Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. CORRADO CARNEVALE - Presidente -
Dott. DONATO PLENTEDA - Consigliere -
Dott. MARIO ROSARIO MORELLI - rel. Consigliere -
Dott. FRANCESCO FELICETTI - Consigliere -
Dott. FABRIZIO FORTE - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
COMUNE DI FORLÌ, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA PIAZZA MAZZINI 8, presso l'avvocato BENITO EMANUELE, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato SALVATORE LOMBARDO, giusta delega a margine del controricorso;

- ricorrente -

contro
TT LP di VITTORIO RANDACCIO, in persona dell'omonimo titolare, elettivamente domiciliata in ROMA VIA GERMANICO 211, presso l'avvocato RICCARDO ANDRIANI, che la rappresenta e difende, giusta delega a margine del controricorso;

- controricorrente -

e sul 2^ ricorso n^. 12333/00 proposto da:
TT LP di VITTORIO RANDACCIO, in persona dell'omonimo titolare, elettivamente domiciliata in ROMA VIA GERMANICO 211, presso l'avvocato RICCARDO ANDRIANI, che la rappresenta e difende, giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
COMUNE DI FORLÌ, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA PIAZZA MAZZINI 8, presso l'avvocato BENITO EMANUELE, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato SALVATORE LOMBARDO, giusta delega a margine del controricorso;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 1373/99 della Corte d'Appello di BOLOGNA, depositata il 28/12/99;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 14/03/2001 dal Consigliere Dott. Mario Rosario MORELLI;

udito per il resistente e ricorrente incidentale, l'Avvocato Andriani, che ha chiesto l'accoglimento del ricorso incidentale e il rigetto del ricorso principale;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Antonio MARTONE che ha concluso per il rigetto di entrambi i ricorsi. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Il Tribunale di Forlì riuniva e trattava congiuntamente due cause tra il Comune di Forli e la ditta AL.
Con la prima il Comune, premesso:
che la ditta AL aveva gestito ininterrottamente il servizio per la riscossione dell'imposta comunale di pubblicità e pubbliche affissioni (di cui alla L. n. 639 del 1972) dal 1.5.1952 sino al dicembre 1987;
che nel periodo dal 14.11.1972 al 31.12.1981 la gestione era avvenuta di fatto in quanto, spirata la precedente concessione, quella successiva era stata conferita solamente in data 14.1.1982;
che dal 1.5.1980 al 31.12.1981 la ditta AL, derogando unilateralmente alle condizioni stabilite nella prima concessione (sino ad allora osservate dalle parti) , aveva aumentato il proprio aggio sul riscosso dal 16% al 30%, trattenendo a proprio favore le somme ulteriori di L. 166.552.392;
che, cessato definitivamente il rapporto con la convenuta, il Comune aveva inutilmente promosso la procedura arbitrale di cui alla L. n. 460 del 1931: dopo l'interruzione causata dal collocamento a riposo dell'Intendente di finanza, il procedimento non era più stato ripreso a causa del disinteresse della convenuta;

tanto premesso, domandava che la ditta AL fosse condannata al pagamento di L. 166.552.392, oltre accessori, per i canoni non versati.
In questo processo la ditta AL si costituiva eccependo la prescrizione della domanda ex art. 2948 n. 4 c.c. e nel merito, instando per il rigetto della stessa. Chiedeva altresi, in via riconvenzionale, il risarcimento dei danni subiti per la mancata revisione dell'aggio, nonché declaratoria che nulla era dovuto a titolo di differenze di aggio per il periodo dal 1.1.1982 al 31.12.1987.
Era infatti avvenuto (oggetto della seconda causa) che il Comune di Forlì, avvalendosi della procedura coattiva di riscossione di cui al R.D. n. 639 del 1910, aveva ingiunto alla AL il pagamento di L. 391.814.956 per indebite trattenute operate dalla stessa dal 1982 al 1987.
Oggetto di questa controversia era se la misura dell'aggio poteva essere determinata autonomamente dal Comune in misura inferiore a quello convenuto con la AL nel contratto 14.1.1982, e se era dato all'Amministrazione di avvalersi del procedimento coattivo. