CASS
Sentenza 31 ottobre 2023
Sentenza 31 ottobre 2023
Massime • 1
In tema di servizio di trasporto pubblico locale, non può essere accolta la richiesta di integrazione e rivalutazione del corrispettivo chilometrico integrato proposta nei confronti della regione Lazio e dei comuni interessati, in quanto correttamente i contratti di gestione del servizio compiono rinvio al tetto di spesa previsto per il finanziamento del trasporto pubblico urbano previsto da detta regione, rapportato al criterio della spesa storica, costituita dai costi standard utilizzati per l'anno di riferimento, compresa la relativa decurtazione del 25% dei contributi di esercizio fissati dall'ente regionale ex art. 30 della l.r. n. 30 del 1998 e art. 42 della l.r. n. 15 del 1998.
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. I, sentenza 31/10/2023, n. 30218 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 30218 |
| Data del deposito : | 31 ottobre 2023 |
Testo completo
SENTENZA sul ricorso iscritto al n. 12283/2022 R.G. proposto da: SOCIETA' ITALIANA TRASPORTI SRL, elettivamente domiciliata in ROMA VIA ANGELO BROFFERIO 3, presso lo studio dell’avvocato RE NA ([...]) che lo rappresenta e difende -ricorrente- contro REGIONE LAZIO, elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avvocato FERRAGUTO ANDREA ([...]) che la rappresenta e difende -controricorrente- Civile Sent. Sez. 1 Num. 30218 Anno 2023 Presidente: TRICOMI LAURA Relatore: CONTI ROBERTO GIOVANNI Data pubblicazione: 31/10/2023 2 di 24 nonchè contro COMUNE DI MONTEROSI , COMUNE DI BASSANO ROMANO, -intimati- COMUNE DI SUTRI, elettivamente domiciliato in ROMA VIA TACITO 10, presso lo studio dell’avvocato LA FERRARA MANUELA ([...]) che lo rappresenta e difende -resistente- avverso SENTENZA di CORTE D'APPELLO ROMA n. 7315/2021 depositata il 05/11/2021. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 21/09/2023 dal Consigliere ROBERTO GIOVANNI CONTI. FATTI DI CAUSA La S.I.T. Società italiana trasporti srl, società operante nel trasporto pubblico locale con obbligo tariffario, agiva in giudizio innanzi al Tribunale di Roma per ottenere la condanna della Regione Lazio, nonché dei comuni di Sutri, Monterosi e Bassano Romano al pagamento, ciascuno per quanto di competenza a titolo di contributo o corrispettivo di esercizio, dell’importo pari al prodotto del costo chilometrico standardizzato, di cui alla deliberazione n.4749/98 della Regione Lazio, per le percorrenze chilometriche effettivamente svolte, detratti i ricavi presunti e maggiorato, anno per anno, del tasso d’inflazione, oltre IVA e interessi nonché dell’ulteriore importo a titolo di compensazione previsto dai contratti di servizio stipulati con i tre comuni anzidetti. Il Tribunale di Roma, con una prima ordinanza del 14 marzo 2011, dichiarava il difetto di giurisdizione sulle domande proposte in favore del giudice amministrativo, ma la Corte di appello di Roma riformava tale decisione dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario. In esito alla riassunzione del giudizio innanzi al Tribunale 3 di 24 di Roma, con ordinanza pubblicata il 31.1.2017, rigettava le domande. La S.I.T. impugnava la pronunzia anzidetta innanzi alla Corte di appello di Roma che, con sentenza n.7315/2021, pubblicata il 5.11.2021, rigettava l’appello, condannando la S.I.T. al pagamento delle spese processuali. Il giudice di appello, dopo avere premesso l’individuazione del quadro normativo di riferimento via via modificato, nel quale si inserivano i contratti stipulati fra i comuni convenuti e la S.I.T. ed il passaggio da un sistema di concessione del servizio di trasporto pubblico locale con contributi fondato su un sistema di sovvenzioni per garantire l’equilibrio economico dei bilanci a quello di contratto di servizio, nel quale il sostegno economico era divenuto corrispettivo contrattuale, evidenziava la centralità, ai fini del giudizio, dell’art.30 della legge Regione Lazio n.30/1008, con il quale si era istituito il Fondo regionale Traporti, alimentato annualmente sulla base di quanto definito nella legge di bilancio della Regione. Tale fondo, per l’anno 1998, era stato determinato con la delibera di Giunta regionale n.7743/1998 in Lire 777 miliardi sulla base del criterio della spesa storica, precisando che tale criterio era poi stato ribadito con le leggi di bilancio del 1999, coinvolgente anche la decurtazione del contributo di esercizio del 25% prevista dall’art. 42 della L.R. Lazio n.15/1998. Quadro normativo nell’ambito del quale erano stati conclusi i tre contratti di servizio con le tre amministrazioni comunali in causa, poi prorogati fino all’anno 2008/2009. Detti contratti, secondo la Corte di appello, andavano interpretati in base alla normativa che li regolava e richiamata nelle premesse dei contratti stessi, sicché la determinazione dello stanziamento operato dal Fondo Regionale trasporti sulla base degli artt.30 e 37 della L.R. Lazio n.30/1998 e dunque del criterio della spesa storica per il triennio 1999/2001 richiamati nelle premesse dei contratti 4 di 24 assumevano valore determinante per l’interpretazione degli stessi. Tanto impediva, secondo la Corte di appello, alla Giunta regionale di procedere ad una rivalutazione dei dati, anche se in relazione al mero tasso di inflazione. Non potendosi dunque prescindere dalla delibera di Giunta n.7743/1998, attuativa della previsione dell’art.37 della L.R. Lazio n.30, le domande della S.I.T. erano infondate, intendendo le stesse ottenere la condanna dei comuni e della regione Lazio al pagamento di differenze dovute rispetto alle somme corrisposte, in difformità delle ripartizioni effettuate dall’ente finanziatore nonostante i contratti stessi facessero riferimento specifico al finanziamento regionale. Per tali ragioni, il regime applicato con la norma transitoria dell’art.37 L.R. Lazio n.30/1998, relativo al triennio 1999/2001, aveva condotto alla stipula dei contratti di servizio agli stessi conformi relativi al triennio poi oggetto di successiva proroga. Aggiungeva, ancora, la Corte di appello che non poteva giovare alla S.I.T. la premessa all’accordo quadro stipulato tra Regione Lazio Confindustria e ANAV, non avendo valore confessorio in quanto non riferite a situazioni fattuali, attenendo piuttosto alla asserita illegittimità della decurtazione del 25% e del mancato recupero della inflazione. Evidenziava che era del pari infondata la censura della S.I.T. in ordine alla ritenuta mancata rendicontazione annuale delineata nei contratti ai fini della richiesta della corresponsione del conguaglio finale, costituente autonoma ratio decidendi del rigetto della domanda. Tale statuizione doveva ritenersi corretta, non potendosi ritenere l’intempestività della questione sollevata in primo grado, dovendosi la stessa ritenere un’eccezione impropria in quanto rivolta alla mera negazione dei presupposti per procedere alla liquidazione del conguaglio, non potendosi ritenere che la rendicontazione eseguita in corso di contratto fosse equiparabile a quella finale. Riteneva, inoltre, che la domanda di corresponsione 5 di 24 della compensazione per gli anni successivi al 1999 era impedita dalla mancanza di accordo sul suo ammontare, mentre per l’anno 1999 doveva ritenersi corretta la ritenuta prescrizione essendo la stessa prevista in occasione del pagamento dei compensi alle scadenze previste e non in sede di conguaglio, non essendovi stata alcuna contestazione sul punto dei pagamenti delle rate bimestrali. Non poteva, infine, ritenersi l’erroneità della decisione impugnata in ordine al mancato riconoscimento dell’incremento del corrispettivo in ragione del tasso di inflazione programmata, avendo il tribunale fatto corretta applicazione dell’art.19 del d.lgs. n. 422/1997 e non dell’art. 20 c.2 invocato dalla S.I.T., solo da uno dei comuni convenuti. La S.I.T. ha proposto ricorso per cassazione, affidato a cinque motivi, al quale ha resistito la Regione Lazio. Le altre parti intimate non si costituivano. La ricorrente depositava memoria. Con ordinanza interlocutoria n.10473/2023 questa Corte disponeva il rinvio della causa alla pubblica udienza. I comuni intimati non si sono costituiti con controricorso mentre il comune di Sutri ha depositato memoria in prossimità dell’udienza pubblica fissata. Il Procuratore Generale ha chiesto con conclusioni scritte il rigetto del ricorso. La causa è stata posta in decisione all’udienza del 21 settembre 2023. RAGIONI DELLA DECISIONE 1.Con il primo motivo la ricorrente prospetta la violazione e falsa applicazione dell’art.37 della L.R. Lazio n.30/1998, dell’art.36 della L.R. Lazio n.7/1999 e della Delibera della Giunta regionale del Lazio n.7743/1998 in riferimento ai contratti stipulati fra la S.I.T. ed i comuni di Sutri, Monterosi e Bassano Romano. La Corte di appello, per giustificare l’infondatezza delle domande, avrebbe richiamato 6 di 24 un quadro normativo relativo al servizio pubblico di trasporto diverso da quello richiamato nei contratti di servizio oggetto di causa, all’interno dei quali non erano stati richiamati l’art.37 della L.R. Lazio n.30/1998 e la delibera di giunta n.7743/1998, risultando invece evocate altre disposizioni -art.4, c.4 lett.b) d.lgs. n. 422/1997, art.19 c.5, e art.24 c. 2 e 5 L.R. Lazio n.30 – che indicando la copertura del 35 % del costo operativo ed i contributi di esercizio nella misura del 65 %, indicavano il rapporto prescritto dal legislatore comunitario, nazionale e regionale esplicitamente richiamato nei contratti, non risultando alcun altro riferimento all’art.37 L.R.cit. (peraltro relativo soltanto al triennio 1998/2001, e alla legge di bilancio della regione Lazio n.7/1999). 