Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. ANTONIO IANNOTTA - Primo Presidente f.f. -
Dott. VINCENZO BALDASSARRE - Presidente di sezione -
Dott. FRANCESCO AMIRANTE - Presidente di sezione -
Dott. ANTONIO VELLA - Consigliere -
Dott. VA PAOLINI - Consigliere -
Dott. ERNESTO LUPO - rel. Consigliere -
Dott. FRANCESCO SABATINI - Consigliere -
Dott. FABRIZIO MIANI CANEVARI - Consigliere -
Dott. GIULIO GRAZIADEI - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
COMMISSIONE NAZIONALE PER LE SOCIETÀ E LA BORSA - CONSOB, in persona del legale rappresentante pro-tempore, domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che la rappresenta e difende ope legis;

- ricorrente -

contro
BANCA FIDEURAM S.P.A., in persona del legale rappresentante pro- tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA ENNIO QUIRINO VISCONTI 9, presso lo studio dell'avvocato SERGIO RISTUCCIA, che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato GIORGIO DE NOVA, giusta procura speciale del Notaio dott. Antonietta Leonzio, depositata in data 24 marzo 2000, in atti;

- controricorrente -

nonché contro
LI IO, AS VA, CO AL, SC RC EU, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA ENNIO QUIRINO VISCONTI 8, presso lo studio dell'avvocato SERGIO RISTUCCIA, che li rappresenta e difende unitamente all'avvocato GIORGIO DE NOVA, giusta procure speciali conferiti con atti separati, del Notaio dott. Rosario Patanè, depositate in data 24/03/2000, in atti;

- controricorrenti -

avverso la sentenza n. 2030/99 del Tribunale di LA SPEZIA, depositata il 27/11/99;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 22/03/01 dal Consigliere Dott. Ernesto LUPO;

uditi gli Avvocati Giorgio DE NOVA, Sergio RISTUCCIA;

udito il P.M. in persona dell'Avvocato Generale Dott. Alberto CINQUE che ha concluso per il rigetto del primo motivo di ricorso con la dichiarazione della giurisdizione del giudice ordinario. Rimessione atti al Primo Presidente per l'ulteriore corso.
Svolgimento del processo.
Con quattro ricorsi al Pretore di La Spezia depositati in data 13 dicembre 1998 e 13 giugno 1999 LA RT, AR AN, NN AS e CE NI NO proponevano opposizione avverso distinti provvedimenti con i quali la Commissione nazionale per le società e la borsa (NS) aveva loro inflitto la sanzione della sospensione (per tre mesi il primo, per due mesi gli altri tre) dall'albo dei promotori finanziari al quale essi erano iscritti, sul presupposto che i medesimi opponenti avessero svolto di fatto attività di gestione dei patrimoni dei clienti, in violazione dell'art. 2, comma 1, della legge 2 gennaio 1991 n. 1 (riguardo ai comportamenti anteriori al 30 agosto 1996) e dell'art. 2, comma 1, del decreto legislativo 23 luglio 1996 n. 415 (riguardo ai comportamenti successivi), le cui disposizioni riservavano alle imprese di investimento, alle banche e agli agenti di cambio la detta attività compiuta mediante operazioni relative a valori mobiliari. Gli opponenti deducevano l'insussistenza delle violazioni loro ascritte.
In contumacia della NS, interveniva nei giudizi la BA FI, la quale aderiva alla domanda degli opponenti. Riuniti i quattro ricorsi, il Giudice unico presso il Tribunale di La Spezia, a seguito della soppressione delle preture, emanava la sentenza depositata il 27 novembre 1999, con la quale accoglieva nel merito le opposizioni e annullava le ordinanze opposte. Pregiudizialmente affermava la propria giurisdizione ritenendo applicabile la legge 24 novembre 1981 n.689 (a cui fa rinvio l'art. 196, comma 3, del decreto legislativo 24 febbraio 1998 n. 58, con cui
è stato emanato il testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria).
Avverso la sentenza del Tribunale di La Spezia la NS ha proposto ricorso per cassazione, deducendo due motivi, con il primo dei quali si sostiene il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. Hanno resistito con due controricorsi (di uguale tenore) e con memoria i quattro opponenti, da un lato, e la BA FI, dall'altro. Motivi della decisione.
1. - Con il primo motivo di ricorso la NS deduce la "violazione e falsa applicazione degli artt. 196 d. lgs. 24.2.98 n. 58, 45 d. lgs. 23.7.96 n. 415, 22 l. 24.11.81 n. 689, 2 l.

