Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. ANDREA VELA - Primo Presidente -
Dott. FRANCESCO AMIRANTE - Presidente di sezione -
Dott. ALFIO FINOCCHIARO - Presidente di sezione -
Dott. GIOVANNI PRESTIPINO - Consigliere -
Dott. PAOLO VITTORIA - rel. Consigliere -
Dott. ANTONINO ELEFANTE - Consigliere -
Dott. ALESSANDRO CRISCUOLO - Consigliere -
Dott. ROBERTO PREDEN - Consigliere -
Dott. STEFANOMARIA EVANGELISTA - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
MINISTERO DELLE FINANZE, in persona del Ministro pro-tempore, domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

- ricorrente -

contro
SA OP, IN LL EN, IN AR LU, IN RI, NELLA QUALITÀ DI EREDI DI IN RG, elettivamente domiciliati in ROMA LUNGOTEVERE MARZIO 3, presso lo studio dell'avvocato ALBERTO ROMANO, che li rappresenta e difende unitamente agli avvocati GUIDO GRECO, MANUELA MUSCARDINI, giusta delega in calce al controricorso;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 2428/98 della Corte d'Appello di MILANO, depositata il 11/09/98;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 06/04/01 dal Consigliere Dott. Paolo VITTORIA;

udito l'Avvocato GIORDANO, dell'Avvocatura Generale dello Stato, Alberto ROMANO;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Domenico IANNELLI che ha concluso per il rigetto del ricorso (giurisdizione del giudice ordinario).
Svolgimento del processo
1. - IO NA conveniva in giudizio il Ministero delle finanze con la citazione a comparire davanti al tribunale di Milano, notificata il 25.5.1987.
Esponeva che il 3.4.1987 aveva ricevuto dall'ufficio del registro di Lecco l'intimazione a pagare nei successivi 30 giorni la somma di L. 77.968.775, a titolo di canoni per la concessione di un tratto di spiaggia sul lago di Como.
La somma riguardava, quanto al periodo 1.11.1981 - 31.3.1983, un conguaglio dovuto sui canoni già pagati, e quanto al periodo 1.4.1984 - 31.3.1988, i canoni da pagare per il rinnovo della concessione.
L'attore sosteneva che il secondo canone superava il dovuto. Questo per due ragioni.
Perché il canone di concessione di spiaggia lacuale va commisurato alla superficie che ne costituisce l'oggetto: ed invece, avendo egli costruito nel corso del precedente periodo di concessione un manufatto, per il rinnovo della concessione a partire dall'1.4.1984, era stato chiesto un canone anche per tale manufatto, nell'erroneo presupposto che, scaduta la concessione, fosse divenuto di proprietà della Stato, mentre il concessionario mantiene la proprietà delle costruzioni fatte da lui sino a quando la concessione perdura. Perché al rinnovo della concessione avrebbe dovuto essere applicata la norma sull'aumento dei canoni dovuti in dipendenza di concessioni stipulate prima dell'entrata in vigore del D.L. 2 ottobre 1981, n. 546, conv. con mod. in L. 1 dicembre 1981, n. 692, con conseguente aumento del canone precedente nella percentuale stabilita dalla legge.
L'attore chiedeva al giudice di accertare l'ammontare del canone dovuto.
2. - Il Ministero delle finanze si costituiva in giudizio e svolgeva queste difese.
La concessione era scaduta il 31.3.1984.
Con la scadenza s'era determinato l'acquisto del manufatto allo Stato.
Ciò rendeva legittimo che del suo valore si tenesse conto nel determinare il canone per il rinnovo della concessione, rinnovo per il quale l'Amministrazione aveva manifestato una disponibilità, però a condizione che fosse accettato il nuovo canone, ciò che non era avvenuto.
Il privato non vantava un diritto soggettivo al rinnovo della concessione ne' alla determinazione del canone dovuto per tale rinnovo.