2.Con il secondo motivo si deduce la violazione dell’art.36 L.R. Lazio n.7/1999 in riferimento all’art.42 L.R. Lazio n.15/1998. La Corte di appello avrebbe comunque errato nell’interpretare le norma appena ricordata e nel ritenere che il richiamo al criterio della spesa storica implicasse la decurtazione del 25 % dei contributi di esercizio stabiliti nell’anno precedente, poiché nella legge di bilancio 1999 non era stata prevista alcuna decurtazione del 25 %, invece contemplata dalle leggi di bilancio del 1997 e del 1998, come emergeva anche dalla premessa all’accordo quadro stipulato dalla Regione Lazio il 26.3.2008. La Corte di appello avrebbe errato nel ritenere che in tale accordo non vi fosse stato il riconoscimento del fatto che la decurtazione del 25 % era limitata agli anni 1997 e 1998, non trattandosi di valutazioni giuridiche ma di ricognizione in fatto della normativa posta a base dell’accordo transattivo avente natura confessoria. 3.Con il terzo motivo si deduce la violazione e falsa applicazione delle norme sull’interpretazione dei contratti - artt.1362 c.c. e ss.. La Corte di appello avrebbe tralasciato di considerare che le previsioni contrattuali avevano avuto riguardo ad obbligazioni contrattuali rispetto alle quali non era ravvisabile l’esercizio di 7 di 24 alcun potere discrezionale, peraltro travalicando i limiti della giurisdizione laddove aveva ritenuto legittima la delibera di Giunta n.7743/1998 sulla base della quale aveva poi ritenuto corretta la decurtazione del 25 % del costo chilometrico convenuto nel contratto, senza considerare che la stessa non era richiamata nei contratti nei quali era stato invece indicato un importo corrispondente al 65 % del valore del costo chilometrico standardizzato, in tal modo violando il canone ermeneutico della comune intenzione delle parti. La Corte di appello, ove avesse fatto corretta applicazione dell’art. 1362 c.c., avrebbe dovuto ritenere che il corrispettivo non poteva che essere quello indicato nelle premesse dei contratti e cioè il costo chilometrico stabilito nella delibera 4749/1998, moltiplicato per il numero dei chilometri assegnati. 4.Con il quarto motivo si deduce la violazione e falsa applicazione dell’art.167 c.p.c. e dell’art.115 c.p.c. nonché la violazione dell’art.1362 e ss. c.c. con riferimento all’art.5 dei contratti di servizio con i comuni di Sutri, Bassano Romano e Monterosi. Secondo la ricorrente pur non essendo a stretto rigore necessaria l’impugnazione della decisione nella parte in cui aveva esaminato ad abundantiam la censura relativa alla mancata rendicontazione, osservava che la sentenza della Corte di appello avrebbe esaminato la questione dalla stessa prospettata tralasciando di considerare che il corrispettivo previsto nel contratto contemplava anche il conguaglio, aggiuntivo rispetto al pagamento delle cinque rate convenzionalmente previste, sicché ciò che era stato indicato come conguaglio finale altro non sarebbe stato se non la sesta rata dovuta per determinare il corrispettivo dovuto. In altri termini, il conguaglio finale altro non sarebbe stato se non un escamotage richiesto dalla regione ai comuni da inserire nei contratti per rispettare i vincoli posti dalla legislazione comunitaria ed evitare di incorrere nella nullità sancita dall’art.24 della l.n.30/1998 in 8 di 24 riferimento all’art.19, c.2 d.lgs. n.422/1997, ove era stata prevista la necessità di una corrispondenza fra gli importi convenuti e le risorse effettivamente disponibili. Tale ricostruzione della genesi e del senso del conguaglio non era stata contestata nel corso del giudizio e soltanto il comune di Bassano, costituitosi tardivamente nel corso del giudizio riassunto innanzi al tribunale, aveva eccepito la carenza di rendicontazione annuale, poi rimanendo contumace in appello. La Corte di appello, secondo la ricorrente, avrebbe dunque tralasciato di esaminare tali circostanze, violando l’art. 167 c.p.c. e l’art. 115 c.p.c. laddove impongono al convenuto di prendere posizione sui fatti posti a fondamento della domanda e di porre a base della decisione i fatti non specificamente contestati dalla parte costituita. 4.1 La Corte di appello, in definitiva, avrebbe errato nel considerare tempestiva l’eccezione proposta dal solo comune di Bassano Romano, nemmeno riproposta in appello, senza considerare la necessità di interpretare unitariamente i contratti di servizio ed ancora omettendo di valutare che le rendicontazioni erano state depositate. Peraltro, secondo la ricorrente era stato esposto nell’atto introduttivo che la rendicontazione era avvenuta ogni bimestre ed in modo più oneroso rispetto alla previsione contrattuale, non essendo comunque dirimente tale rendicontazione rispetto allo svolgimento effettivo del servizio. In più non era stato considerato che i tre comuni non avevano contestato il diritto ad ottenere le somme richieste dalla stessa società, limitandosi a prospettare l’inadempimento della Regione Lazio ed anche sotto tale profilo sarebbe palese la violazione degli artt. 115 e 167 c.p.c. e delle regole di ermeneutica contrattuale, non avendo la Corte di appello considerato il complessivo comportamento delle parti anche posteriore alla conclusione del contratto. 9 di 24 5. Con il quinto motivo la ricorrente ha dedotto la violazione dell’art.37 della L.R. Lazio n.30/1998 non avendo considerato che tutti i contratti di servizio considerati erano stati prorogati e che pertanto il criterio della spesa storica considerato dalla Corte di appello non avrebbe potuto considerarsi vigente per il periodo successivo al triennio 1999/2001. Il quadro normativo di riferimento. 6.Per una più chiara comprensione della vicenda all’esame della Corte è necessario muovere dal sistema del trasporto pubblico locale come disciplinato dalla l. n. 151/1981. L’art.6 prevedeva che “I contributi di esercizio, di cui all'articolo 5, sono erogati dalla regione, sulla base di principi e procedure stabiliti con legge regionale, con l'obiettivo di conseguire l'equilibrio economico dei bilanci dei servizi di trasporto e sono determinati annualmente calcolando: a) il costo economico standardizzato del servizio con riferimento a criteri e parametri di rigorosa ed efficiente gestione, distinto per categorie e modi di trasporto e tenuto conto, attraverso analisi comparate, della qualità del servizio offerto e delle condizioni ambientali in cui esso viene svolto;
b) i ricavi del traffico presunti derivanti dall'applicazione di tariffe minime stabilite dalla regione, con il concorso degli enti locali interessati. Detti ricavi debbono coprire il costo effettivo del servizio almeno nella misura che verrà stabilita annualmente nel quadro di un programma triennale per le varie zone ambientali omogenee del territorio nazionale con decreto del Ministro dei trasporti, di concerto con il Ministro del tesoro e di intesa con la commissione consultiva interregionale di cui all'articolo 13 della legge 16 maggio 1970, n. 281. Le tariffe, nonché i provvedimenti di organizzazione e ristrutturazione aziendale e l'adozione di idonee misure di organizzazione del traffico, debbono assicurare annualmente un incremento del 10 di 24 rapporto "ricavi-costi" da definirsi a livello regionale, tenuto conto anche dei contributi per gli investimenti erogati per l'attuazione dei programmi aziendali;
