Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Prof. Antonio LA TORRE - Primo Presidente Agg.to -
Dott. Pasquale PONTRANDOLFI - Presidente di Sezione -
Dott. Francesco AMIRANTE - Presidente di Sezione -
Dott. Gaetano GAROFALO - Consigliere -
Dott. Massimo GENGHINI - Consigliere -
Dott. Giuseppe IANNIRUBERTO - Consigliere -
Dott. Giovanni PRESTIPINO - Consigliere -
Dott. Erminio RAVAGNANI - Consigliere -
Dott. Federico ROSELLI - Rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
ISTITUTO UNIVERSITARIO EUROPEO, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA MONTE ZEBIO 37, presso lo studio dell'avvocato PIERO AMENTA, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato PAOLO FANFANI, giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
MA LE IE, elettivamente domiciliata in ROMA, LUNGOTEVERE MICHELANGELO 9, presso lo studio dell'avvocato MATTIA PERSIANI, che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato MARCO PAPALEONI, giusta delega in calce al controricorso;

- controricorrente -

per regolamento preventivo di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 3261/97 del PR di FIRENZE;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 12/11/98 dal Consigliere Dott. Federico ROSELLI;

udito l'avvocato Massimo MARCHETTI, per delega dell'Avvocato Mattia PERSIANI, per la controricorrente;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Giovanni LO CASCIO che ha concluso per il rigetto del ricorso e giurisdizione del giudice italiano.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso al PR di Firenze depositato il 19 giugno 1997 RI EL PI esponeva di avere lavorato, prima per breve tempo con la formale qualificazione di collaboratrice autonoma e poi con rapporto di subordinazione, per l'Istituto universitario europeo avente sede nel comune di Firenze. Il rapporto si era svolto dall'11 marzo 1994 al 20 dicembre 1996, aveva avuto varie interruzioni ed era stato definito sempre come rapporto a tempo determinato: la data del 1996 ora detta segnava appunto la scadenza dell'ultimo termine. La PI sosteneva che il rapporto di lavoro aveva avuto sempre i caratteri della subordinazione e che non erano mai sussistite le condizioni di fatto richieste dalla legge 18 aprile 1962 n. 230 per costituire rapporti temporanei, con la conseguente necessità di ravvisare un unico rapporto a tempo indeterminato, dal quale il datore era receduto senza giustificato motivo. Ella aggiungeva di avere reso le prestazioni di agente ausiliario, ossia, secondo la definizione statutaria, senza ricoprire un incarico previsto nel bilancio oppure per sostituire temporaneamente un agente amministrativo.
Pertanto chiedeva in via principale che il PR dichiarasse la persistenza attuale di un rapporto di lavoro continuativo a tempo indeterminato con la qualifica di agente ausiliario e condannasse l'Istituto al pagamento di differenze retributive;
in via subordinata che riconoscesse la qualifica di agente locale, ossia con compiti manuali e di servizio non previsti in organico;
in ulteriore subordine che condannasse il datore a pagare il trattamento di fine rapporto ed a risarcire il danno da violazione dei principi di correttezza e buona fede espressi negli artt. 1175 e 1375 cod. civ., per avere stipulato contratti a tempo determinato onde eludere le garanzie spettanti al lavoratore a tempo indeterminato.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Col primo motivo il ricorrente Istituto universitario europeo osserva che, a norma dell'art. 4 della convenzione costitutiva firmata a Firenze il 19 aprile 1972 da diversi Stati europei e ratificata, nonché resa esecutiva, in Italia con legge 23 dicembre 1972 n. 920, esso ed il suo personale godono dei "privilegi e immunità" necessari al compimento della loro missione di sviluppo del patrimonio culturale e scientifico del vecchio continente, fruendo altresì, ai sensi dell'art. 1 del protocollo allegato, dell'immunità dai procedimenti giudiziari esecutivi. Ciò ad avviso del ricorrente dimostrerebbe anche l'immunità dalla giurisdizione italiana e in particolare dai procedimenti di cognizione. Col secondo motivo il ricorrente insiste su tale tesi, sostenendo la propria personalità giuridica internazionale, equiparabile a quella degli Stati e negando lo svolgimento di qualsiasi attività d'impresa. In generale, il giudice italiano non potrebbe interferire con le proprie pronunce nell'esercizio della sovranità dell'ente di diritto internazionale e, in particolare, il giudice del lavoro non potrebbe affermare la titolarità di un rapporto di lavoro negato dallo stesso ente.
