Composta dai signori: Udienza pubblica
Dott. Fortunato PISANTI Presidente del 2.10.1998

1.Dott. Giuseppe LA GRECA Consigliere SENTENZA
2. " Eugenio AMARI " N.1243
3. " Antonio GR " REGISTRO GENERALE
4. " Francesco SE " N. 11092/98
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto da: 1) SI AD;
2) NI OT;
3) BA SI;
4) SE Antonio;
5) OL IP;
6)DI AR IO;
7) GI Francesco;
8) UC DO;
9) UC DR avverso la sentenza in data 27 giugno 1997 della Corte di appello di Roma. Visti gli atti, la sentenza denunziata ed il ricorso, Udita in pubblica udienza la relazione fatta dal Consigliere Dott. Giuseppe LA GRECA,
Udito, per la parte civile, l'Avv. Giovanni VESPAZIANI, che ha chiesto il rigetto dei ricorsi,
Udito il Pubblico Ministero in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Gianfranco VIGLIETTA, che ha chiesto l'annullamento della sentenza limitatamente alla rideterminazione della pena per il delitto di abuso e il rigetto dei ricorsi nel resto,
Uditi i difensori avv.ti Delfino SIRACUSANO, Vincenzo MARTORANA, Maria Giuseppina TRUINI PALOMBA, Pietro CAROTTI, Giovanni MARCANGELI, Osvaldo FASSARI, i quali hanno chiesto l'annullamento della sentenza. RITENUTO IN FATTO

1. Il 27 giugno 1997 la Corte di appello di Roma si pronunciava con una unica sentenza sugli appelli proposti avverso tre distinte sentenze del Tribunale di Rieti.

1.1 Con la prima, n. 40/94 dell'8 aprile 1994, il Tribunale aveva dichiarato RV Antonio, IO IP, IA Francesco, TI AD, CI DR, CI DO e NI OT responsabili: A) del delitto di abuso d'ufficio per avere, il RV quale sindaco di Amatrice, lo stesso RV, il IO, il IA ed il TI quali componenti della Commissione edilizia comunale di Amatrice, di concerto tra loro e con i per diritti destinatari di un ingiusto vantaggio patrimoniale CI DR, CI DO e NI OT, i primi due committenti e proprietari e il terzo progettista e direttore dei lavori nonché componente della stessa commissione edilizia, il RV illecitamente rilasciato a favore dei CI - in violazione del piano regolatore generale e del piano particolareggiato e senza il prescritto parere della Sovraintendenza ai beni culturali - la concessione edilizia n. 5881/91, il IO, il IA e il TI illecitamente emesso il 27.9.1991, in violazione degli stessi strumenti urbanistici, parere favorevole al rilascio della stessa concessione, approvando il progetto di ampliamento, nel centro storico di Amatrice, dell'albergo Roma previa demolizione e ricostruzione con maggiore cubatura di un fabbricato in superficie e la costruzione di tre piani seminterrati;
concessione che non poteva essere rilasciata sia per eccesso di cubatura rispetto al fabbricato da demolire sia perché la ostruzione dei piani seminterrati era prevista in zona destinata dal piano regolatore generale e dal piano particolareggiato a verde privato e quindi inedificabile;
B) della contravvenzione di cui agli art. 112 n. 1 c.p. e 20 l. n. 47/1985 i CI quali committenti e proprietari, il
NI quale progettista e direttore dei lavori, d'intesa col sindaco RV che rilasciava la concessione di cui al capo A) e con lo stesso RV, col IO, il IA e il TI, che nella qualità di componenti della commissione edilizia esprimevano illegittimamente parere favorevole al rilascio della concessione, realizzato la costruzione di cui al capo A) in base a concessione illegittima, nonché per avere gli stessi CI e NI modificato, in difformità dalla concessione, la parte fuori terra del fabbricato variando le quote di calpestio dei piani e il disegno del tetto, arretrando il muro sulla via pubblica limitatamente al piano terreno rispetto ai piani superiori realizzati in lieve aggetto, nonché aumentando la volumetria, rispetto al progetto illegittimamente assentito, di circa 200 metri cubi ( 4.800 mc. lordi assentiti e poco meno di 5.000 mc lordi realizzati). In Amatrice in epoca successiva al 17.10.1992. 1.2 Con la sentenza n. 7/95 del 24 gennaio 1995 il Tribunale di Rieti aveva dichiarato il TI, ZZ CA e il NI responsabili del delitto di cui agli artt. 112 n. 1 e 323, 2^ comma, c.p. per avere, il TI quale vice - sindaco e componente della commissione edilizia, il ZZ e il NI quali componenti della medesima commissione, il NI altresì quale progettista e direttore dei lavori concorso tra loro per il rilascio illegittimo alla Soc. "L'Incontro" della concessione edilizia n. 657/92 del 23.2.1993 per la demolizione, ricostruzione e cambiamento di destinazione d'uso di un fabbricato sito in Amatrice (capo A).
Con la stessa sentenza e in relazione alla medesima vicenda il ZZ e il NI venivano dichiarati responsabili: B) della contravvenzione agli artt. 112 n. 1 c.p. e 20 lett. b) I. n. 47/1985 per aver realizzato una costruzione edilizia in base alla illegittima concessione di cui al capo A); D) della contravvenzione agli artt.110 c.p. e 20 lett. b) l. n. 47/1985 per aver eseguito lavori in difformità rispetto a quelli assentiti con la concessione sub A), aumentando la volumetria e la superficie del manufatto, nonché modificando l'altezza del fronte sud;
E) della contravvenzione di cui all'art. 17 1. n. 1086/1971, per aver utilizzato e consentito l'utilizzazione ad esercizio commerciale del medesimo fabbricato.