6.12.71 n. 1034, in relazione all'art. 360 n. 1 c.p.c. (difetto di giurisdizione)". La corrente osserva che l'applicazione di una sanzione interdittiva implica l'esercizio di una potestà discrezionale perché deve tenere conto non solo dell'interesse individuale del promotore finanziario che viene sanzionato, ma anche dell'interesse generale del mercato ad essere protetto dalla presenza del promotore stesso, onde la posizione di quest'ultimo va qualificata come interesse legittimo, con la conseguente giurisdizione del giudice amministrativo. In contrario non vale il richiamo dell'art. 196, comma 3, del decreto legislativo 24 febbraio 1998 n. 58, che è contenuto in un testo unico di "mero coordinamento delle disposizioni già vigenti in materia di mercati finanziari", onde il suo significato va desunto da quello dell'art. 45 del decreto legislativo 23 luglio 1996 n. 415, che non conteneva un rinvio generale alla legge 24 novembre 1981 n. 689, ma che rendeva applicabile quest'ultima legge in relazione soltanto alla sanzione pecuniaria, e non anche alle sanzioni non pecuniarie (quale è la sanzione della sospensione applicata nel caso di specie), secondo il principio già espresso dall'art. 12 della stessa legge n.689 del 1981. Un'interpretazione dell'art. 196, comma 3, del d. lgs. n. 58 del 1998, che attribuisca al richiamo della legge n. 689 del 1981 una portata più ampia di quella contenuta nell'art. 45 del d. lgs. n. 415 del 1996, renderebbe incostituzionale la prima disposizione per eccesso di delega rispetto a quanto consentito dalla norma delegante all'emanazione del testo unico dettata dall'art. 8 della legge 6 febbraio 1996 n.52 (legge comunitaria 1994). È invece da preferire, perché conforme alla detta delega, l'interpretazione restrittiva del citato art. 196, comma 3, con la conseguenza che, essendo stata applicata ai quattro opponenti una sanzione interdittiva (sospensione dall'albo), la legge n.689 del 1981 non è applicabile, onde la giurisdizione spetta al giudice amministrativo.
2. - Il motivo di ricorso è infondato perché correttamente la sentenza impugnata ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario.
3. - Va premesso che i presenti giudizi (riuniti dal giudice di primo grado) sono stati instaurati nel dicembre 1998 e nel giugno 1999, e quindi dopo che, il P luglio 1998, è entrato in vigore il decreto legislativo 24 febbraio 1998 n. 58, con cui è stato approvato il testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria (art. 216). Consegue che la giurisdizione va individuata sulla base della normativa contenuta in tale testo unico (come, d'altronde, non è contestato tra le parti).
Si vedrà (infra, p. 5), comunque, che l'individuazione del tipo di giurisdizione non muta anche se si fa riferimento alla disciplina vigente all'epoca in cui si assumono commessi gli illeciti sanzionati. A tale riguardo va tenuto presente che le violazioni ritenute sussistenti dalla NS sono state commesse in parte prima del 30 agosto 1996, quando vigeva la legge 2 gennaio 1991 n. 1 (disciplina dell'attività di intermediazione mobiliare e disposizioni sull'organizzazione dei mercati mobiliari), ed in parte dopo la detta data (ma prima del 1^ luglio 1998), sotto la vigenza del decreto legislativo 23 luglio 1996 n.415 (recepimento della direttiva 93/22/CEE del 10 maggio 1993 relativa ai servizi di investimento del settore dei valori mobiliari e della direttiva 93/6/CEE del 15 marzo 1993 relativa all'adeguatezza patrimoniale delle imprese di investimento e degli enti creditizi). 4. - Il citato testo unico, approvato con il decreto legislativo n. 58 del 1998, nel disciplinare, nell'art. 196, le sanzioni irrogabili ai promotori finanziari, prevede, nel comma 3, che alle dette sanzioni "si applicano le disposizioni contenute nella legge 24 novembre 1981 n. 689, ad eccezione dell'art. 16". Il rinvio alla legge n. 689 del 1981 comporta l'applicazione anche della normativa processuale da essa dettata e contenuta negli artt. 22 e 23, i quali prevedono che il giudizio di opposizione avverso il provvedimento amministrativo che applica la sanzione si propone davanti al giudice ordinario, e non davanti al giudice amministrativo. Il terzo comma del citato art. 196 si riferisce a tutte le sanzioni che la NS può infliggere ai promotori finanziari, che sono di quattro tipi: richiamo scritto, sanzione pecuniaria, sospensione dall'albo, radiazione dallo stesso.
