Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Mario DELLI PRISCOLI - Presidente -
Dott. Alfio FINOCCHIARO - Consigliere -
Dott. Mario ADAMO - Consigliere -
Dott. Francesco FELICETTI - Rel. Consigliere -
Dott. Laura MILANI - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
TT AR, elettivamente domiciliato in ROMA VIA DELLE TRE MADONNE 16, presso l'avvocato ROBERTO FOLCHITTO, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato FERRUCCIO ZUCCARO, giusta procura in calce al ricorso;

- ricorrente -

contro
COMUNE DI VARESE, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIA BUCCARI 10, presso l'avvocato G. D'INNOCENZO, rappresentato e difeso dall'avvocato GIOVANNI GANDINI, giusta delega in calce al controricorso;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 2508/97 della Corte d'Appello di MILANO, depositata il 22/07/97;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 02/06/99 dal Consigliere Dott. Francesco FELICETTI;

udito per il ricorrente, l'Avvocato Folchitto, che ha chiesto l'accoglimento del ricorso;

udito per il resistente, l'Avvocato D'Innocenzo, con delega, che ha chiesto il rigetto del ricorso;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Vincenzo GAMBARDELLA che ha concluso per l'accoglimento del primo e secondo motivo;
l'assorbimento del terzo motivo;
rigetto del quarto motivo del ricorso.
Svolgimento del processo
1 SC RL, con citazione 6 ottobre 1986, convenne dinanzi al Tribunale di Varese l'Amministrazione comunale di quella città. Espose di avere acquistato dall'IACP, nel 1983, un appartamento in via Vellone 49 e di avere ottenuto dal Comune di Varese, nel 1970, l'autorizzazione a costruire un box su un appezzamento di terreno attiguo al fabbricato. Espose ancora che il Comune, per l'occupazione dell'area, aveva preteso la corresponsione di un canone di locazione e che nonostante la mancata stipulazione di tale contratto il Comune aveva preteso, anche con azioni esecutive, il pagamento di un canone locativo. Tutto ciò premesso, chiese che fosse accertato che il Comune non aveva alcun titolo per pretendere il canone in questione, non essendo il suolo di proprietà comunale, con la conseguente condanna del Comune alla restituzione delle somme versate a tale titolo e in precedenza a titolo di tassa per l'occupazione di suolo pubblico. Chiese anche l'accertamento che l'area in questione era stata usucapita da esso deducente. Istituitosi il contraddittorio con il Comune, il Tribunale, con la propria sentenza, negò che vi fosse stata usucapione dell'area in questione e rigettò le domande dell'attore riconoscendo l'intervenuta formazione, con riferimento all'area occupata, di un contratto di locazione fra il SC e il Comune.
La sentenza venne appellata dal SC. Il Comune di Varese si costituì chiedendo la reiezione del gravame. La Corte di appello di Milano, con sentenza depositata il 22 luglio 1997, confermò la sentenza di primo grado.
Avverso tale decisione propone ricorso a questa Corte il SC, con atto notificato il 10 febbraio 1998, formulando quattro motivi di gravame. Il Comune di Varese resiste con controricorso notificato il 20 marzo 1998. Il SC ha anche depositato memoria. Motivi della decisione
1 Con il primo motivo si denuncia la violazione e la errata interpretazione degli artt. 87 del T.U. della legge comunale e provinciale approvato con R.D. n. 383 del 1934 e degli artt. 1350 e 1326 cod. civ. Si deduce al riguardo che la Corte di appello ha ritenuto sussistente un contratto di locazione del suolo sul quale esso ricorrente ha costruito un box, intercorrente con il Comune di Varese e qualificato come locazione di cosa altrui, nonostante che detto contratto non sarebbe mai stato stipulato e che esso ricorrente, richiestone dal Comune, si fosse rifiutato di stipularlo, perché convinto che l'area non fosse di proprietà del Comune e fosse stata da lui usucapita. Si deduce che la Corte di appello erroneamente avrebbe ritenuto il contratto concluso per fatti concludenti, in quanto i contratti della pubblica amministrazione debbono essere stipulati in forma scritta a pena di nullità, cosicché la Corte di appello non avrebbe potuto