1.3 La terza sentenza (n. 6195 del 24 gennaio 1995) aveva dichiarato responsabili:
- il Di RC, il NI e la LD del delitto di abuso d'ufficio per avere il Di RC, d'intesa con la AS ed il NI, componente della commissione edilizia, e al fine di procurare un ingiusto vantaggio patrimoniale alla LD, che aveva richiesto la concessione edilizia, e al NI, redattore del progetto e direttore dei lavori, rilasciato illecitamente, nella sua qualità di assessore e in luogo del sindaco il 10.2.1990, la concessione edilizia alla LD per la demolizione e ricostruzione di un fabbricato con destinazione di attività commerciale in Amatrice (capo 1);
- il Di RC, il NI e la LD del delitto di abuso d'ufficio per avere, nelle stesse qualità e con gli stessi scopi di cui al capo 1), concorso al rilascio a favore della LD della concessione per variante in corso d'opera dei medesimi lavori (capo 3);
- il NI, la LD e il TI del delitto di abuso d'ufficio per avere il TI, abusando del suo ufficio di vice sindaco, rilasciato illecitamente alla LD il 7.7.1990, in luogo del sindaco RV, un'autorizzazione ad effettuare il movimento di terra, relativo alla realizzazione delle opere di cui alla variante di progetto approvato dalla commissione edilizia il 18.5.1990 capo 4);
- il NI e la LD: della contravvenzione di cui agli artt. 110 c.p. e 20 lett. b) l. n. 47/1985 per aver realizzato una costruzione edilizia in base alla concessione in data 10.2.1990 di cui al capo 1) (capo 2); della contravvenzione di cui agli artt. 110 c.p. e 20 lett. b) I. n. 47/1985 per aver eseguito illecitamente lavori di variante in corso d'opera per i quali la commissione edilizia aveva espresso parere favorevole il 18.5.1990, in Amatrice in epoca successiva al 2.7.1990 (capo 5).

2. La Corte di appello di Roma:
- assolveva il IO e il AN dal reato di cui al capo B) della sentenza n. 7/1995 (contravvenzione connessa con la costruzione della società "Incontro");
- dichiarava il TI responsabile anche del reato di cui al capo B) della sentenza n. 7/1995;
- riuniva tutti i reati sotto il vincolo della continuazione e concedeva a tutti gli imputati le attenuanti generiche, ritenute prevalenti sulle contestate agggravanti, determinando di conseguenza le pene principali e accessorie e deliberando sui benefici e le spese.

3. Nell'interesse del TI, del NI, del RV, del IO e della LD ha proposto ricorso per cassazione l'avv. Pietro Carotti, il quale deduce i seguenti motivi.
a) Fatti considerati nella sentenza n. 40/94. Erronea applicazione degli artt. 323 c.p., 20.1.b) 1. n. 47/1985 e 31.1.d) 1. n. 457/1978, nonché carenza e manifesta illogicità della motivazione. La sussistenza dell'abuso d'ufficio e della costruzione in assenza di concessione edilizia è stata ritenuta - si afferma - sulla base delle asserite illegittimità che inficerebbero l'atto di concessione. Senonché dalla stessa sentenza risultano vari elementi che si pongono in contrasto con la decisione. Inoltre la Corte di appello avrebbe sottovalutato la portata del rilievo, pur accolto, riguardante l'annullamento, da parte dell'organo regionale di controllo, della deliberazione del Consiglio comunale n. 16 del 2.2.1990, le cui norme erano state prese a riferimento dal Tribunale nel valutare le violazioni ritenute, quali l'avvenuta demolizione, l'eccessivo numero dei piani interrati, l'esuberante cubatura dello stabile ricostruito, lo sconfinamento nel verde privato.
Infine, i giudici di secondo grado avrebbero trascurato anche altri rilievi proposti con l'appello e in specie: la vistosa incongruetà consistente nel valutare la gravità del comportamento degli imputati sulla base di fatti verificatisi in un momento successivo;
la previsione dell'art.