A tale conclusione si perviene, innanzitutto, sulla base del tenore letterale del comma 3, che concerne genericamente le "sanzioni previste dal presente articolo" (il quale, nel precedente comma 1, contiene l'elenco delle quattro sanzioni indicate), e non le sole sanzioni pecuniarie.
Essa è confermata dalla considerazione sistematica che la scelta tra le quattro sanzioni comminate dall'art. 196 è effettuata dalla NS sulla "base della gravità della violazione e tenuto conto dell'eventuale recidiva". Quindi il contenuto del provvedimento sanzionatorio è correlato esclusivamente all'entità dell'illecito ascritto al promotore finanziario, sotto il profilo oggettivo ed anche soggettivo (recidiva). La scelta della sanzione, allora, secondo la espressa previsione normativa, non tiene conto di interessi pubblici diversi, come l'interesse generale del mercato (affermato dal ricorrente), e non è perciò espressione di discrezionalità amministrativa. Il criterio legale che la detta scelta deve seguire è soltanto la commisurazione della sanzione all'entità della violazione, conformemente al contenuto tipico di ogni potere punitivo, sia di tipo penale che di carattere amministrativo (per quest'ultimo v. l'art. 11 della legge n. 689 del 1981). Ed infatti il citato art. 196 prevede che i promotori finanziari "sono puniti" con una delle quattro sanzioni poi elencate, rendendo esplicita l'identica natura punitiva delle stesse. Se si tiene presente che i quattro tipi di sanzioni possono essere applicati agli stessi illeciti, si percepisce l'ingiustificata anomalia che conseguirebbe alla tesi sostenuta dal ricorrente, secondo cui la giurisdizione ordinaria sussisterebbe soltanto quando è stata inflitta la sanzione pecuniaria mentre, quando è stata irrogata una delle altre tre sanzioni comminate, il giudizio dovrebbe svolgersi davanti al giudice amministrativo. Appare irrazionale una disciplina che prevede due giurisdizioni per giudicare sulla stessa violazione e sulla legittimità dell'identico procedimento. Non vale, infine, opporre il disposto dell'art. 12 della legge n. 689 del 1981, secondo cui detta legge si applica soltanto alle sanzioni pecuniarie. L'ambito di applicazione di tale legge (che già originariamente non era limitata alle sanzioni pecuniarie, essendo espressamente prevista l'opposizione avverso le ordinanze che dispongono la sola confisca: art. 22) è stato successivamente esteso dal legislatore sia alle sanzioni amministrative non pecuniarie previste dal codice della strada (artt. 210 e seguenti, che rinviano al precedente art. 205 per l'opposizione davanti al giudice ordinario), sia in generale alle sanzioni "di natura diversa da quella pecuniaria" (art. 22-bis della legge n. 689/81, introdotto dall'art. 98 del decreto legislativo 30 dicembre 1999 n. 507). Deve, quindi, ritenersi che anche nella materia qui considerata il legislatore abbia esteso l'ambito di applicazione della legge n. 689 del 1981. D'altronde è indubbio - e non è contestato dal ricorrente
- che questa legge sia applicabile ad ogni tipo di sanzione nella normativa relativa al procedimento di emanazione del provvedimento sanzionatorio (fatta salva l'espressa esclusione dell'art. 16, che consente il pagamento in misura ridotta della sanzione pecuniaria). Non si vede perché tale generalizzata applicazione della legge n. 689 del 1981 debba poi ridursi alla sola sanzione pecuniaria per quanto attiene alle norme processuali della stessa legge. 5. - Non si può affermare che l'interpretazione che si è data al disposto dell'art. 196 del testo unico n. 58 del 1998 ponga il contenuto di detta norma eccedente la delega in attuazione della quale tale testo unico è stato emanato.
