CASS
Sentenza 24 ottobre 2023
Sentenza 24 ottobre 2023
Massime • 1
Ai fini della liquidazione dell'indennità di espropriazione secondo il principio del valore venale pieno, occorre valorizzare, a prescindere dalla natura formalmente edificatoria o meno del terreno, anche i diritti edificatori perequativi, i quali rappresentano un rimedio alla sperequazione derivante dall'applicazione di standard edilizi, che hanno natura reale e diretta inerenza al terreno, di cui assumono una qualità intrinseca e sono soggetti ad IMU, a differenza dei c.d. diritti edificatori compensativi, privi di natura reale e di inerenza al fondo, i quali consistono nell'attribuzione ad un certo soggetto, da parte della Pubblica Amministrazione, di un quantum di volumetria con funzione indennitaria rispetto alla cessione in suo favore di un terreno, ovvero in caso di reiterazione di vincoli espropriativi.
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. I, sentenza 24/10/2023, n. 29424 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 29424 |
| Data del deposito : | 24 ottobre 2023 |
Testo completo
SENTENZA sul ricorso iscritto al n. 10949/2021 R.G. proposto da: AUTOSTRADE PER L'ITALIA S.P.A., elettivamente domiciliata in Roma via di Ripetta n. 142, presso lo studio dell’avvocato Giuseppe AN FE ([...]) che la rappresenta e difende -ricorrente- contro CA ME SA CARLO, CA ER AN, CA OL OL MA, CA JULIO AN, CA ER JULIO, CA ND MA AN, CA AN MA, CA IA OL, CONTI MA TERESINHA, CA MA TERESA OL, RIGAMONTI VIRGINIA, IN ANGELA MAGDA, elettivamente domiciliati in Roma via Cicerone, 44, presso lo studio dell’avvocato OV CO ([...]), rappresentati e difesi dagli avvocati IA Chiara Berra ([...]) e Fabio AR ([...]) Civile Sent. Sez. 1 Num. 29424 Anno 2023 Presidente: SCOTTI UMBERTO LUIGI CESARE GIUSEPPE Relatore: SCOTTI UMBERTO LUIGI CESARE GIUSEPPE Data pubblicazione: 24/10/2023 2 di 29 -controricorrenti- nonché contro MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DELLA MOBILITÀ SOSTENIBILI, (già Ministero dei Trasporti C.F. 97439910585) in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso, ope legis, dall’Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi 12, è legalmente domiciliato (ADS80224030587) -controricorrente- avverso la ordinanza della Corte d'appello di Milano n. 624/2021 depositata il 18.2.2021; uditi gli Avvocati Giuseppe AN FE per la ricorrente e gli Avvocati IA Chiara Berra e Schiano in sostituzione dell’Avvocato Fabio AR per i controricorrenti AL ed altri;
udito il Sostituto Procuratore generale Alberto Cardino, che ha chiesto accogliersi il quarto motivo di ricorso, giusta conclusioni scritte;
udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 12.10.2023 dal Consigliere Umberto Luigi Cesare Giuseppe Scotti. FATTI DI CAUSA 1. La controversia concerne la vicenda espropriativa di un’area collocata nel Comune di Baranzate (MI), individuata dalle Amministrazioni competenti per l’esecuzione di lavori di riqualifica autostradale della SP.46 «Rho – Monza», nel tratto compreso tra l’intersezione con la SS.233 e il viadotto sulla FNM – variante di Baranzate – lotto 3. L’intervento in questione si basa su un progetto esecutivo approvato con provvedimento n. 1068 del 31.1.2014 del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti - Direzione Generale Vigilanza sulle Concessionarie Autostradali, con il quale le opere in questione sono 3 di 29 state dichiarate di pubblica utilità a seguito del raggiungimento dell’Intesa Stato-Regione ex art. 81 del d.P.R. n. 616/1977 e d.P.R. n. 383/1994, formalizzata con provvedimento del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Provveditorato Interregionale alle Opere Pubbliche Lombardia - Liguria n. 11832. All’emanazione degli atti della procedura espropriativa e all’esercizio delle attività previste dal d.P.R. n. 327/2001 è stata delegata Autostrade per l’Italia s.p.a. (breviter ASPI). ASPI, a seguito dell’approvazione del progetto esecutivo e della dichiarazione di pubblica utilità, ha avviato il procedimento d’esproprio dei terreni necessari per realizzare l’opera pubblica e con decreto di occupazione d’urgenza n. 2380 dell’11.2.2014 ha disposto l’occupazione anticipata dei beni necessari per l’esecuzione dei lavori, tra i quali quelli appartenenti ai comproprietari signori RI ES CA AL, RT ON AL, ON IA AL, NG MA NO, UL ON AL, IA RE OL AL, OL OL, RL AL, RL ER ON, ND IA ON AL, RT UL AL, IN NT, catastalmente identificati nel Comune di Baranzate al Foglio 63, Mappali 175, 5 e 88, facenti parte di un compendio rurale destinato alla zootecnica e alla cerealicoltura. In seguito alla comunicazione di mancata accettazione delle indennità di espropriazione, quantificata in € 224.192,00, i comproprietari hanno chiesto la nomina della Commissione dei Tecnici ex art. 21 d.P.R. 327/2001 (recante il testo unico espropriazioni, breviter TUE), respinta dalla Spea Engineering, incaricata per il supporto delle procedure espropriative ai sensi dell’art.32, comma 1, dello stesso TUE, vista l’assenza del decreto di espropriazione. ASPI ha provveduto al deposito delle indennità di espropriazione per una somma totale, che comprendeva anche ulteriori terreni di 4 di 29 proprietà delle stesse parti, siti nel Comune confinante di Milano, di € 1.545.224,00. Tramite i successivi provvedimenti di esproprio e di rettifica adottati da ASPI in data 23.2.2017 e 27.9.2017, è stato decretato il passaggio del diritto di proprietà dei terreni sopra identificati a favore di Autostrade (decreto di espropriazione Comune di Baranzate n. 4454 del 23.2.2017 e decreto di rettifica Comune di Baranzate n. 17623 del 27.9.2017). Successivamente i comproprietari, con nota del 7.4.2017, hanno comunicato ad ASPI la mancata accettazione dell’indennità provvisoria depositata e l’intenzione di attivare il procedimento di determinazione definitiva dell’indennità di espropriazione di cui all’art. 21 del TUE, invitando contestualmente Autostrade a procedere alla nomina di un proprio perito e preannunciando l’imminente deposito dell’istanza prevista dall’art. 21, comma 4, dello stesso TUE per la nomina del terzo tecnico, poi presentata dinanzi al Tribunale di Milano in data 19.5.2017. La Commissione dei tecnici così nominata ha concluso i lavori in data 26.6.2018, con una relazione finale di stima approvata a maggioranza, dissenziente il perito dei comproprietari, che ha quantificato il dovuto in € 330.832, di cui € 295.039 quale indennità di esproprio e € 71.793 per l’occupazione fino al 23.2.2017. 2. I comproprietari dell’area interessata hanno presentato ricorso ai sensi dell’art. 29 del d.lgs. n. 150/2011 in data 10.9.2018, successivamente notificato il giorno 7.11.2018 ad ASPI, al Ministero e a Spea Engineering, chiedendo alla Corte d’appello di Milano di accertare e dichiarare l’illegittimità della stima delle indennità di espropriazione e di occupazione d’urgenza dei beni immobili espropriati e determinarne giudizialmente la stima. Si è costituita nel giudizio in questione ASPI, chiedendo il rigetto della domanda e sostenendo la correttezza della determinazione 5 di 29 definitiva dell’indennità di esproprio contenuta nella relazione di stima del 26.6.2018. Spea Engineering è rimasta contumace, mentre il Ministero, costituitosi anch’esso in giudizio, ha eccepito la nullità del ricorso per indeterminatezza circa l’indicazione della parte convenuta. Disposta ed espletata consulenza tecnica d’ufficio (breviter: c.t.u.) con l’ordinanza del 18.2.2021, la Corte d’appello ha determinando giudizialmente l’indennità di espropriazione e quella di occupazione per gli stessi importi già definiti dalla perizia d’ufficio, e cioè € 314.690,00 per indennità di esproprio ed € 78.672,50 per indennità di occupazione, rigettando, la domanda dei comproprietari per il riconoscimento della maggiorazione ex art. 37, comma 2, d.P.R. 327/2001 e con l’aggravio per ASPI delle spese di lite e di c.t.u. Secondo la Corte milanese, il recepimento da parte del Comune di Baranzate del progetto definitivo dell’opera costituiva, a tutti gli effetti, la localizzazione implicante un vincolo di natura espropriativa e non una mera previsione conformativa;
tale localizzazione aveva reso l'area inedificabile in conseguenza della imposizione del vincolo espropriativo, mentre in precedenza l'area in questione, pur assoggettata a un vincolo di destinazione pubblica, lo era in vista di una futura realizzazione di aree verdi pubbliche di mitigazione e di aree destinate alla mobilità, vincolo questo che consentiva la cessione all'amministrazione comunale in cambio di diritti edificatori utilizzabili su altre aree (le cosiddette aree di atterraggio); pertanto la caratterizzazione da prendere in considerazione era quella anteriore all'opera pubblica e si doveva tenere conto della capacità generatrice di diritti edificatori, persa invece proprio a causa dell'opera e dei vincoli da questa generati. 3. Avverso la predetta ordinanza, notificata in data 18.2.2021, con atto notificato il 19.4.2021 ha proposto ricorso per cassazione Aspi, svolgendo cinque motivi. 6 di 29 Con atto notificato il 24.5.2021 hanno proposto controricorso i comproprietari, chiedendo la dichiarazione di inammissibilità o il rigetto dell’avversaria impugnazione e proponendo in subordine questione di legittimità costituzionale. Ha proposto controricorso anche il Ministero delle Infrastrutture e delle mobilità sostenibili, evidenziando come fosse passata in giudicato nei suoi confronti la statuizione di estraneità al giudizio. La ricorrente ASPI e i controricorrenti signori AL ed altri hanno presentato memoria illustrativa. Il Procuratore generale ha concluso per l’accoglimento del quarto motivo di ricorso. RAGIONI DELLA DECISIONE 4. Occorre preliminarmente rilevare la fondatezza dell’osservazione del Ministero, che è stato ritenuto estraneo al giudizio dalla Corte di appello con statuizione rimasta indenne da censure di sorta (ordinanza impugnata, pag.3-4). Del resto, la stessa ricorrente con la sua memoria illustrativa ha sottolineato di non aver formulato conclusioni nei confronti del Ministero, di aver condiviso la statuizione della Corte d’appello relativa al coinvolgimento del Ministero nel contenzioso e di aver semplicemente effettuato la notifica dell’impugnativa nei confronti di tutte le parti processuali del giudizio di merito. 5. Con il primo motivo di ricorso la ricorrente ASPI denuncia omessa pronuncia e conseguente nullità della sentenza per violazione degli artt. 24 e 111 Cost. e degli artt. 112, 196 e 197 cod.proc.civ. ex art. 360, comma 1, n. 4 cod.proc.civ. La ricorrente lamenta, in particolare, la mancata pronuncia della Corte d’appello circa le richieste ritualmente da essa promosse nel corso del giudizio in ordine a punti specifici dell’elaborato peritale, posto a fondamento della pronuncia contestata. La ricorrente 7 di 29 deduce quindi il vizio di omessa pronuncia ex 112 cod.proc.civ., asseritamente ridondante in nullità dell’ordinanza decisoria, perché la Corte territoriale non avrebbe scrutinato specificamente le sue richieste di integrazione o rinnovazione della consulenza tecnica d’ufficio. 6. Il motivo è inammissibile. A fronte della richiesta di rinnovazione della consulenza tecnica d'ufficio, ove si contestino le valutazioni tecniche del consulente, il giudice, se non ha l'obbligo di motivare il diniego, che può essere anche implicito, è tenuto a rispondere alle censure tecnico- valutative mosse dall'appellante avverso le valutazioni di ugual natura contenute nella sentenza impugnata, sicché l'omesso espresso rigetto dell'istanza di rinnovazione non integra un vizio di omessa pronuncia ai sensi dell'art. 112 cod.proc.civ., ma, eventualmente, un vizio di motivazione in ordine alle ragioni addotte per rigettare le censure tecniche alla sentenza impugnata (Sez. 2, n. 26709 del 24.11.2020; Sez. 6 - 2, n. 5339 del 18.3.2015; Sez. L, n. 87 del 8.1.2003; Sez. 3, n. 4852 del 19.5.1999). 7. Con il secondo motivo di ricorso la ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 17 della legge regionale lombarda n. 3/2009, dell’art. 11 della legge regionale lombarda n. 12/2005 e degli artt. 32, 37 e 40 del d.P.R. n. 327/2001, nonché violazione dell’art. 117 della Costituzione ex art. 360, comma 1, n. 3 cod.proc.civ. 8. La ricorrente lamenta la scorretta applicazione della normativa regionale lombarda in ordine agli espropri per la realizzazione di opere di competenza delle amministrazioni statali e la conseguente inapplicabilità della normativa in materia di perequazione urbanistica di rango regionale e comunale. Più in dettaglio, secondo ASPI, l’ordinanza gravata aveva del tutto eluso un punto determinante per una corretta qualificazione della 8 di 29 fattispecie sottoposta a giudizio, vale a dire l’inapplicabilità al caso oggetto di giudizio del modello perequativo previsto dalla l.r. n. 12/2005, attuato dal Comune di Baranzate tramite le previsioni di cui al suo Piano di Governo del Territorio (breviter: PGT). Secondo la ricorrente, il presupposto di tutto l’iter argomentativo dell’ordinanza e della perizia su cui si basa risiederebbe proprio nello strumento perequativo previsto dal Comune di Baranzate, valido anche per le aree oggetto di espropriazione da parte di ASPI e tali da poter generare diritti edificatori per detti immobili (e fondato sulle previsioni in materia di perequazione di cui all’art. 11 della l.r. n. 12/2005). Per l’ordinanza censurata l’inedificabilità dell’area derivante dal vincolo espropriativo interveniva su «area sì assoggettata a un vincolo di destinazione pubblica, ma in funzione di una futura realizzazione di aree verdi pubbliche di mitigazione e di aree destinate alla mobilità», il che consentiva la cessione all’amministrazione comunale in cambio di diritti edificatori utilizzabili su altre aree. Invece nel caso in questione, secondo la ricorrente, non era possibile applicare il modello di perequazione urbanistica previsto dalla l.r. n. 12/2005 in considerazione di quanto espressamente disposto dalla l.r. n. 3/2009 (recante norme regionali in materia di espropriazione per pubblica utilità), il cui art. 17 prevede che a seguito dell’entrata in vigore del piano di governo del territorio ed ai soli fini dell’applicazione del titolo II, capo VI, sezione III, del TUE [artt. 37-39], tutte le aree oggetto della pianificazione comunale si considerano legalmente edificabili, secondo la disciplina di cui alla l.r. n. 12/2005, anche se destinate a servizi, fatta eccezione per le aree ubicate in ambiti che il piano delle regole individua come destinati all’agricoltura, di pregio ambientale o non soggetti a trasformazione urbanistica. 