5.3 del regolamento edilizio del Comune, che ammette la partecipazione del progettista alla discussione del progetto, con allontanamento dello stesso al momento della votazione (com'è avvenuto); la realtà dell'amministrazione di un piccolo comune, in cui esiste un solo ingegnere libero professionista (l'ing. NI, per l'appunto) e quasi tutti i cittadini sono tra loro parenti o affini o conoscenti.
b) Fatti considerati nella sentenza n. 7/95. Erronea applicazione degli artt. 323 c.p., 20.1.b) 1. n. 47/1985 e 31.1.d) I. n. 457/1978, nonché carenza e manifesta illogicità della motivazione. Vengono svolti motivi analoghi ai precedenti relativamente: alla scelta quale progettista dell'ing. NI;
alla reale portata del termine ristrutturazione, con l'ulteriore precisazione che nel caso la concessione riguardava non la ristrutturazione, bensì la demolizione e ricostruzione dell'ex mattatoio con cambio di destinazione d'uso ad attività commerciale. c) Fatti considerati nella sentenza n. 6/1995. - Erronea applicazione degli artt. 323 c.p., 20.1.b) l. n.47/1985, 31.1.d) l. n. 457/1978 e 7.2, lett.c) d.l. n.9/1982. Al
richiamo ai motivi già svolti ai precedenti punti, si aggiunge che l'art.

7.2 d.l. n. 9/1982 va interpretato nel senso che il contemplato regime autorizzatorio va applicato anche agli scavi e reinterri in genere (SS.UU. 18.6.1993, Mantoni) e quindi nessuna censura può muoversi alla relativa autorizzazione rilasciata dal TI sulla base di variante di progetto approvato dalla commissione edilizia e conseguentemente non può configurarsi il reato di abuso d'ufficio.
- Mancata dichiarazione di estinzione della violazione edilizia ai sensi dell'art. 38 l. n. 47/1985. L'estinzione è stata negata in quanto sarebbe stato eseguito un ampliamento superiore al 30% della costruzione originaria. Senonché: la verifica è stata fatta su un'opera non ancora completata e quindi non sulla base di un accertamento;
nel computo è stato incluso il sottotetto, che invece andrebbe escluso ai sensi della circolare della Regione Lazio 16.11.1972, n. 6249; non è consentito al giudice penale accertare se le opera siano suscettibili di sanatoria, dovendo egli limitarsi a verificare la tempestività della domanda e l'avvenuto versamento della somma dovuta (Cass., sez. III, 28.4/24.6.1995, n. 6851). - Necessità di rideterminare la pena sulla base del testo ora vigente dell'art. 323 c.p.

4. Nell'interesse del IA, in relazione alla sentenza n. 40/94, ha proposto ricorso per cassazione l'avv. Maria Giuseppina Truini Palomba, la quale deduce inosservanza ed erronea applicazione della legge penale, nonché difetto di motivazione, in relazione agli artt. 323 e 110 e ss. c.p. Elemento costitutivo del reato previsto dall'art. 323 c.p. è la violazione di norme di legge o di regolamento. La Corte di appello, pur avendo dichiarato tamquam non esset la deliberazione consiliare n. 16/1990, non ha tratto da tale valutazione le conseguenze che si dovevano trarre, tenuto conto del rilievo dato dal Tribunale alla mancata osservanza dell'atto.
In secondo luogo, nessun elemento di prova sorregge la ritenuta responsabilità del IA a titolo di concorso nell'abuso d'ufficio, ne' sul piano materiale ne' su quello psicologico. Non è stata cioè provata la reale consapevolezza da parte del ricorrente della illegittimità dell'atto.

5. Nell'interesse del Di RC ha proposto ricorso per cassazione l'avv. Vincenzo Martorana, il quale deduce i seguenti motivi.
- I reati di abuso d'ufficio contestati al ricorrente si sono estinti per prescrizione il 18.11.1997.
- Per la sussistenza dell'abuso d'ufficio è necessario che il vantaggio o il danno sia perseguito come fine primario della condotta. Sebbene l'appello proposto avesse sottolineato che il Tribunale non aveva desunto la sussistenza dell'elemento psicologico da risultanze processuali concrete, i giudici di secondo grado nulla hanno osservato sul punto.
In ogni caso, la sentenza andrebbe annullata per consentire una nuova pronuncia di merito a seguito delle modifiche apportate all'art. 323 c.p.

6. Nell'interesse di CI DO e DR ha proposto ricorso per cassazione l'avv. Osvaldo Fassari, il quale deduce i seguenti motivi.
- Inosservanza ed erronea applicazione degli artt. 323 c.p., 20.1.b) l. n. 47/1985 e 31.1.d) l. n. 457/1978, nonché carenza e manifesta illogicità della motivazione.
Sul punto vengono svolte valutazioni analoghe a quelle proposte nell'interesse di TI e altri, alle quali si può quindi rinviare. - Inosservanza ed erronea applicazione degli artt. 110 e ss. c.p. La Corte di appello ha ritenuto la sussistenza del concorso nel reato di abuso d'ufficio da parte dei CI soltanto sulla base della presenza nella commissione edilizia dell'ing. NI. Senonché tale partecipazione è consentita dal regolamento edilizio e comunque non è stata individuata alcuna condotta dei CI che abbia dato un contributo causale alla formazione o al rafforzamento della volontà dei pubblici ufficiali che adottarono la delibera.
- IOzione degli artt. 38, 31 e 22 ultimo comma, 39 l. n.724/1994. Il reato edilizio doveva essere dichiarato estinto per intervenuta oblazione e per il rilascio delle concessioni in sanatoria. La Corte di merito ha errato nella valutazione della normativa sul condono perché ha considerato l'intero fabbricato di civile abitazione. La limitazione alla cubatura di 750 mt. non opera infatti per i fabbricati ad uso commerciale, turistico e ricettivo (V. circolare Min. LL.PP. 17.6.1995, n. 2241/WL 2.2).

