetto. A nulla rileva la mancata impugnazione della ordinanza demolitoria dinanzi al giudice amministrativo, giacché una siffatta impugnazione sarebbe stata oggetto di declaratoria di inammissibilità per carenza di interesse a ricorrere (essendosi formato il giudicato sull'annullamento del titolo edilizio).
La condotta assunta dall'Amministrazione appare certamente lesiva del legittimo affidamento della società odierna appellante, la quale ha confidato nel permesso di costruire rilasciato;
l'Ente comunale, nell'istruire il procedimento amministrativo, ha ritenuto conforme alle norme urbanistiche il progetto presentato, giungendo al rilascio del titolo edilizio poi rivelatosi illegittimo. Il rilascio del permesso di costruire è stata la conseguenza della erronea lettura della norma urbanistica da parte dell'Amministrazione,
pagina 8 di 18 la quale aveva piena contezza (o avrebbe dovuto avere contezza) che il lotto B non aveva accesso diretto alla viabilità pubblica.
Non è possibile ravvisare un errore scusabile.
Solamente l'Ente Comunale, redattore delle norme urbanistiche, avrebbe dovuto correttamente interpretare le medesime e avrebbe dovuto indicare con chiarezza le caratteristiche che un lotto doveva possedere per essere qualificato come “libero”. ha operato usando l'ordinaria diligenza (ponendo Parte_1
l'Amministrazione nella condizione di verificare la conformità la conformità alla propria normativa urbanistica ed edilizia), pertanto non può trovare applicazione l'art. 1227, comma 2, c.p.c..
Quanto alla sussistenza del nesso causale, occorre evidenziare che, qualora l'odierna appellante non avesse conseguito il titolo autorizzativo non avrebbe sopportato nessun costo per la realizzazione del manufatto e per l'avvio delle relative procedure amministrative, né avrebbe corrisposto gli oneri concessori e fatto ricorso a forme di finanziamento.
2) Violazione e/o errata applicazione degli artt. 2043, 2056 e 1223 c.c. – erronea esclusione di una voce di danno
L'esclusione delle spese di progettazione (quantificate dal CTU in € 67.500,00) dal novero dei danni risarcibili è illegittima. La società non avrebbe sostenuto tali spese (o le avrebbe sostenute in misura minore) se fosse stata resa edotta dell'impossibilità di edificare. La decisione del giudice di prime cure sul punto contrasta con i principi in punto di risarcibilità del danno da lesione del legittimo affidamento espressi dall'Adunanza
Plenaria del Consiglio di Stato e viola l'art. 1223 c.c., in base al quale il danno deve essere risarcito sia sotto il profilo della perdita patrimoniale subita sia sotto il profilo del mancato guadagno.
3) Violazione e/o errata applicazione dell'art. 183 c.p.c. – violazione del principio di immodificabilità della domanda – impropria applicazione dei principi di mutatio ed emendatio libelli
Con la propria comparsa di costituzione e risposta, il si è limitato a Controparte_1 chiedere il rigetto delle domande attoree in quanto inammissibili o comunque infondate e, in subordine, a considerare, nella quantificazione dei danni eventualmente ritenuti imputabili al l'apporto riconducibile alla condotta colposa del danneggiato. CP_1
Solamente in sede di foglio di precisazione delle conclusioni, il Comune ha proceduto a formulare in via subordinata una nuova domanda che ha come presupposto pagina 9 di 18 l'accertamento del carattere abusivo delle opere realizzate, a suo dire definitivamente accertato dall'ordinanza di demolizione. Siamo dinanzi ad una vera e propria mutatio libelli, senz'altro inammissibile;
la domanda formulata in via subordinata dal CP_1
ha modificato sostanzialmente l'oggetto del contendere e ha introdotto un
[...] tema di indagine e di decisione completamente nuovo.