Il Ministero chiedeva perciò che la domanda proposta dall'attore fosse dichiarata inammissibile e dal canto suo proponeva una domanda, chiedendo di dichiarare che l'attore era tenuto a rilasciare il tratto di spiaggia, con la costruzione che vi aveva fatto, ed a pagare per il suo uso un equo indennizzo.
3. - Il tribunale di Milano, con sentenza del 19.2.1996, rigettava la domanda principale ed accoglieva quella riconvenzionale: condannava l'attore a rilasciare spiaggia e manufatto ed a pagare per il godimento dell'uno e dell'altra un indennizzo liquidato per ciascun anno in L.

2.400.000 e rispettivamente in L. 5.400.000. 4. - La decisione è stata riformata dalla corte d'appello con sentenza dell'11.9.1998. La corte ha dichiarato che il canone annuo dovuto per la concessione del tratto di spiaggia ammontava alla data dell'1.4.1984 a L.

2.400.000 ed ha rigettato ogni altra domanda.
5. - La corte d'appello, alla tesi svolta dal Ministero delle finanze ed accolta dal tribunale, ha contrapposto ed accolto quella svolta dalla parte nella sua impugnazione.
Il tribunale aveva considerato che le domande inerivano alla persistente utilizzazione di un bene demaniale dopo che la concessione era scaduta ed era mancato l'accordo tra le parti per il suo rinnovo: si era perciò in presenza di domande che coinvolgevano gli istituti ordinari a difesa della proprietà, e quindi rientrava nella giurisdizione del giudice ordinario stabilire se il privato era tenuto a pagare ed in che misura un indennizzo per l'uso e se era obbligato a restituire il compendio.
La corte d'appello ha considerato che, avendo la parte privata chiesto il rinnovo della concessione prima ancora della sua scadenza ed essendo il procedimento di rinnovo in corso, da un lato il concessionario aveva interesse ad ottenere una pronuncia determinativa del canone da pagare e tale pronuncia poteva ottenere dal giudice ordinario, dall'altro, prima che il procedimento di rinnovazione fosse concluso, non poteva dirsi mancare alla parte un titolo per continuare a detenere l'immobile.
Il tribunale, tra i beni cui commisurare l'indennizzo, aveva incluso il manufatto, perché, mancato il rinnovo della concessione, avrebbe dovuto essere restituito, mentre ne era stata mantenuta la detenzione;
la corte d'appello invece lo ha escluso, perché sino a quando la rinnovazione della concessione non fosse stata negata, del manufatto il concessionario doveva essere considerato avere mantenuto il possesso come proprietario.
6. - Il Ministero delle finanze ha chiesto la cassazione della sentenza con ricorso notificato il 3.5.1999, cui hanno resistito con controricorso gli eredi di IO NA, RL IG, RI, AR NA e OL AR.
7. - Il ricorso è stato assegnato alle sezioni unite perché in esso è prospettato un vizio di violazione di norme attinenti alla giurisdizione.
Motivi della decisione
1. - La corte d'appello da un lato ha accolto la domanda principale, dall'altro ha rigettato ogni altra eccezione o domanda. La motivazione della decisione si articola in queste proposizioni. Un enunciato riguarda la giurisdizione.
Rientra nella giurisdizione del giudice ordinario decidere la controversia insorta in sede di rinnovazione di una concessione di beni demaniali, quante volte tra la pubblica amministrazione ed il privato, che ha chiesto il rinnovo ed è lasciato nel godimento del bene, si discute della misura del canone che dovrà essere chiesto e pagato.
Un secondo enunciato riguarda l'accertamento che è stato tratto dalla valutazione degli elementi di fatto presi in esame. La corte ha accertato che l'attore, prima ancora che la precedente concessione scadesse, aveva presentato domanda per il suo rinnovo e l'amministrazione dei lavori pubblici, in pendenza del procedimento, lo aveva lasciato nella detenzione dell'immobile, non aveva cioè provocato la cessazione coattiva del godimento del bene. Ne ha tratto la conclusione che, a differenza di quanto ritenuto dal tribunale, oggetto della controversia, sino al momento della propria decisione, non erano le conseguenze da trarre da un intervenuto rifiuto di rinnovazione della concessione, ma a quale canone andasse rinnovata.
