CASS
Ordinanza 18 maggio 2021
Ordinanza 18 maggio 2021
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., SS.UU., ordinanza 18/05/2021, n. 13490 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 13490 |
| Data del deposito : | 18 maggio 2021 |
Testo completo
ORDINANZA sul ricorso 35369-2019 proposto da: GELLIA AGRIGENTO S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentata e difesa dall'avvocato SIMONE LANDRI;
- ricorrente -
contro COMUNE DI AGRIGENTO, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, presso la CANCELLERIA n i / ! Civile Ord. Sez. U Num. 13490 Anno 2021 Presidente: CURZIO PIETRO Relatore: MANCINO ROSSANA Data pubblicazione: 18/05/2021 DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall'avvocato BR GI;
- controricorrente -
contro REGIONE SICILIANA - ASSESSORATO REGIONALE DEL TERRITORIO E DELL'AMBIENTE, in persona dell'Assessore pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
- resistente - avverso la sentenza n. 326/2019 del CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA - PALERMO, depositata il 16/04/2019. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 13/04/2021 dal Consigliere ROSSANA MANCINO. RILEVATO CHE 1 Con sentenza n. 326 del 2019, il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Sicilia riformava la decisione n. 333 del 2015 del TAR Sicilia e, in accoglimento del gravame svolto dal Comune di TO, rigettava il ricorso proposto dalla s.r.l. EL TO con il quale la società aveva impugnato il provvedimento dell'Amministrazione comunale, di annullamento, in autotutela, della determina dirigenziale di rilascio della concessione edilizia richiesta dalla s.r.l. So.Gea s.r.l. (dante causa, a seguito di incorporazione, della EL TO s.r.I.) e di contestuale rigetto dell'istanza di concessione edilizia per la costruzione di due fabbricati e il completamento di un fabbricato da adibire ad attività commerciale. 2. Il CGA rimarcava, innanzitutto, l'effetto solo parzialmente annullatorio ascrivibile al decreto presidenziale decisorio (D.P.R.S. 14 giugno 20012, decisione sul ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana promosso dal Comune di TO) la cui portata non si estendeva alle aree oggetto dell'intervento edilizio della società, soggette, invece, alle Ric. 2019 n. 35369 sez. SU - ud. 13-04-2021 -2- revisioni di cui al PRG approvato dalla Regione con DDG pubblicato il 24 dicembre 2009. 3. Il CGA definiva e qualificava, preliminarmente, il provvedimento gravato con l'atto introduttivo del giudizio di primo grado, escludendo che la determina dirigenziale del 15 novembre 2010 potesse qualificarsi come provvedimento di rilascio di concessione edilizia - come, per converso, ritenuto dalla società la cui prospettazione evocava una determina di rilascio del titolo abilitativo, adottata ma non consegnata - e rilevava trattarsi di atto endoprocedimentale, in forma di parere prodromico alla formalizzazione della concessione edilizia, connotazione implicante - al di là della qualificazione data dall'Amministrazione di provenienza dell'atto - che oggetto dell'impugnativa fosse la mera revoca di un atto endoprocedimentale di diniego di concessione edilizia. 4. Il CGA escludeva, pertanto, che la revoca dell'atto endoprocedimentale o il contestuale diniego di concessione edilizia fossero soggetti al paradigma, formale e sostanziale, degli atti di autotutela e ai prospettati rilievi di illegittimità, per plurimi profili, anche in ordine alla mancata comunicazione dell'avvio del procedimento e della partecipazione procedimentale, trattandosi di procedimento di primo grado finalizzato al rilascio o diniego, per la prima volta, della richiesta concessione edilizia, e non già di un procedimento di autotutela;
riteneva comunque offerte tutte le garanzie partecipative, per avere l'amministrazione, ad abundantiam, seguito il paradigma procedimentale dell'autotutela, non necessario, per quanto detto, per ritirare l'atto endoprocedimentale del 15 novembre 2010. 5. La s.r.l. EL TO ricorre avverso tale sentenza, con ricorso affidato a quattro motivi, cui resiste, con controricorso, il Comune di TO. 6. L'assessorato Reginale del Territorio e dell'Ambiente della Regione Sicilia si è costituito al mero fine di partecipare alla discussione orale. 