9 di 29 Tuttavia – prosegue ASPI - tale disposizione considera edificabili tutti i suoli, escluse le eccezioni indicate, con un preciso limite derivante dalla natura dell’espropriazione realizzata: infatti l’art. 1 della l.r. n. 3/2009 prevede che la legge in questione disciplina l’espropriazione, anche a favore di privati, dei beni immobili o di diritti relativi ad immobili, anche se non sia prevista la loro materiale modificazione o trasformazione, per l’esecuzione nel territorio regionale di opere pubbliche o di pubblica utilità non attribuite alla competenza delle amministrazioni statali (comma 1), specificando poi, al comma 2, che per quanto non disciplinato dalla stessa legge, si applicano le disposizioni del TUE. Poiché, nel caso di specie, le opere ai cui fini sono state realizzate le espropriazioni de quibus rivestono inoppugnabilmente natura statale, essendo state approvate a seguito del raggiungimento dell’Intesa Stato-Regione ex art. 81 del d.P.R. n. 616/1977 e d.P.R. n 383/1994, con provvedimento del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Provveditorato Interregionale alle Opere Pubbliche Lombardia - Liguria n. 11832 (all. 4, fascicolo di parte – doc. II), la Corte d’appello, secondo ASPI, avrebbe dovuto disapplicare nel caso di specie l’art. 17, escludendo espressamente dunque il carattere edificabile delle aree in questione – come invece non ha fatto assecondando la valutazione del consulente tecnico in base alle potenzialità di commercializzazione che discendevano dai crediti edilizi maturabili – e procedere, quindi, a una loro valutazione ex art. 40 TUE. Quanto osservato dal C.t.u. sarebbe del tutto errato rispetto alle previsioni applicabili, poiché la giurisprudenza di legittimità, ha interpretato la l.r. n. 3/2009, nell’ambito di una ricostruzione sistematica delle opzioni adottate dai legislatori regionali per adeguare il rispettivo ordinamento alla giurisprudenza costituzionale in materia di individuazione dei criteri per la liquidazione delle indennità (cfr. Sez.1, n. 21914 del 7.9.2018) 10 di 29 osservando che laddove, come in Emilia-Romagna e Lombardia, vi era stata l’attribuzione generalizzata del carattere di edificabilità alle aree ricadenti nel perimetro urbano, con la previsione di adottare misure compensative o di stipulare accordi di cessione che prevedano la facoltà di edificare su aree diverse da quelle espropriate, per non fuoriuscire dal riparto di competenze di cui all’art. 117 della Costituzione, ciò era stato limitato alle opere prive di portata nazionale e dunque a interventi diversi da quello di specie. 9. Il motivo è inammissibile perché non affronta e non confuta la ratio decidendi della decisione impugnata, che non ha fatto, neppure indirettamente e per relationem attraverso il richiamo alla consulenza tecnica d’ufficio, alcun riferimento al predetto art.17 della legge regionale lombarda n.3 del 2009, che ASPI reputa inapplicabile alla fattispecie stante la natura dell’opera pubblica, e per vero neppure alle disposizioni della legge regionale n.12 del 2005. La Corte di appello ha sì richiamato e approvato le conclusioni del perito, ma lo ha fatto per sostenere che occorreva riferirsi per la qualificazione giuridica dei terreni al piano di governo del territorio (PGT) del 2012 e non a quello del 2015, stante la natura espropriativa e non conformativa del vincolo introdotto con la variante del 2015, nel rispetto del principio generale di cui all’art.32 del d.P.R. 327/2001. La Corte milanese ha poi semplicemente basato la valutazione sulla specifica attitudine edificatoria prevista dalla disciplina del 2012 sotto il profilo della capacità generatrice di diritti edificatori delle aree in questione. Né si può ritenere fugace e inconcludente il rilievo al proposito espresso dalla Corte territoriale a pagina 7 dell’ordinanza, laddove, nel rispondere alle difese di ASPI, con puntuale richiamo alla relazione peritale, ha escluso che il C.t.u. si fosse fondato sulla legge regionale n.3 del 2009, ha sostenuto che erano stati applicati 11 di 29 proprio i criteri del d.P.R. 327/2001 e ha apprezzato la situazione di edificabilità di diritto e di fatto dell’area. 10. Nessun contrasto, poi, è possibile ravvisare fra la pronuncia impugnata e l’ordinanza n.21914 del 7.9.2018 di questa Corte, secondo la quale in tema di liquidazione dell'indennità di espropriazione per pubblica utilità, l'art. 17 della l.r. Lombardia n. 3 del 2009 sancisce l'irrilevanza, ai fini indennitari, dei vincoli conformativi connessi alle previsioni del piano regolatore riguardanti le aree suscettibili di trasformazione, richiedendo una valutazione sull'edificabilità di fatto, i cui caratteri, ai sensi del successivo art. 18, devono ritenersi sussistenti se, nell'ambito territoriale in cui l'area è inserita, sono già presenti, o comunque in fase di realizzazione, una o più delle opere di urbanizzazione primaria indicate dalla legge. In questi casi, il valore di mercato da assumere come riferimento per la liquidazione dell'indennità deve essere determinato sulla base di una valutazione delle concrete possibilità di sfruttamento del suolo ai fini edilizi, desumibili, in via principale, dall'esistenza di opere di urbanizzazione primaria e, in ogni caso, dalle caratteristiche già enucleate dalla giurisprudenza, quali l'ubicazione, la morfologia, l'accessibilità, lo sviluppo edilizio in atto nella zona ed il rapporto con le aree limitrofe, nonché l'esistenza e l'utilizzabilità di impianti di servizi pubblici essenziali e di infrastrutture necessarie alla vita della comunità. 11. Con il terzo motivo di ricorso la ricorrente ASPI denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 32, 37 e 40 del d.P.R. n. 327/2001 (TUE) ex art. 360, comma 1, n. 3 cod.proc.civ. ASPI lamenta l’errata applicazione della normativa contenuta nel testo unico delle espropriazioni circa la preliminare attività di qualificazione degli immobili espropriati quali edificabili o non edificabili, da intendersi quali nozioni tecniche, e sul recepimento dei conteggi effettuati dalla c.t.u. 12 di 29 Secondo la ricorrente, la normativa vigente si fonda su una distinzione dicotomica tra aree edificabili e aree che tali non sono, al fine di poter procedere ex art. 32 d.P.R. 327/2001 alla determinazione dell’indennità sulla base delle caratteristiche del bene al momento dell’accordo di cessione o alla data dell’emanazione del decreto di esproprio, nel rispetto di una serie di disposizioni, contenute agli artt. 37-39, per la «Determinazione dell’indennità nel caso di esproprio di un’area edificabile o legittimamente edificata» (Sezione III) e, con un ulteriore articolato, dagli artt. 40 a 42-bis, la disciplina per la «Determinazione dell’indennità nel caso di esproprio di un area non edificabile» (Sezione IV). Ciononostante, l’ordinanza in questione avrebbe violato le disposizioni del Testo Unico, non attribuendo alla qualificazione preliminare degli immobili interessati in termini di area edificabile o legittimamente edificata / area non edificabile, la dovuta portata ai sensi di legge. 12. Il motivo è infondato. L’art.32 del Testo unico espropriazioni dispone che, salvi gli specifici criteri previsti dalla legge, l'indennità di espropriazione è determinata sulla base delle caratteristiche del bene al momento dell'accordo di cessione o alla data dell'emanazione del decreto di esproprio, valutando l'incidenza dei vincoli di qualsiasi natura non aventi natura espropriativa e senza considerare gli effetti del vincolo preordinato all'esproprio e quelli connessi alla realizzazione dell'eventuale opera prevista, anche nel caso di espropriazione di un diritto diverso da quello di proprietà o di imposizione di una servitù. E ciò è proprio quel che ha fatto la Corte territoriale, accertando che il terreno in questione, non edificabile in senso tecnico e cioè non suscettibile di essere sfruttato economicamente con l’esercizio di attività edificatoria in situ, era dotato, secondo la disciplina 13 di 29 urbanistica ed edilizia regionale vigente, dell’attitudine a generare diritti edificatori. L'area in questione, cioè, pur assoggettata a un vincolo di destinazione pubblica, in vista di una futura realizzazione di aree verdi pubbliche di mitigazione e di aree destinate alla mobilità, poteva essere legalmente oggetto di cessione all'amministrazione comunale in cambio di diritti edificatori utilizzabili su altre aree (le cosiddette aree di atterraggio), la qual cosa ovviamente influiva sul suo valore di scambio sul mercato. 13. La Corte europea, con decisione della Grande Camera in data 29.3.2006, ribadita da numerose altre decisioni, ha preso le mosse dal dettato dell'art. 1 del protocollo n. 1, secondo cui: «Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali di diritto internazionale. Le precedenti disposizioni non portano pregiudizio al diritto degli Stati di mettere in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l'uso dei beni in modo conforme all'interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi oppure di ammende». Secondo la Corte europea: a) le tre norme di cui si compone l'art. 1 del protocollo n. 1 sono tra loro collegate, sicché la seconda e la terza, relative a particolari casi di ingerenza nel diritto al rispetto dei beni, devono essere interpretate alla luce del principio contenuto nella prima norma (punto 75); b) l'ingerenza nel diritto al rispetto dei beni deve contemperare un giusto equilibrio tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e il requisito della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo (punto 93); c) nello stabilire se sia soddisfatto tale requisito, lo Stato gode di un ampio margine di discrezionalità, sia nello scegliere i mezzi di attuazione sia nell'accertare se le conseguenze derivanti dall'attuazione siano giustificate, nell'interesse generale, per il 14 di 29 conseguimento delle finalità della legge che sta alla base dell'espropriazione (punto 94); d) occorre comunque determinare se sia stato mantenuto il necessario equilibrio in modo conforme al diritto dei ricorrenti al rispetto dei loro beni (punto 94); e) il prendere dei beni senza il pagamento di una somma in ragionevole rapporto con il loro valore, di norma costituisce un'ingerenza sproporzionata e la totale mancanza d'indennizzo può essere considerata giustificabile, ai sensi dell'art. 1 del protocollo n. 1, soltanto in circostanze eccezionali, ancorché non sempre sia garantita dalla CEDU una riparazione integrale (punto 95); f) in caso di espropriazione isolata, pur se a fini di pubblica utilità, soltanto una riparazione integrale può essere considerata in rapporto ragionevole con il bene (punto 96); g) obiettivi legittimi di pubblica utilità, come quelli perseguiti da misure di riforma economica o da misure tendenti a conseguire una maggiore giustizia sociale, potrebbero giustificare un indennizzo inferiore al valore di mercato (punto 97). L'indennizzo assicurato all'espropriato dall'art. 42, terzo comma, Cost., se non deve costituire una integrale riparazione per la perdita subita - in quanto occorre coordinare il diritto del privato con l'interesse generale che l'espropriazione mira a realizzare - non può essere, tuttavia, fissato in una misura irrisoria o meramente simbolica, ma deve rappresentare un serio ristoro della perdita del bene (ex multis: Corte Costituzionale sentenze n. 173 del 1991, n. 1022 del 1988, n. 355 del 1985; n. 223 del 1983; n. 5 del 1980; 347 e 348 del 2007). La Corte Costituzionale con la fondamentale sentenza n.181 del 2011, ha ricordato che occorre fare riferimento, per la determinazione dell'indennizzo, al valore del bene in relazione alle sue caratteristiche essenziali, fatte palesi dalla potenziale utilizzazione economica di esso, secondo legge, ha puntualizzato che solo in tal modo può assicurarsi la congruità del ristoro 15 di 29 spettante all'espropriato ed evitare che esso sia meramente apparente o irrisorio rispetto al valore del bene e infine ha ribadito che deve essere esclusa una valutazione del tutto astratta e disancorata dalle caratteristiche essenziali del bene ablato. Quindi la Consulta ha osservato che tali principi erano applicabili anche ai suoli agricoli ed a quelli non suscettibili di classificazione edificatoria, poiché l'art. 1 del primo protocollo della CEDU, nelle sue proposizioni, si riferisce con previsione chiaramente generale ai beni, senza operare distinzioni in ragione della qualitas rei, non essendo ravvisabile alcun motivo idoneo a giustificare un trattamento differenziato, in presenza di un evento espropriativo, tra i suoli di cui si tratta (edificabili, da un lato, agricoli o non suscettibili di classificazione edificatoria, dall'altro) per ribadire in sintonia con la precedente sentenza n. 348 del 2007 che «sia la giurisprudenza della Corte costituzionale italiana sia quella della Corte europea concordano nel ritenere che il punto di riferimento per determinare l'indennità di espropriazione deve essere il valore di mercato (o venale) del bene ablato». E tale punto di riferimento non può variare secondo la natura del bene, perché in tal modo verrebbe meno l'ancoraggio al dato della realtà postulato come necessario per pervenire alla determinazione di una giusta indennità. Quindi, anche per i suoli agricoli o non edificabili sussiste l'esigenza che l'indennità si ponga «in rapporto ragionevole con il valore del bene». Del resto, secondo consolidata giurisprudenza di questa Corte in tema di determinazione dell'indennità di espropriazione di terreni non edificabili, in caso di contestazione da parte dell'espropriato, la stima deve essere effettuata applicando il criterio generale del valore venale pieno, ma l'interessato può dimostrare che il fondo è suscettibile di uno sfruttamento ulteriore e diverso rispetto a quello agricolo, pur senza raggiungere il livello dell'edificatorietà, e che, 16 di 29 quindi, possiede una valutazione di mercato che rispecchia possibilità di utilizzazione intermedie tra quella agricola e quella edificatoria (come, ad esempio, parcheggi, depositi, attività sportive e ricreative, chioschi per la vendita di prodotti), sempre che tali possibilità siano assentite dalla normativa vigente, sia pure con il conseguimento delle opportune autorizzazioni amministrative. (Sez. U, n. 7454 del 19.3.2020; Sez. 1, n. 6527 del 6.3.2019; Sez. 1 , n. 19295 del 19.7.2018; Sez. 1, n. 25718 del 1.12.2011). 14. Occorre poi aggiungere che il diritto edificatorio ha per oggetto una quantità di volumetria o cubatura che la Pubblica Amministrazione riconosce ad un terreno e correlativamente attribuisce a un interessato determinato. A seconda della genesi specifica dell’attribuzione, i diritti edificatori si distinguono in: a) «perequativi», che rappresentano un rimedio alla sperequazione derivante dal rispetto degli standard edilizi;
