Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. VITTORIA Paolo - Presidente -
Dott. PREDEN Roberto - rel. Consigliere -
Dott. DI NANNI Luigi Francesco - Consigliere -
Dott. FINOCCHIARO Mario - Consigliere -
Dott. CALABRESE Donato - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
HI AN, DE CA NG, RA SA RG, NC OV, elettivamente domiciliati in ROMA VIA COSTANTINO MAES 53, presso lo studio dell'avvocato NG GALLO, difesi dall'avvocato VINCENZO LO GIUDICE, giusta delega in atti;

- ricorrenti -

contro
COMUNE DI LICATA, in persona del Sindaco pro tempore, domiciliato in ROMA presso LA CORTE DI CASSAZIONE, difeso dall'avvocato MATTEO LUS con studio in 92027 LICATA (AG) CORSO UMBERTO 100, giusta delega in atti;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 1079/99 della Corte d'Appello di PALERMO, Sezione 1^ Civile, emessa il 17/11/99 e depositata l'01/12/99 (R.G. 1237/98);
udita la relazione della causa svolta nella pubblica Udienza del 16/01/04 dal Consigliere Dott. Roberto PREDEN;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Eduardo SCARDACCIONE che ha concluso per il rigetto del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto notificato il 23.11.1995. OV CC, LO De CA, IA UT SA e VA IA convenivano davanti al Tribunale di Agrigento il Comune di Licata per sentirlo condannare al risarcimento del danno. Esponevano che il comune aveva loro rilasciato il 19.11.1984 concessione edilizia per la realizzazione di uno stabilimento industriale per la conservazione del pesce salato;

che, portati a termine i lavori di costruzione, il comune si era rifiutato di rilasciare il certificato di agibilità; che da accertamenti da essi disposti era risultato che la concessione era stata rilasciata in assenza dei presupposti di legge, non essendo stato preventivamente acquisito il nulla-osta dell'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente previsto dall'art. 5 della legge della Regione Sicilia 29.12.1981 n. 181; che il detto nullaosta non poteva essere rilasciato a causa della mancata realizzazione da parte del comune delle necessarie opere fognarie. Sostenevano che il comune, avendo rilasciato, illegittimamente la concessione, doveva essere ritenuto responsabile dei danni subiti dagli esponenti, che avevano sostenuto una spesa di L. 503.000.000 per la realizzazione di un'opera che si era rivelata inutilizzabile.
Il comune resisteva.
Il tribunale, con sentenza del 28.10.1997, rigettava la domanda. Considerava che il danno subito doveva ritenersi direttamente imputabile agli attori, che avrebbero dovuto accertarsi preventivamente di verificare che fosse stato rilasciato il nulla- osta regionale per l'esercizio dell'attività.
Pronunciando sull'appello dei soccombenti, la Corte d'appello di Palermo, lo rigettava. Considerava:
- che doveva farsi riferimento alla norma dettata dall'art. 5 della legge della Regione Sicilia 29.12.1981 n. 181, secondo cui determinate attività produttive (tra le quali rientra quella della lavorazione e conservazione del pesce) "...non possono essere intraprese ed autorizzate senza il preventivo nullaosta all'impianto dell'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente";
- che tale norma deve ritenersi rivolta direttamente al privato, oltre che alla pubblica amministrazione, e non costituisce quindi soltanto una regola di azione dell'azione amministrativa condizionante il rilascio di concessioni edilizie per l'esercizio di attività produttive e lavorazioni interferenti con gli interessi ambientali tutelati dalla stessa legge e dalla legge della Regione Sicilia 18.6.1977 n. 39;
- che tale interpretazione è giustificata dalla lettera della norma, che, prescrivendo che dette attività non solo non possono essere autorizzate, ma non possono neanche essere "intraprese" senza il nulla-osta regionale, si riferisce evidentemente all'iniziativa produttiva del privato;

- che, del resto, nulla vieta che il nulla-osta regionale sia richiesto direttamente dal privato ed allegato alla domanda di autorizzazione all'esercizio dell'attività produttiva vincolata;

- che l'efficacia condizionante del nulla-osta non poteva essere ignorata dagli appellanti, che non avevano dedotto di essere incorsi in un errore scusabile nei rigorosi termini postulati quando si invochi l'ignoranza di una norma di legge, deducendo, peraltro infondatamente come ritenuto in analoga ipotesi dalla Cassazione penale con sentenza del 2.8.1994, la propria buona fede esclusivamente dal provvedimento concessorio;