Un terzo enunciato ha riguardato la questione se, ai fini di stabilire la misura del canone, si dovesse considerare oggetto di concessione anche la costruzione e se perciò si dovesse tenere conto del suo valore.
La soluzione negativa è stata attinta in base ad una duplice considerazione.
La proprietà delle costruzioni fatte nel corso di una concessione resta al concessionario sino a quando non avviene la riconsegna del suolo;
le regole datesi dalle stesse amministrazioni per la determinazione del canone lo commisurano al valore dei suoli, non a quello delle costruzioni fattevi.
Questi enunciati hanno sorretto la conclusione per cui, da un lato, dal canone stabilito dal tribunale andava detratto l'importo corrispondente al valore del manufatto, dall'altro erano rigettate le domande proposte dal Ministero delle finanze, per far dichiarare obbligato il concessionario al rilascio dell'intero compendio ed al pagamento di un indennizzo commisurato all'ammontare richiesto con l'ingiunzione.
1.1. - La cassazione della sentenza, con il ricorso, è chiesta per violazione di norme sul riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, per violazione di norme di diritto e per difetto di motivazione (art. 360, nn. 1, 3 e 5, cod. proc. civ., in relazione all'art. 822 e ss. cod. civ.).
Le ragioni svolte nel motivo si prestano ad essere così esposte. Due argomenti vengono prospettati a critica della decisione resa sulla domanda principale.
Non rientra nella giurisdizione del giudice ordinario accertare quale canone potrà legittimamente imporsi al concessionario di pagare nel caso in cui la domanda di concessione sia accolta e ciò vale anche quando si tratta di una concessione di cui sia stato chiesto il rinnovo.
Se poi la decisione dovesse interpretarsi nel senso, che la corte d'appello abbia accertato che la concessione era stata rinnovata, allora tale accertamento sarebbe da un lato in contraddizione con gli elementi di fatto che la corte d'appello ha affermato di voler valutare, dall'altro col principio per cui con la scadenza la concessione cessa d'avere effetti e nuovi effetti possono derivare solo da un provvedimento formale di concessione e non da un comportamento consistente nel lasciare il concessionario nella detenzione del bene.
Il principio di diritto appena riferito è poi dedotto a critica della pronuncia di rigetto delle domande che erano state proposte dall'amministrazione.
1.2. - I resistenti obiettano che il ricorso è inammissibile. Osservano che, contrariamente a quanto dispone l'art. 366 n. 4 cod. proc. civ., esso non contiene l'indicazione delle norme di diritto su cui il motivo si fonda.
Inoltre, mentre la corte d'appello avrebbe affermato che l'estinzione del rapporto di concessione e la richiesta di restituzione competono non al Ministero delle finanze, ma a quello dei lavori pubblici, questa ragione della decisione non è stata impugnata. Infine, da un lato le competenze amministrative in materia di concessione del demanio lacuale sono state trasferite alle regioni, sicché lo Stato non potrebbe più entrare nella disponibilità del bene, dall'altro non è stato in alcun modo censurato il punto della determinazione del canone e dunque manca l'interesse ad una cassazione con rinvio della sentenza, perché nel prosieguo del giudizio non potrebbe arrivarsi ad una diversa commisurazione del canone.
1.3. - Queste obiezioni non sono però fondate.
Le domande proposte dalle parti avevano avuto un primo oggetto, rappresentato dalla somma dovuta dall'attore a partire dall'1.4.1984 per il godimento del compendio.
