CASS
Sentenza 9 febbraio 2023
Sentenza 9 febbraio 2023
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. IV lav., sentenza 09/02/2023, n. 3983 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 3983 |
| Data del deposito : | 9 febbraio 2023 |
Testo completo
SENTENZA sul ricorso 28811-2021 proposto da: HI TIZIANA, elettivamente domiciliata in ROMA, VIALE GIUSEPPE MAZZINI n.140, presso lo studio dell'avvocato LUCA LUPIA, che la rappresenta e difende;
- ricorrente -
contro Oggetto Licenziamenti dimissioni pubblico impiego R.G.N. 28811/2021 Cron. Rep. Ud. 11/01/2023 PU Civile Sent. Sez. L Num. 3983 Anno 2023 Presidente: MANNA ANTONIO Relatore: CASCIARO SALVATORE Data pubblicazione: 09/02/2023 2 114 AUTORITA' NAZIONALE ANTICORRUZIONE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domicilia in ROMA, alla VIA DEI PORTOGHESI n. 12;
- controricorrente -
avverso la sentenza n. 1716/2021 della CORTE D'APPELLO di ROMA, depositata il 04/05/2021 R.G.N. 2758/2016; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 11/01/2023 dal Consigliere Dott. SALVATORE CASCIARO;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. ROBERTO MUCCI che ha concluso per l'accoglimento del ricorso;
udito l'Avvocato LUCA LUPIA. FATTI DI CAUSA 1. AN NC ha proposto ricorso per cassazione avverso la sentenza della Corte d'appello di Roma n. 1716 del 2021 con la quale era stata accolta l'impugnazione dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (in seguito ANAC) della sentenza emessa inter partes dal Tribunale di Roma. 2. La lavoratrice aveva agito in giudizio per ottenere il risarcimento del danno patito per effetto dell'anticipata risoluzione del 3 rapporto di lavoro relativo all'incarico – conferitole in data 30.6.2010 con scadenza 30.6.2015 – di dirigente dell’Ufficio relazioni internazionali e comunitarie dell’Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di Lavori (in seguito AVCP), risoluzione comunicata con nota del 4.8.2014 dal presidente di ANAC in ragione dell’entrata in vigore del d.l. n. 90 del 24.6.2014, conv., con modificazioni, in legge n. 114/2014, che aveva soppresso l’AVCP con trasferimento delle relative funzioni all’ANAC. Il presidente dell’ANAC aveva, quindi, proceduto a un profondo riassetto organizzativo, con soppressione di diverse strutture dirigenziali, di qui la necessità di revocare l’incarico alla NC dal 29.7.2014 e con cessazione del rapporto al 31.12.2014, ossia dal dì di scadenza del termine per la presentazione al Governo del piano di riordino ex art. 3 d.l. n. 90/2014, cit. 3. La Corte d'appello ha rilevato che la risoluzione anticipata del rapporto era stata effetto dell'attuazione del piano di riassetto organizzativo imposto dalla nuova disciplina, sicché si era verificata l’ipotesi prevista dalla «clausola risolutiva espressa» indicata nell’atto di conferimento di incarico dirigenziale del 30.6.2010. 4. La Corte d'Appello ha ritenuto che le disposizioni dell’art. 19 comma 3 lett. b) d.l. n. 90/2014, laddove prevedevano, per il personale dell’AVCP confluito in ANAC, «la riduzione non inferiore al 20% del trattamento accessorio del personale dipendente», non fossero applicabili alla NC, perché l’ambito soggettivo della disposizione era limitato al solo personale «appartenente ai ruoli delle amministrazioni pubbliche», nel quale non rientrava la lavoratrice in menzione. 5. La Corte capitolina ha rilevato, infine, che nulla competeva alla NC a titolo di danno alla professionalità: acclarato il demansionamento nel periodo dal 2 luglio al 22 dicembre 2014, il 4 danno non poteva riconoscersi per così dire in re ipsa, come sostenuto dalla lavoratrice, la quale ultima, lungi dal fornire elementi presuntivi, aveva asserito che alla forzata inattività «si accompagnasse automaticamente e senza necessità di prova, il degrado della professionalità». 6. Per la cassazione della sentenza di appello ricorre AN NC prospettando sette motivi di ricorso. 7. Resiste ANAC con controricorso. 8. Il Procuratore generale ha depositato conclusioni scritte ed ha chiesto l’accoglimento del settimo motivo, con reiezione dei restanti. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Con il primo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione dell’art. 18 della legge n. 300/70 e dell’art.19 del d.l. n. 90 del 24.6.2014, anche in rifermento all’art. 12 delle disp. att. cod. civ.; ad avviso della ricorrente, erra la Corte d’appello nel ritenere legittimo il licenziamento che sarebbe invece in violazione dell’art. 18 St. lav., disposizione che ammette il recesso in caso di giusta causa e giustificato motivo soggettivo e non consente il tertium genus della «clausola risolutiva espressa» prevista con unilaterale atto datoriale. 2. Con il secondo mezzo si denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 19 del d.l. n. 90/2014, in relazione agli artt. 19 comma 1 ter e 12 bis, nonché dell’art. 21 comma 1 del d.lgs. 165/2001 e dell’art. 2119 cod. civ., anche in relazione all’art. 5 punto 1 dell’atto di rinnovo del conferimento dell’incarico del 30.06.2010. Se la disciplina sul mutamento organizzativo dell’AVCP nulla diceva sul taglio del personale, non poteva allora (a parere della ricorrente) giustificarsi il licenziamento alla stregua di tale impianto normativo. 