Col terzo motivo l'Istituto nota di avere costituito nel suo ambito, con decisione del proprio Consiglio superiore in data 20 marzo 1975, una Commissione dei ricorsi, organo di "giurisdizione esclusiva", competente a garantire i diritti dei lavoratori ed ulteriore dimostrazione dell'immunità dalla giurisdizione italiana. I tre motivi, da esaminare insieme per la loro connessione, non sono fondati.
A norma dell'art. 10, primo comma, della Costituzione l'ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute. Da questa norma la giurisprudenza fa derivare l'immunità degli Stati esteri dalla giurisdizione italiana, in base ad una consuetudine internazionale intesa al rispetto dell'altrui sovranità (ex multis Cass. 18 agosto 1990 n. 8433, 5 novembre 1991 n. 11788). Tale immunità riguarda i rapporti giuridici estranei all'ordinamento italiano, o perché gli Stati stranieri agiscono come soggetti di diritto internazionale o perché agiscono come titolari di una potestà di imperio nell'ordinamento proprio ossia come enti sovrani. Al contrario, se lo Stato straniero agisce sul territorio italiano indipendentemente dal suo potere sovrano e ponendosi alla stregua di un privato cittadino, l'esercizio della giurisdizione italiana non deve essere escluso giacché esso svolge la sua attività come persona assoggettata all'ordinamento interno ossia allo Stato del foro (così già Cass. 14 luglio 1960 n. 1919). In altre parole, sono immuni dalla giurisdizione gli atti compiuti iure imperii mentre vi sono sottoposti gli atti iure gestionis. Questa distinzione si è posta in particolare nel diritto del lavoro, ove si sono considerati non immuni atti e rapporti riconducibili all'attività commerciale o privata dello Stato straniero, che però non comprende mai gli atti di nomina e di licenziamento del lavoratore dipendente da un organo o ente pubblico dello stato medesimo, atti da considerare sempre espressione di sovranità. In prosieguo di tempo si è distinto, sulla base di convenzioni internazionali, fra dipendenti a statuto internazionale e dipendenti a statuto locale, i primi investiti di funzioni di organizzazione e di espressione della volontà dello stato straniero ed i secondi assunti per i bisogni locali di mano d'opera e per il soddisfacimento di esigenze materiali, e perciò non immuni bensì soggetti ai giudici dello Status fori (Cass. 27 gennaio 1977 n. 400, 22 maggio 1991 n. 5794, 12 gennaio 1996 n. 174). In altre decisioni si è distinto in base al contenuto del provvedimento giudiziario chiesto dal lavoratore-attore e si è così affermata l'immunità quando esso realizzerebbe un'ingerenza del giudice nell'organizzazione del soggetto di diritto internazionale, come ad es. nel caso dell'ordine di reintegrazione nel posto di lavoro di un dipendente stabilmente inserito nella struttura organizzativa di quel soggetto, e la si è negata quando il lavoratore tenda soltanto ad attribuzioni patrimoniali. Nel primo caso, si è osservato, l'indagine sulla legittimità del licenziamento intimato dal soggetto di diritto internazionale investirebbe necessariamente ed in modo diretto l'esercizio di poteri pubblicistici, relativi all'organizzazione degli uffici e dei servizi: indagine sicuramente preclusa alla giurisdizione dello Stato ospitante (così Cass. 8 giugno 1994 n. 5565, nel caso di un impiegato addetto alla biblioteca di un centro internazionale di studi. Conformi: Cass. 28 novembre 1991 n. 12771, 18 novembre 1992 n. 12315). Questa problematica è divenuta però più complessa specialmente in tempo recente, quando con frequenza sempre maggiore sono apparsi nell'ordinamento internazionale soggetti diversi dagli Stati ed operanti, rispetto a questi, in posizione di maggiore o minore indipendenza. Si tratta delle organizzazioni internazionali che gli Stati hanno costituito soprattutto dopo la seconda guerra mondiale onde soddisfare esigenze prima non avvertite, o almeno non abbastanza avvertite, nella comunità delle genti.
