Pubblicato il 02/12/2025

N. 21659/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01291/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1291 del 2025, proposto da IN Imperial S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Pasquale Frisina, Caterina Mercurio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

previa adozione di idonea misura cautelare

1. – del provvedimento dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli – direzione giochi – ufficio bingo del 10.01.2025, trasmesso a mezzo posta elettronica certificata in pari data, con oggetto «circolare ai concessionari di gioco del bingo – legge 207/2024 bilancio di previsione 2025 e bilancio pluriennale 2025-2027», con il quale è stato chiesto alla ricorrente, ai sensi di quanto previsto dall’art. 1, comma 96, lett. a) della L. 30.12.2024 n. 207, il pagamento del canone di «proroga tecnica» per l’esercizio delle concessioni per la raccolta del gioco del «IN» per il biennio 2025-2026, a fronte della «corresponsione annuale dell’importo di €. 108.000,00 per ciascuna concessione a mezzo versamento a ADM di 4 rate di €. 54.000,00 caduna da versare entro il 31 gennaio e 30 giugno di ciascun anno»;

2. - di ogni altro atto, ancorché non cognito, che sia o possa considerarsi presupposto, connesso, collegato e/o consequenziale al provvedimento suimpugnato;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Agenzia delle Dogane e dei Monopoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2025 la dott.ssa IA GI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso depositato il 27/01/2025, previa notifica, parte ricorrente ha agito per l’annullamento degli atti indicati in epigrafe, deducendo i seguenti motivi di ricorso:

I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 96, lett.a) della l. 30.12.2024 n. 207 – violazione e falsa applicazione falsa applicazione della direttiva 2014/23/ue e, in particolare, dell’art. 43,paragrafi 4 e 5, e dell’art. 43, paragrafo 1, lettera c, della direttiva 2014/23/ue – violazione dell’art. 49 del trattato sul funzionamento dell’unione europea (TFUE), come modificato dall’art. 2 del trattato di Lisbona del 13.12.2007 e ratificato dalla legge 02.08.2008, n. 130 - eccesso di potere nelle figure sintomatiche della irragionevolezza e manifesta arbitrarietà, illogicità e contraddittorietà - violazione dei principi di concorrenza, di ragionevolezza e dell’affidamento per omessa indicazione del motivo di interesse generale a fondamento della nuova «proroga tecnica» e per omessa indicazione della data di riattribuzione delle nuove concessioni - illegittimità derivata ;

II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 96, Lett. A) della l. 30.12.2024 n. 207 - violazione e falsa applicazione dell’art.12 delle preleggi – carenza di potere in concreto e abuso di potere –Difetto di motivazione – eccesso di potere nelle figure sintomatiche Della irragionevolezza e manifesta arbitrarietà, illogicità e Contraddittorietà - travisamento della ratio legis – non conformazione Al vincolo della norma - carenza di motivazione e di istruttoria ;

III. Violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza dell’intervento normativo e dei provvedimenti attuativi (violazione degli artt. 2, 3, 41, 95, 97 e 113 Cost. – eccesso di potere legislativo – grave esercizio disfunzionale del potere legislativo, con abuso del ricorso alla legge-provvedimento e violazione della libertà di iniziativa economica, della tutela della concorrenza e del valore della certezza del diritto ;

IV. Eccezione di pregiudiziale eurounitaria e costituzionale .

2. L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli si costituiva in giudizio per resistere al ricorso sulla base delle memorie difensive in atti.

3. All’esito della camera di consiglio del 26/2/2025, on ordinanza n. 1332/2025, il Collegio, tenuto conto della pendenza delle questioni pregiudiziali rimesse dal Consiglio di Stato al vaglio della Corte di Giustizia Ue e ritenendo le stesse dirimenti ai fini della definizione della presente controversia, confermando la misura monocratica di cui al decreto presidenziale n.591/2025, ha accolto la domanda cautelare, disponendo la sospensione dell’efficacia della gravata determinazione, imponendo peraltro ai ricorrenti l’onere di “ versare il canone concessorio nella ridotta misura di euro 2.800,00 mensili, a condizione che, per la restante parte e fino a copertura dell’intero ammontare rideterminato dall’Amministrazione in applicazione dell’art.1, co.96, lett. a) L.n.207/2024 (due rate semestrali, di importo pari ad euro 54.000,00, da versare entro il 31 gennaio ed il 30 giugno di ciascuna annualità 2025-2026), la ricorrente proceda – a garanzia degli interessi patrimoniali dell’Amministrazione – all’espletamento dei seguenti adempimenti ”.

