Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. OLLA Giovanni - Presidente -
Dott. PANEBIANCO Ugo Riccardo - Consigliere -
Dott. CELENTANO Walter - Consigliere -
Dott. FORTE Fabrizio - rel. Consigliere -
Dott. NAPPI Aniello - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso iscritto al n. 11446 del Ruolo Generale degli affari civili dell'anno 2000, proposto da:
SPES, Associazione protezionistica non riconosciuta, con sede in GR NE, in persona del legale rappresentante, elettivamente domiciliato in Roma, Via Conti Rossini n. 26, presso l'avv. Paolo D'Urbano, unitamente all'avv. Raffaello Capunzo, che la rappresenta e difende, per procura a margine del ricorso.

- ricorrente -

contro
COMUNE DI GRUMO NEVANO, in persona del sindaco, autorizzato con delibera del Commissario Straordinario n. 13 del 3 febbraio 2000 e di determinazione dirigenziale n. 46 del 19 giugno 2000 e elettivamente domiciliato in Napoli, Via San Carlo n. 16, presso l'avv. Mario Ciancio, che lo rappresenta e difende, per procura a margine del controricorso.

- controricorrente -

avverso la sentenza della Corte di appello di Napoli, 1^ sez. civ., n. 1562 del 4-24 giugno 2000. Udita, all'udienza del 4 dicembre 2002, la relazione del Cons. Dr. Fabrizio Forte.
Udito il P.M., Dr. Aurelio Golia che ha concluso per il rigetto del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Nel marzo 1995, l'Associazione protezionistica non riconosciuta SPES conveniva in giudizio davanti al Tribunale di Napoli il Comune di GR NE che le aveva affidato il servizio di raccolta e custodia di cani randagi nel suo territorio per un compenso di L. 5000 per animale al giorno, prorogando l'incarico fino al 30 settembre 1994 e non provvedendo dopo detta data al ritiro degli animali custoditi dall'attrice, che aveva notificato invano all'ente locale formale intimazione a detto ritiro il 15 dicembre 1994. La Spes chiedeva la condanna del comune a ritirare gli animali e a risarcire i danni derivati dall'omesso ritiro, pagando L. 5000 al giorno per ogni cane dal 1^ dicembre 1994 alla presa in consegna o, in subordine, alla stessa somma a titolo risarcitorio ex art. 2043 c.c. o, in via gradata, ai sensi dell'art. 2041 c.c., con rivalutazione e interessi.
Il comune si costituiva e eccepiva il difetto di giurisdizione dell'A.G.O. sulla domanda di condanna a ritirare i cani, impugnando nel merito l'azione per non avere obblighi dopo il 30 settembre 1994 nei confronti della SPES e in mancanza dei presupposti d'applicabilità degli artt. 2043 e 2041 c.c. Con sentenza 30 gennaio 1997, il Tribunale, dichiarata rinunciata la domanda di condanna al ritiro dei cani, riconosceva il diritto della SPES, per la convenzione che la legava all'ente locale, al ritiro dei cani custoditi nell'interesse di controparte, affermando l'idoneità dell'atto dell'attrice del 15 dicembre 1994 a mettere in mora il comune (art. 1206 e ss. c.c.) e condannando il convenuto a risarcire i danni per l'inadempimento e a pagare le spese di causa. Con l'appello, il comune di GR NE denunciava la mancanza, nella diffida del 15 dicembre 1994, degli elementi costitutivi della messa in mora e chiedeva di accertare l'inefficacia di questa e rigettare ogni domanda di controparte;
la Spes si costituiva in appello chiedendo il rigetto del gravame e prospettando appello incidentale subordinato per l'accoglimento delle azioni ex artt. 2043 e 2041 c.c. La Corte di appello di Napoli, con sentenza 24 giugno 1999, ha accolto l'appello principale del comune e ha respinto quello incidentale della SPES, compensando le spese di causa tra le parti:
il servizio di raccolta e custodia di cani randagi era stato espletato dall'aprile 1992 al 30 settembre 1994 in base a delibere di Giunta municipale che avevano affidato l'incarico alla SPES temporaneamente, in attesa della gara d'appalto o della stipula di convenzione con l'Associazione. La Corte di merito ha ritenuto che detti atti non costituissero accordo vincolante per l'ente locale, in mancanza di contratto in forma scritta;
mancando detta forma e la volontà manifestata da un soggetto abilitato a rappresentare il comune, il contratto era nullo. La Corte territoriale ha negato che alla carente convenzione potessero sopperire le delibere indicate di conferimento dell'incarico, atti interni a carattere preparatorio del contratto che si sarebbe perfezionato solo con la manifestazione di volontà in forma scritta dell'organo del comune e dell'altro contraente.