ritenere, con riferimento alla stipulazione di un contratto di locazione tra le parti, che nel caso di specie erano sussistiti i requisiti relativi alla formazione del consenso, qualificando quale proposta la richiesta presentata da esso ricorrente al Comune volta ad ottenere l'autorizzazione alla costruzuione del box in questione e, quale accettazione dell'Amministrazione, l'autorizzazione stessa, tenuto anche conto che la manifestazione di volontà del Comune doveva provenire dall'organo abilitao dalla legge. Ne deriverebbe la violazione da parte della sentenza delle norme indicate nel motivo. Con il secondo motivo si denuncia la violazione e la errata interpretazione degli artt. 1571 e 1352 cod. civ. Si deduce al riguardo che erroneamente la Corte di appello avrebbe ritenuto che il Comune fosse legittimato a stipulare il contratto di locazione e ad esigere il canone - nonostante che fosse divenuto proprietario del suolo nel 1988, mentre il contratto risalirebbe al 1984 - in quanto al momento della stipulazione del contratto era già promissario acquirente del suolo e ne aveva ottenuto il possesso. Tale statuizione, secondo il ricorrente, non tiene conto che dal contratto preliminare non risulta che il Comune avesse ottenuto in forza di esso la disponibilità del suolo, mentre dal suo tenore letterale dovrebbe dedursi che detto possesso sarebbe stato trasferito solo con il contratto definitivo. Risulterebbe inoltre dalla stessa documentazione prodotta dal Comune, che anche qualora con il preliminare potesse ritenersi trasferito al Comune il possesso delle aree, ciò sarebbe avvenuto al limitato fine della loromanutenzione, con la conseguenza che erroneamente la Corte di appello avrebbe ritenuto che il Comune avesse una disponibilità dell'immobile che gli consentisse di locarlo.
2 Va preliminarmente respinta l'eccezione d'innammissibilità del primo motivo proposta con il controricorso sotto il profilo della novità, avendo il ricorrente in entrambi i precedenti gradi del giudizio contestato l'esistenza di un contratto di locazione, essendo la questione di nullità del contratto di locazione proponibile in ogni stato e grado del processo, non essendovi al riguardo, nel caso di specie, alcuna preclusione da giudicato, ed essendo nato l'interesse a proporla dalla motivazione della sentenza di secondo grado.
3 Il primo motivo è fondato nei sensi appresso indicati. È principio consolidato che la volontà di obbligarsi della P.A. non può desumersi per implicito da atti o fatti dovendo essere manifestata nelle forme prescritte dalla legge, tra cui l'atto scritto ad substantiam, rispondendo tale requisito all'esigenza di identificare con precisione il contenuto negoziale e consentire i controlli previsti dalla legge (da ultimo Cass. 16 luglio 1998, n. 6966; 30 giugno 1998, n. 6406; 8 aprile 1998, n. 3662). In particolare, per il perfezionamento dei contratti stipulati dai Comuni, è necessaria la manifestazione documentale della volontà negoziale da parte del sindaco, che è l'organo rappresentativo del Comune, abilitato a manifestarne la volontà nei confronti dei terzi (Cass. 24 giugno 1997, n. 5642). Tale volontà, inoltre, deve avere per oggetto la conclusione del contratto, e non può essere ritenuta implicita in atti, ancorché in forma scritta, aventi contenuto diverso, essendo la forma scritta finalizzata, come si è detto, alla precisa identificazione del contenuto negoziale ed all'esercizio dei controlli stabiliti dalla legge: finalità che resterebbe frustrata ove si ammettesse la validità di vincoli contrattuali implicitamente derivanti da atti non diretti a costituirli e non preceduti o seguiti, pertanto, dall'iter procedimentale previsto dalla legge. Ne deriva che la Corte di appello erroneamente ha ritenuto che il contratto di locazione potesse ritenersi validamente stipulato per fatti concludenti e comunque anche formalmente, in conseguenza della richiesta del SC dell'autorizzazione alla costruzione del box e dell'autorizzazione rilasciata dal Comune, non potendo, per quanto sopra detto, i contratti con la P.A. essere stipulati per fatti concludenti, ne' potendo venire conclusi implicitamente, attraverso atti aventi altro oggetto, e non potendosi quindi, in particolare, ritenere concluso un contratto di locazione di un'area ritenuta comunale per il solo fatto dell'accoglimento di una domanda di autorizzazione alla costruzione di un box su di essa, non contenente - oltre tutto - la determinazione del canone, che è elemento essenziale del contratto di locazione.