Si costituiva in giudizio il , anzitutto proponendo appello incidentale Controparte_1 avverso la sentenza del Tribunale di Prato per il seguente motivo:
Difetto di giurisdizione. Violazione e falsa applicazione degli artt. 103 Cost. e
133, comma 1, lett. f) c.p.a.
In merito alla questione della giurisdizione, esiste un consolidato orientamento del
Consiglio di Stato di segno esattamente opposto rispetto a quello della Suprema Corte di
ZI (cui ha aderito il giudice di prime cure), il quale configura il legittimo affidamento come principio generale operante a tutela delle posizioni giuridiche soggettive sostanziali di volta in volta incise e, come tale, neutro ai fini del riparto della giurisdizione.
Nel caso di specie, la posizione sostanziale sottostante è qualificabile come interesse legittimo, pertanto la giurisdizione è del Giudice Amministrativo. Oltretutto, si verte in materia edilizia-urbanistica, attribuita alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. f) c.p.a..
Il chiede pertanto che la Corte di Appello, in riforma della sentenza Controparte_1 di primo grado, dichiari il proprio difetto di giurisdizione, in favore del giudice amministrativo.
Il contestava poi i motivi di gravame formulati da Controparte_1 Parte_1
e chiedeva il rigetto dell'appello principale ex adverso proposto per le seguenti
[...] ragioni:
- l'intervento edilizio autorizzato con il permesso di costruire n. 96/2009 aveva ad oggetto la realizzazione di due edifici adiacenti, ma autonomi, ciascuno posto su uno dei due lotti contigui, A e B. L'ordinanza di demolizione n. 328/2019 ha invece accertato che quanto edificato da non corrisponde all'intervento autorizzato con Parte_1 il titolo n. 96/2009, bensì al progetto di variante del 10.11.2010 (come riconosciuto dallo stesso CTU), mai autorizzato. La necessità di demolire l'immobile non discende dalla pagina 10 di 18 pronuncia del giudice amministrativo di annullamento del titolo edilizio/abilitativo illegittimo, bensì dalla edificazione in difformità dal titolo edilizio originariamente rilasciato (preesistente alla pronuncia giurisdizionale);
- non vi sono dubbi circa il rilievo dell'ordinanza sotto il profilo strettamente processuale
(la sua adozione rappresenta un fatto sopravvenuto sul quale è stato regolarmente instaurato il contraddittorio tra le parti, accettato dalla stessa . Parte_1
L'ordinanza di demolizione non è stata impugnata/utilmente contestata dalla odierna appellante presso l'autorità giurisdizionale amministrativa;
il giudice ordinario deve pertanto considerare valido ed efficace il provvedimento. La questione della abusività dell'edificazione non può essere rimessa in discussione in questa sede, né sottoposta al vaglio del giudice ordinario;

- è assente qualsivoglia affidamento incolpevole di nella validità Parte_1 del titolo edilizio, posto che la società ha, per prima, agito in violazione di esso.
Il fatto che sia stata eseguita un'edificazione integralmente abusiva elimina alla radice la configurabilità del danno, atteso che l'immobile non aveva la possibilità di essere mantenuto né tantomeno commercializzato.
L'esistenza di una edificazione radicalmente difforme interrompe il nesso causale tra la condotta della P.A. (sempre ammesso che possa ravvisarsi una colpa di quest'ultima) e danno lamentato;

- è infondata la tesi avversaria secondo cui il progetto di avrebbe Parte_1 fedelmente rappresentato lo stato dei luoghi (la rappresentazione della strada privata come “di proprietà del lotto A” non è veritiera;
oltretutto, tale strada privata non è neppure confinante con tale lotto, risultando perciò radicalmente inidonea a “collegarlo direttamente” alla pubblica via).