La nullità del contratto tra SPES e comune comportava inesistenza dell'obbligo riconosciuto dai primi giudici;
la Corte d'appello ha ritenuto quindi non esservi l'inadempimento a base della condanna in primo grado, potendo rilevarsi detta nullità ex art. 1421 c.c., in ogni stato e grado del giudizio.
Secondo la Corte mancavano i presupposti di fondatezza della domanda ex art. 2043 c.c. per difetto d'una posizione giuridica soggettiva dell'Associazione Spes lesa non iure e fonte di danno ingiusto e inammissibile era la domanda ai sensi dell'art. 2041 c.c. contro il comune per l'art. 23, comma 4, del D.L. 66/89, per essere l'acquisizione del servizio dall'ente locale avvenuta in violazione delle norme di legge regolanti l'assunzione di obblighi per esso, con la conseguenza che il rapporto obbligatorio intercorreva con il solo amministratore o funzionario responsabile della fornitura, nei cui confronti soltanto era ammissibile l'azione subordinata d'ingiustificato arricchimento. Per la Cassazione di questa sentenza ha proposto ricorso l'Associazione protezionistica non riconosciuta Spes con quattro motivi e il comune di GR NE si è difeso con controricorso.
MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Preliminarmente deve rigettarsi l'eccezione d'inammissibilità del ricorso proposta dal controricorrente per l'omessa indicazione da controparte delle norme violate nei motivi dell'impugnazione. "Il ricorso per cassazione è ammissibile anche se non indica gli articoli di legge che si assumono violati, purché, nel chiedere la cassazione per il motivo di violazione di norma di diritto, il ricorrente indichi per quale aspetto la decisione è in contrasto con una norma di legge e avrebbe perciò potuto essere diversa, spettando poi alla Corte di verificare la conformità della decisione della questione alla norma che avrebbe potuto esservi applicata" e di identificare il principio di diritto che si assume violato (cfr. S.U. 17 luglio 2001 n. 9652, Cass. 7 aprile 2000 n. 4349, 7 maggio 1999 n. 4567 , 4 settembre 1997 n. 8490 e 17 febbraio 1987 n. 1692, ex plurimis). Nel caso sono indicati i pretesi errori della sentenza come vizi del giudizio, per violazioni di norme relative alla conclusione di contratti di enti locali (1 e 3 motivo) e degli artt. 2041 e 2043 c.c. (4^ motivo) o come vizi del processo, per errata lettura dell'art. 1421 c.c. e falsa applicazione delle regole sulla rilevabilita di ufficio della nullità dei contratti (2^ motivo);
tali deduzioni deducono carenze della sentenza, astrattamente idonee a inficiare la pronuncia (con la cit. 4339/2000, Cass. 12 maggio 1998 n. 4777). Il ricorso è quindi ammissibile.

2. Il primo motivo di ricorso deduce erroneità delle statuizioni della Corte d'appello sulla forma dei contratti della P.A. e sul requisito della manifestazione di volontà da organi dei comuni. Secondo la Corte, in assenza di detti requisiti non vi può essere contratto che non può essere sostituito da una delibera di Giunta, che conferisce l'incarico temporaneo in attesa di convenzione, in funzione preparatoria del futuro contratto, da perfezionare con l'intervento dell'organo a rilevanza esterna dell'ente. Per la ricorrente le delibere di Giunta hanno in genere necessità di vari adempimenti per consentirne l'esecuzione, salvo che siano dichiarate immediatamente esecutive ex art. 342 del T.U. 383 del 1934, o siano esecutive nei dieci giorni dalla loro approvazione, se non soggette al controllo preventivo di legittimità ai sensi dell'art. 47, comma 2, L. 142/90, rimasto in vigore anche dopo la legge 127/97.
Le delibere della G.M. di GR NE a base dell'incarico svolto dall'Associazione ricorrente sono state prese all'unanimità di voti, previo parere della loro regolarità tecnico-contabile ai sensi dell'art. 53, L. 142/90, con assunzione d'impegno di spesa, ex art. 55 di tale legge, per il fenomeno del randagismo divenuto particolarmente rilevante nel territorio comunale, come emerge dalla parte motiva dei provvedimenti citati. Errato è stato ritenere atti interni le delibere, che erano invece dichiarazioni di volontà per l'attuazione di finalità proprie dell'ente locale.