Per alcuni di questi enti dottrina e giurisprudenza non soltanto italiane sono ormai unanimi nel riconoscere la personalità di diritto internazionale e la conseguente capacità di instaurare rapporti giuridici anche con gli Stati (ad es. per l'Organizzazione mondiale della sanità, secondo il parere espresso il 20 dicembre 1980 dalla Corte internazionale di giustizia de L'Aia); per altri si dubita e, in difetto di esplicite definizioni pattizie, si cercano i caratteri distintivi, della personalità tanto che, proprio in materia di immunità e privilegi, la dottrina ha talora ravvisato zone "d'ombra e ambiguità".
Ed in realtà le incertezze nel concepire la soggettività internazionale hanno indotto alcuni specialisti a dubitare perfino della fondatezza e del valore giuridico della nozione, concordandosi in ogni caso nel notare in generale che la capacità di partecipare a certe relazioni e di essere centro di imputazione di effetti nell'ordinamento internazionale dà luogo a problemi e soluzioni non sempre coincidenti con quelle degli ordinamenti interni, ossia statali.
Al fine di decidere la presente controversia, la questione del riconoscimento alla singola organizzazione della personalità di diritto internazionale non rileva nei suoi termini generali, ossia come capacità di essere destinataria in astratto di tutte le norme, convenzionali o consuetudinarie, bensì nell'aspetto particolare dell'immunità dalla giurisdizione dei singoli Stati che l'hanno costituita (gli Stati contraenti).
La questione vede contrapposte due esigenze di livello costituzionale. Da un lato sta l'esigenza, salvaguardata dagli artt.10 e 11 Cost., di rispettare le norme, scritte o consuetudinarie,
dello ius gentium, se necessario limitando la sovranità nazionale, e in particolare di non porre impedimenti ai poteri di autogoverno e di perseguimento dei fini propri delle organizzazioni internazionali.
Come s'è detto, l'immunità degli Stati esteri dalla giurisdizione italiana suole essere ricondotta, attraverso l'art. 10 Cost., al principio consuetudinario di rispetto dell'altrui sovranità, in particolare per quanto riguarda il potere di risolvere autoritativamente le controversie (par in parem non habet iurisdictionem). Dall'altro lato sta la libertà di accesso alla giurisdizione onde far valere diritti e interessi legittimi, che l'art. 24, primo comma, Cost. garantisce a "tutti" e perciò anche allo straniero nei limiti dell'art. 4 cod. proc. civ. Questa libertà può essere compressa per concrete esigenze costituzionali pariordinate, in difetto delle quali gli organi legislativi o esecutivi dello Stato italiano possono bensì concedere a soggetti stranieri immunità o privilegi, ma non in contrasto con la Costituzione.
Ultimamente queste Sezioni unite hanno affermato che la tutela giurisdizionale costituisce un principio cardine dell'ordinamento onde le limitazioni debbono essere espressamente previste e sorrette da adeguata giustificazione, stante che un principio implicito o una norma inespressa non può porsi in vittorioso contrasto con un principio fondamentale esplicito (Cass. Ud.
9.7.98 - Pres. Rep. C. Ruggi ed altri, R.G. 8995/97, sent. 17 dicembre 1998 n. 12614). Non è dubbio che quest'ultima affermazione, resa in una questione di diritto interno, debba essere attenuata con riguardo al diritto internazionale pubblico, formato per larga parte di norme consuetudinarie. Ciò tuttavia comporta, da un lato, che l'immunità dalla giurisdizione italiana può risultare dal richiamato principio par in parem oppure da un accordo internazionale, senza che la relativa legge di ratifica si ponga necessariamente in contrasto con la nostra Legge fondamentale. Ma, dall'altro lato, non esclude che i dubbi interpretativi su leggi ordinarie o altre norme di diritto interno debbano essere sciolti anzitutto alla luce dell'art. 24 Cost., come avviene nel caso di specie.