L'attore, a suo riguardo, dopo la decisione di primo grado, era tornato a chiedere una pronuncia di accertamento che questa somma, richiestagli come canone per il rinnovo della concessione, andava determinata senza tenere conto del valore del manufatto. L'altro oggetto era stato rappresentato dalla detenzione dell'immobile.
Il Ministero delle finanze aveva chiesto ed ottenuto la condanna al rilascio, pronunciata dal tribunale perché la concessione era scaduta;
l'attore aveva chiesto che la domanda fosse invece rigettata, perché il procedimento di rinnovo era ancora pendente e perché non spettava al giudice ordinario pronunciarsi sul poter essere la concessione rinnovata o meno.
Fatta questa premessa, si osserva che l'art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ. stabilisce, bensì, che il ricorso deve contenere, a pena di inammissibilità, i motivi per i quali è chiesta la cassazione, con l'indicazione delle norme di diritto su cui si fondano.
Ma la disposizione va coordinata con quella per cui il giudice nel pronunciare sulla causa deve seguire le norme di diritto (art. 113, primo comma, cod. proc. civ.).
Il ricorso perciò è ammissibile anche se non indica gli articoli di legge che il ricorrente assume violati, purché, nel chiedere la cassazione per il motivo di violazione di norma di diritto, la parte indichi per quale aspetto la decisione è in contrasto con una norma di legge ed avrebbe perciò dovuto essere diversa, spettando poi alla Corte verificare la conformità della decisione della questione alla norma che avrebbe dovuto esservi applicata.
Orbene, circa la pronuncia resa sul primo oggetto ed alla questione di giurisdizione a suo riguardo sollevata, il ricorso non lascia incertezze quanto al profilo per cui la decisione è criticata. Contro la tesi seguita dalla corte d'appello, che nella giurisdizione del giudice ordinario configurata dal secondo comma dell'art. 5 della L. 6 dicembre 1971, n. 1034 rientri ogni controversia sulla misura del canone, è stato affermato che tale giurisdizione non comprende se non i casi in cui la situazione dedotta in giudizio è un diritto soggettivo, mentre il privato non avrebbe un diritto a che il canone per il rinnovo di una concessione sia determinato in una data misura. Nè rileverebbe, per impedire l'esame della questione, che nel ricorso non fosse stata svolta censura a proposito dei principi e criteri seguiti per il calcolo della misura del canone, giacché ad essere investito da cassazione e da cassazione senza rinvio sarebbe appunto questo capo della decisione, se la pronuncia contenuta nella sentenza dovesse essere cassata per difetto di giurisdizione. Peraltro, una censura su questo punto della decisione c'è ed è la stessa svolta a riguardo della pronuncia resa sull'altro oggetto della controversia (la detenzione dell'immobile). Quanto alla pronuncia resa sul secondo oggetto (la detenzione del compendio), deve escludersi che essa sia stata fondata sul presupposto indicato dai resistenti.
La domanda di condanna al rilascio non è stata rigettata in base alla esplicita statuizione che mancava nel ministero delle finanze la legittimazione a proporla.
Lo è stata, bensì, in conseguenza dell'impostazione accolta nell'esame della domanda principale e dunque per la ragione, sebbene non espressa, che era ancora in corso il procedimento aperto dalla domanda di rinnovazione.
Al riguardo nel motivo sono state anche indicate le norme di cui si denunzia la violazione e questo mediante il richiamo agli artt. 822 e ss. cod. civ.: si tratta delle norme che regolano i beni demaniali e l'uso che ne può essere concesso ai privati.
Infine, non rileva sull'interesse del Ministero delle finanze a proporre per questa parte ricorso per cassazione, in quanto i suoi effetti si collocano nel fenomeno della successione a titolo particolare nel processo, il fatto che, nel quadro del conferimento di funzioni alle regioni attuato con il D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112 e nell'ambito della gestione del demanio idrico (art. 86.1. del decreto), siano state trasferite alle regioni le attribuzioni in materia di concessione delle spiagge lacuali e di determinazione dei relativi canoni di concessione (art. 89.1. lett. e, ed i, dello stesso decreto).