b) «compensativi», nel caso in cui la Pubblica Amministrazione attribuisce a un soggetto un quantum di volumetria con funzione indennitaria in seguito alla cessione in suo favore di un fondo ovvero in caso di reiterazione di vincoli espropriativi;
c) «incentivanti», nei casi in cui la Pubblica Amministrazione attribuisce un quantum di volumetria a chi abbia posto in essere condotte di interesse pubblico come, per esempio, opere di riqualificazione urbanistica o ambientale. Nella fattispecie i diritti edificatori in discussione debbono essere qualificati come perequativi e la loro genesi è la previsione urbanistica che ha conformato lo statuto della proprietà di beni edificabili situati in un dato comparto distaccando da essa il diritto di edificare in situ, in conformità a quanto previsto dalla legislazione regionale. 17 di 29 Il riconoscimento normativo dei diritti edificatori si rinviene nell’art. 2643 n.
2-bis cod.civ., che prevede che si devono rendere pubblici con il mezzo della trascrizione «i contratti che trasferiscono, costituiscono o modificano i diritti edificatori comunque denominati, previsti da normative statali o regionali, ovvero da strumenti di pianificazione territoriale». Secondo le Sezioni Unite, che se ne sono occupata con due importanti pronunce in tema di ICI (Sez. U, n. 23902 del 29.10.2020; Sez. U , n. 16080 del 9.6.2021) i diritti edificatori compensativi hanno natura non reale;
i correlativi contratti di cessione di cubatura, sono da ritenersi atti immediatamente traslativi di un diritto di natura non reale a contenuto patrimoniale, non richiedenti la forma scritta ad substantiam ai sensi dell’articolo 1350 cod.civ., sono trascrivibili ai sensi dell’articolo 2643 n.
2-bis cod.civ. e sono assoggettabili a imposta proporzionale di registro come «atti diversi aventi per oggetto prestazioni a contenuto patrimoniale». Inoltre, in tema di ICI, un'area già edificabile e poi assoggettata a vincolo di inedificabilità assoluta, ove sia inserita in un programma di compensazione urbanistica non è assoggettabile ad imposta, atteso che il diritto edificatorio compensativo non ha natura reale, non inerisce al terreno, non costituisce una sua qualità intrinseca ed è trasferibile separatamente da esso. Invece il diritto edificatorio perequativo è una qualità intrinseca del bene (Sez. 5, n. 26895 del 5.10.2021) assoggettabile a ICI. In particolare le Sezioni Unite hanno chiarito che «compensazione e perequazione urbanistica costituiscono istituti tra loro diversi. Si è infatti affermato che mentre il diritto edificatorio di origine perequativa viene riconosciuto al proprietario del fondo come una qualità intrinseca del suolo (che partecipa fin dall'inizio di un indice di edificabilità suo proprio, così come prestabilito e 'spalmato' all'interno di un determinato ambito territoriale di trasformazione), 18 di 29 il diritto edificatorio di origine compensativa deriva dall'adempimento di un rapporto sinallagmatico in senso lato, avente ad oggetto un terreno urbanisticamente non edificabile, ristorato con l'assegnazione al proprietario di un quid volumetrico da spendere su altra area. Nel caso del diritto edificatorio di origine compensativa, particolarmente evidente è la progressività dell'iter perfezionativo della fattispecie, dal momento che quest'ultima si articola - seguendo la metafora aviatoria utilizzata in materia dagli urbanisti - in una fase (o area) di 'decollo', costituita dall'assegnazione del titolo volumetrico indennitario al proprietario che ha subito il vincolo;
di una fase (o area) di 'atterraggio', data dalla individuazione ed assegnazione del terreno sul quale il diritto edificatorio può essere concretamente esercitato;
di una fase di 'volo' rappresentata dall'arco temporale intermedio durante il quale l'area di atterraggio ancora non è stata individuata, e pur tuttavia il diritto edificatorio è suscettibile di circolare da sé… Nel caso dell'urbanistica perequativa, si ha distribuzione paritetica e proporzionale - tra tutti i proprietari di un determinato ambito territoriale o lotto - tanto del vantaggio costituito dalla edificabilità, quanto dell'onere di contribuzione ai costi di riqualificazione, urbanizzazione e realizzazione di aree a servizi di pubblica utilità o verde. In questo modo, a tutti i suoli dell'ambito territoriale di intervento viene riconosciuto un valore edificatorio costante, indipendentemente dalla effettiva e specifica collocazione, all'interno di esso, dei fabbricati assentiti;
collocazione che, stante appunto l'effetto distributivo-perequativo, risulta in definitiva indifferente per i singoli proprietari, i cui terreni saranno comunque destinatari di una quota uguale di edificabilità». Nel caso invece della compensazione urbanistica viene attribuito al privato un indice di capacità edificatoria fruibile su un'altra area di proprietà pubblica o privata che può essere individuata anche successivamente, a fronte della cessione gratuita dell'area oggetto 19 di 29 di trasformazione urbanistica, ovvero della imposizione su di essa di un vincolo di inedificabilità assoluta, o preordinato all'esproprio. In tal caso, il diritto edificatorio viene assegnato solo all'esito della cessione dell'area o dell'imposizione del vincolo. Proprio per tali caratteristiche, le Sezioni unite hanno affermato che solo l'urbanistica perequativa «è avulsa da qualsiasi obiettivo restitutorio di una originaria edificabilità, si produce direttamente e preventivamente dal piano urbanistico (e non in contropartita della specifica assegnazione o cessione volontaria dell'area al Comune come 7 RGN 2766/2018 nel caso di compensazione) e comporta la generalizzata, preordinata e diffusa attribuzione di un indice perequativo con effetto diretto sul terreno interessato in quanto facente parte del comparto di intervento». Inoltre «solo nella perequazione l'indice di edificabilità viene attribuito “al fondo” divenendo una qualità intrinseca di questo, e solo nella perequazione la fattispecie di edificabilità può dirsi perfetta fin dall'origine, non necessitando di successiva individuazione ed effettiva assegnazione di aree surrogatorie di atterraggio». È su questi presupposti, che la giurisprudenza di legittimità ha affermato la tassabilità dei terreni oggetto di perequazione urbanistica ai fini ICI, stante la rilevanza, dal punto di vista tributario, della mera potenzialità edificatoria. Potenzialità ravvisabile nella attribuzione di un indice perequativo costante di edificabilità ai suoli ricompresi nel comparto o, comunque nell'area interessata dal piano di intervento. Diversamente, nel caso della compensazione urbanistica, ove «si assiste alla massima volatilità dello ius aedificandi rispetto alla proprietà del suolo», si è esclusa l'imponibilità ai fini ICI, come area edificabile, del terreno dal quale origina il diritto edificatorio compensativo. Questo, infatti, «non ha natura reale, non inerisce al terreno, non costituisce una sua qualità intrinseca ed è trasferibile separatamente da esso». 20 di 29 Nello stesso senso si è pronunciato anche il Consiglio di Stato con la sentenza n.7430/2023, affermando che «La compensazione urbanistica — diversamente dalla perequazione urbanistica — è un istituto che non ha quale precipua finalità quella di mitigare le disuguaglianze che si producono per effetto della pianificazione urbanistica, perché consente piuttosto di individuare, per i proprietari dei suoli destinati all'espropriazione, una forma di remunerazione alternativa a quella pecuniaria, consistente nell’attribuzione di diritti edificatori che potranno essere trasferiti, anche mediante cessione onerosa ai proprietari delle aree destinate all’edificazione.» 15. Tutto ciò premesso, l’operazione compiuta dalla Corte territoriale di valorizzare anche per il terreno non edificabile la sua attitudine alla generazione di diritti edificatori secondo la disciplina urbanistica e la ripercussione di tale attitudine sul valore economico del bene, lungi dal porsi in contrasto con le norme del Testo unico delle espropriazioni, ne costituiva doverosa applicazione, alla luce dei principi tracciati dall’art.42 Cost. e dall’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 1 del primo Protocollo addizionale della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, nell'interpretazione datane dalla Corte di Strasburgo. 16. Diversamente, poi, da quanto argomentato dalla ricorrente in memoria, nessun contrasto è ipotizzabile con i principi che hanno indotto la Corte Costituzionale con la sentenza n.120 del 2022 ad accertare l’illegittimità costituzionale della disciplina regionale pugliese che assegnava a una generalità di terreni il carattere dell’edificabilità legale a fini esclusivamente indennitari: in questo caso, infatti, il diritto edificatorio perequativo è riconosciuto dalla normativa urbanistica regionale e la sua sussistenza oggettiva si ripercuote sulla valutazione di mercato del fondo a cui accede. 17. Una diversa interpretazione, piuttosto, come osservano condivisibilmente i controricorrenti, esporrebbe la disciplina alla 21 di 29 violazione degli artt. 3,97 e soprattutto 42 e 117 della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art.1 del Protocollo addizionale alla CEDU. L’applicazione del criterio del valore venale ai fini della determinazione dell'indennità di esproprio deve infatti prevedere la valorizzazione dei diritti edificatori a prescindere dalla qualificazione dei terreni come edificabili o meno sul luogo. Una diversa interpretazione che neutralizzasse ai fini della stima dell'indennità i diritti edificatori spettanti alle aree in base alla normativa urbanistica vigente, sul presupposto della non edificabilità in concreto per l'impossibilità di far atterrare i diritti volumetrici dalle stesse generate, determinerebbe una palese violazione delle norme costituzionali in tema di diritto di proprietà e porterebbe alla liquidazione di un indennizzo inadeguato con sproporzionata lesione delle ragioni del singolo proprietario. Si verificherebbe inoltre la violazione del principio dell'articolo 1 del Protocollo addizionale CEDU che garantisce tutela forte al diritto di proprietà, sancendo che ogni persona fisica e giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni e nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale. In assenza di esproprio le aree dei ricorrenti sarebbero da considerare edificabili e genererebbero comunque i diritti edificatori commerciabili;