4. Alla pubblica udienza del 22 ottobre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. In via preliminare, il Collegio esamina la richiesta di rinvio della trattazione del ricorso, avanzata dall’Avvocatura erariale, respingendola.

5.1 Ai sensi dell’art.73, co.1 bis c.p.a., il rinvio della trattazione è disposto solo in “casi eccezionali”.

5.2 Nella fattispecie, la situazione di eccezionalità non sussiste, essendo la richiesta motivata sulla base della mera pendenza dell’istruttoria, in capo agli uffici dell’Agenzia resistente, volta a comprendere e dare esecuzione alle succitate sopravvenute sentenze del Consiglio di Stato, che peraltro avevano ad oggetto determinazioni precedenti a quella in esame.

6. In via ulteriormente preliminare, il Collegio esamina e parimenti respinge l’eccezione di inammissibilità del gravame, per difetto di giurisdizione, sollevata dall’Avvocatura erariale negli scritti difensivi.

6.1 In materia concessoria di pubblici servizi, sussiste, in via generale, e anche nella fase esecutiva del rapporto, la giurisdizione esclusiva del g.a., ai sensi dell’art.133, co.1, lett. C del codice del processo amministrativo, con l’esclusione di quelle afferenti a “indennità, canoni e altri corrispettivi”, ossia quelle comunemente considerate come “meramente patrimoniali”.

6.2 Nella fattispecie, non si controverte in merito alla corretta quantificazione del canone per profili che ineriscono al rapporto concessorio in esecuzione, ma alla legittimità in sé della proroga stessa e del canone preteso dall’Amministrazione, in relazione ad aspetti che investono la fase genetica del rapporto concessorio siccome prorogato ad opera del legislatore, e dunque, in definitiva, sulla pretesa autoritativa della p.a. concedente ad applicare il canone in costanza di proroga tecnica in dichiarato ossequio alla previsione recata dalla legge (cfr., sul tema, Cass., S.U., 28.8.2025, n.24074; Cass., S.U., 19.3.2025, n.7300; Consiglio di Stato, 30.5.2024, n.4854; Tar Roma, 20.12.2024, n.23186).

7. Nel merito il ricorso è fondato, ai sensi e per quanto di seguito esplicato.

8. Nel ricorso si contesta la compatibilità eurounitaria della legge statale che, in ultimo (rif. .1, co.96, lett. a L.n.207/2024), ha disposto, per il periodo 1.1.2025-31.12.2026, l’ennesima proroga delle concessioni rilasciate dall’Agenzia per il gioco del IN, fatto salvo un ulteriore incremento del canone, asceso ad annuali 108.000,00 euro (a fronte dell’iniziale importo di euro 2.800,00 mensili, pari dunque ad euro 33.600,00, fissato dall’art. 1, comma 636, L. n. 147/2013).

8.1 La contestazione riguarda tanto il sistema della proroga tecnica in sé, ormai divenuta prassi consolidata nonostante il mancato avvio della nuova procedura di gara, sia pure con la copertura dell’intervento legislativo statale, che la previsione legata all’entità del canone dovuto ex lege per il periodo di proroga, ritenuto arbitrario, eccessivamente oneroso e comunque iniquo nella misura in cui esso non è parametrato in rapporto al reale fatturato dell’impresa. La parte ricorrente evoca tanto la violazione dei principi e dei diritti di cui agli artt.49-56 TFUE (diritto di stabilimento e libera prestazione dei servizi) che, in modo più specifico, delle regole e delle condizioni che l’art.43 della Direttiva Ue sulle concessioni (2014/23/UE) fissa per la modifica ex post dei contratti di concessione.