7. Nell'interesse del TI e dei CI sono state depositate memorie, con le quali vengono ribaditi e ulteriormente sviluppati i motivi di ricorso.
CONSIDERATO IN DIRITTO

1. Dopo la pronuncia della sentenza della Corte di appello è entrata in vigore la legge 16 luglio 1997, n. 234, il cui art. 1 ha sostituito l'art. 323 del codice penale, incidendo sulla previgente disciplina con varie e importanti innovazioni.
Nonostante la rilevanza delle modifiche, deve ritenersi che tra le norme succedutesi esista un nesso di continuità e omogeneità. Lo comprovano l'identità dell'oggetto giuridico del reato, costituito dall'interesse al buon andamento e all'imparzialità della pubblica amministrazione, e l'essere gli elementi costitutivi della fattispecie in buona parte coincidenti con le precedenti previsioni. Comuni sono infatti la qualificazione del soggetto attivo del reato, la violazione dei doveri inerenti lo svolgimento del munus pubblico, la direzione della volontà verso un ingiusto vantaggio del privato o un ingiusto danno. Le modifiche, a loro volta, non alterano l'essenza della ipotesi delittuosa, ma da una parte provvedono a circoscriverla e tipizzarla meglio, sul piano sia oggettivo sia soggettivo, dall'altra accentuano l'offensività della condotta considerata trasformando l'abuso di ufficio da reato a consumazione anticipata in reato di evento.
In sostanza, la norma sostituita e quella vigente sono state emanate per punire forme in parte identiche e in parte analoghe di strumentalizzazione della funzione o del servizio di natura pubblica per finalità personali o comunque private.
Si è dunque di fronte ad un fenomeno di successione nel tempo di leggi penali diverse, fenomeno che comporta in primo luogo la verifica della punibilità della condotta anche sulla base delle nuove disposizioni.

2. Dagli atti preparatori della nuova legge risulta che il legislatore ha inteso circoscrivere e rendere più determinata la fattispecie dell'abuso di ufficio, allo scopo di porre rimedio alle incertezze che si erano verificate nell'applicazione del precedente art. 323 c.p. e di evitare il sovrapporsi del sindacato penale alle discrezionali valutazioni dell'autorità amministrativa, salvaguardando così il principio costituzionale della divisione dei poteri.
Non è privo di significato che la disciplina dell'abuso di ufficio sia stata riformata per la seconda volta nell'arco di soli sette anni. Anche con la modifica apportata all'art. 323 nel 1990 si era inteso infatti provvedere ad una più precisa tipizzazione della fattispecie legale. I risultati però non sono stati conformi alle previsioni, al punto che nel corso dei lavori preparatori della nuova disciplina si era ipotizzata persino l'abrogazione pura e semplice dell'ipotesi delittuosa.
Il rinnovarsi da parte del legislatore del tentativo di conservare la presenza nell'ordinamento di una fattispecie riconosciuta utile a concorrere al buon andamento e all'imparzialità della pubblica amministrazione, purché però sia definita e intesa in modo tale che non possa derivarne un uso travalicante i limiti connaturali all'intervento penale, non può non portare ad assumere canoni interpretativi rigidi e restrittivi, che abbiano come sicuro esito la tipizzazione completa dell'ipotesi delittuosa.