7. Il ricorso per cassazione è stato avviato alla trattazione in Camera di consiglio, ai sensi dell'art. 380-bis.1 c.p.c.. Ric. 2019 n. 35369 sez. SU - ud. 13-04-2021 -3- RAGIONI DELLA DECISIONE 8. Con i motivi di ricorso si deduce eccesso di potere giurisdizionale e invasione della sfera di altra giurisdizione, per avere il CGA invaso la sfera giurisdizionale del Presidente della Regione Siciliana mutando la portata del giudicato, di annullamento, recato dal decreto decisorio di accoglimento del ricorso straordinario, proposto dal Comune avverso il D.D.G. di approvazione dello strumento urbanistico del Comune (primo motivo); eccesso di potere giurisdizionale pur postulando la natura amministrativa della decisione sul ricorso straordinario, per sconfinamento nel campo riservato al legislatore e all'autorità amministrativa, per avere trascurato la decisione sul ricorso straordinario, di annullamento del provvedimento amministrativo a contenuto generale ed efficace erga omnes, e invaso la sfera del legislatore che ha stabilito l'effetto annullatorio derivante dall'accoglimento del ricorso straordinario (secondo motivo); violazione degli artt. 6,7,17 CEDU e art. 1 protocollo n. 1 CEDU, per violazione del principio di legalità, inteso come diritto ad una norma chiara, prevedibile non indeterminata e irretroattiva, laddove il completamento delle opere ha determinato un legittimo affidamento in ordine alla possibilità di realizzare i manufatti, con documentati costi ingentissimi, e la relativa demolizione, in esecuzione della sentenza del CGA, costituirebbe una sanzione imprevedibile, ingiusta e lesiva dell'affidamento riposto dal privato nella certezza del diritto, per il succedersi, come nella specie, di provvedimenti giurisdizionali contrastanti, sanzione, per finire, connotata del carattere penale al quale non si accompagna la prevedibilità dell'illecito contestato, come richiesto dall'art. 7 CEDU, per essere stato l'intervento edificatorio completato in forza di una sentenza del TAR, di un'ordinanza cautelare del CGA nonché di un provvedimento legittimamente rilasciato dalla pubblica amministrazione (terzo motivo). 9. Il ricorso è inammissibile. 10. Il ricorso per cassazione contro le sentenze del Consiglio di Stato e del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Sicilia può essere Ric. 2019 n. 35369 sez. SU - ud. 13-04-2021 -4- proposto soltanto per motivi inerenti alla giurisdizione (art. 111 Cost., comma 8, art. 362 cod.proc.civ. e art. 110 cod. proc. amm.). 11. Il ricorso è dunque ammesso quando il giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o all'amministrazione (cosiddetta invasione o sconfinamento) ovvero, al contrario, la neghi sull'erroneo presupposto che la materia non può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale (cosiddetto arretramento); ovvero nelle ipotesi di difetto relativo di giurisdizione, che si ha quando il giudice amministrativo affermi la propria giurisdizione su materia attribuita ad altra giurisdizione o, al contrario, la neghi sull'erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici (Cass., Sez. Un., 12 marzo 2021, n. 7031). 12. Il controllo del limite esterno della giurisdizione, che la Costituzione affida alla Corte di cassazione, non include il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo, suscettibili di comportare errores in iudicando o errores in procedendo: ne consegue che il controllo di giurisdizione non può estendersi al sindacato di sentenze ritenute abnormi o anomale ovvero frutto di uno stravolgimento delle norme di riferimento (Cass., Sez. Un., 11 novembre 2019, n. 29082; Cass., Sez. Un., 4 dicembre 2020, n. 27770, Cass.,Sez.Un., 26 marzo 2021, n. 8571). 13. Il primo motivo, con il quale la parte denuncia, in sostanza, la violazione del giudicato, è inammissibile perché esulante dal perimetro del sindacato delle Sezioni Unite della Corte di cassazione sulle decisioni del CGA concernente esclusivamente il rispetto dei limiti esterni della giurisdizione del giudice amministrativo e non può estendersi alle censure volte a far valere un error in iudicando, quale la denunciata violazione del giudicato, formatosi sulla decisione presidenziale sul ricorso straordinario, che, ove pure sussistente, atterrebbe all'esplicazione interna del potere giurisdizionale, riservato al giudice amministrativo, delineare l'effettiva latitudine dell'effetto annullatorio ascrivibile al decreto presidenziale decisorio (v., fra le altre, Cass.,Sez.Un., 6 settembre 2013, n. 20569). 14. Anche il secondo mezzo d'impugnazione non investe i limiti esterni della giurisdizione e l'eccesso di potere giurisdizionale, atteso che la Ric. 2019 n. 35369 sez. SU - ud. 13-04-2021 -5- prospettazione, sia pure in via subordinata, della natura meramente amministrativa della decisione presidenziale sul ricorso straordinario, a sostegno del preteso sconfinamento nelle attribuzioni riservate alla P.A. e al legislatore, refluisce nell'esplicazione del potere giurisdizionale, riservata al giudice amministrativo. 