in presenza di esproprio le aree non solo sono ritenute non edificabili ma nessun valore verrebbe riconosciuto ai diritti edificatori. 18. In conclusione, se il diritto edificatorio perequativo è una qualità intrinseca attribuita al fondo dalla legislazione urbanistica regionale urbanistica e dagli strumenti urbanistici, se ne deve tenere conto e ben lo ha fatto la Corte d’appello. La Corte Cost. con la sentenza n.120/2022 ha recentemente ribadito che «Il diritto all'indennizzo, radicato nell'art. 42, terzo 22 di 29 comma, Cost. e sancito dall'art. 834 del codice civile, configura la principale tutela sostanziale spettante al titolare della proprietà, che subisca, nell'interesse generale, il sacrificio più gravoso, costituito dall'ablazione della situazione giuridica soggettiva. Capisaldi del rimedio, chiamato a garantire un ristoro congruo, serio e adeguato (sentenze n. 90 del 2016, n. 187 del 2014, n. 181 del 2011, n. 348 del 2007, n. 283 del 1993 e n. 5 del 1980), sono la qualitas rei riferita al bene ablato e il parametro del suo valore di mercato. Quest'ultimo è «il punto di riferimento» dell'obbligazione indennitaria (sentenza n. 348 del 2007), che, in termini quantitativi, deve preservare un «ragionevole legame» rispetto a quel valore (sentenze n. 338 e n. 181 del 2011 e, prima ancora, sentenza n. 348 del 2007), anche se non sempre una necessaria coincidenza, «alla luce del sacrificio che può essere imposto [...] in vista del raggiungimento di fini di pubblica utilità» (sentenza n. 348 del 2007). Il valore di mercato, dal suo canto, si plasma sulla qualitas del bene ablato, che dipende - come ha chiarito questa Corte - dalle sue «caratteristiche essenziali, fatte palesi dalla potenziale utilizzazione economica di esso, secondo legge» (sentenza n. 348 del 2007, nonché art. 32 del d.P.R. n. 327 del 2001). In questa prospettiva, poiché lo statuto della proprietà edilizia è conformato dalla legislazione urbanistica, il connotato dell'edificabilità evoca, innanzitutto, quella legale, in quanto indice di una qualità che, nel rispetto della legge, è spendibile sul mercato (art. 37, commi 3 e 4, del d.P.R. n. 327 del 2001). In presenza, dunque, di un vincolo conformativo, che inibisce lo ius aedificandi, quella facoltà non rileva, tanto nei rapporti fra privati, quanto nella determinazione dell'indennizzo (art. 32, comma 1, del d.P.R. n. 327 del 2001). Parimenti, un terreno edificabile ai soli fini della realizzazione di un'opera pubblica non implica l'attribuzione ai privati di quella medesima facultas e per questo non influenza la determinazione del rimedio (art. 32, comma 1, del d.P.R. n. 327 23 di 29 del 2001). Per converso, un fondo edificabile soggetto a un vincolo espropriativo mantiene il valore di mercato corrispondente a tale uso, poiché nella stima dell'indennizzo occorre ovviamente prescindere dagli atti prodromici relativi alla procedura ablatoria nell'ambito della quale deve riconoscersi la tutela indennitaria (art. 32, comma 1, del d.P.R. n. 327 del 2001). In sostanza, i criteri che definiscono l'edificabilità legale non sono che lo specchio di un possibile utilizzo economico del terreno da parte dei privati che, nel rispetto della legge, dimostri prospettive di valorizzazione sul mercato. Del resto, sempre nella medesima ottica, volta a considerare le qualità rilevanti a livello economico, occorre in via integrativa ponderare «ogni [ulteriore] dato valutativo inerente ai requisiti specifici del bene» (sentenza n. 338 del 2011), il che induce ad apprezzare anche parametri di fatto (la cosiddetta edificabilità di fatto, di cui all'art. 37, comma 3, del d.P.R. n. 327 del 2001).» 19. L’interpretazione accolta deve ritenersi quindi convalidata anche alla luce del fondamentale criterio ermeneutico dell’interpretazione costituzionalmente orientata di una norma di legge, elaborata dalla Corte Costituzionale (Corte Cost. 22.2.2017, n. 58), che si basa sul rilievo che le incertezze di lettura sono destinate a dissolversi una volta che si sia adottato, quale canone ermeneutico preminente, il principio di supremazia costituzionale che impone all’interprete di optare, fra più soluzioni astrattamente possibili, per quella che rende la disposizione conforme a Costituzione (Corte Cost. 14.11.2003, n. 198, richiamata da Cass. 17.7.2015, n. 15083) e che le leggi non si dichiarano costituzionalmente illegittime perché è possibile darne interpretazioni incostituzionali…, ma perché è impossibile darne interpretazioni costituzionali (Corte Cost. 22.10.1996, n. 356, citata da Cass. 16.1.2020, n. 823). 24 di 29 20. Con il quarto motivo di ricorso la ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 32, comma 1, d.P.R. n. 327/2001 e dell’art. 7, comma 2, n. 1, l. n. 1150/1942 ex art. 360, comma 1, n. 3 cod.proc.civ. La ricorrente lamenta l’errata applicazione del Testo unico in ordine all’efficacia dei vincoli conformativi derivanti da atti di pianificazione generale e l’inesatta individuazione di un vincolo di mera localizzazione dell’opera all’interno della variante del piano di governo del territorio comunale. 21. Il Procuratore generale ha proposto l’accoglimento di questo motivo, esaminato congiuntamente al terzo nella sua memoria conclusiva del 20.9.2023, peraltro sulla base di argomentazioni strettamente collegate al quarto motivo, visto che il Requirente dichiara di non poter condividere la valutazione della Corte territoriale circa la natura del vincolo come preordinato all’esproprio e non conformativo. 22. Ritiene invece il Collegio che il motivo presenti profili di inammissibilità commisti a profili di infondatezza. La deduzione del vizio di violazione di legge non determina, per ciò stesso, lo scrutinio della questione astrattamente evidenziata sul presupposto che l'accertamento fattuale operato dal giudice di merito giustifichi il rivendicato inquadramento normativo, occorrendo che l'accertamento fattuale, derivante dal vaglio probatorio, sia tale da doversene inferire la sussunzione nel senso auspicato dal ricorrente. (Sez. U, n. 25573 del 12.11.2020). È infatti inammissibile il ricorso per cassazione che, sotto l'apparente deduzione del vizio di violazione o falsa applicazione di legge, di mancanza assoluta di motivazione e di omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio miri, in realtà, ad una rivalutazione dei fatti storici operata dal giudice di merito (Sez. U, n. 34476 del 27.12.2019). 25 di 29 In effetti, secondo l’orientamento consolidato, il vizio di violazione di legge consiste nella deduzione di un'erronea ricognizione, da parte del provvedimento impugnato, della fattispecie astratta recata da una norma di legge e implica necessariamente un problema interpretativo della stessa;
l'allegazione di un'erronea ricognizione della fattispecie concreta a mezzo delle risultanze di causa è, invece, esterna all'esatta interpretazione della norma e inerisce alla tipica valutazione del giudice di merito, sottratta al sindacato di legittimità. (Sez. 1, n. 3340 del 5.2.2019; Sez. 1, n. 640 del 14.1.2019; Sez. 1, n. 24155 del 13.10.2017; Sez. 6 - 2, n. 24054 del 12.10.2017). 23. Nella fattispecie la Corte di appello si è attenuta alla corretta configurazione giuridica della nozione di «vincolo espropriativo». Secondo i principi formulati dalla giurisprudenza (Sez.1, n. 10325 del 19.5.2016) l’individuazione di un vincolo preordinato all'esproprio – che resta quindi irrilevante ai fini della determinazione della citata indennità – dipende dal concorrere di tutti i seguenti presupposti: a) che si traduca in un'imposizione a titolo particolare incidente su beni determinati al precipuo fine della precisa e puntuale localizzazione di un intervento edilizio che, per natura e scopo, sia d'esclusiva appropriazione e fruizione collettiva;
b) che la relativa realizzazione risulti incompatibile con la proprietà privata e, perciò, presupponga ineluttabilmente, per il suo compimento, l'espropriazione del bene;
c) che l'imposizione determini l'inedificabilità del bene colpito e, dunque, lo svuotamento del contenuto del diritto di proprietà, incidendo sul suo godimento, tanto da renderlo inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale, ovvero da diminuirne in modo significativo il valore di scambio. Secondo la Corte territoriale (pag.5) la differente destinazione e la perdita di potenzialità in termini di compensazione urbanistica 26 di 29 prodotte dalla variante erano una diretta conseguenza dell’opera stessa e le differenze così riscontrate sotto il profilo urbanistico erano imputabili solo alla realizzazione dell’opera autostradale de qua e non già alla generica previsione di opere di viabilità. Appare quindi chiaro che il ricorrente, lungi dal denunciare una violazione di legge, anche sotto forma di vizio di sussunzione del fatto nella norma giuridica, si duole della valutazione espressa dal giudice di merito che ha ritenuto che il vincolo nel caso concreto, per il suo carattere fotografico e lenticolare, avesse carattere espropriativo e non meramente conformativo. La decisione impugnata non è quindi in contrasto con la consolidata giurisprudenza di questa Corte, secondo cui, in tema di espropriazione per pubblica utilità, per individuare la qualità edificatoria dell'area, da effettuarsi in base agli strumenti urbanistici vigenti al momento dell'espropriazione, occorre distinguere tra vincoli conformativi ed espropriativi, sicché ove con l'atto di pianificazione si provveda alla zonizzazione dell'intero territorio comunale, o di una sua parte, sì da incidere su di una generalità di beni, in funzione della destinazione dell'intera zona in cui essi ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche, il vincolo assume carattere conformativo ed influisce sulla determinazione del valore dell'area espropriata, mentre, ove si imponga un vincolo particolare, incidente su beni determinati, in funzione della localizzazione di un'opera pubblica, il vincolo è da ritenersi preordinato all'espropriazione e da esso deve prescindersi nella stima dell'area (Sez. 1 , n. 7393 del 14.3.2023; Sez. 1, n. 207 del 9.1.2020). Infatti la distinzione tra vincoli conformativi ed espropriativi cui possono essere assoggettati i suoli, non dipende dal fatto che siano imposti mediante una determinata categoria di strumenti urbanistici, piuttosto che di un'altra, ma deve essere operata in relazione alla finalità perseguita in concreto dell'atto di 27 di 29 pianificazione: ove mediante lo stesso si provveda ad una zonizzazione dell'intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell'intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche, il vincolo ha carattere conformativo, mentre, ove si imponga solo un vincolo particolare, incidente su beni determinati, in funzione della localizzazione di un'opera pubblica, lo stesso deve essere qualificato come preordinato alla relativa espropriazione e da esso deve, pertanto, prescindersi nella qualificazione dell'area, e ciò in quanto la realizzazione dell'opera è consentita soltanto su suoli cui lo strumento urbanistico ha impresso la correlativa specifica destinazione, cosicché, ove l'area su cui l'opera sia stata in tal modo localizzata abbia destinazione diversa o agricola, se ne impone sempre la preventiva modifica. (Sez. 1, n. 16084 del 18.6.2018). 24. La Corte milanese, avuto riguardo alla sequenza temporale delle modificazioni urbanistiche, ha ravvisato correttamente la finalità ablativa in misure che non erano riferibili a generiche opere di viabilità ma erano invece specificamente preordinate alla esecuzione in sito proprio dell’opera pubblica poi effettivamente realizzata, vale a dire il collegamento autostradale Rho-Monza (sentenza impugnata, pag.5, 9° capoverso;
pag.6, capoverso). 25. Con il quinto motivo di ricorso la ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 91 e 92 cod.proc.civ. in punto di riparto delle spese processuali ex art. 360, comma 1, n. 3 cod.proc.civ. La ricorrente lamenta la violazione della normativa codicistica in ordine al riparto delle spese processuali, da cui sono rimasti completamente esonerati i ricorrenti nonostante il rigetto di diverse loro domande svolte nel corso del giudizio. 26. Il motivo è inammissibile. 28 di 29 La Corte di appello ha applicato il principio della soccombenza, stante la formulazione di una proposta indennitaria obiettivamente insufficiente, non essendo censurabile in sede di legittimità la decisione discrezionale della Corte di appello di non compensare parzialmente le spese in considerazione del rigetto di maggiori pretese dei ricorrenti. In tema di spese processuali, l'accoglimento in misura ridotta, anche sensibile, di una domanda articolata in un unico capo non dà luogo a reciproca soccombenza, configurabile esclusivamente in presenza di una pluralità di domande contrapposte formulate nel medesimo processo tra le stesse parti o in caso di parziale accoglimento di un'unica domanda articolata in più capi, e non consente quindi la condanna della parte vittoriosa al pagamento delle spese processuali in favore della parte soccombente, ma può giustificarne soltanto la compensazione totale o parziale, in presenza degli altri presupposti previsti dall'art. 92, comma 2, cod.proc.civ. (Sez. U, n. 32061 del 31.10.2022). Inoltre il sindacato di legittimità sulle pronunzie dei giudici del merito è diretto solamente ad evitare che possa risultare violato il principio secondo cui esse non possono essere poste a carico della parte totalmente vittoriosa, essendo del tutto discrezionale la valutazione di totale o parziale compensazione per giusti motivi, la cui insussistenza il giudice del merito non è tenuto a motivare. (Sez. 6 - 3, n. 26912 del 26.11.2020). 27. Alla stregua di quanto sopra esposto il ricorso, proposto sulla base di inammissibili o infondati, deve essere complessivamente rigettato. Le spese seguono la soccombenza, liquidate come in dispositivo. Nulla invece per le spese, quanto al Ministero, intimato senza proposizione di alcuna domanda nei suoi confronti e per mera integrità del contraddittorio. 29 di 29 Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, occorre dar atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, ove dovuto.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese in favore dei controricorrenti RI ES CA AL ed altri, liquidate nella somma di € 12.000,00 per compensi, € 200,00 per esposti, 15% rimborso spese generali, oltre accessori di legge. Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, ove dovuto. Così deciso in Roma nella camera di consiglio della Prima Sezione
udito il Sostituto Procuratore generale Alberto Cardino, che ha chiesto accogliersi il quarto motivo di ricorso, giusta conclusioni scritte;
udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 12.10.2023 dal Consigliere Umberto Luigi Cesare Giuseppe Scotti. FATTI DI CAUSA 1. La controversia concerne la vicenda espropriativa di un’area collocata nel Comune di Baranzate (MI), individuata dalle Amministrazioni competenti per l’esecuzione di lavori di riqualifica autostradale della SP.46 «Rho – Monza», nel tratto compreso tra l’intersezione con la SS.233 e il viadotto sulla FNM – variante di Baranzate – lotto 3. L’intervento in questione si basa su un progetto esecutivo approvato con provvedimento n. 1068 del 31.1.2014 del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti - Direzione Generale Vigilanza sulle Concessionarie Autostradali, con il quale le opere in questione sono 3 di 29 state dichiarate di pubblica utilità a seguito del raggiungimento dell’Intesa Stato-Regione ex art. 81 del d.P.R. n. 616/1977 e d.P.R. n. 383/1994, formalizzata con provvedimento del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Provveditorato Interregionale alle Opere Pubbliche Lombardia - Liguria n. 11832. All’emanazione degli atti della procedura espropriativa e all’esercizio delle attività previste dal d.P.R. n. 327/2001 è stata delegata Autostrade per l’Italia s.p.a. (breviter ASPI). ASPI, a seguito dell’approvazione del progetto esecutivo e della dichiarazione di pubblica utilità, ha avviato il procedimento d’esproprio dei terreni necessari per realizzare l’opera pubblica e con decreto di occupazione d’urgenza n. 2380 dell’11.2.2014 ha disposto l’occupazione anticipata dei beni necessari per l’esecuzione dei lavori, tra i quali quelli appartenenti ai comproprietari signori RI ES CA AL, RT ON AL, ON IA AL, NG MA NO, UL ON AL, IA RE OL AL, OL OL, RL AL, RL ER ON, ND IA ON AL, RT UL AL, IN NT, catastalmente identificati nel Comune di Baranzate al Foglio 63, Mappali 175, 5 e 88, facenti parte di un compendio rurale destinato alla zootecnica e alla cerealicoltura. In seguito alla comunicazione di mancata accettazione delle indennità di espropriazione, quantificata in € 224.192,00, i comproprietari hanno chiesto la nomina della Commissione dei Tecnici ex art. 21 d.P.R. 327/2001 (recante il testo unico espropriazioni, breviter TUE), respinta dalla Spea Engineering, incaricata per il supporto delle procedure espropriative ai sensi dell’art.32, comma 1, dello stesso TUE, vista l’assenza del decreto di espropriazione. ASPI ha provveduto al deposito delle indennità di espropriazione per una somma totale, che comprendeva anche ulteriori terreni di 4 di 29 proprietà delle stesse parti, siti nel Comune confinante di Milano, di € 1.545.224,00. Tramite i successivi provvedimenti di esproprio e di rettifica adottati da ASPI in data 23.2.2017 e 27.9.2017, è stato decretato il passaggio del diritto di proprietà dei terreni sopra identificati a favore di Autostrade (decreto di espropriazione Comune di Baranzate n. 4454 del 23.2.2017 e decreto di rettifica Comune di Baranzate n. 17623 del 27.9.2017). Successivamente i comproprietari, con nota del 7.4.2017, hanno comunicato ad ASPI la mancata accettazione dell’indennità provvisoria depositata e l’intenzione di attivare il procedimento di determinazione definitiva dell’indennità di espropriazione di cui all’art. 21 del TUE, invitando contestualmente Autostrade a procedere alla nomina di un proprio perito e preannunciando l’imminente deposito dell’istanza prevista dall’art. 21, comma 4, dello stesso TUE per la nomina del terzo tecnico, poi presentata dinanzi al Tribunale di Milano in data 19.5.2017. La Commissione dei tecnici così nominata ha concluso i lavori in data 26.6.2018, con una relazione finale di stima approvata a maggioranza, dissenziente il perito dei comproprietari, che ha quantificato il dovuto in € 330.832, di cui € 295.039 quale indennità di esproprio e € 71.793 per l’occupazione fino al 23.2.2017. 2. I comproprietari dell’area interessata hanno presentato ricorso ai sensi dell’art. 29 del d.lgs. n. 150/2011 in data 10.9.2018, successivamente notificato il giorno 7.11.2018 ad ASPI, al Ministero e a Spea Engineering, chiedendo alla Corte d’appello di Milano di accertare e dichiarare l’illegittimità della stima delle indennità di espropriazione e di occupazione d’urgenza dei beni immobili espropriati e determinarne giudizialmente la stima. Si è costituita nel giudizio in questione ASPI, chiedendo il rigetto della domanda e sostenendo la correttezza della determinazione 5 di 29 definitiva dell’indennità di esproprio contenuta nella relazione di stima del 26.6.2018. Spea Engineering è rimasta contumace, mentre il Ministero, costituitosi anch’esso in giudizio, ha eccepito la nullità del ricorso per indeterminatezza circa l’indicazione della parte convenuta. Disposta ed espletata consulenza tecnica d’ufficio (breviter: c.t.u.) con l’ordinanza del 18.2.2021, la Corte d’appello ha determinando giudizialmente l’indennità di espropriazione e quella di occupazione per gli stessi importi già definiti dalla perizia d’ufficio, e cioè € 314.690,00 per indennità di esproprio ed € 78.672,50 per indennità di occupazione, rigettando, la domanda dei comproprietari per il riconoscimento della maggiorazione ex art. 37, comma 2, d.P.R. 327/2001 e con l’aggravio per ASPI delle spese di lite e di c.t.u. Secondo la Corte milanese, il recepimento da parte del Comune di Baranzate del progetto definitivo dell’opera costituiva, a tutti gli effetti, la localizzazione implicante un vincolo di natura espropriativa e non una mera previsione conformativa;
tale localizzazione aveva reso l'area inedificabile in conseguenza della imposizione del vincolo espropriativo, mentre in precedenza l'area in questione, pur assoggettata a un vincolo di destinazione pubblica, lo era in vista di una futura realizzazione di aree verdi pubbliche di mitigazione e di aree destinate alla mobilità, vincolo questo che consentiva la cessione all'amministrazione comunale in cambio di diritti edificatori utilizzabili su altre aree (le cosiddette aree di atterraggio); pertanto la caratterizzazione da prendere in considerazione era quella anteriore all'opera pubblica e si doveva tenere conto della capacità generatrice di diritti edificatori, persa invece proprio a causa dell'opera e dei vincoli da questa generati. 3. Avverso la predetta ordinanza, notificata in data 18.2.2021, con atto notificato il 19.4.2021 ha proposto ricorso per cassazione Aspi, svolgendo cinque motivi. 6 di 29 Con atto notificato il 24.5.2021 hanno proposto controricorso i comproprietari, chiedendo la dichiarazione di inammissibilità o il rigetto dell’avversaria impugnazione e proponendo in subordine questione di legittimità costituzionale. Ha proposto controricorso anche il Ministero delle Infrastrutture e delle mobilità sostenibili, evidenziando come fosse passata in giudicato nei suoi confronti la statuizione di estraneità al giudizio. La ricorrente ASPI e i controricorrenti signori AL ed altri hanno presentato memoria illustrativa. Il Procuratore generale ha concluso per l’accoglimento del quarto motivo di ricorso. RAGIONI DELLA DECISIONE 4. Occorre preliminarmente rilevare la fondatezza dell’osservazione del Ministero, che è stato ritenuto estraneo al giudizio dalla Corte di appello con statuizione rimasta indenne da censure di sorta (ordinanza impugnata, pag.3-4). Del resto, la stessa ricorrente con la sua memoria illustrativa ha sottolineato di non aver formulato conclusioni nei confronti del Ministero, di aver condiviso la statuizione della Corte d’appello relativa al coinvolgimento del Ministero nel contenzioso e di aver semplicemente effettuato la notifica dell’impugnativa nei confronti di tutte le parti processuali del giudizio di merito. 5. Con il primo motivo di ricorso la ricorrente ASPI denuncia omessa pronuncia e conseguente nullità della sentenza per violazione degli artt. 24 e 111 Cost. e degli artt. 112, 196 e 197 cod.proc.civ. ex art. 360, comma 1, n. 4 cod.proc.civ. La ricorrente lamenta, in particolare, la mancata pronuncia della Corte d’appello circa le richieste ritualmente da essa promosse nel corso del giudizio in ordine a punti specifici dell’elaborato peritale, posto a fondamento della pronuncia contestata. La ricorrente 7 di 29 deduce quindi il vizio di omessa pronuncia ex 112 cod.proc.civ., asseritamente ridondante in nullità dell’ordinanza decisoria, perché la Corte territoriale non avrebbe scrutinato specificamente le sue richieste di integrazione o rinnovazione della consulenza tecnica d’ufficio. 6. Il motivo è inammissibile. A fronte della richiesta di rinnovazione della consulenza tecnica d'ufficio, ove si contestino le valutazioni tecniche del consulente, il giudice, se non ha l'obbligo di motivare il diniego, che può essere anche implicito, è tenuto a rispondere alle censure tecnico- valutative mosse dall'appellante avverso le valutazioni di ugual natura contenute nella sentenza impugnata, sicché l'omesso espresso rigetto dell'istanza di rinnovazione non integra un vizio di omessa pronuncia ai sensi dell'art. 112 cod.proc.civ., ma, eventualmente, un vizio di motivazione in ordine alle ragioni addotte per rigettare le censure tecniche alla sentenza impugnata (Sez. 2, n. 26709 del 24.11.2020; Sez. 6 - 2, n. 5339 del 18.3.2015; Sez. L, n. 87 del 8.1.2003; Sez. 3, n. 4852 del 19.5.1999). 7. Con il secondo motivo di ricorso la ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 17 della legge regionale lombarda n. 3/2009, dell’art. 11 della legge regionale lombarda n. 12/2005 e degli artt. 32, 37 e 40 del d.P.R. n. 327/2001, nonché violazione dell’art. 117 della Costituzione ex art. 360, comma 1, n. 3 cod.proc.civ. 8. La ricorrente lamenta la scorretta applicazione della normativa regionale lombarda in ordine agli espropri per la realizzazione di opere di competenza delle amministrazioni statali e la conseguente inapplicabilità della normativa in materia di perequazione urbanistica di rango regionale e comunale. Più in dettaglio, secondo ASPI, l’ordinanza gravata aveva del tutto eluso un punto determinante per una corretta qualificazione della 8 di 29 fattispecie sottoposta a giudizio, vale a dire l’inapplicabilità al caso oggetto di giudizio del modello perequativo previsto dalla l.r. n. 12/2005, attuato dal Comune di Baranzate tramite le previsioni di cui al suo Piano di Governo del Territorio (breviter: PGT). Secondo la ricorrente, il presupposto di tutto l’iter argomentativo dell’ordinanza e della perizia su cui si basa risiederebbe proprio nello strumento perequativo previsto dal Comune di Baranzate, valido anche per le aree oggetto di espropriazione da parte di ASPI e tali da poter generare diritti edificatori per detti immobili (e fondato sulle previsioni in materia di perequazione di cui all’art. 11 della l.r. n. 12/2005). Per l’ordinanza censurata l’inedificabilità dell’area derivante dal vincolo espropriativo interveniva su «area sì assoggettata a un vincolo di destinazione pubblica, ma in funzione di una futura realizzazione di aree verdi pubbliche di mitigazione e di aree destinate alla mobilità», il che consentiva la cessione all’amministrazione comunale in cambio di diritti edificatori utilizzabili su altre aree. Invece nel caso in questione, secondo la ricorrente, non era possibile applicare il modello di perequazione urbanistica previsto dalla l.r. n. 12/2005 in considerazione di quanto espressamente disposto dalla l.r. n. 3/2009 (recante norme regionali in materia di espropriazione per pubblica utilità), il cui art. 17 prevede che a seguito dell’entrata in vigore del piano di governo del territorio ed ai soli fini dell’applicazione del titolo II, capo VI, sezione III, del TUE [artt. 37-39], tutte le aree oggetto della pianificazione comunale si considerano legalmente edificabili, secondo la disciplina di cui alla l.r. n. 12/2005, anche se destinate a servizi, fatta eccezione per le aree ubicate in ambiti che il piano delle regole individua come destinati all’agricoltura, di pregio ambientale o non soggetti a trasformazione urbanistica. 9 di 29 Tuttavia – prosegue ASPI - tale disposizione considera edificabili tutti i suoli, escluse le eccezioni indicate, con un preciso limite derivante dalla natura dell’espropriazione realizzata: infatti l’art. 1 della l.r. n. 3/2009 prevede che la legge in questione disciplina l’espropriazione, anche a favore di privati, dei beni immobili o di diritti relativi ad immobili, anche se non sia prevista la loro materiale modificazione o trasformazione, per l’esecuzione nel territorio regionale di opere pubbliche o di pubblica utilità non attribuite alla competenza delle amministrazioni statali (comma 1), specificando poi, al comma 2, che per quanto non disciplinato dalla stessa legge, si applicano le disposizioni del TUE. Poiché, nel caso di specie, le opere ai cui fini sono state realizzate le espropriazioni de quibus rivestono inoppugnabilmente natura statale, essendo state approvate a seguito del raggiungimento dell’Intesa Stato-Regione ex art. 81 del d.P.R. n. 616/1977 e d.P.R. n 383/1994, con provvedimento del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Provveditorato Interregionale alle Opere Pubbliche Lombardia - Liguria n. 11832 (all. 4, fascicolo di parte – doc. II), la Corte d’appello, secondo ASPI, avrebbe dovuto disapplicare nel caso di specie l’art. 17, escludendo espressamente dunque il carattere edificabile delle aree in questione – come invece non ha fatto assecondando la valutazione del consulente tecnico in base alle potenzialità di commercializzazione che discendevano dai crediti edilizi maturabili – e procedere, quindi, a una loro valutazione ex art. 40 TUE. Quanto osservato dal C.t.u. sarebbe del tutto errato rispetto alle previsioni applicabili, poiché la giurisprudenza di legittimità, ha interpretato la l.r. n. 3/2009, nell’ambito di una ricostruzione sistematica delle opzioni adottate dai legislatori regionali per adeguare il rispettivo ordinamento alla giurisprudenza costituzionale in materia di individuazione dei criteri per la liquidazione delle indennità (cfr. Sez.1, n. 21914 del 7.9.2018) 10 di 29 osservando che laddove, come in Emilia-Romagna e Lombardia, vi era stata l’attribuzione generalizzata del carattere di edificabilità alle aree ricadenti nel perimetro urbano, con la previsione di adottare misure compensative o di stipulare accordi di cessione che prevedano la facoltà di edificare su aree diverse da quelle espropriate, per non fuoriuscire dal riparto di competenze di cui all’art. 117 della Costituzione, ciò era stato limitato alle opere prive di portata nazionale e dunque a interventi diversi da quello di specie. 