Il "disinteresse" dell'ordinamento italiano per i rapporti sostanziali che si svolgono nell'ordinamento esterno, e quindi l'immunità dalla giurisdizione italiana, ben può pertanto essere affermato (come hanno fatto queste Sezioni unite nelle sentenze 3 febbraio 1986 n. 667, 4 aprile 1986 n. 2316 e 1513 del 1991 cit.), ma solo dopo che siano state risolte le questioni ermeneutiche concernenti anzitutto il riconoscimento delle personalità di diritto internazionale, e poi dell'estensione della sua capacità fino a limiti che comportino l'immunità totale o parziale dalla giurisdizione italiana: limiti necessari, ossia impliciti nei suoi fini, oppure fissati espressamente in accordi internazionali. Che la possibilità di essere parte di certi rapporti giuridici internazionali non comporti necessariamente una personalità piena ed in qualche modo assimilabile a quella degli Stati appare anche dalla tesi dottrinale, pur minoritaria, che attribuisce alle persone fisiche la titolarità di alcuni rapporti dell'ordinamento internazionale. Talvolta, ed a seguito di un movimento d'opinione formatosi all'inizio di questo secolo (quando si tentava di istituire una "corte internazionale delle prede", dopo le conferenze dell'Aia del 1899 e del 1907) ed oggi rafforzatosi, si è sostenuta la legittimazione di singoli cittadini ad adire organi internazionali onde far valere posizioni giuridiche individuali, oppure ad esserne perseguiti per crimina iuris gentium, e si è così parlato di "soggetti secondari" o "soggetti di legittimazione", vale a dire dotati di una capacità giuridica limitata, la quale rende comunque evidente la non indefettibile connessione tra la capacità di compiere certi atti o di ricevere certi effetti e l'immunità giurisdizionale tradizionalmente riconosciuta agli Stati. Pertanto non è sicura la formazione di una consuetudine che permetta di estendere a tutte le organizzazioni internazionali il principio par in parem non habet iurisdictionem, operante tra gli Stati e implicitamente richiamato nell'art. 10, primo comma, Cost. Nell'impossibilità di porre su un piano di parità assoluta Stato ed organizzazione internazionale, privilegi ed immunità spettanti a questa possono derivare così solo da specifiche fonti scritte. Queste sogliono consistere non soltanto in accordi tra Stati, ossia tra i soggetti che costituiscono l'organizzazione e che vengono chiamati Stati contraenti, ma anche nei cosiddetti "accordi di sede", stipulati fra l'organizzazione, priva di un proprio territorio, e lo Stato in cui essa stabilisce la sua sede, principale o secondaria. Tali accordi, oltre a rendere certi i rapporti con lo Stato ospitante, riguardano bensì la complessiva condizione giuridica dell'organizzazione e le garantiscono meglio l'autogoverno, ma a tal fine non stabiliscono necessariamente l'immunità giurisdizionale, oppure la limitano con riferimento alle funzioni istituzionali o ai beni destinati agli usi ufficiali. La prima questione, ossia quella del riconoscimento della personalità internazionale all'organizzazione non statale, va risolta secondo alcune pronunce di questa Corte alla stregua di espressa attribuzione in accordi fra Stati (Cass. 23 gennaio 1990 n. 376, che nega la personalità internazionale alla Scuola europea di Varese-Ispra; 18 maggio 1992 n. 5942, che riconosce l'immunità dell'Organizzazione delle Nazioni unite per l'alimentazione e l'agricoltura [FAO] dalla giurisdizione nazionale nelle controversie lavoristiche;
29 ottobre 1992 n. 11781, che nega la personalità al Centro internazionale di perfezionamento professionale e tecnico di Torino, costituitosi per accordo fra Italia e Organizzazione internazionale del lavoro).
Altre pronunce ravvisano la personalità internazionale in base ad indici rivelatori oggettivi, quali la legittimazione a rivolgersi direttamente a governi statali con proposte e raccomandazioni, o a stipulare accordi, da ciò facendo derivare poi l'immunità giurisdizionale e così parificando l'organizzazione internazionale ad uno Stato (Cass. 23 novembre 1985 n. 5819, n. 667 del 1986, 8433 del 1990, tutte rese nei confronti dell'Istituto italo latino americano). Altro indice, posto in evidenza dalla dottrina, è dato dalla capacità di stipulare non quali semplici rappresentanti dei cosiddetti Stati membri, ossia di quelli che hanno istituito l'organizzazione o vi hanno aderito.