Il motivo va pertano accolto nei sensi ora indicati, con il conseguente assorbimento del secondo motivo.
4 Con il terzo motivo si denuncia un vizio di motivazione su un punto decisivo della controversia, costituito dalla mancata ammissione dei capitoli di prova volti a dimostrare la usucapione da parte di esso ricorrente del suolo in questione. Si deduce il carattere decisivo di tale mezzo di prova, ai fini della decisione, nonché la genericità e illogicità della motivazione di rigetto della richiesta ammissione della prova.
Con il quarto motivo si denuncia l'omessa motivazione in ordine alla legittimità della imposizione della tassa di occupazione degli spazi pubblici in relazione all'art. 192 del T.U. della finanza locale approvato con R.D. n. 1175 del 1931. Con il motivo si deduce che la Corte di appello avrebbe tralasciato di considerare che anteriormente al 1984 il Comune aveva preteso, in relazione al suolo de quo, il pagamento della tassa di occupazione di suolo pubblico, nonostante che solo nel 1988 esso fosse stato acquistato dal Comune, che in precedenza era solo promissario acquirente dello stesso. La Corte avrebbe omesso di considerare che tale imposizione era avvenuta senza che il Comune avesse documentato in base a quali provvedimenti la tassa di passo carraio, in precedenza richiesta, fosse stata convertita in tassa di occupazione di suolo pubblico. Inoltre l'affermazione della Corte secondo la quale esso appellante avrebbe corrisposto senza obiezioni la tassa di occupazione, così dimostrando la consapevolezza dell'esistenza di una potestà dell'ente pubblico sul terreno, sarebbe smentita dalla documentazione in atti, dalla quale risulterebbe che egli contestò sempre la legittimità di detta imposizione e pagò solo di fronte alle iniziative coattive del Comune. Ne deriverebbe una carenza di motivazione della sentenza impugnata anche in relazione a tale profilo.
Esaminando prioritariamente il quarto motivo, il medesimo deve essere ritenuto inammissibile, in quanto sul punto la sentenza si è pronunciata, affermando che il ricorrente aveva corrisposto senza obiezioni, prima del 1984, la tassa di occupazione di suolo pubblico, con ciò implicitamente ritenendo infondata la domanda di restituzione della stessa, cosicché di fronte a tale affermazione il motivo si rivela generico, non indicandosi in esso specificamente i documenti dai quali dorebbe desumersi il contrario - e che la Corte di appello avrebbe omesso di esaminare - ed in particolare le impugnative che esso ricorrente avrebbe dovuto proporre ove avesse voluto contestare, in conformità della disciplina della tassa di occupazione di suolo pubblico, la fondatezza e legittimità della tassazione, anche in correlazione al regime di proprietà del suolo in questione.
L'inammissibilità di tale motivo rende inammissibile il terzo, comportando il formarsi del giudicato sulla legittimità della imposizione e del pagamento della tassa di occupazione di suolo pubblico in relazione al suolo in questione, con effetto preclusivo della domanda di accertamento della sua usucapione. La sentenza va pertanto cassata in relazione al primo motivo, con assorbimento del secondo, mentre il terzo e il quarto motivo vanno dichiarati inammissibili, e la causa va rimessa per nuovo esame ad altra sezione della Corte di appello di Milano che deciderà anche sulle spese del giudizio di cassazione.

P. Q. M.

La Corte di cassazione Accoglie il primo motivo. Dichiara assorbito il secondo. Dichiara inammissibili il terzo e il quarto. Cassa la sentenza impugnata e rinvia anche per le spese ad altra sezione della Corte di appello di Milano.
Così deciso in Roma, il 2 giugno 1999, nella Camera di consiglio della prima sezione civile.
Depositata in cancelleria l'11 settembre 1999.