2. - Il difetto di giurisdizione del giudice ordinario nei confronti del giudice amministrativo, denunciato con il ricorso a proposito della domanda dell'attore e della pronuncia resa dalla corte d'appello sulla determinazione del canone, sussiste. L'art. 5 della legge 1034 del 1971, mentre ha devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie attinenti a rapporti di concessione di beni pubblici, ha fatto salva, nella stessa materia, la giurisdizione del giudice ordinario per le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi. La norma - in precedenti decisioni di queste sezioni unite, tra le quali la sentenza 10 dicembre 1993 n. 12164 su cui si è fondata la corte d'appello - è stata interpretata nel senso che le controversie in materia di concessione di beni pubblici hanno costituito oggetto di un riparto della giurisdizione attuato secondo il criterio per cui sono state configurate due sfere di giurisdizione, l'una del giudice amministrativo, a carattere generale e con i tratti della giurisdizione esclusiva, e l'altra del giudice ordinario, a carattere speciale, nella quale rientrano tutte le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi.
Due sfere di giurisdizione nelle quali ciascun giudice attua la tutela di ogni situazione soggettiva e perciò, nel caso del giudice amministrativo, d'ogni situazione soggettiva che si correla alla costituzione, gestione e risoluzione del rapporto, nel caso del giudice ordinario delle situazioni che si correlano agli aspetti patrimoniali dello stesso rapporto, cui l'art. 5 si riferisce con l'espressione "indennità, canoni ed altri corrispettivi" (Sez. Un. 18 ottobre 1991, n. 11035; 10 dicembre 1993 n. 12164; 11 gennaio 1994
n. 215). Perciò, quando tra privato e concessionario si controverte sul canone dovuto per una concreta concessione, potrebbe profilarsi la giurisdizione del giudice amministrativo solo quando la misura del canone costituisce il risultato di scelte discrezionali nella conformazione del rapporto.
Per converso, la giurisdizione del giudice ordinario non potrebbe essere esclusa quando esistano norme, regolamenti od atti generali emanati dalla pubblica amministrazione, i quali, per la determinazione del canone nel caso concreto, dettano criteri la cui applicazione presuppone non scelte discrezionali, ma apprezzamenti d'ordine tecnico.
Sicché sarebbe irrilevante anche il fatto che la controversia sorga nel corso del rapporto a seguito di contestazione del modo in cui il canone è stato determinato nella concessione in precedenza accordata ovvero, come è stato nel caso, in pendenza di un procedimento iniziato per il rinnovo di una concessione scaduta.
Ritengono tuttavia le sezioni unite che il principio di diritto sulla cui base venne affermata la giurisdizione del giudice ordinario dalla sentenza 10 dicembre 1993 n. 12164 debba essere riveduto. Rispetto alla giurisdizione del giudice ordinario, che resta giurisdizione su diritti, perché essa possa sussistere, deve ricorrere il presupposto rappresentato da una concessione, in quanto, fuori dei casi in cui il privato abbia un diritto alla concessione od al suo rinnovo, fino a quando la concessione manchi o non sia rinnovata, se è configurabile un interesse alla concessione ed al rinnovo, che può trovare tutela davanti al giudice amministrativo, non lo è un diritto, già sorto, a pagare come canone della concessione una anziché altra somma e dunque non ne può essere chiesta tutela al giudice ordinario.
3. - La giurisdizione del giudice ordinario sussiste invece sulla domanda proposta dall'amministrazione, che, alla mancata restituzione del bene già concesso, ha reagito chiedendo il pagamento di una indennità.