9. Il motivo è inammissibile perché non affronta e non confuta la ratio decidendi della decisione impugnata, che non ha fatto, neppure indirettamente e per relationem attraverso il richiamo alla consulenza tecnica d’ufficio, alcun riferimento al predetto art.17 della legge regionale lombarda n.3 del 2009, che ASPI reputa inapplicabile alla fattispecie stante la natura dell’opera pubblica, e per vero neppure alle disposizioni della legge regionale n.12 del 2005. La Corte di appello ha sì richiamato e approvato le conclusioni del perito, ma lo ha fatto per sostenere che occorreva riferirsi per la qualificazione giuridica dei terreni al piano di governo del territorio (PGT) del 2012 e non a quello del 2015, stante la natura espropriativa e non conformativa del vincolo introdotto con la variante del 2015, nel rispetto del principio generale di cui all’art.32 del d.P.R. 327/2001. La Corte milanese ha poi semplicemente basato la valutazione sulla specifica attitudine edificatoria prevista dalla disciplina del 2012 sotto il profilo della capacità generatrice di diritti edificatori delle aree in questione. Né si può ritenere fugace e inconcludente il rilievo al proposito espresso dalla Corte territoriale a pagina 7 dell’ordinanza, laddove, nel rispondere alle difese di ASPI, con puntuale richiamo alla relazione peritale, ha escluso che il C.t.u. si fosse fondato sulla legge regionale n.3 del 2009, ha sostenuto che erano stati applicati 11 di 29 proprio i criteri del d.P.R. 327/2001 e ha apprezzato la situazione di edificabilità di diritto e di fatto dell’area. 10. Nessun contrasto, poi, è possibile ravvisare fra la pronuncia impugnata e l’ordinanza n.21914 del 7.9.2018 di questa Corte, secondo la quale in tema di liquidazione dell'indennità di espropriazione per pubblica utilità, l'art. 17 della l.r. Lombardia n. 3 del 2009 sancisce l'irrilevanza, ai fini indennitari, dei vincoli conformativi connessi alle previsioni del piano regolatore riguardanti le aree suscettibili di trasformazione, richiedendo una valutazione sull'edificabilità di fatto, i cui caratteri, ai sensi del successivo art. 18, devono ritenersi sussistenti se, nell'ambito territoriale in cui l'area è inserita, sono già presenti, o comunque in fase di realizzazione, una o più delle opere di urbanizzazione primaria indicate dalla legge. In questi casi, il valore di mercato da assumere come riferimento per la liquidazione dell'indennità deve essere determinato sulla base di una valutazione delle concrete possibilità di sfruttamento del suolo ai fini edilizi, desumibili, in via principale, dall'esistenza di opere di urbanizzazione primaria e, in ogni caso, dalle caratteristiche già enucleate dalla giurisprudenza, quali l'ubicazione, la morfologia, l'accessibilità, lo sviluppo edilizio in atto nella zona ed il rapporto con le aree limitrofe, nonché l'esistenza e l'utilizzabilità di impianti di servizi pubblici essenziali e di infrastrutture necessarie alla vita della comunità. 11. Con il terzo motivo di ricorso la ricorrente ASPI denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 32, 37 e 40 del d.P.R. n. 327/2001 (TUE) ex art. 360, comma 1, n. 3 cod.proc.civ. ASPI lamenta l’errata applicazione della normativa contenuta nel testo unico delle espropriazioni circa la preliminare attività di qualificazione degli immobili espropriati quali edificabili o non edificabili, da intendersi quali nozioni tecniche, e sul recepimento dei conteggi effettuati dalla c.t.u. 12 di 29 Secondo la ricorrente, la normativa vigente si fonda su una distinzione dicotomica tra aree edificabili e aree che tali non sono, al fine di poter procedere ex art. 32 d.P.R. 327/2001 alla determinazione dell’indennità sulla base delle caratteristiche del bene al momento dell’accordo di cessione o alla data dell’emanazione del decreto di esproprio, nel rispetto di una serie di disposizioni, contenute agli artt. 37-39, per la «Determinazione dell’indennità nel caso di esproprio di un’area edificabile o legittimamente edificata» (Sezione III) e, con un ulteriore articolato, dagli artt. 40 a 42-bis, la disciplina per la «Determinazione dell’indennità nel caso di esproprio di un area non edificabile» (Sezione IV). Ciononostante, l’ordinanza in questione avrebbe violato le disposizioni del Testo Unico, non attribuendo alla qualificazione preliminare degli immobili interessati in termini di area edificabile o legittimamente edificata / area non edificabile, la dovuta portata ai sensi di legge. 12. Il motivo è infondato. L’art.32 del Testo unico espropriazioni dispone che, salvi gli specifici criteri previsti dalla legge, l'indennità di espropriazione è determinata sulla base delle caratteristiche del bene al momento dell'accordo di cessione o alla data dell'emanazione del decreto di esproprio, valutando l'incidenza dei vincoli di qualsiasi natura non aventi natura espropriativa e senza considerare gli effetti del vincolo preordinato all'esproprio e quelli connessi alla realizzazione dell'eventuale opera prevista, anche nel caso di espropriazione di un diritto diverso da quello di proprietà o di imposizione di una servitù. E ciò è proprio quel che ha fatto la Corte territoriale, accertando che il terreno in questione, non edificabile in senso tecnico e cioè non suscettibile di essere sfruttato economicamente con l’esercizio di attività edificatoria in situ, era dotato, secondo la disciplina 13 di 29 urbanistica ed edilizia regionale vigente, dell’attitudine a generare diritti edificatori. L'area in questione, cioè, pur assoggettata a un vincolo di destinazione pubblica, in vista di una futura realizzazione di aree verdi pubbliche di mitigazione e di aree destinate alla mobilità, poteva essere legalmente oggetto di cessione all'amministrazione comunale in cambio di diritti edificatori utilizzabili su altre aree (le cosiddette aree di atterraggio), la qual cosa ovviamente influiva sul suo valore di scambio sul mercato. 13. La Corte europea, con decisione della Grande Camera in data 29.3.2006, ribadita da numerose altre decisioni, ha preso le mosse dal dettato dell'art. 1 del protocollo n. 1, secondo cui: «Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali di diritto internazionale. Le precedenti disposizioni non portano pregiudizio al diritto degli Stati di mettere in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l'uso dei beni in modo conforme all'interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi oppure di ammende». Secondo la Corte europea: a) le tre norme di cui si compone l'art. 1 del protocollo n. 1 sono tra loro collegate, sicché la seconda e la terza, relative a particolari casi di ingerenza nel diritto al rispetto dei beni, devono essere interpretate alla luce del principio contenuto nella prima norma (punto 75); b) l'ingerenza nel diritto al rispetto dei beni deve contemperare un giusto equilibrio tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e il requisito della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo (punto 93); c) nello stabilire se sia soddisfatto tale requisito, lo Stato gode di un ampio margine di discrezionalità, sia nello scegliere i mezzi di attuazione sia nell'accertare se le conseguenze derivanti dall'attuazione siano giustificate, nell'interesse generale, per il 14 di 29 conseguimento delle finalità della legge che sta alla base dell'espropriazione (punto 94); d) occorre comunque determinare se sia stato mantenuto il necessario equilibrio in modo conforme al diritto dei ricorrenti al rispetto dei loro beni (punto 94); e) il prendere dei beni senza il pagamento di una somma in ragionevole rapporto con il loro valore, di norma costituisce un'ingerenza sproporzionata e la totale mancanza d'indennizzo può essere considerata giustificabile, ai sensi dell'art. 1 del protocollo n. 1, soltanto in circostanze eccezionali, ancorché non sempre sia garantita dalla CEDU una riparazione integrale (punto 95); f) in caso di espropriazione isolata, pur se a fini di pubblica utilità, soltanto una riparazione integrale può essere considerata in rapporto ragionevole con il bene (punto 96); g) obiettivi legittimi di pubblica utilità, come quelli perseguiti da misure di riforma economica o da misure tendenti a conseguire una maggiore giustizia sociale, potrebbero giustificare un indennizzo inferiore al valore di mercato (punto 97). L'indennizzo assicurato all'espropriato dall'art. 42, terzo comma, Cost., se non deve costituire una integrale riparazione per la perdita subita - in quanto occorre coordinare il diritto del privato con l'interesse generale che l'espropriazione mira a realizzare - non può essere, tuttavia, fissato in una misura irrisoria o meramente simbolica, ma deve rappresentare un serio ristoro della perdita del bene (ex multis: Corte Costituzionale sentenze n. 173 del 1991, n. 1022 del 1988, n. 355 del 1985; n. 223 del 1983; n. 5 del 1980; 347 e 348 del 2007). La Corte Costituzionale con la fondamentale sentenza n.181 del 2011, ha ricordato che occorre fare riferimento, per la determinazione dell'indennizzo, al valore del bene in relazione alle sue caratteristiche essenziali, fatte palesi dalla potenziale utilizzazione economica di esso, secondo legge, ha puntualizzato che solo in tal modo può assicurarsi la congruità del ristoro 15 di 29 spettante all'espropriato ed evitare che esso sia meramente apparente o irrisorio rispetto al valore del bene e infine ha ribadito che deve essere esclusa una valutazione del tutto astratta e disancorata dalle caratteristiche essenziali del bene ablato. Quindi la Consulta ha osservato che tali principi erano applicabili anche ai suoli agricoli ed a quelli non suscettibili di classificazione edificatoria, poiché l'art. 1 del primo protocollo della CEDU, nelle sue proposizioni, si riferisce con previsione chiaramente generale ai beni, senza operare distinzioni in ragione della qualitas rei, non essendo ravvisabile alcun motivo idoneo a giustificare un trattamento differenziato, in presenza di un evento espropriativo, tra i suoli di cui si tratta (edificabili, da un lato, agricoli o non suscettibili di classificazione edificatoria, dall'altro) per ribadire in sintonia con la precedente sentenza n. 348 del 2007 che «sia la giurisprudenza della Corte costituzionale italiana sia quella della Corte europea concordano nel ritenere che il punto di riferimento per determinare l'indennità di espropriazione deve essere il valore di mercato (o venale) del bene ablato». E tale punto di riferimento non può variare secondo la natura del bene, perché in tal modo verrebbe meno l'ancoraggio al dato della realtà postulato come necessario per pervenire alla determinazione di una giusta indennità. Quindi, anche per i suoli agricoli o non edificabili sussiste l'esigenza che l'indennità si ponga «in rapporto ragionevole con il valore del bene». Del resto, secondo consolidata giurisprudenza di questa Corte in tema di determinazione dell'indennità di espropriazione di terreni non edificabili, in caso di contestazione da parte dell'espropriato, la stima deve essere effettuata applicando il criterio generale del valore venale pieno, ma l'interessato può dimostrare che il fondo è suscettibile di uno sfruttamento ulteriore e diverso rispetto a quello agricolo, pur senza raggiungere il livello dell'edificatorietà, e che, 16 di 29 quindi, possiede una valutazione di mercato che rispecchia possibilità di utilizzazione intermedie tra quella agricola e quella edificatoria (come, ad esempio, parcheggi, depositi, attività sportive e ricreative, chioschi per la vendita di prodotti), sempre che tali possibilità siano assentite dalla normativa vigente, sia pure con il conseguimento delle opportune autorizzazioni amministrative. (Sez. U, n. 7454 del 19.3.2020; Sez. 1, n. 6527 del 6.3.2019; Sez. 1 , n. 19295 del 19.7.2018; Sez. 1, n. 25718 del 1.12.2011). 14. Occorre poi aggiungere che il diritto edificatorio ha per oggetto una quantità di volumetria o cubatura che la Pubblica Amministrazione riconosce ad un terreno e correlativamente attribuisce a un interessato determinato. A seconda della genesi specifica dell’attribuzione, i diritti edificatori si distinguono in: a) «perequativi», che rappresentano un rimedio alla sperequazione derivante dal rispetto degli standard edilizi;
b) «compensativi», nel caso in cui la Pubblica Amministrazione attribuisce a un soggetto un quantum di volumetria con funzione indennitaria in seguito alla cessione in suo favore di un fondo ovvero in caso di reiterazione di vincoli espropriativi;
c) «incentivanti», nei casi in cui la Pubblica Amministrazione attribuisce un quantum di volumetria a chi abbia posto in essere condotte di interesse pubblico come, per esempio, opere di riqualificazione urbanistica o ambientale. Nella fattispecie i diritti edificatori in discussione debbono essere qualificati come perequativi e la loro genesi è la previsione urbanistica che ha conformato lo statuto della proprietà di beni edificabili situati in un dato comparto distaccando da essa il diritto di edificare in situ, in conformità a quanto previsto dalla legislazione regionale. 17 di 29 Il riconoscimento normativo dei diritti edificatori si rinviene nell’art. 2643 n.