15. Nondimeno inammissibili si palesano le censure svolte con il terzo mezzo che, trascendendo dall'effetto automatico demolitorio, si snoda attraverso considerazioni in ordine ad asserita forza sanzionatoria penale dell'esecuzione della sentenza del giudice amministrativo, in riferimento alla demolizione delle opere realizzate medio tempore, neppure prospettate al giudice amministrativo e comunque implausibili nel paventare violazioni, anche sul piano del diritto euroeunitario, implicanti la devoluzione di un'attività ermeneutica rientrante nei limiti interni della giurisdizione e dell'attività di individuazione delle norme da applicare al caso concreto, anche in sede esecutiva, nonché del loro significato, che è il proprium della giurisdizione stessa e non integra eccesso di potere giurisdizionale (v.Cass.,Sez.Un. 24 maggio 2019, n. 14264 ed ivi ulteriori riferimenti). 16. In definitiva, le doglianze articolate dalla parte ricorrente non riguardano una violazione inerente all'essenza della giurisdizione o allo sconfinamento dai limiti esterni di essa e le censure articolate si risolvono, tutte, nella denuncia di meri errores in iudicando compiuti dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Sicilia, come tali non sindacabili dalle Sezioni Unite. 17. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano, come in dispositivo, in favore del Comune di TO;
non si provvede alla regolazione delle spese in favore della parte rimasta intimata. 18. Ai sensi dell'art.13,co.
1-quater, d.P.R.n.115/2002, sussistono i presupposti processuali per il versamento, a carico della parte ricorrente, dell'ulteriore importo, a titolo di contributo unificato, pari a quello per il ricorso ex art.13,co. 1, se dovuto. Ric. 2019 n. 35369 sez. SU - ud. 13-04-2021 -6-
P.Q.M.
La Corte dichiara inammissibile il condanna;
condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese, in favore del Comunque di TO, liquidate in euro 6.000,00 oltre euro 200,00 per esborsi, accessori di legge e rimborso forfetario del 15 per cento. Ai sensi dell'art.13,co.
1-quater, d.P.R.n.115/2002, sussistono i presupposti processuali per il versamento, a carico della parte ricorrente, dell'ulteriore importo, a titolo di contributo unificato, pari a quello per il ricorso ex art.13,co. 1, se dovuto. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 13 aprile 2021 Presidente tro Curzio
- ricorrente -
contro COMUNE DI AGRIGENTO, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, presso la CANCELLERIA n i / ! Civile Ord. Sez. U Num. 13490 Anno 2021 Presidente: CURZIO PIETRO Relatore: MANCINO ROSSANA Data pubblicazione: 18/05/2021 DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall'avvocato BR GI;
- controricorrente -
contro REGIONE SICILIANA - ASSESSORATO REGIONALE DEL TERRITORIO E DELL'AMBIENTE, in persona dell'Assessore pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
- resistente - avverso la sentenza n. 326/2019 del CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA - PALERMO, depositata il 16/04/2019. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 13/04/2021 dal Consigliere ROSSANA MANCINO. RILEVATO CHE 1 Con sentenza n. 326 del 2019, il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Sicilia riformava la decisione n. 333 del 2015 del TAR Sicilia e, in accoglimento del gravame svolto dal Comune di TO, rigettava il ricorso proposto dalla s.r.l. EL TO con il quale la società aveva impugnato il provvedimento dell'Amministrazione comunale, di annullamento, in autotutela, della determina dirigenziale di rilascio della concessione edilizia richiesta dalla s.r.l. So.Gea s.r.l. (dante causa, a seguito di incorporazione, della EL TO s.r.I.) e di contestuale rigetto dell'istanza di concessione edilizia per la costruzione di due fabbricati e il completamento di un fabbricato da adibire ad attività commerciale. 2. Il CGA rimarcava, innanzitutto, l'effetto solo parzialmente annullatorio ascrivibile al decreto presidenziale decisorio (D.P.R.S. 14 giugno 20012, decisione sul ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana promosso dal Comune di TO) la cui portata non si estendeva alle aree oggetto dell'intervento edilizio della società, soggette, invece, alle Ric. 2019 n. 35369 sez. SU - ud. 13-04-2021 -2- revisioni di cui al PRG approvato dalla Regione con DDG pubblicato il 24 dicembre 2009. 