c) l'ammontare dei contributi, entro i limiti dello stanziamento di cui all'articolo 5, da erogare alle imprese od esercizi di trasporto sulla base di parametri obiettivi per coprire la differenza tra costi e ricavi come sopra stabiliti. Le eventuali perdite o disavanzi non coperti dai contributi regionali come sopra determinati restano a carico delle singole imprese od esercizi di trasporto. Gli enti locali o i loro consorzi provvedono alla copertura dei disavanzi delle proprie aziende che eccedano i contributi regionali all'interno dei propri bilanci senza possibilità di rimborso da parte dello Stato, sulla base di un piano che preveda il raggiungimento dell'equilibrio di bilancio entro il termine massimo di cinque anni, a decorrere dall'esercizio finanziario successivo a quello dell'RA in vigore della presente legge. 6.1 L’art. 7 della medesima legge prevedeva, ancora che “Le regioni, in collaborazione con gli enti locali o i loro consorzi, compiono annualmente la rilevazione dei costi effettivi dei servizi di trasporto pubblico locale. Ogni impresa o esercizio di trasporto deve allegare ai propri bilanci o stati di previsione una tabella di raffronto tra i propri costi e quelli economici standardizzati di cui alla lettera a) dell'articolo 6.” 6.2 Il sistema dinanzi delineato è stato poi modificato con la riforma c.d. Burlando adottata nel 1997. 6.3 L’art. 5 del d.lgs. n. 422/1997, sotto la rubrica “Conferimento a regioni ed enti locali”, ha previsto che “Sono conferiti alle regioni e agli enti locali, con le modalità di cui agli articoli 6 e seguenti, tutti i compiti e tutte le funzioni relativi al servizio pubblico di trasporto di interesse regionale e locale, in atto esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato, centrale o 11 di 24 periferica, anche tramite enti o altri soggetti pubblici, tranne quelli espressamente mantenuti allo Stato dall'articolo 4 del presente decreto.” 6.4 Il comma 3 dell’art. 14 dello stesso d.lgs. n.422, cit., ha poi previsto che “Per la regolamentazione dei servizi di trasporto pubblico locale, con riferimento ai servizi minimi, di cui all'articolo 16, le regioni, sentite le organizzazioni sindacali confederali e le associazioni dei consumatori, approvano programmi triennali dei servizi di trasporto pubblico locale, che individuano: a) la rete e l'organizzazione dei servizi;
b) l'integrazione modale e tariffaria;
c) le risorse da destinare all'esercizio e agli investimenti;
d) le modalità di determinazione delle tariffe;
e) le modalità di attuazione e revisione dei contratti di servizio pubblico…. 6.5 L’art.17 dello stesso d.lgs. n.422, nel testo vigente ratione temporis all’atto della conclusione dei tre contratti di servizio conclusi dalla S.I.T. con i tre comuni per cui pende il presente procedimento prevedeva che “Le regioni, le province e i comuni, allo scopo di assicurare la mobilità degli utenti definiscono, ai sensi dell'articolo 2 del regolamento 1191/69/CEE, modificato dal regolamento 1893/91/CEE, obblighi di servizio pubblico, prevedendo nei contratti di servizio di cui all'articolo 19, le corrispondenti compensazioni economiche alle aziende esercenti i servizi stessi, tenendo conto, ai sensi della citata disposizione comunitaria, dei proventi derivanti dalle tariffe e di quelli derivanti anche dalla eventuale gestione di servizi complementari alla mobilità. 6.6 L’art.18 d.lgs.ult.cit., nella versione vigente fino al 18.11.1999, sanciva al primo comma che: “L'esercizio dei servizi di trasporto pubblico regionale e locale, con qualsiasi modalità effettuati e in qualsiasi forma affidati, è regolato, a norma dell'articolo 19, mediante contratti di servizio di durata non superiore a nove anni, aggiungendo alla lett.g) del comma 2 che “ la 12 di 24 determinazione delle tariffe del servizio in analogia, ove possibile, a quanto previsto dall'articolo 2 della legge 14 novembre 1995, n. 481.” 6.7 In particolare, l’art. 19, c.1 e c.2 del d.lgs.n.422/1997 dispone al primo comma che i contratti di servizio assicurano la completa corrispondenza fra oneri per servizi e risorse disponibili, al netto dei proventi tariffari e sono stipulati prima dell'inizio del loro periodo di validità. Il c. 2 aggiunge poi che i contratti di servizio per i quali non è assicurata, al momento della loro stipula, la corrispondenza tra gli importi di cui alla lettera e) del comma 3 e le risorse effettivamente disponibili sono nulli. 6.8 È poi il terzo comma dello stesso art.19 a chiarire che “I contratti di servizio, nel rispetto anche delle disposizioni dell'articolo 14, comma 2, del regolamento n. 1191/69/CEE, così come modificato dall'articolo 1 del regolamento 1893/91/CEE, nonché nel rispetto dei principi sull'erogazione dei servizi pubblici così come fissati dalla carta dei servizi del settore trasporti, definiscono: a) il periodo di validità; b) le caratteristiche dei servizi offerti ed il programma di esercizio;
c) gli standard qualitativi minimi del servizio, in termini di età, manutenzione, confortevolezza e pulizia dei veicoli, e di regolarità delle corse;
d) la struttura tariffaria adottata;
e) l'importo eventualmente dovuto dall'ente pubblico all'azienda di trasporto per le prestazioni oggetto del contratto e le modalità di pagamento, nonché eventuali adeguamenti conseguenti a mutamenti della struttura tariffaria”. 6.9 Il quarto ed il quinto comma dell’art. 19 d.lgs. ult.cit. aggiungono, infine, che “ Gli importi di cui al comma 3, lettera e), possono essere soggetti a revisione annuale con modalità determinate nel contratto stesso allo scopo di incentivare miglioramenti di efficienza. I suddetti importi possono essere 13 di 24 incrementati in misura non maggiore del tasso programmato di inflazione, salvo l'eventuale recupero delle differenze in caso di rilevante scostamento dal tasso effettivo di inflazione, a parità di offerta di trasporto. I contratti di servizio pubblico devono rispettare gli articoli 2 e 3 del regolamento (CEE) n. 1191/69 ed il regolamento (CEE) n. 1893/91, avere caratteristiche di certezza finanziaria e copertura di bilancio e prevedere un progressivo incremento del rapporto tra ricavi da traffico e costi operativi, rapporto che, al netto dei costi di infrastruttura, dovrà essere pari almeno allo 0,35 a partire dal 1° gennaio 2000. Trovano applicazione ai trasporti regionali e locali, a tale fine, le norme della direttiva 91/440/CEE del Consiglio del 29 luglio 1991.” 6.10 Con l’art.20 c.1 del d lgs. n. 422/1997 fu poi previsto che “Ogni regione, in relazione ai servizi minimi definiti ai sensi dell'articolo 16, ai piani regionali di trasporto e al tasso programmato di inflazione, costituisce annualmente un fondo destinato ai trasporti, alimentato sia dalle risorse proprie sia da quelle trasferite ai sensi del presente decreto. 6.11 Passando all’esame della legislazione regionale, assumono rilievo ai fini della decisione alcune disposizioni normative adottate dalla regione Lazio. 6.12 In particolare, l’art. 42, c.4, L.R. Lazio 18 maggio 1998, n.15, ha regimentato l’importo dei contributi dovuti per il traporto pubblico urbano, stabilendo che “ Nell'ambito dello stanziamento del capitolo 43101, per l'anno 1998 il contributo spettante, ai sensi della legge regionale 42/1982, ai soggetti pubblici e privati che esercitano il servizio di trasporto pubblico urbano, è dato dal prodotto dei costi chilometrici standardizzati per le percorrenze chilometriche dell'anno di riferimento, al netto dei ricavi presunti da 14 di 24 traffico, detratto il 25 per cento. Per il servizio urbano di Roma tale detrazione non si applica.” 6.13 Successivamente, veniva adottata la L.R. Lazio, 16 maggio 1998 n. 30 contenente Disposizioni in materia di trasporto pubblico locale che assume specifico rilievo rispetto al caso qui in esame ed ai contratti di cui qui di discute, stipulati fra il gennaio ed il maggio 1999- v.pag.7/8 sent.impugnata proprio in forza dell’art. 24, c.3, L.R. Lazio, 16 maggio 1998 n. 30, ove si chiarisce che “I servizi urbani, interurbani ed interregionali in corso, esercitati da soggetti diversi dalle aziende speciali e dagli enti locali e dai loro consorzi in base ad atti di concessione emessi prima della data di RA in vigore della presente legge, sono prorogati fino al 31 dicembre 2001, a condizione che vengano riconosciuti come servizi minimi. Per essi si procede alla stipula del contratto di servizio con l'attuale affidatario, di durata triennale, con decorrenza 1° gennaio 1999. Gli atti di concessione cessano di produrre effetti dal 1° gennaio 2002 e per l'affidamento dei servizi si procede ai sensi dell'art. 19, comma 1, fermo restando quanto previsto dall'art. 22.” Lo stesso articolo, giova subito ricordare, al comma 6 prevede che “Agli oneri a carico degli enti contraenti, previsti dai contratti di servizio, devono corrispondere le risorse finanziarie effettivamente disponibili. In caso contrario i contratti di servizio sono nulli.” 