- che era ininfluente la questione della carenza dei presupposti materiali per l'ottenimento del nullaosta, rilevando ai fini della decisione soltanto l'aspetto formale del mancato rilascio del provvedimento e la necessità che gli appellanti ne accertassero la presenza agli atti dell'istruttoria amministrativa relativa alla concessione edilizia, e potendo, semmai, l'assenza delle necessarie infrastrutture rendere ancor meno credibile la buona fede degli appellanti sull'esistenza del nulla-osta.
Avverso la sentenza i soccombenti hanno proposto ricorso per Cassazione in base a quattro motivi.
Ha resistito, con controricorso, il Comune di Licata, che ha altresì depositato memoria.
MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo, denunciando falsa applicazione dell'art. 5 della legge della Regione Sicilia 29.12.1981 n. 181, assumono i ricorrenti che erroneamente la corte d'appello ha posto a fondamento dell'esclusione della responsabilità del comune la norma citata. Sostengono che nessuna norma di legge impone al privato che richieda la concessione edilizia per la realizzazione di uno stabilimento industriale di provvedere in via preliminare alla richiesta del nulla osta dell'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente, e che, comunque, sussiste la responsabilità del comune, che non poteva rilasciare la concessione in assenza del detto nulla-osta, da acquisire d'ufficio.

2. Con il secondo motivo, denunciando violazione dell'art. 2043 c.c., i ricorrenti svolgono due censure: a) assumono, in primo luogo, che erroneamente la corte d'appello ha ritenuto che sarebbero stati loro a dare causa alla illegittimità della concessione, per aver omesso di richiedere il prescritto nulla-osta; b) affermano, inoltre, che erroneamente la corte d'appello non ha considerato che essi non avrebbero potuto evitare il danno subito, non essendo stato mai dimostrato che, prima di edificare, fossero a conoscenza dell'assenza delle necessarie infrastrutture nella zona.
In relazione alla prima, sostengono che, pur ammettendo che fossero tenuti a richiedere il nulla-osta, ciò non esclude o limita la responsabilità dei funzionari del comune, che non potevano ignorare che la concessione, in assenza del nulla-osta, non poteva essere rilasciata, e, adottando il provvedimento, avevano indotto gli istanti a fare affidamento sulla sua legittimità ed a procedere alla costruzione, ed in tal modo, con comportamento colposo, dato causa al danno.
Sulla seconda, sostengono che, essendo qualificata come "industriale" la zona nella quale doveva sorgere lo stabilimento, era del tutto logico per i richiedenti la concessione ritenere che fosse dotata delle necessarie infrastrutture, mentre gli organi amministrativi competenti a rilasciare il provvedimento, non potevano non essere a conoscenza delle carenze che, in quella zona, precludevano l'installazione di attività industriali.

3. Con il terzo motivo, denunciando violazione dell'art. 1227 c.c., assumono i ricorrenti che, anche a voler ritenere che essi abbiano contribuito al verificarsi del danno, perché hanno ignorato sia la legge regionale sia l'assenza di idonee infrastrutture nella zona industriale, da ciò non consegue che l'intero danno debba rimanere a loro carico, sussistendo la concorrente responsabilità del comune. Sostengono che la corte d'appello non avrebbe dovuto addossare loro l'intera responsabilità, ma avrebbe dovuto ripartire la responsabilità in misura proporzionale al grado della colpa, e condannare il comune al risarcimento della correlata quota di danni.

4. Con il quarto motivo, denunciando violazione dell'art. 112 c.p.c., lamentano i ricorrenti che la corte d'appello non avrebbe statuito sulla invocata ulteriore responsabilità dei funzionari del comune per avere omesso di esaminare la reale situazione dei luoghi.

5. I quattro motivi, che possono essere congiuntamente esaminati in quanto tra loro intimamente connessi, sono infondati.