3. La maggiore determinatezza della fattispecie è stata ricercata mediante una più puntuale definizione di alcuni elementi costitutivi del reato: tra l'altro, prevedendo che la condotta abusiva del pubblico ufficiale rilevi solo quando sia stata posta in essere in violazione di norme di legge o di regolamento, ovvero dell'obbligo di astenersi (riferimento quest'ultimo che non attiene alla specie).
Il corrispondente elemento contenuto nella previgente disciplina consisteva nell'avere il soggetto "abusato" dell'ufficio, condotta la cui concreta individuazione restava affidata alla previa ricostruzione, non semplice e forzatamente priva di adeguata certezza, delle linee caratterizzanti l'uso (corretto e fedele) dell'ufficio, quale parametro di valutazione della sospetta parzialità.
La scelta da parte del legislatore del riferimento alla "violazione di norme di legge o di regolamento" va dunque letta in questa ottica: il legislatore ha prefigurato il parametro di apprezzamento del carattere "abusivo" della condotta, individuandolo in modo tipizzato nella inosservanza di precetti contenuti in due categorie specifiche di atti produttivi di regole.
Queste due categorie - "legge" e "regolamento" - sono state chiaramente richiamate per il loro carattere di maggior valore formale e di maggiore certezza rispetto alla molteplicità delle altre possibili categorie. Eloquente risulta al riguardo la soppressione del riferimento alla inosservanza di "ordini o discipline" pur presente in una transitoria stesura che era stata data alla disposizione, in modo analogo alla qualificazione dell'elemento psicologico colposo contenuta nell'art. 43 c.p. Nè può trascurarsi che il legislatore non abbia ricercato formule più generali o comprensive, quale poteva essere ad esempio il riferimento a "l'obbligo giuridico", già presente nell'ordinamento e tipicamente nell'art. 40, comma 2^, c.p. Si è trattato evidentemente di una scelta non certo casuale, ma anzi ricercata e consapevolmente voluta. La legge e il regolamento si caratterizzano infatti, rispetto ad altri tipi di atti, perché le modalità della loro approvazione e pubblicazione e la loro indefinita durata nel tempo assicurano maggiore certezza e più agevole conoscibilità della regola. Proprio per questa particolare caratterizzazione, l'ordinamento assegna alla legge e al regolamento la funzione di fonte istituzionalmente diretta a porre norme generali e astratte (non smentita evidentemente dalla eccezionale esistenza di leggi-provvedimento) e una posizione preminente (di carattere rispettivamente primario e secondario) nella gerarchia delle fonti. E proprio in relazione a detti caratteri si spiega che il legislatore del 1997, nel definire il centrale elemento costitutivo al quale si fa riferimento, abbia fatto ricorso a categorie di atti aventi efficacia erga omnes, in relazione ai quali meglio possono giustificarsi la gravità della sanzione penale e quella presunzione di conoscenza della regola violata che ne è il fondamento. Sarebbe dunque elusiva della portata lessicale e teleologica della norma una interpretazione che non si ancorasse strettamente alle locuzioni "norme di legge" e "norme di regolamento", ma tendesse invece a stemperarne il significato nella individuazione di un genus di atti produttivi di regole, dove le species menzionate dal nuovo art. 323 fossero collocate in compagnia di altre non espressamente menzionate e tuttavia dall'interprete considerate, per così dire, "alla pari".
Non può sfuggire, d'altronde, che una tale lettura sarebbe connotata da una tecnica ermeneutica di tipo analogico, che quando opera - come opererebbe qui - in malam partem è tassativamente esclusa dall'ambito penale.
Il considerato elemento costitutivo del reato può perciò consistere soltanto nella violazione di norme emanate con atti che abbiano i caratteri formali e il regime giuridico della legge o del regolamento (come del resto ha già affermato Cass., sez. II, 4 dicembre 1997, Tosches).

4. Nella specie, il reato di abuso di ufficio è stato contestato agli imputati in riferimento alla violazione di prescrizioni del piano regolatore generale e di altri strumenti urbanistici. Il problema che dunque si pone riguarda anzitutto la possibilità di ritenere che la violazione delle prescrizioni di tali provvedimenti configuri un caso di violazione di norme di regolamento, che ovviamente è rispetto alla legge la categoria di atti più vicina al piano regolatore generale e ai connessi strumenti urbanistici.
Deve osservarsi subito però che ne' la giurisprudenza ne' la dottrina pongono il piano regolatore generale nella categoria dei regolamenti.
La giurisprudenza delle Sezioni civili della Corte di cassazione è costante nel qualificare i richiamati strumenti urbanistici "atti normativi", espressione che indica un genus, caratterizzato sul piano funzionale dalla portata astratta e generale delle regole contenute, ma che è comprensivo di molte species, diverse l'una dall'altra (tra le decisioni più recenti, si vedano: Cass., Sez. II, 16.6.1992, Fontana c. Bucca, rv. 477747; Sez. II, 5.2.1993, Min. Finanze c. Fiorio, rv. 480773; Sez. II, 3.4.1998, Zorzi c. Gamberini Mongenet, rv. 514174).
Nella giurisprudenza amministrativa sono rinvenibili decisioni che, nell'analizzare le possibili fonti di limiti allo jus aedificandi, le indicano in modo disgiunto nelle leggi, nei regolamenti o nei piani regolatori regolarmente approvati (Cons. Stato, Sez. V, 11.4.1995, Comuni di Albi c. Durante, rv. 960236); se ne rinvengono per di più altre, le quali espressamente negano che i piani regolatori siano esplicazione della potestà regolamentare (Cons. Stato, Sez. IV, 28.2.1990, Comune di Modena c. Leonelli e altri, Foro it., 1990, III, 409).
La giurisprudenza penale in materia edilizia distingue tra norme, che sono contenute nelle leggi urbanistiche e nei regolamenti, prescrizioni, che si ritrovano nei piani regolatori e nei programmi di fabbricazione, e modalità esecutive, che sono fissate dalle licenze di costruzione (Cass., Sez. III, 24.2.1981, Crivelli, rv. 149088; Sez. III, 3.7.1978, Caroli, rv. 140408; Sez. III, 20.1.1977, Torosantucci, rv. 137896).
La classificazione risale del resto all'art. 32.1 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, modificato dall'art. 2 della legge 28 febbraio 1985, n. 47: lì sono testuali per l'appunto la distinzione fra le tre categorie di regole e il diretto collegamento di ciascuna di esse con la natura degli atti che rispettivamente le contengono. La Corte costituzionale, infine, valorizza il profilo provvedimentale del piano regolatore, definendolo come una "tipica manifestazione di potestà amministrativa ... in quanto volta a soddisfare necessità pubbliche concrete" (Corte cost. n. 32/1966). La dottrina, a sua volta, continua a dibattere se il piano regolatore generale sia un atto amministrativo generale o un atto normativo;
ma si sta consolidando la tesi per la quale detto piano è un atto che può contenere, e sovente contiene, prescrizioni generali ed astratte accanto a disposizioni concrete, intese a provvedere alla soluzione di problemi urbanistici specifici ettuali. Il piano regolatore sarebbe dunque un tertium genus, un atto misto partecipe dei caratteri dell'atto amministrativo generale e dell'atto normativo.
L'analisi del contenuto, che il piano regolatore generale normalmente presenta in concreto e che ha in particolare nel caso di specie, parrebbe dare conforto alla tesi della natura mista. Detta tesi ha del resto anche qualche riscontro legislativo. L'art. 13 della legge 7 agosto 1990, n. 241, nel disciplinare la materia del procedimento amministrativo, esclude infatti che le norme dettate si applichino nei confronti dell'attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione. In una linea del tutto analoga si pone l'art. 32 della legge 8 giugno 1990, n, 142, sull'ordinamento delle autonomie locali. Infatti
il secondo comma della norma, che disciplina le competenze dei consigli, colloca nella lettera a) gli statuti dell'ente e delle aziende speciali, i regolamenti, l'ordinamento degli uffici e dei servizi;
nella lettera b) colloca invece una serie di altri atti, tra i quali i piani territoriali e urbanistici.
Anche la legge, dunque, distingue l'attività di pianificazione e programmazione dalla emanazione di atti di disciplina amministrativa generale, ma la distingue altresì dall'attività di normazione, evidentemente perché l'indicata attività può concretarsi sia nella emanazione di regole generali che nella imposizione di prescrizioni concrete. Ciò è ben evidente proprio nella materia edilizia, dove la soluzione di problemi specifici, e attuali nel momento in cui il provvedimento è adottato, generalmente non viene disgiunta dalla prefigurazione del quadro complessivo dello sviluppo che si delibera di dare, disponendo in modo conseguente, alla zona considerata.