3. Con il terzo mezzo, proposto ai sensi dell’art. 360 n. 3 e n. 5 cod. proc. civ., si deduce violazione e falsa applicazione dell’art. 19, 5 commi 3 e 4, del d.l. n. 90 del 24.6.2014 ed omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio oggetto di discussione tra le parti. La Corte di merito aveva omesso di considerare che l’ufficio diretto dalla NC era stato soppresso, in data 4.8.2014, in forza di un piano di riordino che avrebbe dovuto pur sempre essere approvato dal Consiglio dei ministri e, dunque, in forza di un provvedimento ancora provvisorio, che avrebbe potuto acquisire efficacia solo in un secondo tempo. 4. Con il quarto mezzo si denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 19 comma 1 ter e comma 2 bis e dell’art. 21 comma 1 del d. lgs. 165/2001, anche in relazione all’art. 12 preleggi e all’art. 19 del d.l. n. 90 del 24.06.2014; gli incarichi dirigenziali possono essere revocati, alla stregua della richiamata disciplina, non derogabile, solo per il mancato raggiungimento degli obiettivi e non sulla base di un riassetto organizzativo dell’ente; 5. Con il quinto mezzo si denuncia l’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio oggetto di discussione tra le parti, ai sensi dell’art. 360 comma 1 n. 5 cod. proc. civ.. La ricorrente si duole del fatto che la Corte distrettuale non si sarebbe avvenuta della soppressione solo «temporanea» e «formale» dell’ufficio dirigenziale in parola, che aveva proseguito a operare sotto l’egida di altro dirigente: di qui anche il carattere ritorsivo del licenziamento, anche in ragione dell’ulteriore doglianza relativa al demansionamento. 6. Con il sesto mezzo, proposto ai sensi dell’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., lamenta violazione e falsa applicazione degli artt. 19 comma 1 ter e 12 bis e 21 comma 1 del d. lgs. 165/2001, nonché dell’art. 2119 cod. civ., in relazione all’art. 19 del d.l. n. 90 del 24.06.2014. La ricorrente censura la sentenza laddove ha ritenuto il licenziamento legittimamente irrogato per giustificato motivo 6 oggettivo, pur in assenza di prova di «dissesto economico» e sull’impossibilità di una ricollocazione diversa della dirigente. 7. Con il settimo, ed ultimo, mezzo si denuncia ai sensi dell'art. 360, co. 1 n. 3 cod. proc. civ., falsa applicazione degli artt. 2727 e 2729 cod. civ., in relazione all'art. 2103 cod. civ. e agli artt. 2 e 4 Cost., nonché, ai sensi dell’art. 360 comma 1 n. 5 cod proc. civ., l’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti. La sentenza della Corte d’appello merita censura laddove, accertato il demansionamento, non ritiene dimostrato il danno alla professionalità quantunque sussistessero presunzioni atte a corroborarlo, donde la falsa applicazione dell’art. 2729 cod. civ.; la NC aveva subito una lunga serie di vessazioni, comprovate anche dalla mail, a firma del dr. Camanzi, che la sollevava da mansioni di sua competenza (partecipazione al tavolo tecnico dell’ufficio relazioni internazionali) conferite ad altro dirigente, con svilimento della sua professionalità. 8. Il ricorso, i cui motivi possono essere trattati congiuntamente per la loro logica connessione, non è fondato. 9. Giova premettere che, con contratto del 30.6.2010 di durata quinquennale, la NC, quale soggetto esterno, veniva incaricata dall’AVCP, a sensi dell’art. 19 comma 6 d.lgs. n. 165/2001, di dirigere l’Ufficio Relazioni Internazionali e Comunitarie. Secondo l'articolo 5 del contratto, il rapporto si sarebbe risolto «prima della cadenza soltanto in caso di mutamenti organizzativi imposti da provvedimenti che si rendessero necessari in adempimento di norme di legge». Per quanto di interesse, l’art. 19 d.l. 24.6.2014, n. 90, recante «Soppressione dell'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture e definizione delle funzioni dell’Autorità nazionale anticorruzione», così recita: «1. L'Autorità di vigilanza sui 7 contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, di cui all'articolo 6 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 e successive modificazioni, è soppressa ed i relativi organi decadono a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto.
2. I compiti e le funzioni svolti dall'Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture sono trasferiti all'Autorità nazionale anticorruzione e per la valutazione e la trasparenza (ANAC), di cui all'articolo 13 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, che è ridenominata Autorità nazionale anticorruzione.
3. Il Presidente dell’Autorità nazionale anticorruzione, entro il 31 dicembre 2014, presenta al Presidente del Consiglio dei ministri un piano per il riordino dell’Autorità stessa, che contempla: a) il trasferimento definitivo delle risorse umane, finanziarie e strumentali, necessarie per lo svolgimento delle funzioni di cui al comma 2; b) la riduzione non inferiore al venti per cento del trattamento economico accessorio del personale dipendente, inclusi i dirigenti;
c) la riduzione delle spese di funzionamento non inferiore al venti per cento.