2.1. La Corte d'appello di Napoli nega che vi sia stato un accordo in forma scritta e che l'obbligo del ritiro degli animali custoditi dall'Associazione sia effetto diretto delle delibere di G.M., con le quali si è provvisoriamente conferito l'incarico alla Spes di raccogliere e custodire i randagi, nelle more dell'eventuale stipula di una convenzione o dell'indizione di una gara per giungere all'appalto. Se si può condividere l'assunto del ricorrente secondo cui la Giunta municipale aveva alla data delle delibere citate nella sentenza impugnata rilevanza esterna e i suoi atti non necessariamente avevano effetti solo interni, in rapporto al loro contenuto come emerso dagli atti di causa, detti provvedimenti erano inidonei a impegnare l'ente locale in una manifestazione di volontà contrattuale in assenza di convenzione. "L'ordinamento positivo delle amministrazioni locali previgente alla legge 8 giugno 1990 n. 142, attribuiva alla giunta municipale non solo funzioni preparatorie, ma altresì deliberative, con specifica legittimazione ad adottare atti amministrativi idonei ad incidere direttamente sulla sfera giuridica esterna dell'ente. Lo si desume, in modo univoco, come è nozione comune, dal disposto degli artt. 139 e 140 T.U. 4 febbraio 1915 n. 148 (nel testo modificato dal R.D. 30 dicembre 1923 n. 2839) richiamati in vigore dall'art. 25, comma 1^, legge 9 giugno 1947 n. 530, nonché dagli artt. 25 e 26 della stessa legge 530 del 1947. Ne consegue che, nell'ambito di quell'ordinamento, sia il sindaco che la giunta erano organi comunali legittimati ad adottare atti amministrativi con effetti esterni alla sfera giuridica dell'ente" {Cass. 12 maggio 1997 n. 4109). Peraltro detti provvedimenti a valenza esterna della G.M. in base alla citata L. 142/90 non sono stati ritenuti idonei a dar luogo a un contratto, perché emessi in attesa di giungere ad una convenzione come anticipazione degli effetti d'un futuro contratto, che si avranno solo dopo la stipula di esso. Esclusa ogni ipotesi di contratto concluso per facta concludentia, per la necessaria forma scritta (così, tra molte, le più recenti Cass. 12 febbraio 2002, n. 1970, 12 luglio 2001 n. 9428, 15 dicembre 2000 n. 15862, 29 settembre 2000 n. 12942 e, in particolare, 11 gennaio n. 2000 n. 2619), deve negarsi che le delibere del comune che conferirono l'incarico di raccolta e custodia di animali fino al 30 settembre 1994, anticipando gli effetti di un contratto da stipulare, possano avere valenza contrattuale, senza accordo scritto tra le parti per la disciplina dei servizi forniti in precedenza e di quelli successivi (sull'esigenza del "documento" unico per i contratti dei comuni, ex artt. 87 e 251 R.D. 3 marzo 1934 n. 383, Cass. 20 settembre 2001 n. 11864 e sulla mancanza di equipollenti, per eludere la forma scritta Cass. 28 marzo 2002 n. 4500) . Proprio in quanto le delibere citate anticipano effetti di futuri contratti deve negarsi che esse rilevino come atti prenegoziali e come proposta contrattuale, idonea a dar luogo al perfezionamento dell'accordo con la mera esecuzione delle prestazioni dalla Associazione (art. 1327 c.c.), senza stipula del contratto. Il primo motivo di ricorso è quindi infondato, avendo correttamente negato la Corte di merito che vi fosse un obbligo contrattuale del comune di GR NE di ritirare i randagi custoditi dall'Associazione Spes, in base a una convenzione scritta stipulata da organo dell'ente locale, dovendosi negare ogni confusione tra accordo contrattuale e delibere conferitive dell'incarico adottate in attesa di un futuro contratto.