3. Il CGA definiva e qualificava, preliminarmente, il provvedimento gravato con l'atto introduttivo del giudizio di primo grado, escludendo che la determina dirigenziale del 15 novembre 2010 potesse qualificarsi come provvedimento di rilascio di concessione edilizia - come, per converso, ritenuto dalla società la cui prospettazione evocava una determina di rilascio del titolo abilitativo, adottata ma non consegnata - e rilevava trattarsi di atto endoprocedimentale, in forma di parere prodromico alla formalizzazione della concessione edilizia, connotazione implicante - al di là della qualificazione data dall'Amministrazione di provenienza dell'atto - che oggetto dell'impugnativa fosse la mera revoca di un atto endoprocedimentale di diniego di concessione edilizia. 4. Il CGA escludeva, pertanto, che la revoca dell'atto endoprocedimentale o il contestuale diniego di concessione edilizia fossero soggetti al paradigma, formale e sostanziale, degli atti di autotutela e ai prospettati rilievi di illegittimità, per plurimi profili, anche in ordine alla mancata comunicazione dell'avvio del procedimento e della partecipazione procedimentale, trattandosi di procedimento di primo grado finalizzato al rilascio o diniego, per la prima volta, della richiesta concessione edilizia, e non già di un procedimento di autotutela;
riteneva comunque offerte tutte le garanzie partecipative, per avere l'amministrazione, ad abundantiam, seguito il paradigma procedimentale dell'autotutela, non necessario, per quanto detto, per ritirare l'atto endoprocedimentale del 15 novembre 2010. 5. La s.r.l. EL TO ricorre avverso tale sentenza, con ricorso affidato a quattro motivi, cui resiste, con controricorso, il Comune di TO. 6. L'assessorato Reginale del Territorio e dell'Ambiente della Regione Sicilia si è costituito al mero fine di partecipare alla discussione orale. 7. Il ricorso per cassazione è stato avviato alla trattazione in Camera di consiglio, ai sensi dell'art. 380-bis.1 c.p.c.. Ric. 2019 n. 35369 sez. SU - ud. 13-04-2021 -3- RAGIONI DELLA DECISIONE 8. Con i motivi di ricorso si deduce eccesso di potere giurisdizionale e invasione della sfera di altra giurisdizione, per avere il CGA invaso la sfera giurisdizionale del Presidente della Regione Siciliana mutando la portata del giudicato, di annullamento, recato dal decreto decisorio di accoglimento del ricorso straordinario, proposto dal Comune avverso il D.D.G. di approvazione dello strumento urbanistico del Comune (primo motivo); eccesso di potere giurisdizionale pur postulando la natura amministrativa della decisione sul ricorso straordinario, per sconfinamento nel campo riservato al legislatore e all'autorità amministrativa, per avere trascurato la decisione sul ricorso straordinario, di annullamento del provvedimento amministrativo a contenuto generale ed efficace erga omnes, e invaso la sfera del legislatore che ha stabilito l'effetto annullatorio derivante dall'accoglimento del ricorso straordinario (secondo motivo); violazione degli artt. 6,7,17 CEDU e art. 1 protocollo n. 1 CEDU, per violazione del principio di legalità, inteso come diritto ad una norma chiara, prevedibile non indeterminata e irretroattiva, laddove il completamento delle opere ha determinato un legittimo affidamento in ordine alla possibilità di realizzare i manufatti, con documentati costi ingentissimi, e la relativa demolizione, in esecuzione della sentenza del CGA, costituirebbe una sanzione imprevedibile, ingiusta e lesiva dell'affidamento riposto dal privato nella certezza del diritto, per il succedersi, come nella specie, di provvedimenti giurisdizionali contrastanti, sanzione, per finire, connotata del carattere penale al quale non si accompagna la prevedibilità dell'illecito contestato, come richiesto dall'art. 7 CEDU, per essere stato l'intervento edificatorio completato in forza di una sentenza del TAR, di un'ordinanza cautelare del CGA nonché di un provvedimento legittimamente rilasciato dalla pubblica amministrazione (terzo motivo). 9. Il ricorso è inammissibile. 10. Il ricorso per cassazione contro le sentenze del Consiglio di Stato e del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Sicilia può essere Ric. 2019 n. 35369 sez. SU - ud. 13-04-2021 -4- proposto soltanto per motivi inerenti alla giurisdizione (art. 111 Cost., comma 8, art. 362 cod.proc.civ. e art. 110 cod. proc. amm.). 11. Il ricorso è dunque ammesso quando il giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o all'amministrazione (cosiddetta invasione o sconfinamento) ovvero, al contrario, la neghi sull'erroneo presupposto che la materia non può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale (cosiddetto arretramento); ovvero nelle ipotesi di difetto relativo di giurisdizione, che si ha quando il giudice amministrativo affermi la propria giurisdizione su materia attribuita ad altra giurisdizione o, al contrario, la neghi sull'erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici (Cass., Sez. Un., 12 marzo 2021, n. 7031). 