4. Il piano di cui al comma 3 acquista efficacia a seguito dell'approvazione con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri». 10. Di qui, a seguito del riassetto organizzativo dell’ANAC, la rilevanza assunta dall’articolo 5 del contratto, a tenore del quale eventuali mutamenti organizzativi adottati «in adempimento di norme di legge» legittimavano l’anticipata risoluzione del rapporto. 11. La ricorrente ne assume l’illiceità per contrasto con norme imperative, sostanzialmente applicando un principio – la nullità ex articolo 1418 cod. civ. delle clausole negoziali di risoluzione automatica del contratto di lavoro subordinato – enunciato da questa Corte (ex aliis, Cass., SU, 7 agosto 1998 n. 7755; Cass., Sez. L, 4 giugno 1999, n. 5501) in riferimento ai rapporti di lavoro subordinato a tempo indeterminato di diritto privato;
si è, infatti, affermato che 8 ammettere fattispecie di estinzione del rapporto di lavoro non sottoposte ai limiti generali del sistema dei licenziamenti significherebbe ridurre arbitrariamente l'ambito di operatività del sistema stesso. 12. Sennonché, tale principio, per quanto si dirà, non può essere automaticamente trasposto, nel pubblico impiego privatizzato, al rapporto di lavoro subordinato a termine che si instaura per lo svolgimento di un incarico dirigenziale. 13. Va, infatti, ricordato che – secondo la generale disciplina dell'articolo 19 d.lgs. 165/2001 – nel conferimento degli incarichi dirigenziali si distinguono due momenti: il conferimento dell'incarico, per atto unilaterale della amministrazione e la fissazione del trattamento economico, in via contrattuale. Nel caso in cui l'incarico venga conferito a soggetto esterno all'amministrazione, con il contratto si costituisce anche un rapporto di lavoro, autonomo o dipendente, comunque a termine, in quanto collegato alla durata, ex lege temporanea, dell'incarico; nella specie, per quanto è pacifico in causa, il rapporto di lavoro era di natura subordinata. 14. Alla unilateralità del conferimento dell'incarico dirigenziale non corrisponde una generale discrezionalità di revoca da parte della pubblica amministrazione: la revoca ante tempus è consentita dal d.lgs. nr. 165/2001, articolo 21, nell'ipotesi di responsabilità dirigenziale. Una revoca per ragioni organizzative di natura oggettiva ha trovato riconoscimento a livello legislativo nell'articolo 1, comma 18, d.l. n. 138/2011, conv. in legge n. 148/2011. La norma, qui non applicabile ratione temporis, ha codificato la facoltà delle amministrazioni pubbliche di disporre il passaggio dei dirigenti ante tempus ad altro incarico per motivate esigenze organizzative. 9 Né può richiamarsi il previgente articolo 9, comma 32, d.l. n. 78/2010, che si riferisce, come si legge in Cass. n. 32386/2021, alla sola ipotesi di scadenza dell'incarico dirigenziale, senza alcun richiamo testuale alla fattispecie, che invece ci occupa, della revoca anticipata. Art. 9, comma 32, cit., che a sua volta differiva dal previgente articolo 19 comma 1 ter, secondo periodo, d.lgs. nr. 165/2001 – inserito dal d.lgs. nr. 150/2009, articolo 40, comma 1, lettera b e poi soppresso, a far tempo dal 31.5.2014, dal suddetto articolo 9, comma 32 – che aveva inteso invece disciplinare tanto la revoca per ragioni organizzative che la mancata conferma (nei seguenti termini: «L'amministrazione che, in dipendenza di processi di riorganizzazione ovvero alla scadenza, in assenza di valutazione negativa...»). 15. Del resto, la possibilità di revoca dell'incarico dirigenziale per ragioni organizzative, prima ancora che essere prevista dalla contrattazione collettiva e dal legislatore del 2011, derivava dal potere della pubblica amministrazione di determinare le linee fondamentali di organizzazione dei propri uffici (articolo 2, comma uno e articolo 5, comma uno, d.lgs. nr. 165/2001) e, perciò, eventualmente di sopprimerli, con riflessi indiretti sulle relative posizioni di responsabilità. 16. Nell'ipotesi ordinaria, in cui l'incarico dirigenziale è affidato a un dirigente di ruolo della amministrazione che lo conferisce, la cessazione dell'incarico – e del contratto che ad esso accede – non incide sul rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato del dirigente;
quando l'incarico è assegnato, invece, a un soggetto esterno – come nella fattispecie di causa – con la revoca dell'incarico si risolve anche il rapporto di lavoro. 17. Dalla esposizione sin qui svolta risulta che il rapporto di lavoro a termine che si instaura in caso di incarico dirigenziale 10 esterno cessa anticipatamente, in caso di subordinazione, non solo per effetto di licenziamento per giusta causa, ex articolo 2119 cod. civ. (nelle ipotesi di responsabilità disciplinare) ma anche per revoca dell'incarico, all'esito dell'accertamento della responsabilità dirigenziale (responsabilità, quest'ultima, distinta da quella disciplinare) ovvero per ragioni organizzative. 18. Nelle ipotesi di revoca dell'incarico esterno, la cessazione del rapporto di lavoro dirigenziale a termine è effetto della dipendenza di tale rapporto dall'incarico conferito. Un meccanismo analogo si verifica nelle ipotesi in cui la soppressione di una struttura amministrativa si verifichi – invece che per atto di riorganizzazione della stessa amministrazione – in forza di una disposizione di legge. 19. In detta eventualità, come già chiarito da questa Corte nella decisione del 7 settembre 2021 nr. 24079, la risoluzione del rapporto di lavoro si verifica secondo lo schema civilistico della impossibilità sopravvenuta della prestazione, ex articolo 1463 cod. civ. (il caso esaminato nella pronuncia citata riguardava la risoluzione del rapporto di lavoro del direttore generale di una ASL a seguito della riorganizzazione del servizio sanitario per legge regionale, con soppressione della Azienda sanitaria). Si è, in particolare, evidenziato che il conferimento dell'incarico dirigenziale dà luogo a un rapporto sinallagmatico in cui la prestazione di ciascuna delle parti trova la sua causa nella prestazione dell'altra e operano i principi generali per cui la sopravvenuta impossibilità assoluta della prestazione importa, con il venir meno della causa del contratto, la risoluzione dello stesso e, di conseguenza, la risoluzione del rapporto. 