3. Il secondo motivo di ricorso denuncia violazione dell'art. 1421 c.c. per avere la Corte di merito rilevato di ufficio la nullità di un contratto oltre i limiti di legge, mentre il giudice può rilevarla senza richiesta di parte solo nelle cause promosse per esercitare diritti fondati sul contratto nullo. L'Associazione Spes non intendeva far valere obblighi scaturenti da contratto, essendo ormai cessate le proroghe degli incarichi di raccolta e custodia dei randagi, ma i soli effetti del mancato ritiro degli animali, all'esito della cessazione dei tempi di proroga dell'incarico di custodirli.
La SPES ha agito non per l'inadempimento del contratto ma per il mancato ritiro degli animali, dopo la cessazione degli effetti delle delibere che le avevano conferito l'incarico di custodirli. La Corte non poteva dichiarare d'ufficio la nullità di un atto irrilevante ai fini del decidere, non essendo il contratto fonte dei diritti che l'Associazione voleva far valere in sede giudiziaria, fondandosi la domanda di condanna del comune sulla fine degli effetti delle delibere, con la conseguenza che la nullità non era rilevabile di ufficio per riguardare un contratto non invocato a base delle richieste dell'attrice.

3.1. La decisione di merito esamina l'affermazione dei giudici di primo grado per la quale l'atto di messa in mora del comune per il ritiro dei randagi custoditi a opera dell'Associazione SPES, a causa di rapporti sorti dalle delibere di affidamento dell'incarico di raccolta e custodia di animali randagi, non rileva in assenza d'un obbligo di natura contrattuale. Dato che la diffida al comune di ritiro degli animali aveva come presupposto un obbligo contrattuale secondo i primi giudici, ben poteva la Corte d'ufficio dichiarare nullo per mancanza di forma scritta e di conclusione da organo legittimato l'atto fonte della detta obbligazione e inesistente quest'ultima. Solo in quanto la domanda della Spes in primo grado era stata ritenuta di adempimento di un obbligo da contratto per il comune, la Corte di merito ha di ufficio rilevato la nullità di questo, senza violare i principi dispositivo e di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, con il rilievo che l'atto a base dell'azione, causa petendi del ritiro degli animali, era nullo (Cass. 1 agosto 2001 n. 10498, 23 settembre 2000 n. 12644, 17 novembre 1999 n. 12769, 9 novembre 1999 n. 193 e 12 novembre 1998 n. 11406). Era insufficiente rilevare la cessazione delle proroghe degli effetti delle delibere per potere affermare l'esistenza di un obbligo di ritiro degli animali, titolo per la messa in mora del comune;
solo l'esistenza d'un contratto e dell'obbligo da esso sorto, affermata dal Tribunale, giustificava la messa in mora e a ciò consegue la rilevanza della dichiarata nullità, con l'effetto dell'inesistenza del credito da adempiere per il comune e della messa in mora non fondata su un inadempimento di obbligo del destinatario di essa.
Anche il secondo motivo di ricorso è quindi infondato.

4. Col terzo motivo di ricorso si denuncia erronea determinazione della Corte di merito, che non avrebbe rilevato che le delibere di incarico dell'espletamento del servizio di raccolta e custodia d'animali randagi, sono state date in attesa dell'indizione d'una gara di appalto del servizio e della stipula di una convenzione con l'Associazione Spes.
Era onere del comune indire la gara e stipulare il contratto e l'inadempimento di questo onere non risultava rilevato in sentenza, che sembra quasi attribuire all'Associazione la responsabilità dell'omessa conclusione del contratto.

4.1. Il motivo è infondato non essendovi nessuna norma che imponeva al comune di indire le gare per assicurare i servizi che esso avrebbe dovuto fornire. La Corte di merito ha preso atto dell'assenza di contratto, per escludere l'inadempimento dell'ente locale nell'omesso ritiro degli animali detenuti dalla ricorrente ma nessuna responsabilità ha esattamente individuato a carico delle parti in causa per la mancata gara e l'omessa stipula di una convenzione tra le parti. Anche il terzo motivo quindi non coglie nel segno.