L'applicazione della legge n. 689 del 1981 a tutte le sanzioni che la NS poteva infliggere ai promotori finanziari era già disposta dall'art. 45 del decreto legislativo 23 luglio 1996 n. 415, le cui disposizioni il Governo è stato delegato (dall'art. 8 della legge 6 febbraio 1996 n. 52) a recepire nel testo unico coordinando ad esse le norme previgenti.
Il citato art. 45, nel comma 1, comminava nei confronti dei promotori finanziari i quattro tipi di sanzioni già visti, che la NS irrogava sulla base degli identici criteri poi ripetuti nell'art. 196 del testo unico ("tenuto conto della gravità della violazione e dell'eventuale recidiva"). Nel comma 2 dello stesso art. 45 si disponeva, poi, che "alle sanzioni previste dal presente articolo non si applica la disposizione contenuta nell'art. 16 della legge 24 novembre 1981 n. 689". Anche l'art. 45 richiamava, pertanto, la legge n. 689/81, sancendone l'applicabilità alle sanzioni comminate ai promotori finanziari non in via espressa (come nell'art. 196 del testo unico), ma in modo implicito, attraverso l'esclusione del solo art. 16 (poi rimasta ferma nel successivo art. 196), la quale non avrebbe alcuna giustificazione se la legge n.689/81 dovesse essere tenuta inapplicabile alle sanzioni previste per i promotori finanziari.
L'inapplicabilità dell'art. 16 (e dell'art. 26) della legge n. 689/81, e quindi, implicitamente, l'applicabilità delle altre disposizioni della stessa legge alle sanzioni comminate per i promotori finanziari era disposta già dalla prima legge in materia (art. 5, comma 9, della legge 2 gennaio 1991 n. 1). Deve, quindi, tenersi che la legge n. 689/81, ed in particolare la giurisdizione del giudice ordinario avverso il provvedimento irrogativo di ogni tipo di sanzione inflitta dalla NS ai promotori finanziari, era già prevista, anche se in modo implicito, dal decreto legislativo n. 415 del 1996, onde il testo unico n. 58 del 1998 non ha fatto altro che rendere esplicito e chiaro il disposto implicito della previgente disciplina.
Tale risultato rientra nella delega prevista dal citato art. 8 della legge n. 52 del 1996, che ha conferito al Governo il potere di emanare un testo unico innovativo di "riordinamento normativo nelle materie interessate dalle direttive comunitari" (così la rubrica dell'art. 8), attraverso la previsione espressa di un potere di coordinamento delle norme vigenti che include necessariamente il chiarimento interpretativo delle stesse. Nè può ritenersi - come si sostiene nel ricorso per cassazione - che di tale coordinamento non vi fosse bisogno poiché non sussistevano, per le sanzioni ai promotori finanziari, norme vigenti anteriori al decreto legislativo n. 415/96, onde il testo unico non avrebbe potuto che ripetere senza alcuna variazione il disposto dell'art. 45 di quest'ultimo testo normativo. Il richiamo della legge n. 689 del 1981, contenuto nel comma 2 dell'art. 45 - comunque lo si voglia intendere - rendeva operativo il potere di coordinamento tra le due normative e la necessità di chiarire il contenuto dello stesso art. 45, rendendo espresso ciò che prima era disposto soltanto in via implicita. Va, perciò, considerato manifestamente infondato il dubbio di incostituzionalità del citato art. 196 del testo unico n. 58 del 1998, prospettato dal ricorrente sotto l'aspetto dell'eccesso di delega rispetto all'art. 8 della legge n. 52 del 1996. 6. - In conclusione, va rigettato il primo motivo del ricorso della NS e va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario. Poiché il secondo motivo dello stesso ricorso, che concerne la sussistenza delle violazioni, rientra nella "competenza" delle sezioni semplici (art. 142 disp. att. c.p.c.), il ricorso va rimesso al Primo Presidente di questa Corte per l'assegnazione alla sezione semplice.

P.Q.M.

La Corte getta il primo motivo del ricorso, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, mette gli atti al Primo Presidente per l'ulteriore corso.
Così deciso in Roma, il 22 marzo 2001.
Depositato in Cancelleria il 11 luglio 2001