20. Nella fattispecie di causa, l'ipotesi della soppressione dell'ufficio dirigenziale è stata anticipatamente regolata dalle parti a livello negoziale, con la previsione della automatica risoluzione del rapporto di lavoro per l’ipotesi di riassetti organizzativi imposti da 11 norme di legge. Trattandosi di ufficio dirigenziale incardinato nell’AVCP, la previsione della soppressione di tale Ente e dell’integrale trasferimento delle sue competenze rinviava al verificarsi di un fatto sopravvenuto oggettivo e indipendente dalla volontà delle parti, incerto nell'an e nel quando. La pattuizione in questione, quindi, lungi dall’integrare una clausola risolutiva espressa, come ritenuto dal giudice d’appello, e in tal senso va rettificata ex art. 384 cod. proc. civ. la motivazione della sentenza impugnata, apponeva, in realtà, una condizione risolutiva al contratto di lavoro. 21. Detta condizione non è illecita, in quanto non prevede una ipotesi di licenziamento o di revoca dell'incarico dirigenziale in deroga al sistema ordinamentale, ma costituisce l’anticipata previsione di un effetto che, in assenza della clausola accessoria, si sarebbe (a ben vedere) comunque prodotto secondo la previsione dell'articolo 1463 cod. civ.. La conclusione della Corte d'appello di piena legittimità della clausola negoziale di risoluzione si appalesa, in definitiva, conforme con la disciplina sulla risoluzione dell'incarico dirigenziale per la sopravvenuta modifica della struttura organizzativa della pubblica amministrazione (cfr. Cass. n. 14758/2022 relativa a fattispecie non dissimile). 22. Né vale obiettare che il piano di riordino del presidente ANAC non era immediatamente efficace, in quanto soggetto all’approvazione del Consiglio dei ministri, essendo la soppressione dell’AVCP, e la sua fusione in ANAC, per effetto dell’art. 19 comma 1 d.l. n. 90/2014, pressocché immediata, con decadenza degli organi e trasferimento automatico delle competenze all’ANAC, donde la necessità, al di là del complessivo piano di riordino, di adottare provvedimenti di riassetto organizzativo legati alla confluenza in ANAC di personale e compiti già di spettanza di altra Autorità. 12 23. In tale ottica del tutto conseguenziale è la delibera del 29 luglio 2014 del Consiglio dell’ANAC, con cui si è proceduto alla soppressione dell’Ufficio relazioni internazionali ed europee di cui all’art. 15 del Regolamento di organizzazione della soppressa AVCP e, per l’effetto, alla revoca, sia pure dilazionata nel tempo alla data del 31.12.2014, dell’incarico dirigenziale di cui al conferimento in data 30.6.2010. 24. Non conferente si appalesa, quindi, il richiamo della ricorrente alla fattispecie del giustificato motivo oggettivo, venendo qui in considerazione la soppressione dell’Ente nella sua interezza e, solo a valle, del posto dirigenziale in concreto ricoperto dalla NC. 25. Va disatteso anche il settimo, ed ultimo, motivo. La Corte territoriale, dopo aver affermato l’esistenza di un demansionamento, per un periodo di circa sei mesi, ha escluso, in «totale assenza di concrete allegazioni di fatto circa i pregiudizi subiti per effetto della forzata inattività», il riconoscimento del danno da perdita della professionalità, che non poteva dirsi configurabile in re ipsa, essendo necessaria la prova diretta o per presunzioni attendibili ex art. 2729 cod. civ., mentre la ricorrente si era limitata a dedurre, nell’originario ricorso, che «alla forzata inattività si accompagna automaticamente e senza necessità di prova il degrado della professionalità», perché questi «pregiudizi sono immanenti a una situazione di forzata inattività». La sentenza impugnata ha ulteriormente specificato che nulla la NC avesse, in effetti, dedotto sulla consistenza del danno alla professionalità, su quali fossero le «cognizioni professionali» definitivamente e irreparabilmente perdute, tanto bastava per la reiezione della domanda di ristoro del danno in esame, e ciò in piena armonia peraltro con quanto questa Corte ha più volte affermato, a proposito della risarcibilità del danno non patrimoniale, e cioè che il 13 riconoscimento del diritto del lavoratore al ristoro di tale tipologia di danno non discende automaticamente dall'inadempimento del datore di lavoro, non potendosi prescindere da una specifica allegazione sul punto (v. Cass. 17 settembre 2010, n. 19785; Cass. 19 marzo 2013, n. 6797; Cass. 5 dicembre 2017, n. 29047; Cass. 9 novembre 2018 n. 28742; 19 agosto 2019, n. 21467). Da disattendere è parimenti la dedotta violazione dell’art. 2729 cod. civ. Le Sezioni Unite di questa Corte hanno precisato che (Cass. S.U. n. 1785/2018) la denuncia di violazione o falsa applicazione della norma di diritto di cui all'art. 2729 cod. civ. si può prospettare quando il giudice di merito affermi che un ragionamento presuntivo può basarsi anche su presunzioni che non siano gravi, precise e concordanti ovvero fondi la presunzione su un fatto storico privo di gravità o di precisione o di concordanza ai fini della inferenza dal fatto noto della conseguenza ignota, e non anche quanto la critica si concreti nella diversa ricostruzione delle circostanze fattuali o nella mera prospettazione di una inferenza probabilistica diversa da quella ritenuta applicata dal giudice del merito o senza spiegare i motivi della violazione dei paradigmi della norma (cfr. Cass. n. 9054/2022). Tale ultima ipotesi è quella verificatasi nella specie in cui la ricorrente ha inteso dolersi della mancata valorizzazione delle asserite «vessazioni» da lei subite nell’epilogo della vicenda lavorativa, essenzialmente legate all’estromissione da tavoli di confronto e riunioni, con perdita in quel periodo anche di «encomi e plausi», trattandosi di censura che, oltre che avanzare una diversa ricostruzione delle circostanze fattuali, si rivela inammissibile perché formulata in modo non conforme al testo dell’art. 360 cod. proc. civ. n. 5, come novellato dell’art. 54 del d.l. n. 83/2012, convertito in l. n. 134/2012 (Cass., Sez. U., n. 8053/2014 e n. 8054/2014). 14 28. Conclusivamente, per le ragioni suesposte, il ricorso va rigettato;
al rigetto del ricorso consegue la condanna della ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, liquidate in euro 200,00 per esborsi ed euro 5.500,00 per compensi professionali, oltre spese prenotate a debito. Ai sensi del d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto, per il ricorso, a norma del cit. art. 13, comma 1-bis, se dovuto. Roma, così deciso nella camera di consiglio del 11 gennaio 2023.