6.14 Ora, con la legge Regione Lazio n. 30/1998 anzidetta sono state individuate, fra le funzioni riservate alla Regione Lazio in materia di trasporto locale, quella di stipula dei contratti di servizio -art.6, c.1 l. l) n.1, cit.- e quella di erogare le risorse finanziarie occorrenti per far fronte agli impegni derivanti dai contratti di servizio- lett.l, n.3 art.6, u.cit.-. 6.15 Più specificamente, l’art.24 già ricordato della L.R. n. 30/1998 prevede ai commi 1 e 2 che “I contratti di servizio 15 di 24 regolano l'esercizio dei servizi di trasporto pubblico locale in qualsiasi forma affidati e con qualsiasi modalità effettuati. Essi vengono stipulati a decorrere dal 1° gennaio 1999. I contratti di cui al comma 1 devono prevedere un progressivo incremento del rapporto tra ricavi da traffico e costi operativi che, al netto dei costi delle infrastrutture, deve raggiungere almeno lo 0,35 a partire dal 1° gennaio 2000. E l’art. 24, c.6 l. cit. a sancire, inoltre, che “Agli oneri a carico degli enti contraenti, previsti dai contratti di servizio, devono corrispondere le risorse finanziarie effettivamente disponibili. In caso contrario i contratti di servizio sono nulli.” 6.16 Ancora, è l’art.26 l.r. ult.cit. a disciplinare il contenuto dei contratti di servizio, prevedendo alle lett. h), i) e j) che “h) gli importi dovuti dall'ente affidante all'impresa di trasporto affidataria per le prestazioni oggetto del contratto, tenuto conto anche degli obblighi di servizio di cui all'articolo 17 del d.lgs. 422/1997, nonché le modalità ed i tempi dei rispettivi pagamenti;
i)l'obbligo di fornire la rendicontazione annuale;
j) i casi di revisione degli importi di cui alla lettera h) ed i limiti percentuali entro cui può essere prevista la revisione”. 6.17 Con il successivo art.30 è stato poi istituito il Fondo regionale trasporti, il cui ammontare era determinato annualmente sulla base della legge di bilancio della Regione (c.1, art.30), anche per far fronte agli oneri relativi alla effettuazione dei servizi su strada e con metropolitane (c.2, lett.c), art.30), precisando che l'utilizzazione dei fondi di cui al comma 2, lettera c) è effettuata dagli enti competenti per la stipula dei rispettivi contratti di servizio (c.5 art.30). 6.18 È poi l’art.37 c.1, L. R. Lazio n. 30/1998 a disporre che “In sede di prima applicazione della presente legge, per il triennio 1999/2001 e per le finalità di cui all'articolo 6, comma 1, lettera f), 16 di 24 relativamente all'esercizio delle funzioni conferite ai comuni per l'affidamento dei servizi di trasporto urbani ed interurbani, la Giunta regionale con proprio atto provvede direttamente a ripartire ed erogare, sulla base della spesa storica, le risorse finanziarie destinate al trasporto urbano ed interurbano, nonché quelle per i servizi di cui al comma 4.” 6.19 In epoca successiva il legislatore regionale ha determinato normativamente il contenuto della spesa storica di cui al ricordato art.37 c.1 con l’art.36, c.1 della L.R. Lazio 7 giugno 1999 n. 6/1999 il quale ha previsto, sotto la rubrica Determinazione della spesa storica prevista dall’articolo 37 della legge regionale 16 luglio 1998, n. 30 in materia di trasporto pubblico locale, che “La spesa storica prevista dall’articolo 37, comma 1, della l.r. 30/1998 deve intendersi, per l’anno 1999, pari allo stanziamento iscritto al capitolo 43101 del bilancio di previsione della Regione Lazio per l’anno finanziario 1998. Per gli esercizi successivi la spesa storica è stabilita con atto della Giunta regionale sulla base dello stanziamento iscritto nel capitolo 43118.” 7.Fatte le superiori premesse sul piano normativo, il primo motivo è infondato. 7.1 Erra la ricorrente nel ritenere che la Corte di appello abbia fondato la propria decisione su previsioni normative non richiamate espressamente dai contratti di servizio dalla stessa conclusi con i tre comuni laziali, risultando dalla stessa premessa che detti contratti trovavano fonte diretta dall’intero testo normativo richiamato -L.R. Lazio n.30/1998- . 7.2 Ed è irragionevole pensare che il richiamo, contenuto nelle premesse ai singoli contratti, alla L.R. Lazio da ultima citata, non contemplasse le disposizioni che, specificatamente, quella legge aveva dedicato alla disciplina dei contratti di servizio in ambito del 17 di 24 trasporto pubblico locale, individuando espressamente le modalità di determinazione delle somme che la regione avrebbe inserito nell’apposita voce di bilancio fissando espressamente il criterio di calcolo, rappresentato dal criterio della spesa storica, poi espressamente interpretato dall’art. 36 della L.R. n. 6/1999 come riferibile allo stanziamento iscritto al capitolo 43101 del bilancio di previsione della Regione Lazio per l’anno finanziario e dunque determinando una equiparazione dello stanziamento previsto per il 1999, ivi compresa la decurtazione del 25 % prevista dall’art. 42 della L.R. Lazio n.15/1998. 7.3 Ne consegue che la decisione impugnata, nel collegare siffatte previsioni normative a quelle di ordine generale introdotte dal d.lgs.n.422/1997, segnatamente all’art. 19, c.1, concernente le risorse disponibili dell’ente competente sopra riportato e l’art. 30 della stessa legge regionale n. 30/1998- si è non solo pienamente conformata alla disciplina negoziale che alle stesse aveva fatto esplicito riferimento nelle premesse, ma ha altresì provveduto ad una interpretazione complessiva del contratto tesa a conservarne la piena validità alla luce delle misure adottate a livello normativo - art.37 l.r. c.1 l.r.n.30/1997- e amministrativo regionale -delibera di Giunta reg.n.7743 del 1998- in tema di spesa storica e suo contenimento, impedendo interpretazioni contrastanti con la disciplina di sistema nella quale era prevista la nullità dei contratti che avessero contemplato, al momento della loro stipulazione, forme di remunerazione ultronee rispetto al finanziamento regionale. 7.4 Interpretazione che, in definitiva ha escluso che dovesse riconoscersi in favore della S.I.T. né alcuna somma ulteriore da parte dell’ente regionale né da parte del contraente pubblico del contratto di servizio, intendendo l’operatività del contratto collegata all’esistenza di risorse finanziarie attribuite dall’ente regionale, 18 di 24 titolare delle competenze in materia di trasporti pubblici urbano - cfr.C.cost.n.2/2014-. 7.5 A favore della correttezza di tale ragionamento milita univocamente l’art. 30, c.5, della ricordata L.R. Lazio n.30/1998, laddove prevede che “L'utilizzazione dei fondi confluiti nel fondo regionale trasporti destinati agli oneri relativi alla effettuazione dei servizi su strada e con metropolitane è effettuata dagli enti competenti per la stipula dei rispettivi contratti di servizio.” Ed è appena il caso di evidenziare, per confutare quanto esposto dalla ricorrente nel primo motivo di ricorso, che il riferimento alla spesa storica operato dalla L.R. Lazio n. 30 non poteva non considerare la decurtazione introdotta in epoca antecedente dalla L.R. Lazio n. 15/1998 (art.42), per le ragioni che si esporranno in modo più analitico esaminando di seguito il secondo motivo di ricorso. 7.6 Del resto, sia pur nell’ambito di una pronunzia resa in sede di riparto di giurisdizione, le Sezioni unite di questa Corte, esaminando una vicenda nella quale era in discussione l’obbligo della regione di corrispondere contributi a compensazione dei contratti di servizio conclusi in ambito del trasporto pubblico locale della Regione Veneto, ebbe a ritenere che "la determinazione degli importi dovuti annualmente a saldo al singolo esercente l'autotrasporto (ed al netto degli acconti determinati ex lege in alta percentuale dell'erogato l'anno innanzi) è... inderogabilmente correlata alla provvista regionale, a sua volta frutto della assegnazione dal Fondo Nazionale (L. n. 151 del 1981, art. 9, comma 8 e D.Lgs. n. 422 del 1997, art. 20), ed alla ripartizione che la Regione annualmente effettua, in tal guisa emergendo l'esistenza di un tetto alla erogabilità delle vecchie e nuove "compensazioni" oggettivamente costituito - come d'obbligo trattandosi di erogazione di contributi pubblici - dalle risorse 19 di 24 finanziarie disponibili ed impegnate" (Cass. Sez. U 06/09/2013, n. 20576). 