Appartiene poi al merito e non alla giurisdizione dire se l'obbligazione della parte privata sia un'obbligazione di risarcimento da inadempimento contrattuale, che trova fonte nella concessione e disciplina nella norma dettata dall'art. 1591 cod. civ. (come è stato di recente affermato nella sentenza 29 novembre 2000 n. 15301) ovvero sia una obbligazione da responsabilità non contrattuale o da indebito (come è stato ritenuto nella sentenza 18 novembre 1992 n. 12313). Sul piano della giurisdizione è però certo che, non solo nella seconda ipotesi, ma anche nella prima ci si trova di fronte ad una domanda che rientra nella giurisdizione del giudice ordinario. È chiaro, infatti, che, se si colloca la vicenda nell'ambito di applicazione dell'art. 1591 cod. civ., quante volte l'amministrazione, perché il concessionario non ha restituito l'immobile e ne ha mantenuto la detenzione, gli chiede il pagamento di una somma, la somma che può domandargli è il canone che pagava in precedenza, e in più, a titolo di maggior danno, quello che lui od altra persona avrebbe dovuto pagare per la rinnovazione della concessione.
In ogni caso, la controversia che al riguardo insorga tra le parti si inquadrerebbe in quelle che derivano dalla concessione e concernono canoni, corrispettivi ed altre indennità, perché verrebbero in questioni gli effetti del mancato rispetto di un'obbligazione, quella di riconsegna, che scaturisce dalla concessione, quando questa viene a scadenza.
3.1. - La giurisdizione del giudice ordinario sussiste anche sull'altra domanda proposta dal Ministero delle finanze. L'ente cui appartiene un bene di demanio naturale e necessario, per ottenere che gli sia restituito da chi lo detiene, ha facoltà di procedere in via amministrativa, ma può valersi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà (art. 823 cod. civ.). Se lo fa, come è avvenuto nel caso, la domanda rientra nella giurisdizione del giudice ordinario perché con essa si chiede tutela per un diritto soggettivo ne' rileva che la parte contro cui è rivolta si trovi nella detenzione del bene per averlo avuto in concessione.
La domanda non ha fondamento nel rapporto di concessione, ma appunto nel diritto di proprietà e le circostanze che la detenzione del convenuto derivi da una concessione, che la concessione non sia in ipotesi venuta a scadenza o quella, opposta nel caso in esame, che della concessione sia stato chiesto il rinnovo ed il relativo procedimento sia ancora in corso, possono rilevano come eventuali fatti impeditivi del diritto alla restituzione, di cui il giudice ordinario ha il potere di conoscere in funzione dell'accoglimento o rigetto della domanda.
4. - La conclusione è che, mentre esula dalla giurisdizione del giudice ordinario, perché rientra in quella del giudice amministrativo, conoscere della domanda di determinazione del canone per il caso di rinnovo della concessione, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario conoscere delle domande proposte dal ministero delle finanze.
5. - Le statuizioni sulla giurisdizione esauriscono l'esame del ricorso.
Ed invero, il rigetto delle domande riconvenzionali, nella sentenza della corte d'appello, si presenta come la conseguenza del fatto che è stata accolta la domanda principale.
Sicché le questioni di diritto e di fatto che costituiscono il merito della controversia debbono tornare ad essere esaminate dal giudice di merito, sulla base dei motivi di appello contrapposti alla sentenza di primo grado, che era stata pronunciata in accoglimento delle domande riconvenzionali.
La sentenza è quindi cassata, in parte senza rinvio, in parte con rinvio.
Il giudice di rinvio è indicato in altra sezione della corte d'appello di Milano.
Le è rimesso di provvedere anche sulle spese di questo grado del giudizio.

P.Q.M.

La Corte, pronunciando sul ricorso, lo accoglie, dichiara il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e la giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda principale e la giurisdizione del giudice ordinario sulle domande riconvenzionali;
per la prima parte cassa senza rinvio, per la seconda rinvia ad altra sezione della corte d'appello di Milano anche per le spese.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle sezioni unite civili della Corte suprema di cassazione, il 17 maggio 2001. Depositato in Cancelleria il 17 luglio 2001