- ricorrente -
contro Oggetto Licenziamenti dimissioni pubblico impiego R.G.N. 28811/2021 Cron. Rep. Ud. 11/01/2023 PU Civile Sent. Sez. L Num. 3983 Anno 2023 Presidente: MANNA ANTONIO Relatore: CASCIARO SALVATORE Data pubblicazione: 09/02/2023 2 114 AUTORITA' NAZIONALE ANTICORRUZIONE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domicilia in ROMA, alla VIA DEI PORTOGHESI n. 12;
- controricorrente -
avverso la sentenza n. 1716/2021 della CORTE D'APPELLO di ROMA, depositata il 04/05/2021 R.G.N. 2758/2016; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 11/01/2023 dal Consigliere Dott. SALVATORE CASCIARO;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. ROBERTO MUCCI che ha concluso per l'accoglimento del ricorso;
udito l'Avvocato LUCA LUPIA. FATTI DI CAUSA 1. AN NC ha proposto ricorso per cassazione avverso la sentenza della Corte d'appello di Roma n. 1716 del 2021 con la quale era stata accolta l'impugnazione dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (in seguito ANAC) della sentenza emessa inter partes dal Tribunale di Roma. 2. La lavoratrice aveva agito in giudizio per ottenere il risarcimento del danno patito per effetto dell'anticipata risoluzione del 3 rapporto di lavoro relativo all'incarico – conferitole in data 30.6.2010 con scadenza 30.6.2015 – di dirigente dell’Ufficio relazioni internazionali e comunitarie dell’Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici di Lavori (in seguito AVCP), risoluzione comunicata con nota del 4.8.2014 dal presidente di ANAC in ragione dell’entrata in vigore del d.l. n. 90 del 24.6.2014, conv., con modificazioni, in legge n. 114/2014, che aveva soppresso l’AVCP con trasferimento delle relative funzioni all’ANAC. Il presidente dell’ANAC aveva, quindi, proceduto a un profondo riassetto organizzativo, con soppressione di diverse strutture dirigenziali, di qui la necessità di revocare l’incarico alla NC dal 29.7.2014 e con cessazione del rapporto al 31.12.2014, ossia dal dì di scadenza del termine per la presentazione al Governo del piano di riordino ex art. 3 d.l. n. 90/2014, cit. 3. La Corte d'appello ha rilevato che la risoluzione anticipata del rapporto era stata effetto dell'attuazione del piano di riassetto organizzativo imposto dalla nuova disciplina, sicché si era verificata l’ipotesi prevista dalla «clausola risolutiva espressa» indicata nell’atto di conferimento di incarico dirigenziale del 30.6.2010. 4. La Corte d'Appello ha ritenuto che le disposizioni dell’art. 19 comma 3 lett. b) d.l. n. 90/2014, laddove prevedevano, per il personale dell’AVCP confluito in ANAC, «la riduzione non inferiore al 20% del trattamento accessorio del personale dipendente», non fossero applicabili alla NC, perché l’ambito soggettivo della disposizione era limitato al solo personale «appartenente ai ruoli delle amministrazioni pubbliche», nel quale non rientrava la lavoratrice in menzione. 5. La Corte capitolina ha rilevato, infine, che nulla competeva alla NC a titolo di danno alla professionalità: acclarato il demansionamento nel periodo dal 2 luglio al 22 dicembre 2014, il 4 danno non poteva riconoscersi per così dire in re ipsa, come sostenuto dalla lavoratrice, la quale ultima, lungi dal fornire elementi presuntivi, aveva asserito che alla forzata inattività «si accompagnasse automaticamente e senza necessità di prova, il degrado della professionalità». 6. Per la cassazione della sentenza di appello ricorre AN NC prospettando sette motivi di ricorso. 7. Resiste ANAC con controricorso. 8. Il Procuratore generale ha depositato conclusioni scritte ed ha chiesto l’accoglimento del settimo motivo, con reiezione dei restanti. RAGIONI DELLA DECISIONE 1. Con il primo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione dell’art. 18 della legge n. 300/70 e dell’art.19 del d.l. n. 90 del 24.6.2014, anche in rifermento all’art. 12 delle disp. att. cod. civ.; ad avviso della ricorrente, erra la Corte d’appello nel ritenere legittimo il licenziamento che sarebbe invece in violazione dell’art. 18 St. lav., disposizione che ammette il recesso in caso di giusta causa e giustificato motivo soggettivo e non consente il tertium genus della «clausola risolutiva espressa» prevista con unilaterale atto datoriale. 2. Con il secondo mezzo si denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 19 del d.l. n. 90/2014, in relazione agli artt. 19 comma 1 ter e 12 bis, nonché dell’art. 21 comma 1 del d.lgs. 165/2001 e dell’art. 2119 cod. civ., anche in relazione all’art. 5 punto 1 dell’atto di rinnovo del conferimento dell’incarico del 30.06.2010. Se la disciplina sul mutamento organizzativo dell’AVCP nulla diceva sul taglio del personale, non poteva allora (a parere della ricorrente) giustificarsi il licenziamento alla stregua di tale impianto normativo. 