Si delinea pertanto una condotta della società fuorviante, intesa ad indurre in errore il e, quindi, tale da escludere la configurabilità di un affidamento Controparte_1 incolpevole del privato nella legittimità del titolo edilizio (sul punto viene richiamata Corte di Appello di Firenze, sentenza n. 1100 del 31.05.2022);
- la presentazione di un progetto inesatto e fuorviante costituisce un comportamento quantomeno colposo idoneo ad escludere il nesso causale tra i danni lamentati e la condotta del CP_1
- l'Amministrazione si è limitata ad insistere per il rigetto della domanda avversaria, senza spiegare alcuna domanda nuova e, dunque, senza mutare la causa petendi;
pagina 11 di 18 - le richieste risarcitorie, per come quantificate, sia dall'appellante, che dal C.T.U. in primo grado, non sono accoglibili e sono integralmente contestate.
Alla prima udienza di trattazione ex art. 350 c.p.c., tenutasi il 09.01.2024 la Presidente
Istruttrice formulava proposta conciliativa e rinviava per rimessione della causa in decisione ai sensi dell'art. 352 c.p.c. all'udienza dell'01.04.2025.
Fallito il tentativo di conciliazione, alla udienza del 01.04.2025, la causa veniva rimessa in decisione ai sensi dell'art. 352 c.p.c., riservando quest'ultima al Collegio composto come in epigrafe.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Fermo restando che il giudicato interno sulla giurisdizione si forma tutte le volte in cui il giudice di primo grado abbia affermato esplicitamente o anche implicitamente, pronunciandosi nel merito, la propria giurisdizione e le parti abbiano prestato acquiescenza a tale statuizione, non impugnando la sentenza sotto questo profilo (cfr., ex multis, Cass. civ., Sez. V, ord. 10 maggio 2023, n. 12744), si rileva come il
[...]
abbia proposto appello incidentale (formulando specifico motivo di CP_1 gravame) impugnando la sentenza n. 344/2023 laddove il Tribunale di Prato ha rigettato l'eccezione di carenza di giurisdizione del giudice ordinario ritenendola infondata.
L'appello incidentale è stato proposto tempestivamente, in ossequio a quanto previsto dal combinato disposto degli artt. 343 e 347 c.p.c. (la comparsa di costituzione e risposta è stata depositata dal il 20.11.2023, dunque nel rispetto del termine Controparte_1 di decadenza di venti giorni calcolato a ritroso dalla data dell'udienza fissata ai sensi dell'art. 349 bis c.p.c. dall'istruttore, udienza tenutasi, nel caso di specie, il 09.01.2024).
Svolta questa premessa, l'appello incidentale va accolto e, per l'effetto, va dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, dovendo la cognizione sulla presente controversia essere devoluta alla giurisdizione (esclusiva) del giudice amministrativo per le ragioni di seguito illustrate.
Come si evince dagli atti di causa, ha chiesto il risarcimento del Parte_1 danno patrimoniale (tanto a titolo di danno emergente quanto a titolo di lucro cessante) da lesione dell'affidamento incolpevole riposto nella correttezza dell'operato del
[...]
e nella legittimità di un provvedimento amministrativo CP_1 favorevole/ampliativo della propria sfera giuridica, vale a dire il permesso di costruire n.
69/2009 (in forza del quale aveva proceduto ad edificare un immobile a destinazione pagina 12 di 18 mista: artigianale, direzionale, produttiva) prima rilasciato dall'ente locale e successivamente annullato dal T.A.R. Toscana con la sentenza n. 1126/2014 (per violazione dell'art. 44, comma 22 bis, del Regolamento Urbanistico dell'Ente), confermata poi dal Consiglio di Stato con sentenza n. 1369/2016 dep. il 06.04.2016. Tale affidamento sarebbe stato ingenerato, tra l'altro: dalla valutazione positiva della
Commissione Edilizia, espressasi nella seduta del 16.07.2009 (v. comunicazione del
Responsabile del servizio edilizia privata del Parte_2
del 28.07.2009 – Prot. n° 16679, doc. 3 allegato all'atto di citazione
[...] introduttivo del giudizio di primo grado), a proposito del progetto di costruzione presentato unitamente alla richiesta di permesso di costruite (pratica edilizia 447/2008); dal parere positivo/favorevole espresso, sempre dalla Commissione Edilizia, in relazione al progetto di variante non essenziale in corso d'opera; dalla rassicurazioni fornite dall'Amministrazione comunale in ordine alla legittimità del permesso rilasciato;
dalla circostanza per cui, nel corso del procedimento amministrativo conclusosi con il rilascio del titolo edilizio, l'Amministrazione non richiese integrazioni né dispose supplementi istruttori (v. pagg. 2, 17, 22 e 27 dell'atto di citazione in appello).
Il Tribunale di Prato ha respinto l'eccezione di carenza di giurisdizione in capo al giudice ordinario adito sollevata dal facendo leva sul consolidato Controparte_1 orientamento sposato in seno alla giurisprudenza di legittimità, il quale è stato inizialmente cristallizzato dalle coeve pronunce delle Sezioni Unite n. 6594, n. 6595 e n.
6596/2011 e ha poi trovato ripetute conferme (Cass., Sez. Un. civ., ord. 4 settembre
2015, n. 17586, ord. 22 maggio 2017, n. 12799, ord. 22 giugno 2017, n. 15640, ord. 2 agosto 2017, n. 19171, ord. 23 gennaio 2018, n. 1654, ord. 2 marzo 2018, n. 4996, prd.
24 settembre 2018, n. 22435, sent. 24 dicembre 2018, n. 32365, ord. 19 febbraio 2019,
n. 4889, ord. 8 marzo 2019, n. 6885, sent. 25 maggio 2021, n. 14324). Il giudice di nomofilachia ha elaborato, nel corso degli anni, una fattispecie di danno da comportamento materiale, originariamente ricondotta alla violazione del principio del neminem laedere di cui all'art. 2043 c.c. e, dunque, alla figura dell'illecito aquiliano, e in seguito qualificata come responsabilità relazionale o da contatto sociale qualificato
(inteso quale fatto idoneo a produrre obbligazioni in conformità dell'ordinamento giuridico ai sensi dell'art. 1173 c.c., dal quale derivano, a carico delle parti, non obblighi di prestazione, bensì reciprochi obblighi di buona fede, di protezione e di informazione), da inquadrare nell'ambito della responsabilità contrattuale (cfr. Cass., Sez. Un. civ., 28 aprile 2020, n. 8236; cfr. anche Cass., Sez. Un. civ., ord. 19 gennaio 2023, n. 1567). pagina 13 di 18 Le Sezioni Unite hanno sottolineato come i principi fissati nelle tre ordinanze nn. 6594,
6595 e 6596 del 23 marzo 2011 poc'anzi citate, rese con riferimento alla disciplina dettata dal D. Lgs. n. 80/1998, non abbiano «perso attualità a causa dell'entrata in vigore del codice del processo amministrativo di cui al D. Lgs. n. 104 del 2010, con riferimento sia al disposto dell'art. 7, comma 1, che comunque anche quando la controversia riguarda meri comportamenti postula che si tratti di "comportamenti riconducibili anche mediatamente all'esercizio di tale potere" amministrativo, sia all'art.
30, comma 2, là dove stabilisce che al giudice amministrativo, nei casi di giurisdizione esclusiva, "può altresì essere chiesto il risarcimento del danno da lesione di diritti soggettivi", atteso che il presupposto della giurisdizione del giudice amministrativo, anche nelle materie di giurisdizione esclusiva, è sempre "che la controversia inerisca ad una situazione di potere dell'amministrazione" e "che la causa petendi si radichi nelle modalità di esercizio del potere amministrativo”» (Cass., Sez. Un. civ., ord. 29 aprile
2022, n. 13595).
Ebbene, la Suprema Corte ha ribadito in più occasioni che la pretesa del privato, il cui patrimonio sia stato pregiudicato dalle scelte compiute confidando nella ordinaria, apparente legittimità del provvedimento amministrativo ampliativo poi caducato (spese sostenute), tesa in definitiva ad ottenere il ristoro del danno subito a causa della fiducia mal riposta nella coerenza e nella non contraddittorietà del comportamento della P.A.,
«non ha ad oggetto il modo in cui l'amministrazione ha esercitato il proprio potere con il provvedimento annullato, o con quello di annullamento del primo, costituendo
l'illegittimità del provvedimento il mero presupposto della lite, ma l'osservanza o meno delle regole di correttezza nei rapporti con i privati, regole distinte ed autonome rispetto
a quelle della legittimità amministrativa ed a cui deve essere informato il procedimento amministrativo ex art. 1, comma 2-bis, della l. n. 241 del 1990 , introdotto dalla l. n. 120 del 2020» (Cass., Sez. Un. civ., ord. 24 gennaio 2023, n. 2175; cfr. anche Cass., Sez.
Un. civ, ordinanze 6 febbraio 2023, n. 3514, 24 aprile 2023, n. 10880 e 28 agosto 2023,
n. 25324).
L'affidamento incolpevole che si assume leso sarebbe, in sostanza, una situazione autonoma, tutelata come affidamento di natura civilistica in sé e non nel suo collegamento con l'interesse pubblico.
Le Sezioni Unite della Corte di ZI hanno dunque ripetutamente affermato che il giudice competente a conoscere del danno da lesione dell'incolpevole affidamento nella legittimità di un atto amministrativo ampliativo (autorizzazione, concessione, permesso), pagina 14 di 18 successivamente rimosso in sede di autotutela od ope iudicis, è, in ogni caso, anche nelle materie di giurisdizione esclusiva, il giudice ordinario, quale giudice dei diritti soggettivi, in quanto non verrebbe sollecitato un controllo sull'esercizio del potere pubblico, bensì sul rispetto o meno di un regola di condotta di diritto civile.
La giurisprudenza amministrativa, dal canto suo, ha assunto una posizione in aperto e perdurante contrasto con l'indirizzo assolutamente maggioritario accolto dal giudice di legittimità (posizione richiamata dal nei propri scritti difensivi e Controparte_1 sulla quale è imperniata l'eccezione pregiudiziale di rito sollevata). In particolare, ad opinione dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenza n. 20 del 29 novembre
2021; v. anche Cons. Stato, Sez. II, 4 aprile 2024, n. 3108, Cons. Stato, Sez. IV, 4 aprile
2024, n. 3072 e Cons. Stato, Sez. IV, sent. 25 novembre 2024, n. 9467), la quale non condivide la ricostruzione dell'affidamento come diritto autonomo effettuata dalla Corte regolatrice, la mancata osservanza del dovere di correttezza lederebbe una situazione giuridica soggettiva del privato che si rapporta pur sempre all'esercizio del potere pubblico, sia che esso si manifesti con un provvedimento tipico sia che si manifesti con un mero comportamento. In altri termini, anche quando il comportamento non si sia concretato in atti amministrativi, nondimeno l'operato dell'amministrazione costituirebbe comunque espressione dei poteri ad essa attribuiti per il perseguimento delle finalità di carattere pubblico. L'adozione di un atto rivelatosi poi illegittimo, ad esempio per violazione di legge, frustrerebbe l'interesse del destinatario a che la P.A. eserciti il potere di cui è investita attenendosi alle regole pubblicistiche di validità; ergo, in controversie come quella in esame, verrebbe in rilievo la lesione di un'aspettativa correlata ad interessi legittimi concernenti l'esercizio del potere amministrativo, devoluta, ai sensi dell'art. 7, comma 1, c.p.a., alla giurisdizione del G.A.. Oltretutto, nella ideale separazione del profilo provvedimentale-pubblicistico da quello civilistico anche con riferimento all'attività autoritativa non contrattuale sarebbe insito il serio rischio di una duplicazione delle situazioni giuridiche soggettive.
Delineate nei loro tratti salienti le due tesi contrapposte, non si può che prendere atto dei più recenti ed innovativi approdi cui le Sezioni Unite della Suprema Corte di ZI sono pervenute. Si allude, segnatamente, alla sentenza n. 26080 pubblicata il 25 settembre 2025, emessa a definizione di un regolamento preventivo di giurisdizione
(anche in quel caso si trattava di un'azione risarcitoria esperita dinanzi al giudice ordinario da due soggetti cui era stato rilasciato un permesso di costruire, successivamente annullato dal giudice amministrativo poiché non conforme alle norme pagina 15 di 18 urbanistiche, i quali lamentavano di aver subito un danno patrimoniale per aver confidato, senza colpa, nella legittimità di tale provvedimento e per essere stati indotti, di conseguenza, ad un dispendio di risorse e a sostenere spese inutilmente), la quale si segnala per l'analitica, puntuale ricapitolazione degli argomenti a sostegno delle due divergenti vedute e assume una rilevanza sistematica fondamentale.
Con la pronuncia in argomento, le Sezioni Unite, pur confermando «che il privato che lamenti la lesione dell'affidamento incolpevole nella legittimità di un provvedimento ampliativo annullato o nella correttezza del comportamento dell'amministrazione fa valere un diritto soggettivo, non un interesse legittimo» e pur ribadendo «che il risarcimento del danno non costituisce una materia a sé suscettibile di formare oggetto di giurisdizione amministrativa a prescindere dalla natura della situazione soggettiva incisa dal provvedimento amministrativo», hanno esplicitamente rimeditato la propria impostazione, attualizzando le precedenti conclusioni alla luce dell'evoluzione del quadro normativo che ha preso il via con l'introduzione (ad opera dell'art. 12, comma 1, lett. 0a) del D.L. 16 luglio 2020, n. 76, convertito con modificazioni dalla L. 11 settembre 2020, n.
120) del comma 2 bis dell'art. 1 della L. n. 241/1990 (a mente del quale «i rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai principi della collaborazione e della buona fede») fino a giungere alla disciplina del danno da affidamento nella materia dei contratti pubblici dettata dall'art. 5 del D. Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, rubricato
“Principi di buona fede e di tutela dell'affidamento”.
Dai commi 1 («Nella procedura di gara le stazioni appaltanti, gli enti concedenti e gli operatori economici si comportano reciprocamente nel rispetto dei principi di buona fede
e di tutela dell'affidamento»), 2 («Nell'ambito del procedimento di gara, anche prima dell'aggiudicazione, sussiste un affidamento dell'operatore economico sul legittimo esercizio del potere e sulla conformità del comportamento amministrativo al principio di buona fede») e 3 («In caso di aggiudicazione annullata su ricorso di terzi o in autotutela,
l'affidamento non si considera incolpevole se l'illegittimità è agevolmente rilevabile in base alla diligenza professionale richiesta ai concorrenti. Nei casi in cui non spetta
l'aggiudicazione, il danno da lesione dell'affidamento è limitato ai pregiudizi economici effettivamente subiti e provati, derivanti dall'interferenza del comportamento scorretto sulle scelte contrattuali dell'operatore economico») dell'art. 5 del Nuovo Codice dei contratti pubblici emergono ictu oculi «la stretta connessione tra affidamento ed esercizio del potere amministrativo» e «la natura amministrativa – non materiale – del comportamento da cui scaturisce l'affidamento tutelabile». pagina 16 di 18 Preme soprattutto sottolineare come le Sezioni Unite Civili abbiano osservato quanto segue:
- il forte collegamento tra l'affidamento incolpevole ingenerato nel privato e l'esercizio del potere amministrativo si manifesta non solo nella materia contrattuale e contraddistingue in modo particolare l'attività provvedimentale;

- «i comportamenti che la PA pone in essere in quanto investita del potere\dovere di provvedere risultano almeno mediatamente ricollegabili al potere esercitato nei singoli casi, proprio in virtù del fatto che il danno da lesione dell'affidamento scaturisce dalla violazione dei doveri comportamentali che condizionano il modo in cui il potere della P.A. deve essere esercitato»;
- «le condotte che abbiano causato un affidamento incolpevole, poi deluso, non sono disancorate dal potere che la P.A. è sollecitata ad esercitare in vista dell'emissione di un provvedimento ampliativo, ma trovano in tale attività di natura amministrativa la loro stessa ragion d'essere»;
- «il fatto che non sia in discussione e non debba scrutinarsi la legittimità del provvedimento ampliativo…non significa che le condotte produttive del danno risarcibile non siano comunque connesse all'esercizio del potere» da parte della
P.A.;
- il giudizio sulla responsabilità investe inevitabilmente il modo in cui è stato esercitato il potere, anche se non sotto il profilo del rispetto delle regole di validità;
- «comportamento amministrativo non è solo quello meramente attuativo di un provvedimento già emesso, ma anche quello adottato nel corso della relazione dinamica tra Pa e privato innescata dalla richiesta di provvedimento favorevole…».