7.7 Ciò coerentemente con la previsione che i contratti di trasporto, accessivi alle concessioni rilasciate in favore della S.I.T. nel 1999, come la stessa ricorrente riconosce nelle premesse al ricorso per cassazione, poi regolate dai contratti di servizi conclusi nell’anno 1999, successivamente prorogati fino all’anno 2008 (con il comune di Monteroso) e fino all’anno 2009 (con i comuni di Sutri e di Bassano Romano) senza che fosse stata indetta alcuna gara con i comuni, non potevano comunque prevedere uno scostamento delle previsioni negoziali dai fondi riconosciuti a livello nazionale e regionale per le finalità del trasporto medesimo, parimenti e necessariamente investendo, altresì, la previsione del conguaglio di cui agli artt.6 dei contratti di servizio stipulati tra S.I.T. e comuni laziali, anch’esso subordinato all’accreditamento del finanziamento regionale, come opportunamente ricordato dalla Corte di appello- cfr.pag.9, 4^ cpv. sent.impugnata-. 7.8 Del resto, la piena legittimità dell'introduzione di tetti di spesa o 'budget', nei sistemi di contribuzione pubblica nell'ambito dei servizi resi alla comunità è costantemente affermata dalla giurisprudenza di questa Corte, sebbene in settori diversi dal trasporto pubblico locale (cfr., ex multis, Cass. 06.07.2020, n. 13884; Cass., 13.02.2018, n. 3403, in materia di prestazioni sanitarie rese da strutture private convenzionate con l'A.S.L.). 7.9 Dunque è corretta la sentenza qui impugnata laddove ha espressamente agganciato la propria decisione alle previsioni normative incluse nella L.R. Lazio n.30/1998, fra le quali quella dell’art.37 della L.R. Lazio e della delibera di Giunta laziale n.7743/98 che aveva quantificato lo stanziamento per l’anno 1999, considerando il concetto di spesa storica normativamente fissato e 20 di 24 la sua permanente efficacia sui contratti di servizio relativi al triennio 1999/2001, poi oggetto di successiva proroga. 7.10 Né persuade, per giungere a diverse conclusioni, il riferimento operato dalla ricorrente alla disciplina normativa, pure richiamata nelle premesse ai contratti di servizio -art.24 c.2 L.R. Lazio n.30/1998-, in ordine alla necessità che la tariffa imposta al gestore era determinata in modo da garantire la copertura del 35 % del costo operativo, la stessa attenendo non già alla determinazione del contributo dovuto dall’ente regionale o all’importo al quale era tenuto il comune contraente del contratto di servizio, ma all’obiettivo di rimodulare progressivamente la gestione del servizio pubblico implementandone l’efficienza. E di ciò vi è conferma nel comma 4 dell’art.24 L.R. Lazio n. 30/1998, ove si prevede che “Per agevolare il raggiungimento dell'obiettivo di cui al comma 2, gli enti affidanti possono provvedere alla ristrutturazione o riduzione della rete, individuando quella dei servizi minimi, anche per i servizi in esercizio alla data di RA in vigore della presente legge. 5. Il mancato raggiungimento del rapporto di cui al comma 2, a decorrere dal 1° gennaio 2000, comporta la pronunzia di decadenza dall'affidamento e conseguentemente la risoluzione del contratto salvo quanto previsto al comma 10. 8. Ed è anche sulla base delle considerazioni appena espresse che risulta anche l’infondatezza del secondo motivo di ricorso. 8.1 In aggiunta a quanto ora rilevato va osservato, infatti, che proprio il composito esame del quadro normativo di riferimento già sopra riportato- artt.42 l.r.n.15/1998, art.36 l.n.6/1999 e art.37 l.r.n.30/1998 richiamati ai punti 6.12-15,18 e 19– laddove ha agganciato l’importo da corrispondere ai soggetti contraenti di contratti di servizio di trasporto locale già concessionari al concetto di spesa storica come normativamente determinato dimostra l’ineludibile esigenza dell’amministrazione regionale di rapportare 21 di 24 l’impegno di spesa per il Fondo Regionale Trasporti e, quindi, dei finanziamenti attribuiti ai Comuni per l’anno 1999 al criterio della spesa storica di cui alla legge finanziaria dell’anno 1998, costituita dai costi standard utilizzati per l’anno di riferimento, compresa la relativa decurtazione del 25% dei contributi di esercizio contenuta nella legge di bilancio. Tale riferimento normativo rende la spesa storica dell’anno 1999 – primo anno di applicazione del nuovo quadro normativo sui contratti di servizio poi prorogato nel tempo prorogato – tale parametro fisso per la ripartizione, tra i Comuni, da parte della Giunta della disponibilità del Fondo Regionale Trasporti destinato ai servizi di trasporto urbani per gli anni successivi. 8.2 In definitiva, come rettamente rilevato dal Procuratore generale, la concreta misura del finanziamento per la gestione del servizio pubblico di trasporto pubblico urbano è stata determinata con il criterio di calcolo utilizzato dalla legge di bilancio del 1998 comprensivo anche della relativa decurtazione, trattandosi di una componente essenziale ai fini della determinazione della suddetta misura. Da qui l’infondatezza del motivo. 9.Il terzo motivo è inammissibile. 9.1 Ed invero, l'interpretazione della volontà delle parti in relazione al contenuto di un contratto o di una qualsiasi clausola contrattuale importa indagini e valutazioni di fatto affidate al potere discrezionale del giudice di merito, non sindacabili in sede di legittimità ove non risultino violati i canoni normativi di ermeneutica contrattuale e non sussista un vizio nell'attività svolta dal giudice di merito, tale da influire sulla logicità, congruità e completezza della motivazione. Peraltro, quando il ricorrente censuri l'erronea interpretazione di clausole contrattuali da parte del giudice di merito, per il principio di autosufficienza del ricorso, ha l'onere di trascriverle integralmente perché al giudice di 22 di 24 legittimità è precluso l'esame degli atti per verificare la rilevanza e la fondatezza della censura-cfr.,ex plurimis, Cass. n. del 06/02/2007, n. del 04/06/2010, Cass. n. del 25/10/2006-. 9.2 A tali canoni non si è conformata la ricorrente che ha contestato l’interpretazione dei contratti operata dalla Cote di appello, omettendo di trascriverne il contenuto essenziale al fine di consentire a questa Corte il vaglio dalla stessa sollecitato. 9.3 Il quarto motivo è inammissibile. 9.4 Per un verso, la ricorrente vorrebbe superare la decisione impugnata laddove ha ritenuto tempestivamente proposta la relativa eccezione di mancata operatività della richiesta di conguaglio per mancata rendicontazione annuale offrendo un’interpretazione alternativa del contratto, teso a sostenere che il comportamento delle parti avrebbe determinato il superamento delle previsioni negoziali laddove aveva previsto un regime di rendicontazioni bimestrali più oneroso rispetto a quello contrattualmente previsto. Ma a ben considerare si tratta di una censura che tende a sovvertire il contenuto letterale del contratto. Di guisa che risulta mal richiamato il principio di non contestazione di cui all'art. 115 c.p.c., il quale ha per oggetto fatti storici sottesi a domande ed eccezioni e non può riguardare le conclusioni ricostruttive desumibili dalla valutazione di documenti - Cass.n.6172/2020, Cass.n.12748/2016, Cass.n.3306/2020-. 9.5 Per altro verso, assorbita per effetto del rigetto del primo e del secondo motivo risulta la censura anzidetta che è comunque anch’essa infondata sotto il profilo dell’art. 167 c.p.c., fondandosi sull’assunto che la mancata contestazione del fatto relativo alla rendicontazione bimestrale avrebbe dimostrato il superamento della previsione negoziale concernente la rendicontazione annuale 23 di 24 alla quale era espressamente agganciata, secondo quanto ritenuto dalla Corte di appello, il sistemo del conguaglio. Senza dunque per nulla considerare che il conguaglio era stato oggetto della domanda giudiziale, sicché non poteva desumersi alcunché dalla mancata contestazione di un contegno da parte della S.I.T. che in corso di contratto non aveva riguardato il conguaglio ma la corresponsione delle rate previste nel contratto stesso. 10. Il quinto motivo di ricorso è infondato. 10.1 La Corte di appello ha ritenuto che gli obblighi nascenti dai contratti di servizio stipulati dalla S.I.T. fossero agganciati alla previsione dello stanziamento previsto dalla Regione Lazio per l’anno 1998 ed avendo ritenuto con accertamento fattuale incensurabile che tali contratti, stipulati nell’anno 1999, erano stati nel tempo prorogati senza variazione alcuna, né risultando dalla sentenza o dal ricorso per cassazione che lo stanziamento per il trasporto pubblico urbano fosse stato variato di consistenza da parte della Regione Lazio negli anni successivi, ne consegue l’infondatezza del motivo. 11. Il ricorso va quindi rigettato. 12. Le spese seguono la soccombenza nei confronti della Regione Lazio. 13. Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente principale, dell'ulteriore importo a titolo di doppio contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, se dovuto.
PQM
24 di 24 Rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali in favore della Regione Lazio, liquidandole in euro 12.000,00 per compensi, oltre euro 200,00 per esborsi. Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente principale, dell'ulteriore importo a titolo di doppio contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, se dovuto. Così deciso nella camera di consiglio della prima sezione civile in
b) i ricavi del traffico presunti derivanti dall'applicazione di tariffe minime stabilite dalla regione, con il concorso degli enti locali interessati. Detti ricavi debbono coprire il costo effettivo del servizio almeno nella misura che verrà stabilita annualmente nel quadro di un programma triennale per le varie zone ambientali omogenee del territorio nazionale con decreto del Ministro dei trasporti, di concerto con il Ministro del tesoro e di intesa con la commissione consultiva interregionale di cui all'articolo 13 della legge 16 maggio 1970, n. 281. Le tariffe, nonché i provvedimenti di organizzazione e ristrutturazione aziendale e l'adozione di idonee misure di organizzazione del traffico, debbono assicurare annualmente un incremento del 10 di 24 rapporto "ricavi-costi" da definirsi a livello regionale, tenuto conto anche dei contributi per gli investimenti erogati per l'attuazione dei programmi aziendali;
c) l'ammontare dei contributi, entro i limiti dello stanziamento di cui all'articolo 5, da erogare alle imprese od esercizi di trasporto sulla base di parametri obiettivi per coprire la differenza tra costi e ricavi come sopra stabiliti. Le eventuali perdite o disavanzi non coperti dai contributi regionali come sopra determinati restano a carico delle singole imprese od esercizi di trasporto. Gli enti locali o i loro consorzi provvedono alla copertura dei disavanzi delle proprie aziende che eccedano i contributi regionali all'interno dei propri bilanci senza possibilità di rimborso da parte dello Stato, sulla base di un piano che preveda il raggiungimento dell'equilibrio di bilancio entro il termine massimo di cinque anni, a decorrere dall'esercizio finanziario successivo a quello dell'RA in vigore della presente legge. 6.1 L’art. 7 della medesima legge prevedeva, ancora che “Le regioni, in collaborazione con gli enti locali o i loro consorzi, compiono annualmente la rilevazione dei costi effettivi dei servizi di trasporto pubblico locale. Ogni impresa o esercizio di trasporto deve allegare ai propri bilanci o stati di previsione una tabella di raffronto tra i propri costi e quelli economici standardizzati di cui alla lettera a) dell'articolo 6.” 6.2 Il sistema dinanzi delineato è stato poi modificato con la riforma c.d. Burlando adottata nel 1997. 6.3 L’art. 5 del d.lgs. n. 422/1997, sotto la rubrica “Conferimento a regioni ed enti locali”, ha previsto che “Sono conferiti alle regioni e agli enti locali, con le modalità di cui agli articoli 6 e seguenti, tutti i compiti e tutte le funzioni relativi al servizio pubblico di trasporto di interesse regionale e locale, in atto esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato, centrale o 11 di 24 periferica, anche tramite enti o altri soggetti pubblici, tranne quelli espressamente mantenuti allo Stato dall'articolo 4 del presente decreto.” 6.4 Il comma 3 dell’art. 14 dello stesso d.lgs. n.422, cit., ha poi previsto che “Per la regolamentazione dei servizi di trasporto pubblico locale, con riferimento ai servizi minimi, di cui all'articolo 16, le regioni, sentite le organizzazioni sindacali confederali e le associazioni dei consumatori, approvano programmi triennali dei servizi di trasporto pubblico locale, che individuano: a) la rete e l'organizzazione dei servizi;
b) l'integrazione modale e tariffaria;
c) le risorse da destinare all'esercizio e agli investimenti;
d) le modalità di determinazione delle tariffe;
e) le modalità di attuazione e revisione dei contratti di servizio pubblico…. 6.5 L’art.17 dello stesso d.lgs. n.422, nel testo vigente ratione temporis all’atto della conclusione dei tre contratti di servizio conclusi dalla S.I.T. con i tre comuni per cui pende il presente procedimento prevedeva che “Le regioni, le province e i comuni, allo scopo di assicurare la mobilità degli utenti definiscono, ai sensi dell'articolo 2 del regolamento 1191/69/CEE, modificato dal regolamento 1893/91/CEE, obblighi di servizio pubblico, prevedendo nei contratti di servizio di cui all'articolo 19, le corrispondenti compensazioni economiche alle aziende esercenti i servizi stessi, tenendo conto, ai sensi della citata disposizione comunitaria, dei proventi derivanti dalle tariffe e di quelli derivanti anche dalla eventuale gestione di servizi complementari alla mobilità. 6.6 L’art.18 d.lgs.ult.cit., nella versione vigente fino al 18.11.1999, sanciva al primo comma che: “L'esercizio dei servizi di trasporto pubblico regionale e locale, con qualsiasi modalità effettuati e in qualsiasi forma affidati, è regolato, a norma dell'articolo 19, mediante contratti di servizio di durata non superiore a nove anni, aggiungendo alla lett.g) del comma 2 che “ la 12 di 24 determinazione delle tariffe del servizio in analogia, ove possibile, a quanto previsto dall'articolo 2 della legge 14 novembre 1995, n. 481.” 6.7 In particolare, l’art. 19, c.1 e c.2 del d.lgs.n.422/1997 dispone al primo comma che i contratti di servizio assicurano la completa corrispondenza fra oneri per servizi e risorse disponibili, al netto dei proventi tariffari e sono stipulati prima dell'inizio del loro periodo di validità. Il c. 2 aggiunge poi che i contratti di servizio per i quali non è assicurata, al momento della loro stipula, la corrispondenza tra gli importi di cui alla lettera e) del comma 3 e le risorse effettivamente disponibili sono nulli. 6.8 È poi il terzo comma dello stesso art.19 a chiarire che “I contratti di servizio, nel rispetto anche delle disposizioni dell'articolo 14, comma 2, del regolamento n. 1191/69/CEE, così come modificato dall'articolo 1 del regolamento 1893/91/CEE, nonché nel rispetto dei principi sull'erogazione dei servizi pubblici così come fissati dalla carta dei servizi del settore trasporti, definiscono: a) il periodo di validità; b) le caratteristiche dei servizi offerti ed il programma di esercizio;
c) gli standard qualitativi minimi del servizio, in termini di età, manutenzione, confortevolezza e pulizia dei veicoli, e di regolarità delle corse;
d) la struttura tariffaria adottata;
e) l'importo eventualmente dovuto dall'ente pubblico all'azienda di trasporto per le prestazioni oggetto del contratto e le modalità di pagamento, nonché eventuali adeguamenti conseguenti a mutamenti della struttura tariffaria”. 6.9 Il quarto ed il quinto comma dell’art. 19 d.lgs. ult.cit. aggiungono, infine, che “ Gli importi di cui al comma 3, lettera e), possono essere soggetti a revisione annuale con modalità determinate nel contratto stesso allo scopo di incentivare miglioramenti di efficienza. I suddetti importi possono essere 13 di 24 incrementati in misura non maggiore del tasso programmato di inflazione, salvo l'eventuale recupero delle differenze in caso di rilevante scostamento dal tasso effettivo di inflazione, a parità di offerta di trasporto. I contratti di servizio pubblico devono rispettare gli articoli 2 e 3 del regolamento (CEE) n. 1191/69 ed il regolamento (CEE) n. 1893/91, avere caratteristiche di certezza finanziaria e copertura di bilancio e prevedere un progressivo incremento del rapporto tra ricavi da traffico e costi operativi, rapporto che, al netto dei costi di infrastruttura, dovrà essere pari almeno allo 0,35 a partire dal 1° gennaio 2000. Trovano applicazione ai trasporti regionali e locali, a tale fine, le norme della direttiva 91/440/CEE del Consiglio del 29 luglio 1991.” 6.10 Con l’art.20 c.1 del d lgs. n. 422/1997 fu poi previsto che “Ogni regione, in relazione ai servizi minimi definiti ai sensi dell'articolo 16, ai piani regionali di trasporto e al tasso programmato di inflazione, costituisce annualmente un fondo destinato ai trasporti, alimentato sia dalle risorse proprie sia da quelle trasferite ai sensi del presente decreto. 6.11 Passando all’esame della legislazione regionale, assumono rilievo ai fini della decisione alcune disposizioni normative adottate dalla regione Lazio. 6.12 In particolare, l’art. 42, c.4, L.R. Lazio 18 maggio 1998, n.15, ha regimentato l’importo dei contributi dovuti per il traporto pubblico urbano, stabilendo che “ Nell'ambito dello stanziamento del capitolo 43101, per l'anno 1998 il contributo spettante, ai sensi della legge regionale 42/1982, ai soggetti pubblici e privati che esercitano il servizio di trasporto pubblico urbano, è dato dal prodotto dei costi chilometrici standardizzati per le percorrenze chilometriche dell'anno di riferimento, al netto dei ricavi presunti da 14 di 24 traffico, detratto il 25 per cento. Per il servizio urbano di Roma tale detrazione non si applica.” 