8.2 Le leggi medio tempore intervenute, fra cui quella in ultimo adottata dal legislatore, applicata pedissequamente dall’Agenzia con la gravata determinazione, hanno dilatato nel tempo la durata delle concessioni (originariamente fissata in sei anni salvo rinnovo ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera e), del decreto del 31 gennaio 2000, n. 29 – Regolamento recante norme per l’istituzione del gioco «IN» ai sensi dell’articolo 16 della legge 13 maggio 1999, n. 133 – G.U. n. 43, del 22 febbraio 2000), innalzando in modo fisso il livello del canone richiesto ai concessionari.

9. Nell’ambito dei giudizi di appello incardinati nei confronti delle sentenze rese da questa Sezione, che avevano ad oggetto leggi precedenti a quella in esame, il Consiglio di Stato, dubitando della compatibilità eurounitaria delle stesse, ha sottomesso alla Corte di Giustizia Ue plurime questioni pregiudiziali ai sensi dell’art. 267 TFUE.

9.1 In particolare, la Settima Sezione del Consiglio di Stato:

- con le ordinanze n.10261, 10263, 10264 del 2022 ha sottoposto le seguenti questioni interpretative:

“ I. Se la direttiva 2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, nonché i principi generali desumibili dal Trattato, e segnatamente gli artt. 49 e 56, TFUE debbano essere interpretati nel senso che essi trovano applicazione a fronte di concessioni di gestione del gioco del IN le quali siano state affidate con procedura selettiva nell’anno 2000, siano scadute e poi siano state reiteratamente prorogate nell’efficacia con disposizioni legislative entrate in vigore successivamente all’entrata in vigore della direttiva ed alla scadenza del suo termine di recepimento”;

“II. Nel caso in cui al primo quesito sia fornita risposta affermativa, se la direttiva2014/23/UE osta ad una interpretazione o applicazione di norme legislative interne, oprassi applicative sulla base delle norme stesse, tali da privare l’Amministrazione del potere discrezionale di avviare, su istanza degli interessati, un procedimento amministrativo volto a modificare le condizioni di esercizio delle concessioni, con o senza indizione di nuova procedura di aggiudicazione a seconda che si qualifichi o meno modifica sostanziale la rinegoziazione dell’equilibrio convenzionale, nei casi in cui si verifichino eventi non imputabili alle parti, imprevisti ed imprevedibili, che incidono in modo significativo sulle condizioni normali di rischio operativo, finché perdurino tali condizioni e per il tempo necessario per eventualmente ripristinare le condizioni originarie di esercizio delle concessioni”;

“III. Se la direttiva 89/665/CE, quale modificata dalla direttiva 2014/23/UE, osta aduna interpretazione o applicazione di norme nazionali interne, o prassi applicative sulla base delle norme stesse, tali che il Legislatore o l’Amministrazione pubblica possano condizionare la partecipazione alla procedura per la riattribuzione delle concessioni di gioco all’adesione del concessionario al regime di proroga tecnica, anche nell’ipotesi in cui sia esclusa la possibilità di rinegoziare le condizioni di esercizio della concessione al fine di ricondurle in equilibrio, in conseguenza di eventi non imputabili alle parti, imprevisti ed imprevedibili, che incidono in modo significativo sulle condizioni normali di rischio operativo, finché perdurino tali condizioni e per il tempo necessario per eventualmente ripristinare le condizioni originarie di esercizio delle concessioni”;

“IV. Se, in ogni caso, gli artt. 49 e 56 del TFUE e i principi di certezza ed effettività della tutela giuridica, nonché il principio del legittimo affidamento ostino ad una interpretazione o applicazione di norme legislative interne, o prassi applicative sulla base delle norme stesse tali da privare l’Amministrazione del potere discrezionale di avviare, su istanza degliinteressati, un procedimento amministrativo volto a modificare le condizioni di esercizio delle concessioni, con o senza indizione di nuova procedura di aggiudicazione a seconda che si qualifichi o meno modifica sostanziale la rinegoziazione dell’equilibrio convenzionale, nei casi in cui si verifichino eventi non imputabili alle parti, imprevisti ed imprevedibili, che incidono in modo significativo sulle condizioni normali di rischio operativo, finché perdurino tali condizioni e per il tempo necessario per eventualmente ripristinare le condizioni originarie di esercizio delle concessioni”;

“V. Se gli artt. 49 e 56 del TFUE e i principi di certezza ed effettività della tutela giuridica, nonché il principio del legittimo affidamento ostino ad una interpretazione o applicazione di norme nazionali interne, o prassi applicative sulla base delle norme stesse, tali che il Legislatore o l’Amministrazione pubblica possano condizionare la partecipazione alla procedura per la riattribuzione delle concessioni di gioco all’adesione del concessionario al regime di proroga tecnica, anche nell’ipotesi in cui sia esclusa la possibilità di rinegoziare le condizioni di esercizio della concessione al fine di ricondurle in equilibrio, in conseguenza di eventi non imputabili alle parti, imprevisti ed imprevedibili, che incidono in modo significativo sulle condizioni normali di rischio operativo, finché perdurino tali condizioni e per il tempo necessario per eventualmente ripristinare le condizioni originarie di esercizio delle concessioni”;

“VI. Se, più in generale, gli artt. 49 e 56 del TFUE e i principi di certezza ed effettività della tutela giuridica, nonché il principio del legittimo affidamento ostino a una normativa nazionale (quale quella che rileva nella controversia principale, la quale prevede a carico dei gestori delle sale IN il pagamento di un oneroso canone di proroga tecnica su base mensile non previsto negli originari atti di concessione, di ammontare identico per tutte le tipologie di operatori e modificato di tempo in tempo dal legislatore senza alcuna dimostrata relazione con le caratteristiche e l’andamento del singolo rapporto concessorio ”;

- con l’ordinanza n.9835/2023, la settima Sezione del Consiglio di Stato ha reso chiarimenti alla Corte di Lussemburgo, precisando, fra l’altro, sia le ragioni per le quali si ritiene che elementi prevalenti depongano nel senso dell’applicabilità della Direttiva 2014/23/UE alle concessioni per cui è causa, sia le ragioni per le quali, in riferimento alle domande di pronuncia pregiudiziale dirette all'interpretazione degli articoli 49, 56 e 63 TFUE, sussiste l’interesse transfrontaliero certo.

9.2 Analoga rimessione, vertente sulla questione in esame, è stata sottoposta anche dalla Quarta sezione del Consiglio di Stato. In particolare:

- con l’ordinanza n.1071/2023, sono stati rivolti i seguenti quesiti:

“ A. Se la normativa nazionale, sopra riportata, viola le libertà europee di stabilimento e di impresa, in quanto:

i) determina un aumento del canone che prescinde dalla valutazione delle dimensioni delle imprese; ii) impone l’accettazione della proroga e del suddetto aumento del canone, aggravato dal divieto di cessione dei locali, quale irragionevole condizione per potere partecipare alle successive gare che vengono anch’esse indefinitivamente posticipate.

B. Qualora si dia risposta positiva al primo quesito, si dubita che la suddetta restrizione possa ritenersi giustificata per la asserita sussistenza di un motivo imperativo di interesse generale, indicato nell’esigenza di assicurare un allineamento temporale dell’avvio delle procedure di gara.

C. Qualora, nondimeno, si ritenesse che vi sia un motivo imperativo di interesse generale, se ugualmente sono stati violati: i) il principio di proporzionalità, perché la misura restrittiva non è adeguata, idonea e proporzionata in senso stretto all’obiettivo pubblico formalmente indicato; ii) il principio di concorrenza per il mercato, perché la scelta di prorogare le concessioni e di posticipare l’avvio delle gare impedisce agli operatori di settore l’esercizio della libertà di impresa, quantomeno sotto il profilo della necessaria programmazione e pianificazione delle attività ”.

9.4 In risposta alla richiesta della Corte di Giustizia Ue sulla persistenza dell’interesse al riscontro sulla domanda pregiudiziale, in esito alla sentenza resa da quest’ultima in data 20.3.2025 (cause riunite da C-728/22 a C-730/22, su cui infra), il Consiglio di Stato con l’ordinanza n.6456/2025, pubblicata il 22.7.2025, ha confermato l’interesse al riscontro, evidenziando che “ risultano permanere i presupposti del rinvio pregiudiziale sollevato con l’ordinanza n. 1071/2023 della Sezione, dal momento che la sentenza della Corte di giustizia 20 marzo 2025, resa nelle cause riunite da C-728/22 a C-730/22, è stata adottata sulla base di un rinvio pregiudiziale non del tutto coincidente con quella formulato da questa Sezione nell’ordinanza di rinvio n. 1071/2023 ”; “ in particolare, la Corte di Giustizia, con la citata decisione del 20 marzo 2025, non sembra prendere in considerazione in modo specifico le questioni interpretative sollevate con i quesiti di cui alle lettere C e B della richiamata ordinanza di rinvio n. 1071/2023 ….”.

10. A seguito delle ordinanze della settima Sezione del Consiglio di Stato, la Corte di Giustizia, con la sentenza del 20 marzo 2025 (rif., cause riunite da C-728/22 a C-730/22) in estrema sintesi ha affermato i seguenti principi:

- ai contratti di concessione oggetto di modifica/proroga dopo la scadenza del termine di trasposizione della Direttiva 23/2014 (18 aprile 2016) si applica la direttiva in questione (par.67);

- essendo la materia concessoria regolata, in ambito comunitario, da una specifica Direttiva, ad essa dovrà farsi riferimento per l’esame della fattispecie, e non direttamente ai principi dei Trattati. Nello specifico, la norma di riferimento per apprezzare la compatibilità con l’ordinamento Ue delle leggi di proroga, è rappresentata dall’art.43, par. 1 e 2 della Direttiva n.23/2014, che regola le ipotesi in cui possono essere apportate modifiche alle concessioni, nel corso del rapporto, senza ricorrere ad un nuovo procedimento di gara (par.68);

- quanto alle ipotesi contemplate dal par.1, lett. a), la stessa non è conferente, non trattandosi di proroga disposta sulla base di un’opzione prevista nella concessione originaria e allo scopo prevista nella iniziale procedura selettiva;

- quanto alle ipotesi previste dal par.1, lettere da b) a d), le stesse non sono state esaminate, in quanto non prese in considerazione dal giudice del rinvio;

- quanto alla fattispecie sub par.1, lett. e) (modifiche non sostanziali ai sensi del par.4 del medesimo art.43), la stessa non si applica alla situazione in esame, in quanto determina una innovazione che, se conosciuta ab origine , avrebbe influenzato la partecipazione alla gara, attirando un maggior numero di partecipanti (par.86);

- non è neppure applicabile la fattispecie autorizzativa di cui al par.2 dell’art.43, atteso che il valore della concessione, calcolato ai sensi dell’art.8, par.2 della Direttiva, ossia in termini di fatturato generato dalla concessione a beneficio del concessionario, supera le soglie ivi prefigurate (par.91);

- posto che le leggi nazionali che hanno disposto la proroga non appaiono essere assistite dai presupposti delineati dall’art.43 della Direttiva, e che quindi le proroghe tecniche disposte sono sostanzialmente illegittime in quanto hanno comportato una modifica alle concessioni non consentita dalla Direttiva n.23/2014, nondimeno non è consentito da tale assunto trarne la conseguenza che, durante il regime di proroga, non sia comunque dovuta l’applicazione di un canone/corrispettivo. In caso contrario, si determinerebbe un’alterazione sensibile della concessione ad esclusivo vantaggio del concessionario (par.95);

- in merito alla determinazione del canone forfetariamente stabilito dal legislatore nazionale in modo fisso per tutti i concessionari, a prescindere dai rispettivi fatturati, una tale impostazione non è compatibile con l’art.43 della Direttiva (par.96);

- dai par. 5 e 43 della Direttiva, non discende in ogni caso l’illegittimità delle previsioni di legge o delle eventuali prassi applicative che privassero le autorità amministrative del potere di modificare le condizioni di esercizio della concessione in presenza di eventi sopravvenuti e indipendenti dalla volontà delle parti (par.105).

11. Il Consiglio di Stato, nel prendere atto della suddetta pronuncia della Corte di Giustizia Ue, ha accolto gli appelli proposti avverso le decisioni della Sezione, inerenti in modo specifico all’applicazione dell’art.2, co.1047 della legge n.205/2017, sulla base dei seguenti passaggi motivazionali:

- i rapporti relativi al gioco del IN rientrano nella nozione di concessione ai sensi dell’art.5 della direttiva n.23/2014, implicando l’attribuzione di un diritto di gestione, dal quale traggono gli emolumenti connessi alla vendita delle cartelle, accompagnato dal pagamento di un canone/prezzo da versare all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli. Dette concessioni raggiungono la soglia comunitaria e, come chiarito dalla Corte di Lussemburgo, sono soggette alla direttiva 23/2014, atteso che le proroghe tecniche sono state disposte in data successiva alla scadenza del termine di trasposizione della direttiva;

- la proroga, determinando una modifica unilaterale del rapporto concessorio, rientra nel campo di applicazione dell’art.43 della direttiva, che regola le ipotesi, di stretta interpretazione, in cui la modifica della concessione è ammissibile in assenza di un nuovo procedimento selettivo;

- è da escludere che la proroga tecnica delle concessioni IN ricada nelle ipotesi derogatorie di cui all’art.43, par. 1 e 2;

- la proroga di dette concessioni è pertanto illegittima e va quindi disapplicata la legge nazionale di riferimento che l’ha prevista (nella circostanza, l’art. 1, comma 1047, della legge n. 205/2017);

- dall’illegittimità della proroga, e quindi dall’essere il rapporto concessorio privo di idoneo titolo giuridico (rapporto di fatto), non deriva tuttavia l’esonero, per il concessionario, dall’obbligo di corrispondere un’indennità (definita come indennità di occupazione) fino alla futura e urgente assegnazione delle nuove concessioni tramite gara pubblica;

- tale indennità dovrà essere rideterminata dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli non in modo astratto o forfetario, bensì tenendo conto dei fatturati dei concessionari e, comunque, reciprocamente di vantaggi e svantaggi delle parti. Quale vantaggio per il concessionario si dovrà considerare l’avere evitato l’alea di gara, e come svantaggio il mancato trasferimento dei locali;

- la rideterminazione del canone (indennità di occupazione), che dovrà avvenire tramite provvedimenti discrezionali, anche in via provvisoria, a cura dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, è funzionale ad elidere le conseguenze derivanti dal mancato esperimento della gara nonché dall’applicazione di canoni stabiliti in modo rigido dal legislatore.

12. Ad avviso del Collegio, la decisione resa dalla Corte di Giustizia Ue nella pronuncia del 20 marzo 2025, come noto vincolante nell’interpretazione del diritto eurounitario, letta anche alla luce delle condivisibili coordinate fornite dal Consiglio di Stato nelle succitate sentenze “gemelle”, consente di dirimere la presente controversia, nel senso di accogliere la pretesa di parte ricorrente, ai sensi di seguito esplicati.

12.1 Non occorre inoltre attendere l’ulteriore pronuncia della Corte di Giustizia Ue all’esito della rimessione operata dalla quarta Sezione del Consiglio di Stato n.6456/2025, posto che la pronuncia del 20 marzo 2025 dirime in modo chiaro ed esaustivo le tematiche sottese alla presente controversa. 12.2 In particolare, la suddetta pronuncia chiarisce, per quello che rileva in questa sede, che:

- le proroghe delle concessioni di cui trattasi sono regolate, sia in termini oggettivi che ratione temporis , dalla Direttiva n.23/2014;

- non vengono ad emersione le fattispecie esimenti previste dall’art.43 della predetta Direttiva, sia pure nei termini prospettati dal giudice remittente, talché si applica il principio per cui la proroga del contratto (ergo la modifica del contratto originario) richiedeva l’esperimento di una procedura ad evidenza pubblica;

- (soprattutto) visto e considerato che l’interesse primario dei concessionari in proroga ha, come punto comune e finale di ricaduta, la contestazione circa l’entità del canone applicato ex lege piuttosto che l’illegittimità ex sé della proroga (non venendo dedotto l’interesse a svincolarsi dal rapporto concessorio), non è legittima la predeterminazione di un canone fisso e rigido, non parametrato alla remuneratività effettiva della concessione, avuto riguardo al fatturato che ne deriva per il concessionario nel periodo di proroga della concessione.

12.3 Sebbene la pronuncia della Corte di Giustizia Ue abbia avuto ad oggetto una legge antecedente a quella all’esame nel presente giudizio, nondimeno le questioni implicate sono le medesime, stante la sostanziale omogeneità del quadro unionale di riferimento (Direttiva n.23/2014, con particolare riguardo alle condizioni fissate all’art.43) e dell’impostazione accolta dalle leggi nazionali, improntate alla proroga tecnica delle concessioni, nelle more dell’avvio delle procedure selettive, sempre via via procrastinate, con contestuale obbligo di pagamento di un canone, maggiorato nel corso degli anni e determinato in misura fissa, non parametrata al fatturato del concessionario.

12.4 Stanti i principi di diritto individuati dalla CGUE, sopra evidenziati, anche nella misura in cui evidenziano l’insussistenza dei presupposti derogatori fissati dall’art.43, par.1, lett a) e lettera e) e par.4, per quello che rileva in relazione ai motivi di gravame, va disapplicato l’art.1, co.96, lett. A) della legge n.207/2024, nella parte in cui prevede la proroga tecnica delle concessioni “bingo” dal 1.1.2025 al 31.12.2026 e, altresì, nella parte in cui stabilisce, in modo fisso e invariabile, per il periodo di proroga tecnica il canone nella misura di euro 108.000,00 pagabili in due rate semestrali.

12.5 Non possono essere condivise, per converso, le argomentazioni prospettate dall’Avvocatura erariale in sede difensiva in merito alla sussistenza dei presupposti di cui al par.43, lett. b) e c) della Direttiva Concessioni, come in proposito ritenuto anche dal Consiglio di Stato nelle succitate sentenze “gemelle”, risultando non applicabili i relativi, specifici presupposti e vieppiù inconsistente le tesi per cui la frammentazione del panorama legislativo regionale avrebbe reso imprevedibile la necessità di dare corso alle proroghe tecniche, con ciò finendosi per obliterare il principio di unitarietà dello Stato e la responsabilità di quest’ultimo nella potestà di organizzazione del settore dei giochi.

12.6 Nello specifico, infatti, rispetto all’art.43, non risultano conferenti le fattispecie:

- della lettera a), mancando la clausola convenzionale legittimante in relazione alla precedente procedura di affidamento;

- della lettera b), non risultando pacificamente integrata la difficoltà tecnica od economica ad ammettere il subentro di un nuovo soggetto;

- della lettera c), difettando le condizioni di cui al punto i), in merito all’impossibilità di considerare la frammentazione del panorama legislativo e amministrativo regionale quale circostanza imprevedibile;

- della lettera d), non risultando pacificamente integrata l’ipotesi della sostituzione ad opera di un nuovo concessionario;

- della lettera e), atteso che, come chiarito dalla Corte di Giustizia Ue nella pronuncia del 20 marzo 2025, l’applicazione della proroga del contratto, in combinato disposto con il regime dell’onerosità della stessa, ha portata sostanziale ai sensi del par.4 dell’art.43, consistendo in una previsione che, se conosciuta ab origine, avrebbe influenzato la partecipazione alla procedura, in termini ampliativi o dissuasivi;

- del par.2, atteso che il valore delle proroghe, calcolate in applicazione del criterio del fatturato ai sensi del par.8.2 della Direttiva (e quindi giammai del canone richiesto al concessionario) è sicuramente superiore alla soglia di rilievo comunitario fissata dal par.8.1 (requisito di cui al punto i) e, in ogni caso, superiore con tutta evidenza al 10% del valore della concessione originaria (requisito di cui al punto ii). Peraltro, l’ultimo comma del par.2 dispone che, in caso di più modifiche successive, il valore della concessione è accertato in base al valore complessivo delle successive modifiche.

13. La proroga disposta con l’art.1, co.96, lett. a) L.n.207/2024 è quindi illegittima, in quanto non rientra nelle ipotesi per le quali l’art.43 della Direttiva n.23/2014 autorizza la modifica postuma della concessione (rendendosi invece necessario l’esperimento di un nuovo procedimento selettivo). La violazione del diritto eurounitario, sancita nella fattispecie dalla sentenza della Corte di Giustizia Ue del 20 marzo 2025 (cause riunite da C728 a C730/2022), comporta, in applicazione del principio di primazia dello stesso rispetto al diritto nazionale, la necessità di disapplicazione della legge statale in questione e, in via derivata, l’illegittimità del provvedimento impugnato, che ne fa pedissequa applicazione, e il conseguente annullamento in accoglimento della presente impugnazione.

14. A seguito dell’annullamento dell’atto impugnato, non è possibile ritenere che, a questo punto, il rapporto resti privo di regolazione, atteso che l’interesse primario della parte ricorrente (ma au fond anche quello della parte pubblica) non è quello di retrocedere i complessivi effetti del rapporto concessorio (dovendosi in tale ipotesi, riversare gli incassi ritenuti dal gioco), bensì quello di ricondurre il canone dovuto per l’esercizio (di fatto) del gioco del IN in modo da garantire l’equilibrio del rapporto.

14.1 In merito, come chiarito dalla Corte di Giustizia Ue, l’illegittimità della proroga non esime il concessionario (recte l’esercente del gioco del IN, sia pure a ciò autorizzato dalla competente Amministrazione) dal versamento all’Erario di un’indennità, a patto di non alterare il rapporto (di fatto) intercorrente con il concedente ad esclusivo vantaggio dell’esercente stesso, realizzando un’indebita locupletatio . È del resto innegabile che l’esercizio del gioco abbia comportato, per l’esercente, ricavi tali da ritrarre un’obiettiva utilità.

14.2 Nondimeno, come ulteriormente chiarito dalla Corte, l’indennità non potrà essere determinata in modo rigido e forfetario, ossia prescindendo dai rispettivi fatturati degli esercenti, ma dovrà tenere conto, in una logica tesa al riequilibrio del rapporto, della valutazione bilanciata di tale utilità, misurata sulla base dei fatturati conseguiti e considerati altresì i vantaggi attribuiti (assegnazione pluriennale dell’utilità senza l’alea di gara), così come dei sacrifici imposti all’operatore economico per beneficiare della proroga del rapporto (mancata possibilità di trasferimento dei locali).

14.3 La definizione di tale indennità spetterà all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, amministrazione competente alla gestione del rapporto concessorio, che pertanto dovrà rideterminarsi, stabilendo, con provvedimenti discrezionali, anche di natura provvisoria nelle more del completamento della complessa attività istruttoria, per il periodo in questione (1.1.2025-31.12.2026), a fronte dell’illegittimità della proroga e del canone siccome fissato dall’art.1, co.96, lett., a) L.n.207/2024, un’indennità a carico dei concessionari/esercenti.

15. In conclusione, per quanto precede, il ricorso va accolto ai sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, occorre annullare la determinazione dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli del 10 gennaio 2025 prot. n. 43702.

16. Resta salvo l’esercizio del potere dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli di determinarsi in ordine alla corretta individuazione dell’indennità a carico dei concessionari per il periodo 1.1.2025-31.12.2026, nel rispetto dei principi individuati dalla sentenza della CGUE del 20.3.2025 nelle cause riunite da 728 a 730/2022 e del vincolo conformativo nascente dalla presente decisione.

17. Le spese del giudizio possono nondimeno venire compensate integralmente, avuto riguardo alla particolare complessità della controversia ed alla novità della stessa, tenuto vieppiù conto che l’Agenzia resistente ha comunque applicato una disposizione di legge statale, in ordine alla cui compatibilità con l’ordinamento eurounitario la Corte di Giustizia Ue si è espressa successivamente all’adozione dell’atto impugnato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie ai sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla la determinazione dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli del 10 gennaio 2025 prot. n. 43702, fermi gli ulteriori provvedimenti nei sensi indicati in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

PI MO, Presidente

Igor Nobile, Primo Referendario

IA GI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA GI	PI MO

IL SEGRETARIO