12. Il controllo del limite esterno della giurisdizione, che la Costituzione affida alla Corte di cassazione, non include il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo, suscettibili di comportare errores in iudicando o errores in procedendo: ne consegue che il controllo di giurisdizione non può estendersi al sindacato di sentenze ritenute abnormi o anomale ovvero frutto di uno stravolgimento delle norme di riferimento (Cass., Sez. Un., 11 novembre 2019, n. 29082; Cass., Sez. Un., 4 dicembre 2020, n. 27770, Cass.,Sez.Un., 26 marzo 2021, n. 8571). 13. Il primo motivo, con il quale la parte denuncia, in sostanza, la violazione del giudicato, è inammissibile perché esulante dal perimetro del sindacato delle Sezioni Unite della Corte di cassazione sulle decisioni del CGA concernente esclusivamente il rispetto dei limiti esterni della giurisdizione del giudice amministrativo e non può estendersi alle censure volte a far valere un error in iudicando, quale la denunciata violazione del giudicato, formatosi sulla decisione presidenziale sul ricorso straordinario, che, ove pure sussistente, atterrebbe all'esplicazione interna del potere giurisdizionale, riservato al giudice amministrativo, delineare l'effettiva latitudine dell'effetto annullatorio ascrivibile al decreto presidenziale decisorio (v., fra le altre, Cass.,Sez.Un., 6 settembre 2013, n. 20569). 14. Anche il secondo mezzo d'impugnazione non investe i limiti esterni della giurisdizione e l'eccesso di potere giurisdizionale, atteso che la Ric. 2019 n. 35369 sez. SU - ud. 13-04-2021 -5- prospettazione, sia pure in via subordinata, della natura meramente amministrativa della decisione presidenziale sul ricorso straordinario, a sostegno del preteso sconfinamento nelle attribuzioni riservate alla P.A. e al legislatore, refluisce nell'esplicazione del potere giurisdizionale, riservata al giudice amministrativo. 15. Nondimeno inammissibili si palesano le censure svolte con il terzo mezzo che, trascendendo dall'effetto automatico demolitorio, si snoda attraverso considerazioni in ordine ad asserita forza sanzionatoria penale dell'esecuzione della sentenza del giudice amministrativo, in riferimento alla demolizione delle opere realizzate medio tempore, neppure prospettate al giudice amministrativo e comunque implausibili nel paventare violazioni, anche sul piano del diritto euroeunitario, implicanti la devoluzione di un'attività ermeneutica rientrante nei limiti interni della giurisdizione e dell'attività di individuazione delle norme da applicare al caso concreto, anche in sede esecutiva, nonché del loro significato, che è il proprium della giurisdizione stessa e non integra eccesso di potere giurisdizionale (v.Cass.,Sez.Un. 24 maggio 2019, n. 14264 ed ivi ulteriori riferimenti). 16. In definitiva, le doglianze articolate dalla parte ricorrente non riguardano una violazione inerente all'essenza della giurisdizione o allo sconfinamento dai limiti esterni di essa e le censure articolate si risolvono, tutte, nella denuncia di meri errores in iudicando compiuti dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Sicilia, come tali non sindacabili dalle Sezioni Unite. 17. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano, come in dispositivo, in favore del Comune di TO;
non si provvede alla regolazione delle spese in favore della parte rimasta intimata. 18. Ai sensi dell'art.13,co.
1-quater, d.P.R.n.115/2002, sussistono i presupposti processuali per il versamento, a carico della parte ricorrente, dell'ulteriore importo, a titolo di contributo unificato, pari a quello per il ricorso ex art.13,co. 1, se dovuto. Ric. 2019 n. 35369 sez. SU - ud. 13-04-2021 -6-
P.Q.M.
La Corte dichiara inammissibile il condanna;
condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese, in favore del Comunque di TO, liquidate in euro 6.000,00 oltre euro 200,00 per esborsi, accessori di legge e rimborso forfetario del 15 per cento. Ai sensi dell'art.13,co.
1-quater, d.P.R.n.115/2002, sussistono i presupposti processuali per il versamento, a carico della parte ricorrente, dell'ulteriore importo, a titolo di contributo unificato, pari a quello per il ricorso ex art.13,co. 1, se dovuto. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 13 aprile 2021 Presidente tro Curzio