6.13 Successivamente, veniva adottata la L.R. Lazio, 16 maggio 1998 n. 30 contenente Disposizioni in materia di trasporto pubblico locale che assume specifico rilievo rispetto al caso qui in esame ed ai contratti di cui qui di discute, stipulati fra il gennaio ed il maggio 1999- v.pag.7/8 sent.impugnata proprio in forza dell’art. 24, c.3, L.R. Lazio, 16 maggio 1998 n. 30, ove si chiarisce che “I servizi urbani, interurbani ed interregionali in corso, esercitati da soggetti diversi dalle aziende speciali e dagli enti locali e dai loro consorzi in base ad atti di concessione emessi prima della data di RA in vigore della presente legge, sono prorogati fino al 31 dicembre 2001, a condizione che vengano riconosciuti come servizi minimi. Per essi si procede alla stipula del contratto di servizio con l'attuale affidatario, di durata triennale, con decorrenza 1° gennaio 1999. Gli atti di concessione cessano di produrre effetti dal 1° gennaio 2002 e per l'affidamento dei servizi si procede ai sensi dell'art. 19, comma 1, fermo restando quanto previsto dall'art. 22.” Lo stesso articolo, giova subito ricordare, al comma 6 prevede che “Agli oneri a carico degli enti contraenti, previsti dai contratti di servizio, devono corrispondere le risorse finanziarie effettivamente disponibili. In caso contrario i contratti di servizio sono nulli.” 6.14 Ora, con la legge Regione Lazio n. 30/1998 anzidetta sono state individuate, fra le funzioni riservate alla Regione Lazio in materia di trasporto locale, quella di stipula dei contratti di servizio -art.6, c.1 l. l) n.1, cit.- e quella di erogare le risorse finanziarie occorrenti per far fronte agli impegni derivanti dai contratti di servizio- lett.l, n.3 art.6, u.cit.-. 6.15 Più specificamente, l’art.24 già ricordato della L.R. n. 30/1998 prevede ai commi 1 e 2 che “I contratti di servizio 15 di 24 regolano l'esercizio dei servizi di trasporto pubblico locale in qualsiasi forma affidati e con qualsiasi modalità effettuati. Essi vengono stipulati a decorrere dal 1° gennaio 1999. I contratti di cui al comma 1 devono prevedere un progressivo incremento del rapporto tra ricavi da traffico e costi operativi che, al netto dei costi delle infrastrutture, deve raggiungere almeno lo 0,35 a partire dal 1° gennaio 2000. E l’art. 24, c.6 l. cit. a sancire, inoltre, che “Agli oneri a carico degli enti contraenti, previsti dai contratti di servizio, devono corrispondere le risorse finanziarie effettivamente disponibili. In caso contrario i contratti di servizio sono nulli.” 6.16 Ancora, è l’art.26 l.r. ult.cit. a disciplinare il contenuto dei contratti di servizio, prevedendo alle lett. h), i) e j) che “h) gli importi dovuti dall'ente affidante all'impresa di trasporto affidataria per le prestazioni oggetto del contratto, tenuto conto anche degli obblighi di servizio di cui all'articolo 17 del d.lgs. 422/1997, nonché le modalità ed i tempi dei rispettivi pagamenti;
i)l'obbligo di fornire la rendicontazione annuale;
j) i casi di revisione degli importi di cui alla lettera h) ed i limiti percentuali entro cui può essere prevista la revisione”. 6.17 Con il successivo art.30 è stato poi istituito il Fondo regionale trasporti, il cui ammontare era determinato annualmente sulla base della legge di bilancio della Regione (c.1, art.30), anche per far fronte agli oneri relativi alla effettuazione dei servizi su strada e con metropolitane (c.2, lett.c), art.30), precisando che l'utilizzazione dei fondi di cui al comma 2, lettera c) è effettuata dagli enti competenti per la stipula dei rispettivi contratti di servizio (c.5 art.30). 6.18 È poi l’art.37 c.1, L. R. Lazio n. 30/1998 a disporre che “In sede di prima applicazione della presente legge, per il triennio 1999/2001 e per le finalità di cui all'articolo 6, comma 1, lettera f), 16 di 24 relativamente all'esercizio delle funzioni conferite ai comuni per l'affidamento dei servizi di trasporto urbani ed interurbani, la Giunta regionale con proprio atto provvede direttamente a ripartire ed erogare, sulla base della spesa storica, le risorse finanziarie destinate al trasporto urbano ed interurbano, nonché quelle per i servizi di cui al comma 4.” 6.19 In epoca successiva il legislatore regionale ha determinato normativamente il contenuto della spesa storica di cui al ricordato art.37 c.1 con l’art.36, c.1 della L.R. Lazio 7 giugno 1999 n. 6/1999 il quale ha previsto, sotto la rubrica Determinazione della spesa storica prevista dall’articolo 37 della legge regionale 16 luglio 1998, n. 30 in materia di trasporto pubblico locale, che “La spesa storica prevista dall’articolo 37, comma 1, della l.r. 30/1998 deve intendersi, per l’anno 1999, pari allo stanziamento iscritto al capitolo 43101 del bilancio di previsione della Regione Lazio per l’anno finanziario 1998. Per gli esercizi successivi la spesa storica è stabilita con atto della Giunta regionale sulla base dello stanziamento iscritto nel capitolo 43118.” 7.Fatte le superiori premesse sul piano normativo, il primo motivo è infondato. 7.1 Erra la ricorrente nel ritenere che la Corte di appello abbia fondato la propria decisione su previsioni normative non richiamate espressamente dai contratti di servizio dalla stessa conclusi con i tre comuni laziali, risultando dalla stessa premessa che detti contratti trovavano fonte diretta dall’intero testo normativo richiamato -L.R. Lazio n.30/1998- . 7.2 Ed è irragionevole pensare che il richiamo, contenuto nelle premesse ai singoli contratti, alla L.R. Lazio da ultima citata, non contemplasse le disposizioni che, specificatamente, quella legge aveva dedicato alla disciplina dei contratti di servizio in ambito del 17 di 24 trasporto pubblico locale, individuando espressamente le modalità di determinazione delle somme che la regione avrebbe inserito nell’apposita voce di bilancio fissando espressamente il criterio di calcolo, rappresentato dal criterio della spesa storica, poi espressamente interpretato dall’art. 36 della L.R. n. 6/1999 come riferibile allo stanziamento iscritto al capitolo 43101 del bilancio di previsione della Regione Lazio per l’anno finanziario e dunque determinando una equiparazione dello stanziamento previsto per il 1999, ivi compresa la decurtazione del 25 % prevista dall’art. 42 della L.R. Lazio n.15/1998. 7.3 Ne consegue che la decisione impugnata, nel collegare siffatte previsioni normative a quelle di ordine generale introdotte dal d.lgs.n.422/1997, segnatamente all’art. 19, c.1, concernente le risorse disponibili dell’ente competente sopra riportato e l’art. 30 della stessa legge regionale n. 30/1998- si è non solo pienamente conformata alla disciplina negoziale che alle stesse aveva fatto esplicito riferimento nelle premesse, ma ha altresì provveduto ad una interpretazione complessiva del contratto tesa a conservarne la piena validità alla luce delle misure adottate a livello normativo - art.37 l.r. c.1 l.r.n.30/1997- e amministrativo regionale -delibera di Giunta reg.n.7743 del 1998- in tema di spesa storica e suo contenimento, impedendo interpretazioni contrastanti con la disciplina di sistema nella quale era prevista la nullità dei contratti che avessero contemplato, al momento della loro stipulazione, forme di remunerazione ultronee rispetto al finanziamento regionale. 7.4 Interpretazione che, in definitiva ha escluso che dovesse riconoscersi in favore della S.I.T. né alcuna somma ulteriore da parte dell’ente regionale né da parte del contraente pubblico del contratto di servizio, intendendo l’operatività del contratto collegata all’esistenza di risorse finanziarie attribuite dall’ente regionale, 18 di 24 titolare delle competenze in materia di trasporti pubblici urbano - cfr.C.cost.n.2/2014-. 7.5 A favore della correttezza di tale ragionamento milita univocamente l’art. 30, c.5, della ricordata L.R. Lazio n.30/1998, laddove prevede che “L'utilizzazione dei fondi confluiti nel fondo regionale trasporti destinati agli oneri relativi alla effettuazione dei servizi su strada e con metropolitane è effettuata dagli enti competenti per la stipula dei rispettivi contratti di servizio.” Ed è appena il caso di evidenziare, per confutare quanto esposto dalla ricorrente nel primo motivo di ricorso, che il riferimento alla spesa storica operato dalla L.R. Lazio n. 30 non poteva non considerare la decurtazione introdotta in epoca antecedente dalla L.R. Lazio n. 15/1998 (art.42), per le ragioni che si esporranno in modo più analitico esaminando di seguito il secondo motivo di ricorso. 7.6 Del resto, sia pur nell’ambito di una pronunzia resa in sede di riparto di giurisdizione, le Sezioni unite di questa Corte, esaminando una vicenda nella quale era in discussione l’obbligo della regione di corrispondere contributi a compensazione dei contratti di servizio conclusi in ambito del trasporto pubblico locale della Regione Veneto, ebbe a ritenere che "la determinazione degli importi dovuti annualmente a saldo al singolo esercente l'autotrasporto (ed al netto degli acconti determinati ex lege in alta percentuale dell'erogato l'anno innanzi) è... inderogabilmente correlata alla provvista regionale, a sua volta frutto della assegnazione dal Fondo Nazionale (L. n. 151 del 1981, art. 9, comma 8 e D.Lgs. n. 422 del 1997, art. 20), ed alla ripartizione che la Regione annualmente effettua, in tal guisa emergendo l'esistenza di un tetto alla erogabilità delle vecchie e nuove "compensazioni" oggettivamente costituito - come d'obbligo trattandosi di erogazione di contributi pubblici - dalle risorse 19 di 24 finanziarie disponibili ed impegnate" (Cass. Sez. U 06/09/2013, n. 20576). 