5. Le osservazioni fatte comprovano che il tentativo di qualificare un atto produttore di regole sulla base della natura di queste ultime può restare lontano dal dare risultati sicuri. In realtà, l'astrattezza e la generalità delle disposizioni contenute nel provvedimento sono un indizio importante, ma non decisivo, delle norme di legge o di regolamento. Esistono infatti leggi che contengono meri provvedimenti ed esistono provvedimenti che contengono norme astratte e generali.
In definitiva, le due categorie sono caratterizzate soprattutto dai dati formali, i quali si esprimono ineluttabilmente in una apparente tautologia: sono rispettivamente legge e regolamento gli atti che secondo l'ordinamento devono essere definiti come tali. Va sottolineato però che in anni recenti il legislatore ha mostrato di avvertire in modo concludente la necessità di mettere ordine nel campo delle fonti sublegislative, in particolare dando una più completa e aggiornata disciplina al regolamento, in attuazione degli obblighi derivanti dal disposto degli artt. 87, comma 5^, e 121, commi 2^ e 4^, Cost., che espressamente contemplano questo strumento di produzione normativa.
Al potere regolamentare, un tempo inteso come manifestazione della discrezionalità amministrativa e quindi legittimamente autodisciplinato dai soggetti emananti, sono state perciò date base e disciplina legislative, nei confronti del Governo dall'art. 17 della legge n. 400/1988 e nei confronti delle autonomie locali dall'art. 5 della legge n. 142/1990. Quanto alle autorità locali, le previsioni della legge n.142/1990 sono meno articolate di quelle relative agli organi governativi, ma consentono ugualmente, anche in relazione a disposizioni di altra fonte, di definire le caratteristiche dell'atto regolamentare.
Il relativo potere di emanazione è dunque attribuito espressamente al comune e alla provincia, nell'ambito delle rispettive attribuzioni, dall'art. 5 della l. n. 142/1990, che stabilisce anche con riguardo a quali materie esso può essere esercitato.
Di conseguenza - in armonia col disposto dell'art. 17 della legge n. 400/1988, che è ritenuto espressione di un principio di carattere generale - il regolamento deve intendersi connotato dal carattere della tipicità e perciò tale da poter essere riconosciuto soltanto nei casi in cui la sua emanazione sia espressamente consentita dalla legge.
Il primo requisito dell'atto è del resto che il soggetto emanante lo qualifichi come regolamento, facendo dichiaratamente uso del relativo potere con riferimento alla fonte legislativa abilitante. L'uso della denominazione di "regolamento" è infatti espressamente disposto dall'ultimo comma dell'art. 17 l. n. 400/1988, con una di quelle norme cui viene riconosciuta portata generale. L'emanazione dell'atto comporta la deliberazione da parte del consiglio comunale e il controllo di legittimità da parte del comitato regionale di controllo, elementi che sono comuni agli atti amministrativi generali, ma comporta altresì, in modo tipizzante, la pubblicazione e l'assunzione del carattere di obbligatorietà il quindicesimo giorno successivo (art. 10 disp. prel. c.c.). In conclusione, se quanto al contenuto - pur essendo chiare le rispettive caratteristiche di massima - non sarebbe agevole tracciare un discrimine assoluto tra legge e regolamento da una parte ed atti amministrativi generali ovvero atti di programmazione e pianificazione dall'altra, questo discrimine risulta netto in riferimento ai dati formali.
Ciò induce ad escludere che il richiamo alla violazione di norme di legge o di regolamento, operato dal nuovo testo dell'art.323 c.p., possa essere riferito anche alle prescrizioni contenute nel piano regolatore generale e nei connessi strumenti urbanistici.