3. Con il terzo mezzo, proposto ai sensi dell’art. 360 n. 3 e n. 5 cod. proc. civ., si deduce violazione e falsa applicazione dell’art. 19, 5 commi 3 e 4, del d.l. n. 90 del 24.6.2014 ed omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio oggetto di discussione tra le parti. La Corte di merito aveva omesso di considerare che l’ufficio diretto dalla NC era stato soppresso, in data 4.8.2014, in forza di un piano di riordino che avrebbe dovuto pur sempre essere approvato dal Consiglio dei ministri e, dunque, in forza di un provvedimento ancora provvisorio, che avrebbe potuto acquisire efficacia solo in un secondo tempo. 4. Con il quarto mezzo si denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 19 comma 1 ter e comma 2 bis e dell’art. 21 comma 1 del d. lgs. 165/2001, anche in relazione all’art. 12 preleggi e all’art. 19 del d.l. n. 90 del 24.06.2014; gli incarichi dirigenziali possono essere revocati, alla stregua della richiamata disciplina, non derogabile, solo per il mancato raggiungimento degli obiettivi e non sulla base di un riassetto organizzativo dell’ente; 5. Con il quinto mezzo si denuncia l’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio oggetto di discussione tra le parti, ai sensi dell’art. 360 comma 1 n. 5 cod. proc. civ.. La ricorrente si duole del fatto che la Corte distrettuale non si sarebbe avvenuta della soppressione solo «temporanea» e «formale» dell’ufficio dirigenziale in parola, che aveva proseguito a operare sotto l’egida di altro dirigente: di qui anche il carattere ritorsivo del licenziamento, anche in ragione dell’ulteriore doglianza relativa al demansionamento. 6. Con il sesto mezzo, proposto ai sensi dell’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., lamenta violazione e falsa applicazione degli artt. 19 comma 1 ter e 12 bis e 21 comma 1 del d. lgs. 165/2001, nonché dell’art. 2119 cod. civ., in relazione all’art. 19 del d.l. n. 90 del 24.06.2014. La ricorrente censura la sentenza laddove ha ritenuto il licenziamento legittimamente irrogato per giustificato motivo 6 oggettivo, pur in assenza di prova di «dissesto economico» e sull’impossibilità di una ricollocazione diversa della dirigente. 7. Con il settimo, ed ultimo, mezzo si denuncia ai sensi dell'art. 360, co. 1 n. 3 cod. proc. civ., falsa applicazione degli artt. 2727 e 2729 cod. civ., in relazione all'art. 2103 cod. civ. e agli artt. 2 e 4 Cost., nonché, ai sensi dell’art. 360 comma 1 n. 5 cod proc. civ., l’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti. La sentenza della Corte d’appello merita censura laddove, accertato il demansionamento, non ritiene dimostrato il danno alla professionalità quantunque sussistessero presunzioni atte a corroborarlo, donde la falsa applicazione dell’art. 2729 cod. civ.; la NC aveva subito una lunga serie di vessazioni, comprovate anche dalla mail, a firma del dr. Camanzi, che la sollevava da mansioni di sua competenza (partecipazione al tavolo tecnico dell’ufficio relazioni internazionali) conferite ad altro dirigente, con svilimento della sua professionalità. 8. Il ricorso, i cui motivi possono essere trattati congiuntamente per la loro logica connessione, non è fondato. 9. Giova premettere che, con contratto del 30.6.2010 di durata quinquennale, la NC, quale soggetto esterno, veniva incaricata dall’AVCP, a sensi dell’art. 19 comma 6 d.lgs. n. 165/2001, di dirigere l’Ufficio Relazioni Internazionali e Comunitarie. Secondo l'articolo 5 del contratto, il rapporto si sarebbe risolto «prima della cadenza soltanto in caso di mutamenti organizzativi imposti da provvedimenti che si rendessero necessari in adempimento di norme di legge». Per quanto di interesse, l’art. 19 d.l. 24.6.2014, n. 90, recante «Soppressione dell'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture e definizione delle funzioni dell’Autorità nazionale anticorruzione», così recita: «1. L'Autorità di vigilanza sui 7 contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, di cui all'articolo 6 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 e successive modificazioni, è soppressa ed i relativi organi decadono a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto.
2. I compiti e le funzioni svolti dall'Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture sono trasferiti all'Autorità nazionale anticorruzione e per la valutazione e la trasparenza (ANAC), di cui all'articolo 13 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, che è ridenominata Autorità nazionale anticorruzione.
3. Il Presidente dell’Autorità nazionale anticorruzione, entro il 31 dicembre 2014, presenta al Presidente del Consiglio dei ministri un piano per il riordino dell’Autorità stessa, che contempla: a) il trasferimento definitivo delle risorse umane, finanziarie e strumentali, necessarie per lo svolgimento delle funzioni di cui al comma 2; b) la riduzione non inferiore al venti per cento del trattamento economico accessorio del personale dipendente, inclusi i dirigenti;
c) la riduzione delle spese di funzionamento non inferiore al venti per cento.