2-bis cod.civ., che prevede che si devono rendere pubblici con il mezzo della trascrizione «i contratti che trasferiscono, costituiscono o modificano i diritti edificatori comunque denominati, previsti da normative statali o regionali, ovvero da strumenti di pianificazione territoriale». Secondo le Sezioni Unite, che se ne sono occupata con due importanti pronunce in tema di ICI (Sez. U, n. 23902 del 29.10.2020; Sez. U , n. 16080 del 9.6.2021) i diritti edificatori compensativi hanno natura non reale;
i correlativi contratti di cessione di cubatura, sono da ritenersi atti immediatamente traslativi di un diritto di natura non reale a contenuto patrimoniale, non richiedenti la forma scritta ad substantiam ai sensi dell’articolo 1350 cod.civ., sono trascrivibili ai sensi dell’articolo 2643 n.
2-bis cod.civ. e sono assoggettabili a imposta proporzionale di registro come «atti diversi aventi per oggetto prestazioni a contenuto patrimoniale». Inoltre, in tema di ICI, un'area già edificabile e poi assoggettata a vincolo di inedificabilità assoluta, ove sia inserita in un programma di compensazione urbanistica non è assoggettabile ad imposta, atteso che il diritto edificatorio compensativo non ha natura reale, non inerisce al terreno, non costituisce una sua qualità intrinseca ed è trasferibile separatamente da esso. Invece il diritto edificatorio perequativo è una qualità intrinseca del bene (Sez. 5, n. 26895 del 5.10.2021) assoggettabile a ICI. In particolare le Sezioni Unite hanno chiarito che «compensazione e perequazione urbanistica costituiscono istituti tra loro diversi. Si è infatti affermato che mentre il diritto edificatorio di origine perequativa viene riconosciuto al proprietario del fondo come una qualità intrinseca del suolo (che partecipa fin dall'inizio di un indice di edificabilità suo proprio, così come prestabilito e 'spalmato' all'interno di un determinato ambito territoriale di trasformazione), 18 di 29 il diritto edificatorio di origine compensativa deriva dall'adempimento di un rapporto sinallagmatico in senso lato, avente ad oggetto un terreno urbanisticamente non edificabile, ristorato con l'assegnazione al proprietario di un quid volumetrico da spendere su altra area. Nel caso del diritto edificatorio di origine compensativa, particolarmente evidente è la progressività dell'iter perfezionativo della fattispecie, dal momento che quest'ultima si articola - seguendo la metafora aviatoria utilizzata in materia dagli urbanisti - in una fase (o area) di 'decollo', costituita dall'assegnazione del titolo volumetrico indennitario al proprietario che ha subito il vincolo;
di una fase (o area) di 'atterraggio', data dalla individuazione ed assegnazione del terreno sul quale il diritto edificatorio può essere concretamente esercitato;
di una fase di 'volo' rappresentata dall'arco temporale intermedio durante il quale l'area di atterraggio ancora non è stata individuata, e pur tuttavia il diritto edificatorio è suscettibile di circolare da sé… Nel caso dell'urbanistica perequativa, si ha distribuzione paritetica e proporzionale - tra tutti i proprietari di un determinato ambito territoriale o lotto - tanto del vantaggio costituito dalla edificabilità, quanto dell'onere di contribuzione ai costi di riqualificazione, urbanizzazione e realizzazione di aree a servizi di pubblica utilità o verde. In questo modo, a tutti i suoli dell'ambito territoriale di intervento viene riconosciuto un valore edificatorio costante, indipendentemente dalla effettiva e specifica collocazione, all'interno di esso, dei fabbricati assentiti;
collocazione che, stante appunto l'effetto distributivo-perequativo, risulta in definitiva indifferente per i singoli proprietari, i cui terreni saranno comunque destinatari di una quota uguale di edificabilità». Nel caso invece della compensazione urbanistica viene attribuito al privato un indice di capacità edificatoria fruibile su un'altra area di proprietà pubblica o privata che può essere individuata anche successivamente, a fronte della cessione gratuita dell'area oggetto 19 di 29 di trasformazione urbanistica, ovvero della imposizione su di essa di un vincolo di inedificabilità assoluta, o preordinato all'esproprio. In tal caso, il diritto edificatorio viene assegnato solo all'esito della cessione dell'area o dell'imposizione del vincolo. Proprio per tali caratteristiche, le Sezioni unite hanno affermato che solo l'urbanistica perequativa «è avulsa da qualsiasi obiettivo restitutorio di una originaria edificabilità, si produce direttamente e preventivamente dal piano urbanistico (e non in contropartita della specifica assegnazione o cessione volontaria dell'area al Comune come 7 RGN 2766/2018 nel caso di compensazione) e comporta la generalizzata, preordinata e diffusa attribuzione di un indice perequativo con effetto diretto sul terreno interessato in quanto facente parte del comparto di intervento». Inoltre «solo nella perequazione l'indice di edificabilità viene attribuito “al fondo” divenendo una qualità intrinseca di questo, e solo nella perequazione la fattispecie di edificabilità può dirsi perfetta fin dall'origine, non necessitando di successiva individuazione ed effettiva assegnazione di aree surrogatorie di atterraggio». È su questi presupposti, che la giurisprudenza di legittimità ha affermato la tassabilità dei terreni oggetto di perequazione urbanistica ai fini ICI, stante la rilevanza, dal punto di vista tributario, della mera potenzialità edificatoria. Potenzialità ravvisabile nella attribuzione di un indice perequativo costante di edificabilità ai suoli ricompresi nel comparto o, comunque nell'area interessata dal piano di intervento. Diversamente, nel caso della compensazione urbanistica, ove «si assiste alla massima volatilità dello ius aedificandi rispetto alla proprietà del suolo», si è esclusa l'imponibilità ai fini ICI, come area edificabile, del terreno dal quale origina il diritto edificatorio compensativo. Questo, infatti, «non ha natura reale, non inerisce al terreno, non costituisce una sua qualità intrinseca ed è trasferibile separatamente da esso». 20 di 29 Nello stesso senso si è pronunciato anche il Consiglio di Stato con la sentenza n.7430/2023, affermando che «La compensazione urbanistica — diversamente dalla perequazione urbanistica — è un istituto che non ha quale precipua finalità quella di mitigare le disuguaglianze che si producono per effetto della pianificazione urbanistica, perché consente piuttosto di individuare, per i proprietari dei suoli destinati all'espropriazione, una forma di remunerazione alternativa a quella pecuniaria, consistente nell’attribuzione di diritti edificatori che potranno essere trasferiti, anche mediante cessione onerosa ai proprietari delle aree destinate all’edificazione.» 15. Tutto ciò premesso, l’operazione compiuta dalla Corte territoriale di valorizzare anche per il terreno non edificabile la sua attitudine alla generazione di diritti edificatori secondo la disciplina urbanistica e la ripercussione di tale attitudine sul valore economico del bene, lungi dal porsi in contrasto con le norme del Testo unico delle espropriazioni, ne costituiva doverosa applicazione, alla luce dei principi tracciati dall’art.42 Cost. e dall’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 1 del primo Protocollo addizionale della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, nell'interpretazione datane dalla Corte di Strasburgo. 16. Diversamente, poi, da quanto argomentato dalla ricorrente in memoria, nessun contrasto è ipotizzabile con i principi che hanno indotto la Corte Costituzionale con la sentenza n.120 del 2022 ad accertare l’illegittimità costituzionale della disciplina regionale pugliese che assegnava a una generalità di terreni il carattere dell’edificabilità legale a fini esclusivamente indennitari: in questo caso, infatti, il diritto edificatorio perequativo è riconosciuto dalla normativa urbanistica regionale e la sua sussistenza oggettiva si ripercuote sulla valutazione di mercato del fondo a cui accede. 17. Una diversa interpretazione, piuttosto, come osservano condivisibilmente i controricorrenti, esporrebbe la disciplina alla 21 di 29 violazione degli artt. 3,97 e soprattutto 42 e 117 della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art.1 del Protocollo addizionale alla CEDU. L’applicazione del criterio del valore venale ai fini della determinazione dell'indennità di esproprio deve infatti prevedere la valorizzazione dei diritti edificatori a prescindere dalla qualificazione dei terreni come edificabili o meno sul luogo. Una diversa interpretazione che neutralizzasse ai fini della stima dell'indennità i diritti edificatori spettanti alle aree in base alla normativa urbanistica vigente, sul presupposto della non edificabilità in concreto per l'impossibilità di far atterrare i diritti volumetrici dalle stesse generate, determinerebbe una palese violazione delle norme costituzionali in tema di diritto di proprietà e porterebbe alla liquidazione di un indennizzo inadeguato con sproporzionata lesione delle ragioni del singolo proprietario. Si verificherebbe inoltre la violazione del principio dell'articolo 1 del Protocollo addizionale CEDU che garantisce tutela forte al diritto di proprietà, sancendo che ogni persona fisica e giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni e nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale. In assenza di esproprio le aree dei ricorrenti sarebbero da considerare edificabili e genererebbero comunque i diritti edificatori commerciabili;
in presenza di esproprio le aree non solo sono ritenute non edificabili ma nessun valore verrebbe riconosciuto ai diritti edificatori. 18. In conclusione, se il diritto edificatorio perequativo è una qualità intrinseca attribuita al fondo dalla legislazione urbanistica regionale urbanistica e dagli strumenti urbanistici, se ne deve tenere conto e ben lo ha fatto la Corte d’appello. La Corte Cost. con la sentenza n.120/2022 ha recentemente ribadito che «Il diritto all'indennizzo, radicato nell'art. 42, terzo 22 di 29 comma, Cost. e sancito dall'art. 834 del codice civile, configura la principale tutela sostanziale spettante al titolare della proprietà, che subisca, nell'interesse generale, il sacrificio più gravoso, costituito dall'ablazione della situazione giuridica soggettiva. Capisaldi del rimedio, chiamato a garantire un ristoro congruo, serio e adeguato (sentenze n. 90 del 2016, n. 187 del 2014, n. 181 del 2011, n. 348 del 2007, n. 283 del 1993 e n. 5 del 1980), sono la qualitas rei riferita al bene ablato e il parametro del suo valore di mercato. Quest'ultimo è «il punto di riferimento» dell'obbligazione indennitaria (sentenza n. 348 del 2007), che, in termini quantitativi, deve preservare un «ragionevole legame» rispetto a quel valore (sentenze n. 338 e n. 181 del 2011 e, prima ancora, sentenza n. 348 del 2007), anche se non sempre una necessaria coincidenza, «alla luce del sacrificio che può essere imposto [...] in vista del raggiungimento di fini di pubblica utilità» (sentenza n. 348 del 2007). Il valore di mercato, dal suo canto, si plasma sulla qualitas del bene ablato, che dipende - come ha chiarito questa Corte - dalle sue «caratteristiche essenziali, fatte palesi dalla potenziale utilizzazione economica di esso, secondo legge» (sentenza n. 348 del 2007, nonché art. 32 del d.P.R. n. 327 del 2001). In questa prospettiva, poiché lo statuto della proprietà edilizia è conformato dalla legislazione urbanistica, il connotato dell'edificabilità evoca, innanzitutto, quella legale, in quanto indice di una qualità che, nel rispetto della legge, è spendibile sul mercato (art. 37, commi 3 e 4, del d.P.R. n. 327 del 2001). In presenza, dunque, di un vincolo conformativo, che inibisce lo ius aedificandi, quella facoltà non rileva, tanto nei rapporti fra privati, quanto nella determinazione dell'indennizzo (art. 32, comma 1, del d.P.R. n. 327 del 2001). Parimenti, un terreno edificabile ai soli fini della realizzazione di un'opera pubblica non implica l'attribuzione ai privati di quella medesima facultas e per questo non influenza la determinazione del rimedio (art. 32, comma 1, del d.P.R. n. 327 23 di 29 del 2001). Per converso, un fondo edificabile soggetto a un vincolo espropriativo mantiene il valore di mercato corrispondente a tale uso, poiché nella stima dell'indennizzo occorre ovviamente prescindere dagli atti prodromici relativi alla procedura ablatoria nell'ambito della quale deve riconoscersi la tutela indennitaria (art. 32, comma 1, del d.P.R. n. 327 del 2001). In sostanza, i criteri che definiscono l'edificabilità legale non sono che lo specchio di un possibile utilizzo economico del terreno da parte dei privati che, nel rispetto della legge, dimostri prospettive di valorizzazione sul mercato. Del resto, sempre nella medesima ottica, volta a considerare le qualità rilevanti a livello economico, occorre in via integrativa ponderare «ogni [ulteriore] dato valutativo inerente ai requisiti specifici del bene» (sentenza n. 338 del 2011), il che induce ad apprezzare anche parametri di fatto (la cosiddetta edificabilità di fatto, di cui all'art. 37, comma 3, del d.P.R. n. 327 del 2001).» 