7.7 Ciò coerentemente con la previsione che i contratti di trasporto, accessivi alle concessioni rilasciate in favore della S.I.T. nel 1999, come la stessa ricorrente riconosce nelle premesse al ricorso per cassazione, poi regolate dai contratti di servizi conclusi nell’anno 1999, successivamente prorogati fino all’anno 2008 (con il comune di Monteroso) e fino all’anno 2009 (con i comuni di Sutri e di Bassano Romano) senza che fosse stata indetta alcuna gara con i comuni, non potevano comunque prevedere uno scostamento delle previsioni negoziali dai fondi riconosciuti a livello nazionale e regionale per le finalità del trasporto medesimo, parimenti e necessariamente investendo, altresì, la previsione del conguaglio di cui agli artt.6 dei contratti di servizio stipulati tra S.I.T. e comuni laziali, anch’esso subordinato all’accreditamento del finanziamento regionale, come opportunamente ricordato dalla Corte di appello- cfr.pag.9, 4^ cpv. sent.impugnata-. 7.8 Del resto, la piena legittimità dell'introduzione di tetti di spesa o 'budget', nei sistemi di contribuzione pubblica nell'ambito dei servizi resi alla comunità è costantemente affermata dalla giurisprudenza di questa Corte, sebbene in settori diversi dal trasporto pubblico locale (cfr., ex multis, Cass. 06.07.2020, n. 13884; Cass., 13.02.2018, n. 3403, in materia di prestazioni sanitarie rese da strutture private convenzionate con l'A.S.L.). 7.9 Dunque è corretta la sentenza qui impugnata laddove ha espressamente agganciato la propria decisione alle previsioni normative incluse nella L.R. Lazio n.30/1998, fra le quali quella dell’art.37 della L.R. Lazio e della delibera di Giunta laziale n.7743/98 che aveva quantificato lo stanziamento per l’anno 1999, considerando il concetto di spesa storica normativamente fissato e 20 di 24 la sua permanente efficacia sui contratti di servizio relativi al triennio 1999/2001, poi oggetto di successiva proroga. 7.10 Né persuade, per giungere a diverse conclusioni, il riferimento operato dalla ricorrente alla disciplina normativa, pure richiamata nelle premesse ai contratti di servizio -art.24 c.2 L.R. Lazio n.30/1998-, in ordine alla necessità che la tariffa imposta al gestore era determinata in modo da garantire la copertura del 35 % del costo operativo, la stessa attenendo non già alla determinazione del contributo dovuto dall’ente regionale o all’importo al quale era tenuto il comune contraente del contratto di servizio, ma all’obiettivo di rimodulare progressivamente la gestione del servizio pubblico implementandone l’efficienza. E di ciò vi è conferma nel comma 4 dell’art.24 L.R. Lazio n. 30/1998, ove si prevede che “Per agevolare il raggiungimento dell'obiettivo di cui al comma 2, gli enti affidanti possono provvedere alla ristrutturazione o riduzione della rete, individuando quella dei servizi minimi, anche per i servizi in esercizio alla data di RA in vigore della presente legge. 5. Il mancato raggiungimento del rapporto di cui al comma 2, a decorrere dal 1° gennaio 2000, comporta la pronunzia di decadenza dall'affidamento e conseguentemente la risoluzione del contratto salvo quanto previsto al comma 10. 8. Ed è anche sulla base delle considerazioni appena espresse che risulta anche l’infondatezza del secondo motivo di ricorso. 8.1 In aggiunta a quanto ora rilevato va osservato, infatti, che proprio il composito esame del quadro normativo di riferimento già sopra riportato- artt.42 l.r.n.15/1998, art.36 l.n.6/1999 e art.37 l.r.n.30/1998 richiamati ai punti 6.12-15,18 e 19– laddove ha agganciato l’importo da corrispondere ai soggetti contraenti di contratti di servizio di trasporto locale già concessionari al concetto di spesa storica come normativamente determinato dimostra l’ineludibile esigenza dell’amministrazione regionale di rapportare 21 di 24 l’impegno di spesa per il Fondo Regionale Trasporti e, quindi, dei finanziamenti attribuiti ai Comuni per l’anno 1999 al criterio della spesa storica di cui alla legge finanziaria dell’anno 1998, costituita dai costi standard utilizzati per l’anno di riferimento, compresa la relativa decurtazione del 25% dei contributi di esercizio contenuta nella legge di bilancio. Tale riferimento normativo rende la spesa storica dell’anno 1999 – primo anno di applicazione del nuovo quadro normativo sui contratti di servizio poi prorogato nel tempo prorogato – tale parametro fisso per la ripartizione, tra i Comuni, da parte della Giunta della disponibilità del Fondo Regionale Trasporti destinato ai servizi di trasporto urbani per gli anni successivi. 8.2 In definitiva, come rettamente rilevato dal Procuratore generale, la concreta misura del finanziamento per la gestione del servizio pubblico di trasporto pubblico urbano è stata determinata con il criterio di calcolo utilizzato dalla legge di bilancio del 1998 comprensivo anche della relativa decurtazione, trattandosi di una componente essenziale ai fini della determinazione della suddetta misura. Da qui l’infondatezza del motivo. 9.Il terzo motivo è inammissibile. 9.1 Ed invero, l'interpretazione della volontà delle parti in relazione al contenuto di un contratto o di una qualsiasi clausola contrattuale importa indagini e valutazioni di fatto affidate al potere discrezionale del giudice di merito, non sindacabili in sede di legittimità ove non risultino violati i canoni normativi di ermeneutica contrattuale e non sussista un vizio nell'attività svolta dal giudice di merito, tale da influire sulla logicità, congruità e completezza della motivazione. Peraltro, quando il ricorrente censuri l'erronea interpretazione di clausole contrattuali da parte del giudice di merito, per il principio di autosufficienza del ricorso, ha l'onere di trascriverle integralmente perché al giudice di 22 di 24 legittimità è precluso l'esame degli atti per verificare la rilevanza e la fondatezza della censura-cfr.,ex plurimis, Cass. n. del 06/02/2007, n. del 04/06/2010, Cass. n. del 25/10/2006-. 9.2 A tali canoni non si è conformata la ricorrente che ha contestato l’interpretazione dei contratti operata dalla Cote di appello, omettendo di trascriverne il contenuto essenziale al fine di consentire a questa Corte il vaglio dalla stessa sollecitato. 9.3 Il quarto motivo è inammissibile. 9.4 Per un verso, la ricorrente vorrebbe superare la decisione impugnata laddove ha ritenuto tempestivamente proposta la relativa eccezione di mancata operatività della richiesta di conguaglio per mancata rendicontazione annuale offrendo un’interpretazione alternativa del contratto, teso a sostenere che il comportamento delle parti avrebbe determinato il superamento delle previsioni negoziali laddove aveva previsto un regime di rendicontazioni bimestrali più oneroso rispetto a quello contrattualmente previsto. Ma a ben considerare si tratta di una censura che tende a sovvertire il contenuto letterale del contratto. Di guisa che risulta mal richiamato il principio di non contestazione di cui all'art. 115 c.p.c., il quale ha per oggetto fatti storici sottesi a domande ed eccezioni e non può riguardare le conclusioni ricostruttive desumibili dalla valutazione di documenti - Cass.n.6172/2020, Cass.n.12748/2016, Cass.n.3306/2020-. 9.5 Per altro verso, assorbita per effetto del rigetto del primo e del secondo motivo risulta la censura anzidetta che è comunque anch’essa infondata sotto il profilo dell’art. 167 c.p.c., fondandosi sull’assunto che la mancata contestazione del fatto relativo alla rendicontazione bimestrale avrebbe dimostrato il superamento della previsione negoziale concernente la rendicontazione annuale 23 di 24 alla quale era espressamente agganciata, secondo quanto ritenuto dalla Corte di appello, il sistemo del conguaglio. Senza dunque per nulla considerare che il conguaglio era stato oggetto della domanda giudiziale, sicché non poteva desumersi alcunché dalla mancata contestazione di un contegno da parte della S.I.T. che in corso di contratto non aveva riguardato il conguaglio ma la corresponsione delle rate previste nel contratto stesso. 10. Il quinto motivo di ricorso è infondato. 10.1 La Corte di appello ha ritenuto che gli obblighi nascenti dai contratti di servizio stipulati dalla S.I.T. fossero agganciati alla previsione dello stanziamento previsto dalla Regione Lazio per l’anno 1998 ed avendo ritenuto con accertamento fattuale incensurabile che tali contratti, stipulati nell’anno 1999, erano stati nel tempo prorogati senza variazione alcuna, né risultando dalla sentenza o dal ricorso per cassazione che lo stanziamento per il trasporto pubblico urbano fosse stato variato di consistenza da parte della Regione Lazio negli anni successivi, ne consegue l’infondatezza del motivo. 11. Il ricorso va quindi rigettato. 12. Le spese seguono la soccombenza nei confronti della Regione Lazio. 13. Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente principale, dell'ulteriore importo a titolo di doppio contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, se dovuto.
PQM
24 di 24 Rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali in favore della Regione Lazio, liquidandole in euro 12.000,00 per compensi, oltre euro 200,00 per esborsi. Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente principale, dell'ulteriore importo a titolo di doppio contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, se dovuto. Così deciso nella camera di consiglio della prima sezione civile in