4. Il piano di cui al comma 3 acquista efficacia a seguito dell'approvazione con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri». 10. Di qui, a seguito del riassetto organizzativo dell’ANAC, la rilevanza assunta dall’articolo 5 del contratto, a tenore del quale eventuali mutamenti organizzativi adottati «in adempimento di norme di legge» legittimavano l’anticipata risoluzione del rapporto. 11. La ricorrente ne assume l’illiceità per contrasto con norme imperative, sostanzialmente applicando un principio – la nullità ex articolo 1418 cod. civ. delle clausole negoziali di risoluzione automatica del contratto di lavoro subordinato – enunciato da questa Corte (ex aliis, Cass., SU, 7 agosto 1998 n. 7755; Cass., Sez. L, 4 giugno 1999, n. 5501) in riferimento ai rapporti di lavoro subordinato a tempo indeterminato di diritto privato;
si è, infatti, affermato che 8 ammettere fattispecie di estinzione del rapporto di lavoro non sottoposte ai limiti generali del sistema dei licenziamenti significherebbe ridurre arbitrariamente l'ambito di operatività del sistema stesso. 12. Sennonché, tale principio, per quanto si dirà, non può essere automaticamente trasposto, nel pubblico impiego privatizzato, al rapporto di lavoro subordinato a termine che si instaura per lo svolgimento di un incarico dirigenziale. 13. Va, infatti, ricordato che – secondo la generale disciplina dell'articolo 19 d.lgs. 165/2001 – nel conferimento degli incarichi dirigenziali si distinguono due momenti: il conferimento dell'incarico, per atto unilaterale della amministrazione e la fissazione del trattamento economico, in via contrattuale. Nel caso in cui l'incarico venga conferito a soggetto esterno all'amministrazione, con il contratto si costituisce anche un rapporto di lavoro, autonomo o dipendente, comunque a termine, in quanto collegato alla durata, ex lege temporanea, dell'incarico; nella specie, per quanto è pacifico in causa, il rapporto di lavoro era di natura subordinata. 14. Alla unilateralità del conferimento dell'incarico dirigenziale non corrisponde una generale discrezionalità di revoca da parte della pubblica amministrazione: la revoca ante tempus è consentita dal d.lgs. nr. 165/2001, articolo 21, nell'ipotesi di responsabilità dirigenziale. Una revoca per ragioni organizzative di natura oggettiva ha trovato riconoscimento a livello legislativo nell'articolo 1, comma 18, d.l. n. 138/2011, conv. in legge n. 148/2011. La norma, qui non applicabile ratione temporis, ha codificato la facoltà delle amministrazioni pubbliche di disporre il passaggio dei dirigenti ante tempus ad altro incarico per motivate esigenze organizzative. 9 Né può richiamarsi il previgente articolo 9, comma 32, d.l. n. 78/2010, che si riferisce, come si legge in Cass. n. 32386/2021, alla sola ipotesi di scadenza dell'incarico dirigenziale, senza alcun richiamo testuale alla fattispecie, che invece ci occupa, della revoca anticipata. Art. 9, comma 32, cit., che a sua volta differiva dal previgente articolo 19 comma 1 ter, secondo periodo, d.lgs. nr. 165/2001 – inserito dal d.lgs. nr. 150/2009, articolo 40, comma 1, lettera b e poi soppresso, a far tempo dal 31.5.2014, dal suddetto articolo 9, comma 32 – che aveva inteso invece disciplinare tanto la revoca per ragioni organizzative che la mancata conferma (nei seguenti termini: «L'amministrazione che, in dipendenza di processi di riorganizzazione ovvero alla scadenza, in assenza di valutazione negativa...»). 15. Del resto, la possibilità di revoca dell'incarico dirigenziale per ragioni organizzative, prima ancora che essere prevista dalla contrattazione collettiva e dal legislatore del 2011, derivava dal potere della pubblica amministrazione di determinare le linee fondamentali di organizzazione dei propri uffici (articolo 2, comma uno e articolo 5, comma uno, d.lgs. nr. 165/2001) e, perciò, eventualmente di sopprimerli, con riflessi indiretti sulle relative posizioni di responsabilità. 16. Nell'ipotesi ordinaria, in cui l'incarico dirigenziale è affidato a un dirigente di ruolo della amministrazione che lo conferisce, la cessazione dell'incarico – e del contratto che ad esso accede – non incide sul rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato del dirigente;
quando l'incarico è assegnato, invece, a un soggetto esterno – come nella fattispecie di causa – con la revoca dell'incarico si risolve anche il rapporto di lavoro. 17. Dalla esposizione sin qui svolta risulta che il rapporto di lavoro a termine che si instaura in caso di incarico dirigenziale 10 esterno cessa anticipatamente, in caso di subordinazione, non solo per effetto di licenziamento per giusta causa, ex articolo 2119 cod. civ. (nelle ipotesi di responsabilità disciplinare) ma anche per revoca dell'incarico, all'esito dell'accertamento della responsabilità dirigenziale (responsabilità, quest'ultima, distinta da quella disciplinare) ovvero per ragioni organizzative. 18. Nelle ipotesi di revoca dell'incarico esterno, la cessazione del rapporto di lavoro dirigenziale a termine è effetto della dipendenza di tale rapporto dall'incarico conferito. Un meccanismo analogo si verifica nelle ipotesi in cui la soppressione di una struttura amministrativa si verifichi – invece che per atto di riorganizzazione della stessa amministrazione – in forza di una disposizione di legge. 19. In detta eventualità, come già chiarito da questa Corte nella decisione del 7 settembre 2021 nr. 24079, la risoluzione del rapporto di lavoro si verifica secondo lo schema civilistico della impossibilità sopravvenuta della prestazione, ex articolo 1463 cod. civ. (il caso esaminato nella pronuncia citata riguardava la risoluzione del rapporto di lavoro del direttore generale di una ASL a seguito della riorganizzazione del servizio sanitario per legge regionale, con soppressione della Azienda sanitaria). Si è, in particolare, evidenziato che il conferimento dell'incarico dirigenziale dà luogo a un rapporto sinallagmatico in cui la prestazione di ciascuna delle parti trova la sua causa nella prestazione dell'altra e operano i principi generali per cui la sopravvenuta impossibilità assoluta della prestazione importa, con il venir meno della causa del contratto, la risoluzione dello stesso e, di conseguenza, la risoluzione del rapporto. 