19. L’interpretazione accolta deve ritenersi quindi convalidata anche alla luce del fondamentale criterio ermeneutico dell’interpretazione costituzionalmente orientata di una norma di legge, elaborata dalla Corte Costituzionale (Corte Cost. 22.2.2017, n. 58), che si basa sul rilievo che le incertezze di lettura sono destinate a dissolversi una volta che si sia adottato, quale canone ermeneutico preminente, il principio di supremazia costituzionale che impone all’interprete di optare, fra più soluzioni astrattamente possibili, per quella che rende la disposizione conforme a Costituzione (Corte Cost. 14.11.2003, n. 198, richiamata da Cass. 17.7.2015, n. 15083) e che le leggi non si dichiarano costituzionalmente illegittime perché è possibile darne interpretazioni incostituzionali…, ma perché è impossibile darne interpretazioni costituzionali (Corte Cost. 22.10.1996, n. 356, citata da Cass. 16.1.2020, n. 823). 24 di 29 20. Con il quarto motivo di ricorso la ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 32, comma 1, d.P.R. n. 327/2001 e dell’art. 7, comma 2, n. 1, l. n. 1150/1942 ex art. 360, comma 1, n. 3 cod.proc.civ. La ricorrente lamenta l’errata applicazione del Testo unico in ordine all’efficacia dei vincoli conformativi derivanti da atti di pianificazione generale e l’inesatta individuazione di un vincolo di mera localizzazione dell’opera all’interno della variante del piano di governo del territorio comunale. 21. Il Procuratore generale ha proposto l’accoglimento di questo motivo, esaminato congiuntamente al terzo nella sua memoria conclusiva del 20.9.2023, peraltro sulla base di argomentazioni strettamente collegate al quarto motivo, visto che il Requirente dichiara di non poter condividere la valutazione della Corte territoriale circa la natura del vincolo come preordinato all’esproprio e non conformativo. 22. Ritiene invece il Collegio che il motivo presenti profili di inammissibilità commisti a profili di infondatezza. La deduzione del vizio di violazione di legge non determina, per ciò stesso, lo scrutinio della questione astrattamente evidenziata sul presupposto che l'accertamento fattuale operato dal giudice di merito giustifichi il rivendicato inquadramento normativo, occorrendo che l'accertamento fattuale, derivante dal vaglio probatorio, sia tale da doversene inferire la sussunzione nel senso auspicato dal ricorrente. (Sez. U, n. 25573 del 12.11.2020). È infatti inammissibile il ricorso per cassazione che, sotto l'apparente deduzione del vizio di violazione o falsa applicazione di legge, di mancanza assoluta di motivazione e di omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio miri, in realtà, ad una rivalutazione dei fatti storici operata dal giudice di merito (Sez. U, n. 34476 del 27.12.2019). 25 di 29 In effetti, secondo l’orientamento consolidato, il vizio di violazione di legge consiste nella deduzione di un'erronea ricognizione, da parte del provvedimento impugnato, della fattispecie astratta recata da una norma di legge e implica necessariamente un problema interpretativo della stessa;
l'allegazione di un'erronea ricognizione della fattispecie concreta a mezzo delle risultanze di causa è, invece, esterna all'esatta interpretazione della norma e inerisce alla tipica valutazione del giudice di merito, sottratta al sindacato di legittimità. (Sez. 1, n. 3340 del 5.2.2019; Sez. 1, n. 640 del 14.1.2019; Sez. 1, n. 24155 del 13.10.2017; Sez. 6 - 2, n. 24054 del 12.10.2017). 23. Nella fattispecie la Corte di appello si è attenuta alla corretta configurazione giuridica della nozione di «vincolo espropriativo». Secondo i principi formulati dalla giurisprudenza (Sez.1, n. 10325 del 19.5.2016) l’individuazione di un vincolo preordinato all'esproprio – che resta quindi irrilevante ai fini della determinazione della citata indennità – dipende dal concorrere di tutti i seguenti presupposti: a) che si traduca in un'imposizione a titolo particolare incidente su beni determinati al precipuo fine della precisa e puntuale localizzazione di un intervento edilizio che, per natura e scopo, sia d'esclusiva appropriazione e fruizione collettiva;
b) che la relativa realizzazione risulti incompatibile con la proprietà privata e, perciò, presupponga ineluttabilmente, per il suo compimento, l'espropriazione del bene;
c) che l'imposizione determini l'inedificabilità del bene colpito e, dunque, lo svuotamento del contenuto del diritto di proprietà, incidendo sul suo godimento, tanto da renderlo inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale, ovvero da diminuirne in modo significativo il valore di scambio. Secondo la Corte territoriale (pag.5) la differente destinazione e la perdita di potenzialità in termini di compensazione urbanistica 26 di 29 prodotte dalla variante erano una diretta conseguenza dell’opera stessa e le differenze così riscontrate sotto il profilo urbanistico erano imputabili solo alla realizzazione dell’opera autostradale de qua e non già alla generica previsione di opere di viabilità. Appare quindi chiaro che il ricorrente, lungi dal denunciare una violazione di legge, anche sotto forma di vizio di sussunzione del fatto nella norma giuridica, si duole della valutazione espressa dal giudice di merito che ha ritenuto che il vincolo nel caso concreto, per il suo carattere fotografico e lenticolare, avesse carattere espropriativo e non meramente conformativo. La decisione impugnata non è quindi in contrasto con la consolidata giurisprudenza di questa Corte, secondo cui, in tema di espropriazione per pubblica utilità, per individuare la qualità edificatoria dell'area, da effettuarsi in base agli strumenti urbanistici vigenti al momento dell'espropriazione, occorre distinguere tra vincoli conformativi ed espropriativi, sicché ove con l'atto di pianificazione si provveda alla zonizzazione dell'intero territorio comunale, o di una sua parte, sì da incidere su di una generalità di beni, in funzione della destinazione dell'intera zona in cui essi ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche, il vincolo assume carattere conformativo ed influisce sulla determinazione del valore dell'area espropriata, mentre, ove si imponga un vincolo particolare, incidente su beni determinati, in funzione della localizzazione di un'opera pubblica, il vincolo è da ritenersi preordinato all'espropriazione e da esso deve prescindersi nella stima dell'area (Sez. 1 , n. 7393 del 14.3.2023; Sez. 1, n. 207 del 9.1.2020). Infatti la distinzione tra vincoli conformativi ed espropriativi cui possono essere assoggettati i suoli, non dipende dal fatto che siano imposti mediante una determinata categoria di strumenti urbanistici, piuttosto che di un'altra, ma deve essere operata in relazione alla finalità perseguita in concreto dell'atto di 27 di 29 pianificazione: ove mediante lo stesso si provveda ad una zonizzazione dell'intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell'intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche, il vincolo ha carattere conformativo, mentre, ove si imponga solo un vincolo particolare, incidente su beni determinati, in funzione della localizzazione di un'opera pubblica, lo stesso deve essere qualificato come preordinato alla relativa espropriazione e da esso deve, pertanto, prescindersi nella qualificazione dell'area, e ciò in quanto la realizzazione dell'opera è consentita soltanto su suoli cui lo strumento urbanistico ha impresso la correlativa specifica destinazione, cosicché, ove l'area su cui l'opera sia stata in tal modo localizzata abbia destinazione diversa o agricola, se ne impone sempre la preventiva modifica. (Sez. 1, n. 16084 del 18.6.2018). 24. La Corte milanese, avuto riguardo alla sequenza temporale delle modificazioni urbanistiche, ha ravvisato correttamente la finalità ablativa in misure che non erano riferibili a generiche opere di viabilità ma erano invece specificamente preordinate alla esecuzione in sito proprio dell’opera pubblica poi effettivamente realizzata, vale a dire il collegamento autostradale Rho-Monza (sentenza impugnata, pag.5, 9° capoverso;
pag.6, capoverso). 25. Con il quinto motivo di ricorso la ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 91 e 92 cod.proc.civ. in punto di riparto delle spese processuali ex art. 360, comma 1, n. 3 cod.proc.civ. La ricorrente lamenta la violazione della normativa codicistica in ordine al riparto delle spese processuali, da cui sono rimasti completamente esonerati i ricorrenti nonostante il rigetto di diverse loro domande svolte nel corso del giudizio. 26. Il motivo è inammissibile. 28 di 29 La Corte di appello ha applicato il principio della soccombenza, stante la formulazione di una proposta indennitaria obiettivamente insufficiente, non essendo censurabile in sede di legittimità la decisione discrezionale della Corte di appello di non compensare parzialmente le spese in considerazione del rigetto di maggiori pretese dei ricorrenti. In tema di spese processuali, l'accoglimento in misura ridotta, anche sensibile, di una domanda articolata in un unico capo non dà luogo a reciproca soccombenza, configurabile esclusivamente in presenza di una pluralità di domande contrapposte formulate nel medesimo processo tra le stesse parti o in caso di parziale accoglimento di un'unica domanda articolata in più capi, e non consente quindi la condanna della parte vittoriosa al pagamento delle spese processuali in favore della parte soccombente, ma può giustificarne soltanto la compensazione totale o parziale, in presenza degli altri presupposti previsti dall'art. 92, comma 2, cod.proc.civ. (Sez. U, n. 32061 del 31.10.2022). Inoltre il sindacato di legittimità sulle pronunzie dei giudici del merito è diretto solamente ad evitare che possa risultare violato il principio secondo cui esse non possono essere poste a carico della parte totalmente vittoriosa, essendo del tutto discrezionale la valutazione di totale o parziale compensazione per giusti motivi, la cui insussistenza il giudice del merito non è tenuto a motivare. (Sez. 6 - 3, n. 26912 del 26.11.2020). 27. Alla stregua di quanto sopra esposto il ricorso, proposto sulla base di inammissibili o infondati, deve essere complessivamente rigettato. Le spese seguono la soccombenza, liquidate come in dispositivo. Nulla invece per le spese, quanto al Ministero, intimato senza proposizione di alcuna domanda nei suoi confronti e per mera integrità del contraddittorio. 29 di 29 Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, occorre dar atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, ove dovuto.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese in favore dei controricorrenti RI ES CA AL ed altri, liquidate nella somma di € 12.000,00 per compensi, € 200,00 per esposti, 15% rimborso spese generali, oltre accessori di legge. Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, ove dovuto. Così deciso in Roma nella camera di consiglio della Prima Sezione