6. La pretesa risarcitoria degli attori è fondata sulla asserita sussistenza di una responsabilità della pubblica amministrazione (nella specie un comune) per avere ingenerato nel privato, con il rilascio di una concessione edilizia, un incolpevole affidamento sulla legittimità del provvedimento.
Va tuttavia rilevato che una responsabilità siffatta può configurarsi soltanto se il pregiudizio lamentato consegue dal successivo riconoscimento della illegittimità del provvedimento, e dall'annullamento o dalla revoca dello stesso.
Nel caso in esame non si è invece verificata una tale eventualità, poiché gli attori hanno denunciato un pregiudizio costituito dalla impossibilità di utilizzare lo stabilimento realizzato in virtù della concessione per essere stata negata l'agibilità in difetto del nulla osta regionale prescritto per l'esercizio del tipo di attività che nell'edificio avrebbe dovuto essere svolta.
A tal proposito viene in considerazione la norma dettata dall'art. 5 della legge della Regione Sicilia 29.12.1981 n. 181, recante modifiche ed integrazioni delle leggi regionali 18.6.1977 n. 39 e 4.8.1980 n. 78, in materia di tutela delle acque dall'inquinamento, secondo cui determinate attività produttive (tra le quali è incontroverso che è compresa quella della lavorazione e conservazione del pesce) "...non possono essere intraprese ed autorizzate senza il preventivo nulla-osta all'impianto dell'Assessorato regionale del territorio e dell'ambiente. Tale nulla osta sarà rilasciato o negato previo parere del comitato regionale per la tutela dell'ambiente. Il rilascio, da parte delle competenti autorità amministrative di ogni altra autorizzazione e della concessione edilizia è subordinato alla preventiva acquisizione di tale nulla-osta".
In base a quanto disposto dalla norma citata risulta che, per intraprendere in un apposito stabilimento una attività produttiva potenzialmente inquinante, l'interessato deve conseguire due distinti titoli abilitativi concernenti: il nulla-osta regionale per l'esercizio dell'attività e la concessione edilizia per la realizzazione del fabbricato. Si tratta di provvedimenti tra loro autonomi, affidati alla cura di diverse autorità, in funzione della tutela di diversi interessi pubblici, da individuare rispettivamente nella tutela ambientale sotto il profilo della prevenzione dell'inquinamento delle acque per effetto degli scarichi di determinate attività produttive, e nella ordinata gestione del territorio sotto il profilo edilizio.
Ciò posto, va ancora rilevato, per quanto concerne il rapporto tra i due distinti provvedimenti, che la norma, in quanto prevede che il rilascio della concessione edilizia "è subordinato" alla preventiva acquisizione del nulla-osta, pone una condizione per il rilascio del titolo, del quale costituisce quindi condizione di efficacia e non già presupposto di legittimità.
L'autonoma rilevanza del nulla-osta, richiesto dalla norma per intraprendere l'attività, è stata esattamente considerata dalla corte d'appello, che ha osservato come gli attori, ancor prima di richiedere la concessione, avrebbero dovuto accertarsi della possibilità di conseguire il provvedimento regionale che solo li avrebbe abilitati all'esercizio dell'attività. L'omissione, individuata come causa esclusiva del successivo danno, è stata quindi riferita ad una fase diversa e precedente rispetto a quella relativa alla richiesta della concessione, di tal che non possono assumere rilievo le denunciate carenze manifestatesi nel corso dell'istruttoria del distinto procedimento diretto al conseguimento della concessione edilizia e la loro imputabilità ai funzionari del comune.
La corte d'appello non ha poi mancato di considerare che le previsioni di cui alla norma dettata dal citato art. 5, circa la necessità del nulla-osta per intraprendere l'attività produttiva non potevano essere ignorate dagli appellanti, che non avevano dedotto di essere incorsi in un errore scusabile nei rigorosi termini postulati quando si invochi l'ignoranza di una norma di legge. E che fosse preciso onere degli attori accertarsi preventivamente della sussistenza delle condizioni materiali richieste dalla vigente normativa per il rilascio del nulla-osta regionale, rappresentate dalla sussistenza dell'impianto del sistema di fognatura pubblico, correttamente è stato desunto dalla natura della lavorazione (conservazione del pesce salato) che avrebbe dovuto essere svolta nel futuro stabilimento, implicante esigenze di scarico in fogna delle acque di risulta impiegate.

7. In conclusione, il ricorso è rigettato.

8. Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio di Cassazione.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e compensa le spese.
Così deciso in Roma, il 16 gennaio 2004.
Depositato in Cancelleria il 6 maggio 2004