Qualora, come nel caso di specie, venga richiesto il risarcimento del danno da lesione dell'affidamento per il rilascio di un permesso di costruire poi risultato illegittimo, si verte in una materia di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in cui, cioè, quest'ultimo conosce anche dei diritti soggettivi. Infatti, l'art. 133, comma 1, lett. f)
c.p.a. devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo «le controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia». Dal momento che la lesione di cui si duole Parte_1
è indubbiamente riconducibile, per tutto quanto sopra esposto, a comportamenti posti in essere dal nell'esercizio di un potere pubblico (quello di valutare se Controparte_1 il progetto, ossia se l'intervento prospettato dal privato sia conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia, in un'ottica di governo del territorio e di controllo sulle pagina 17 di 18 modifiche/trasformazioni allo stesso apportate) o ad esso perlomeno collegati in via mediata (e non a meri comportamenti materiali del tutto avulsi da tale potere), questa
Corte distrettuale, nell'uniformarsi agli insegnamenti impartiti dal massimo consesso di legittimità con la sentenza n. 26080/2025 cit., non può che dichiarare, dissentendo, sul punto, dal Tribunale di Prato, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in relazione alla domanda risarcitoria proposta dalla società odierna appellante principale.
La natura della pronuncia testé emessa da questo Collegio e la sostanziale novità
(rispetto alla precedente, costante impostazione) dell'interpretazione, condivisa in questa sede, recentissimamente prescelta dal giudice di legittimità con dictum intervenuto nelle more del presente giudizio, quando la causa era già stata rimessa in decisione (di talché può ravvisarsi un quantomeno parziale mutamento giurisprudenziale su questione dirimente, frutto, peraltro, di interventi legislativi sopravvenuti alla instaurazione del processo), giustificano la integrale compensazione tra le parti delle spese di lite del doppio grado di giudizio ai sensi dell'art. 92 c.p.c..
Le spese della ctu svolta in I grado per le medesime ragioni vanno poste a carico di ciascuna delle parti processuali nella misura del 50%.


P.Q.M.

la Corte di Appello di Firenze – Prima Sezione Civile, definitivamente pronunciando nel procedimento intestato, ogni altra domanda, eccezione e deduzione disattesa, in accoglimento dell'appello incidentale proposto dal avverso la Controparte_1 sentenza n. 344/2023 del Tribunale di Prato ed in riforma della stessa:
DICHIARA il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in relazione alla domanda proposta da nei Parte_1 confronti del;
Controparte_1
COMPENSA per intero tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio;

Pone le spese di ctu per un mezzo a carico di ciascuna parte processuale.
Così deciso in Firenze nella Camera di consiglio del 1.12.21025
La Presidente Istruttrice
Dott.ssa SA AN
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