20. Nella fattispecie di causa, l'ipotesi della soppressione dell'ufficio dirigenziale è stata anticipatamente regolata dalle parti a livello negoziale, con la previsione della automatica risoluzione del rapporto di lavoro per l’ipotesi di riassetti organizzativi imposti da 11 norme di legge. Trattandosi di ufficio dirigenziale incardinato nell’AVCP, la previsione della soppressione di tale Ente e dell’integrale trasferimento delle sue competenze rinviava al verificarsi di un fatto sopravvenuto oggettivo e indipendente dalla volontà delle parti, incerto nell'an e nel quando. La pattuizione in questione, quindi, lungi dall’integrare una clausola risolutiva espressa, come ritenuto dal giudice d’appello, e in tal senso va rettificata ex art. 384 cod. proc. civ. la motivazione della sentenza impugnata, apponeva, in realtà, una condizione risolutiva al contratto di lavoro. 21. Detta condizione non è illecita, in quanto non prevede una ipotesi di licenziamento o di revoca dell'incarico dirigenziale in deroga al sistema ordinamentale, ma costituisce l’anticipata previsione di un effetto che, in assenza della clausola accessoria, si sarebbe (a ben vedere) comunque prodotto secondo la previsione dell'articolo 1463 cod. civ.. La conclusione della Corte d'appello di piena legittimità della clausola negoziale di risoluzione si appalesa, in definitiva, conforme con la disciplina sulla risoluzione dell'incarico dirigenziale per la sopravvenuta modifica della struttura organizzativa della pubblica amministrazione (cfr. Cass. n. 14758/2022 relativa a fattispecie non dissimile). 22. Né vale obiettare che il piano di riordino del presidente ANAC non era immediatamente efficace, in quanto soggetto all’approvazione del Consiglio dei ministri, essendo la soppressione dell’AVCP, e la sua fusione in ANAC, per effetto dell’art. 19 comma 1 d.l. n. 90/2014, pressocché immediata, con decadenza degli organi e trasferimento automatico delle competenze all’ANAC, donde la necessità, al di là del complessivo piano di riordino, di adottare provvedimenti di riassetto organizzativo legati alla confluenza in ANAC di personale e compiti già di spettanza di altra Autorità. 12 23. In tale ottica del tutto conseguenziale è la delibera del 29 luglio 2014 del Consiglio dell’ANAC, con cui si è proceduto alla soppressione dell’Ufficio relazioni internazionali ed europee di cui all’art. 15 del Regolamento di organizzazione della soppressa AVCP e, per l’effetto, alla revoca, sia pure dilazionata nel tempo alla data del 31.12.2014, dell’incarico dirigenziale di cui al conferimento in data 30.6.2010. 24. Non conferente si appalesa, quindi, il richiamo della ricorrente alla fattispecie del giustificato motivo oggettivo, venendo qui in considerazione la soppressione dell’Ente nella sua interezza e, solo a valle, del posto dirigenziale in concreto ricoperto dalla NC. 25. Va disatteso anche il settimo, ed ultimo, motivo. La Corte territoriale, dopo aver affermato l’esistenza di un demansionamento, per un periodo di circa sei mesi, ha escluso, in «totale assenza di concrete allegazioni di fatto circa i pregiudizi subiti per effetto della forzata inattività», il riconoscimento del danno da perdita della professionalità, che non poteva dirsi configurabile in re ipsa, essendo necessaria la prova diretta o per presunzioni attendibili ex art. 2729 cod. civ., mentre la ricorrente si era limitata a dedurre, nell’originario ricorso, che «alla forzata inattività si accompagna automaticamente e senza necessità di prova il degrado della professionalità», perché questi «pregiudizi sono immanenti a una situazione di forzata inattività». La sentenza impugnata ha ulteriormente specificato che nulla la NC avesse, in effetti, dedotto sulla consistenza del danno alla professionalità, su quali fossero le «cognizioni professionali» definitivamente e irreparabilmente perdute, tanto bastava per la reiezione della domanda di ristoro del danno in esame, e ciò in piena armonia peraltro con quanto questa Corte ha più volte affermato, a proposito della risarcibilità del danno non patrimoniale, e cioè che il 13 riconoscimento del diritto del lavoratore al ristoro di tale tipologia di danno non discende automaticamente dall'inadempimento del datore di lavoro, non potendosi prescindere da una specifica allegazione sul punto (v. Cass. 17 settembre 2010, n. 19785; Cass. 19 marzo 2013, n. 6797; Cass. 5 dicembre 2017, n. 29047; Cass. 9 novembre 2018 n. 28742; 19 agosto 2019, n. 21467). Da disattendere è parimenti la dedotta violazione dell’art. 2729 cod. civ. Le Sezioni Unite di questa Corte hanno precisato che (Cass. S.U. n. 1785/2018) la denuncia di violazione o falsa applicazione della norma di diritto di cui all'art. 2729 cod. civ. si può prospettare quando il giudice di merito affermi che un ragionamento presuntivo può basarsi anche su presunzioni che non siano gravi, precise e concordanti ovvero fondi la presunzione su un fatto storico privo di gravità o di precisione o di concordanza ai fini della inferenza dal fatto noto della conseguenza ignota, e non anche quanto la critica si concreti nella diversa ricostruzione delle circostanze fattuali o nella mera prospettazione di una inferenza probabilistica diversa da quella ritenuta applicata dal giudice del merito o senza spiegare i motivi della violazione dei paradigmi della norma (cfr. Cass. n. 9054/2022). Tale ultima ipotesi è quella verificatasi nella specie in cui la ricorrente ha inteso dolersi della mancata valorizzazione delle asserite «vessazioni» da lei subite nell’epilogo della vicenda lavorativa, essenzialmente legate all’estromissione da tavoli di confronto e riunioni, con perdita in quel periodo anche di «encomi e plausi», trattandosi di censura che, oltre che avanzare una diversa ricostruzione delle circostanze fattuali, si rivela inammissibile perché formulata in modo non conforme al testo dell’art. 360 cod. proc. civ. n. 5, come novellato dell’art. 54 del d.l. n. 83/2012, convertito in l. n. 134/2012 (Cass., Sez. U., n. 8053/2014 e n. 8054/2014). 14 28. Conclusivamente, per le ragioni suesposte, il ricorso va rigettato;
al rigetto del ricorso consegue la condanna della ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, liquidate in euro 200,00 per esborsi ed euro 5.500,00 per compensi professionali, oltre spese prenotate a debito. Ai sensi del d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto, per il ricorso, a norma del cit. art. 13, comma 1-bis, se dovuto. Roma, così deciso nella camera di consiglio del 11 gennaio 2023.