5. Si censura, con il quarto motivo, la violazione dell'art. 2043 c.c. dalla Corte territoriale, che afferma che solo la lesione d'un diritto soggettivo da luogo al risarcimento dei danni, mentre l'ingiustizia si ha anche quando vi sia lesione d'interessi meritevoli di tutela per l'ordinamento che nel caso s'è avuta con il mancato ritiro degli animali.
Pur non essendovi un diritto soggettivo a tale ritiro, comunque è evidente l'esistenza di un interesse legittimo leso da atto non iure della P.A., rilevante per l'illecito secondo la sentenza delle S.U. n. 500/1999, e quindi il rigetto dell'azione risarcitoria è errato, come quello della domanda ex art. 2041 c.c. deciso per esservi un diretto rapporto tra funzionario o dirigente che ha consentito il rapporto, come persona fisica, e l'Associazione.
In effetti unico soggetto arricchito dalle prestazioni è il comune, stante l'utilitas conseguita dell'ente locale, confermata dalla previsione nel bilancio comunale di stanziamenti per i servizi necessari a eliminare il randagismo e dai verbali di consegna dei cani anche dopo la cessazione della proroga dell'incarico delle delibere sopra indicate, considerata la necessità per i cittadini dell'espletamento del servizio.

5.1. Anche l'ultimo motivo di ricorso è infondato. La Corte d'appello ha negato la ricorrenza dei presupposti per l'applicabilità dell'art. 2043 c.c., rigettando l'azione risarcitoria per non esseri lesione antigiuridica di diritti soggettivi perfetti. Il ricorso esattamente rileva che la lesione può incidere anche su interessi legittimi o giuridicamente rilevanti, come chiarisce la sentenza delle S.U. 22 luglio 1999 n. 500, data l'atipicità del danno ingiusto o "non iure" e dell'illecito ex art. 2043 c.c. (nello stesso senso Cass. 18 aprile 2001 n. 5684 e 4 novembre 2000 n. 14432), ma omette d'indicare quale sarebbe "l'esercizio illegittimo della funzione pubblica" (così S.U. n. 500/99 cit.) cioè l'attività illecita del comune, titolo per l'azione risarcitoria.
Negato l'inadempimento contrattuale, nessuna illegittimità sussiste nella omessa indizione della gara di appalto e nella mancata stipula del contratto ne' in questa sede ha rilievo il "fatto" della omessa predisposizione del servizio o direttamente o a mezzo di concessionari nel territorio comunale. In questo contesto il rigetto dell'azione risarcitoria appare corretto e per tale profilo il quarto motivo di ricorso non può che ritenersi infondato. Altrettanto è a dire in ordine all'azione di ingiustificato arricchimento per la quale il ricorso richiama giurisprudenza anteriore all'art. 23, comma 3, del D. L. 2 marzo 1989 n. 66, convertito in l. 24 aprile 1989 n. 144, norma trasfusa nell'art. 35 del D.Lgs. 25 febbraio 1995 n. 77;
"al precedente regime, in cui, nell'ipotesi di mancanza di contratto, era esperibile contro la P.A. l'azione di arricchimento senza causa si è sostituita, relativamente agli enti locali, la disciplina del D.L. n. 66/89 convertito nella l. 144/89, che ha regolato il rapporto tra detti enti e i loro amministratori e funzionari e tra questi e i privati contraenti, facendo salva la validità del contratto da ritenersi intercorrente tra il privato e l'amministratore o il funzionario che ha consentito la fornitura "ai fini della controprestazione e per ogni altro effetto di legge" (Cass. 22 aprile 2000 n. 5284) e di conseguenza anche ai fini della subordinata azione d'ingiustificato arricchimento (Cass. 5 ottobre 2000 n. 13296), esperibile solo nei confronti dei detti agenti e funzionari, come rilevato anche dalla Corte Costituzionale che ha ritenuto legittimo l'indicato nuovo regime nella materia (C. Cost. 24 ottobre 1995 n. 446 e 30 luglio 1997 n. 295).
Per il profilo del D.L. 66/89 e della L. 144/89, a base del rigetto dell'azione di ingiustificato arricchimento, non risulta prospettata alcuna censura dalla ricorrente e quindi il ricorso è addirittura inammissibile, non riguardando la ratio decidendi della decisione impugnata sul punto.
In conclusione, il ricorso deve rigettarsi, ma concorrono giusti motivi, in rapporto alla natura della Associazione ricorrente, per dichiarare totalmente compensate le spese della presente fase di legittimità.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e compensa le spese.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 4 dicembre 2002. Depositato in Cancelleria il 27 marzo 2003