La non sottoponibilità dei beni ad esecuzione forzata, per contro, non comporta di per sè ne' personalità internazionale ne' immunità giurisdizionale, poiché l'esclusione della garanzia patrimoniale generale (art. 2740 cod. civ.) dell'ente debitore, di regola limitata ai beni necessari all'esercizio delle funzioni sovrane o comunque destinati ai fini pubblicistici e quindi non riguardante quelli strumentali ad attività commerciali o più largamente privatistiche (Cass. 12 gennaio 1996 n. 173), non sottrae al creditore l'interesse ad agire in sede di cognizione per la tutela del credito: la regiudicata sull'esistenza di questo, ancorché non realizzabile in via esecutiva, permette di opporlo in compensazione, oppure di resistere con successo all'azione di ripetizione dell'indebito. In ogni caso, l'eccezione di sottrazione dei beni all'azione esecutiva concerne il merito della causa e non la giurisdizione (Cass. n. 5162 del 1991, cit.). La previsione, contenuta nell'accordo internazionale, dell'obbligo di riconoscere la personalità giuridica all'organizzazione e l'attuazione della previsione nella legge di ratifica, significano solo che ad essa viene attribuita la soggettività di diritto interno, ossia nell'ambito degli Stati contraenti. Quanto, infine, alla previsione di organi di giustizia interna, neppure essa rivela necessariamente la personalità internazionale ne' è decisiva in ordine alla questione dell'immunità della giurisdizione, sia perché l'azione può essere alternativa rispetto a quella davanti al giudice statale o anche facoltativa sia perché il contenzioso interno può essere di natura amministrativa. Tutto ciò premesso sul piano generale, occorre ora esaminare le disposizioni dei singoli atti normativi invocati dal ricorrente:
convenzione del 19 aprile 1972, legge di ratifica e di esecuzione n. 920 del 1972, protocollo allegato sui privilegi e le immunità, d.P.R. 13 ottobre 1976 n. 990, di esecuzione dell'accordo "di sede" tra il Governo della Repubblica italiana e l'Istituto universitario europeo, decisione del Consiglio superiore dell'Istituto del 20 marzo 1975, che stabilisce lo statuto del personale, decisione 18 giugno 1981 e 7 dicembre 1989 dello stesso Consiglio superiore sulla procedura davanti alla Commissione dei ricorsi. Viene anzitutto in considerazione l'art. 4 della convenzione, secondo cui "L'Istituto e il suo personale godono dei privilegi e delle immunità necessari al compimento della loro missione, in conformità del protocollo allegato alla presente convenzione e che ne costituisce parte integrante (primo comma). L'istituto conclude con il governo della Repubblica italiana un accordo sulla sede, approvato all'unanimità dal consiglio superiore (secondo comma)".
Di questo accordo parla anche l'art. 6, comma 5, legge. f, della stessa convenzione, nella parte in cui definisce le competenze del Consiglio superiore dell'Istituto.
Queste disposizioni dimostrano come l'Istituto si ponga quale centro di volontà e di azione nonché di imputazione di situazioni giuridiche soggettive nell'ambito dell'ordinamento internazionale. In particolare la capacità di concludere un accordo col Governo italiano si è poi in effettivamente attuata, come sopra si è detto attraverso il riferimento al d.P.R. n. 990 del 1976. Non sembra tuttavia che questa capacità di diritto internazionale, palesemente attribuita per il perseguimento, anche con i necessari beni immobili e mobili, dei fini culturali e scientifici di cui all'art. 2, primo comma, della stessa convenzione, sia sufficiente a parificare l'Istituto ad uno Stato, fino al punto di sacrificare i diritti individuali di accesso alla giurisdizione, inviolabili ai sensi dell'art. 24, primo comma, Cost. Il principio consuetudinario (par in parem ...) sopra più volte evocato ed implicitamente richiamato dall'art. 10 Cost. non opera necessariamente, per le ragioni già illustrate, ogni qual volta ad un'organizzazione internazionale venga attribuita la capacità di perseguire i propri fini, limitati e non generali come quelli degli Stati, attraverso accordi internazionali.