6. Questa Corte ritiene d'altra parte che la mancata osservanza delle prescrizioni del piano regolatore non possa assumere rilievo, ai fini della configurazione del reato di abuso di ufficio, neppure sul presupposto che il richiamo sia giustificato da norme di legge (quali l'art. 31 l. n. 1150/1942 e gli artt. 1 e 4 l. n. 10/1977) che prescrivono il rilascio delle concessioni in modo conforme alle previsioni degli strumenti urbanistici. Tale interpretazione creerebbe problemi in relazione a più profili.

6.1 Anzitutto, tenuto conto della struttura dell'art. 323 c.p., la soluzione non sarebbe conforme ai due principi di rango costituzionale della riserva di legge e della determinatezza della fattispecie.
Quanto alla riserva di legge, la questione non si pone evidentemente per il fatto in sè che le norme in ipotesi violate rinviino a fonti non legislative, ed anzi subregolamentari. Il fenomeno è già presente nel nostro ordinamento, dove si rinvengono richiami anche a decreti ministeriali e persino a singoli e specifici provvedimenti dati da pubbliche autorità. E alcune di tali previsioni, sebbene sia tuttora dibattuta la legittimità delle cosiddette norme penali in bianco in genere, e di talune norme in bianco in particolare, hanno superato anche diversi vagli di costituzionalità.
La questione si pone invece perché nei casi che già si conoscono è normalmente la norma incriminatrice a inviare direttamente alla fonte sublegislativa e perché detto rinvio deve comunque indicare, con sufficiente specificazione, i presupposti, i caratteri, il contenuto e i limiti dei provvedimenti dell'autorità non legislativa alla cui trasgressione deve seguire la pena (Corte cost., n. 26/1926; n. 69/1971; n. 168/1971; n. 21/1973; n. 58/1975;
n. 192/1986). Alla esistenza e al contenuto di tale rinvio è collegata infatti la valutazione di legittimità della disposizione integratrice, nel senso che l'atto subordinato è ritenuto non censurabile sul piano costituzionale, quando i limiti entro i quali lo stesso deve operare risultino previamente contrassegnati e siano stati poi effettivamente rispettati. Il rapporto tra norma incriminatrice e norma subordinata è dunque strettamente "coperto" dalla volontà del legislatore, che in questi casi per definizione vuole e predetermina, in modo essenziale ma riconoscibile, anche il contenuto delle disposizioni emanate con lo strumento diverso dalla legge.
Nella specie questo rapporto non esiste. Il legislatore ha definito uno degli elementi costitutivi del reato facendo riferimento alla violazione di norme di legge o di regolamento, non contemplando invece altre fonti di disposizioni. Se si aderisse alla interpretazione ipotizzata, la norma di legge (o di regolamento), utilizzata dall'art. 323 c.p. come disposizione di rinvio, finirebbe invece con l'assumere il non previsto ruolo di norma interposta e con lo svolgere funzione di cerniera verso indistinti complessi di prescrizioni subregolamentari.
In tal caso, mancherebbe quella chiara riferibilità del rinvio alla volontà del legislatore penale, che è condizione e misura della legittimità della integrazione ab externo del precetto. La constatazione, che sarebbe rilevante comunque, assume una importanza particolare perché riguarda una fattispecie appena riformata dal legislatore, proprio al fine di assicurarne una più puntuale tipizzazione.
La seconda questione concerne l'obbligo di determinatezza della fattispecie, la cui osservanza verrebbe posta in dubbio dalla interpretazione che si discute.
La definizione di uno degli elementi costitutivi del reato mediante il richiamo a norme che prescrivono l'osservanza di altri corpi di disposizioni della più varia natura e del più vario contenuto renderebbe quanto mai ampia e indefinita l'area del possibile illecito penale.
Già in materia edilizia e urbanistica la disciplina subregolamentare contiene infatti una grande quantità di prescrizioni, di natura sia sostanziale sia procedurale, anche di dettaglio, la cui violazione assumerebbe di per sè rilievo, almeno astrattamente, ai fini penalì.
Si consideri per di più che nell'ordinamento sono rinvenibili molte norme di legge che richiamano l'uno o l'altro soggetto alla applicazione di disposizioni di fonte ulteriore.
Si può fare l'esempio, di chiaro significato, della disciplina riguardante il pubblico impiegato, al quale si fa obbligo - tra l'altro - di osservare gli ordini che gli siano impartiti dal superiore (art. 16 d.P.R. n. 3/1957). Lo stesso effetto traslativo, che porterebbe a "penalizzare" ai sensi dell'art. 323 c.p. la violazione delle prescrizioni di piani regolatori generali richiamati da norme di legge, dovrebbe operare anche in relazione alla indicata previsione riguardante il pubblico impiegato, con effetti di intrusione del controllo penale nell'attività amministrativa che sono evidenti.
Non sembra si possa negare che questo meccanismo consegnerebbe al sindacato penale anche il vizio di eccesso di potere, in patente contrasto con la diffusa opinione che il legislatore del 1997 abbia inteso escludere un simile risultato. Una tipica espressione dell'eccesso di potere è infatti la violazione dell'ordine; e l'ordine esprime per l'appunto una delle varie determinazioni possibili assunta nell'uso della discrezionalità amministrativa.

6.2 Sul piano esegetico, l'affermazione della possibilità di integrare l'art. 323 c.p. con disposizioni contenute nelle fonti subregolamentari richiamate da una norma di legge porterebbe ad un risultato paradossale. Come si è già osservato, infatti, le origini della riforma del 1997, la struttura della fattispecie e la voluntas legis portano alla conclusione che il legislatore abbia inteso limitare in modo rigoroso la funzione integratrice del precetto alle norme di legge o di regolamento.
In via interpretativa si giungerebbe invece a recuperare allo svolgimento della funzione anche prescrizioni contenute in altre fonti, senza che tale operazione sia stata predefinita dal legislatore, quanto alla natura della disciplina richiamata, al suo contenuto, agli ambiti di applicazione, agli specifici interessi pubblici tutelati. In sostanza, si avrebbe una soluzione meno chiara di quella che poteva aversi in relazione al riferimento, fatto dal previgente testo dell'art. 323 c.p., all'abuso dell'ufficio da parte del pubblico ufficiale o dell'incaricato di pubblico servizio, nozione che - pur con i difetti che le venivano riconosciuti - comportava comunque l'apprezzamento della contrarietà della condotta rispetto a doveri e interessi qualificanti l'operato della pubblica amministrazione.

7. Non sfuggono alla consapevolezza di questa Corte gli effetti che, nella repressione delle condotte non conformi al pubblico interesse, può comportare la decisione che oggi si adotta. Misura della decisione del giudice è tuttavia la legge, nella lettura che si ritiene di doverne fare sulla base delle regole poste a presidio della corretta interpretazione. Appartiene soltanto al legislatore valutare se gli interessi considerati siano sufficientemente tutelati dagli altri presidi penali, pur sempre operanti anche nella specifica materia oggetto della decisione.

8. Le valutazioni riportate inducono alla conclusione che l'integrazione della fattispecie dell'art. 323 c.p. possa venire soltanto dalla violazione di norme di legge o di regolamento, che contengano in sè in modo concluso la disposizione ritenuta violata. Ne deriva che le condotte di abuso di ufficio, contestate nella specie in riferimento alla violazione di strumenti urbanistici, alla stregua della vigente disciplina non sono previste come reato. Analoga decisione va adottata per quanto concerne le contravvenzioni per fatti conformi alle concessioni edilizie, dato che queste violazioni sono state contestate assumendo quale presupposto la ritenuta sussistenza dell'abuso di ufficio.
Quanto alle contravvenzioni concernenti lavori eseguiti in difformità dalle concessioni, la sentenza va annullata con rinvio ad altra sezione della Corte di appello di Roma. Occorre infatti, anche mediante apprezzamenti di fatto non ammessi nel giudizio di legittimità, deliberare: a) sulla eventuale prescrizione delle contravvenzioni, previo accertamento della data di cessazione della permanenza dei reati;
b) sulla dedotta sanatoria, dovendosi accertare se i vincoli violati ne siano suscettibili a norma dell'art. 33 della legge n. 47/1985; c) sulla sussistenza della contestata ipotesi aggravata ex art. 112 c. p., pur dopo le decisioni adottate sui reati di abuso di ufficio.

P.Q.M.

LA CORTE DI CASSAZIONE 1) Annulla senza rinvio l'impugnata sentenza e quelle confermate nei confronti di tutti i ricorrenti, limitatamente ai delitti di abuso d'ufficio, come ad essi rispettivamente ascritti, perché il fatto non è previsto come reato.
2) Annulla senza rinvio le stesse sentenze nei confronti di TI AD, NI OT, LD SI, RV Antonio, CI DO e CI SA in ordine alle contravvenzioni ad essi rispettivamente ascritte per fatti conformi alle concessioni edilizie perché il fatto non è previsto come reato.
3) Annulla nel resto l'impugnata sentenza nei confronti dei ricorrenti indicati sopra al n. 2) in ordine alle contravvenzioni di cui all'art. 20, lett. b), legge n. 47/1985, per la parte relativa all'esecuzione di lavori in difformità dalle concessioni edilizie, e rinvia per nuovo giudizio sul punto ad altra sezione della Corte di appello di Roma, cui riserva per quanto di ragione la liquidazione delle spese sostenute dalle parti civili in questa sede. Così deciso in Roma, il 2 ottobre 1998.
Depositato in Cancelleria il 18 novembre 1998