Deve anche notarsi che la disposizione dell'art. 4, secondo comma, cit. non attribuisce una generale capacità di concludere accordi ma si riferisce ad un unico e determinato accordo: quello da stipulare col Governo italiano per stabilire, presso Firenze, la sede dell'Istituto.
Nè potrebbe sostenersi che la sottoposizione alla giurisdizione italiana diminuisca o ponga in pericolo l'esecuzione del compito, proprio dell'Istituto medesimo, "di contribuire, con la sua azione nel settore dell'insegnamento superiore e della ricerca, allo sviluppo del patrimonio culturale e scientifico dell'Europa, considerato nella sua unità e diversità" (art. 2 cit.). È ben vero che l'insegnamento superiore, con i suoi peculiari problemi, richiede un'autonomia implicante anzitutto autogoverno, ossia limitazione dei poteri statali non solo esecutivo ma anche legislativo. Ciò però vale tanto per le università ed i centri di studio nazionali quanto per quelli internazionali e non postula certo l'immunità dalla giurisdizione dello Stato. Tanto meno l'immunità dalle pretese giudiziarie dei prestatori di lavoro, i quali chiedano i mezzi "sufficienti ad assicurare a sè e alla famiglia un'esistenza libera e dignitosa" (art. 36, primo comma, Cost.). La garanzia di libero perseguimento dei fini didattici e culturali è inoltre realizzata per l'Istituto universitario europeo, a differenza che per gli altri istituti superiori di istruzione operanti sul territorio italiano, attraverso i privilegi e le immunità previste nel suddetto protocollo.
Ma neppure questi si risolvono in esenzioni dalla giurisdizione italiana. Della immunità dai procedimenti esecutivi, stabilita negli artt. 1 e 3 del protocollo, della sua insufficienza a fondare un'immunità dai procedimenti di cognizione e comunque della sua irrilevanza in sede di regolamento della giurisdizione, s'è detto sopra.
Per lo stesso motivo non rilevano in questa sede le esenzioni tributarie di cui agli artt. 3 l. n. 920 del 1972 e 12 d.P.R. n. 990 del 1976. La personalità e la capacità giuridica attribuite all'Istituto dagli artt. 1 e 28 della convenzione nonché dall'art. 2 d.P.R. ult. cit. rilevano all'interno degli Stati membri, mentre l'organo di autocrinia, previsto dall'art. 6, comma 5, lett. c, integrato dall'allegato I del protocollo, è composto da "personalità indipendenti e che, come giureconsulti, possiedono notevoli competenze, in particolare nel campo dei diritti e delle obbligazioni del pubblico impiego" (art. 1 della decisione 8/81 del Consiglio superiore) nominate dallo stesso istituto che è parte delle controversie, e sembra perciò avere i caratteri di organo del contenzioso amministrativo.
Le immunità previste nell'art. 9 del protocollo per alcuni organi dell'Istituto (presidente, segretario generale, ecc.) riguardano le persone fisiche e non l'Istituto stesso nei rapporti con i suoi dipendenti, come esattamente osserva la controricorrente nella sua memoria. In conclusione si deve affermare che l'attribuzione ad una organizzazione internazionale non statale, nella convenzione ratificata, della capacità di concludere accordi con governi statali comporta bensì il riconoscimento di una soggettività giuridica internazionale, che però non basta ad equipararla ad uno Stato estero, tanto da assicurarle l'immunità giurisdizionale alla stregua del principio par in parem non habet iurisdictionem, implicitamente recepito attraverso l'art. 10 Cost. Tale immunità deve così risultare, espressamente o per implicito, dalle norme pattizie internazionali relative all'organizzazione oppure da norme della legislazione nazionale.
L'ancora incerta sistemazione teorica della materia giustifica la compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice italiano e compensa le spese.
Così deciso in Roma il 12 novembre 1998.
Depositata in Cancelleria 18/3/1999.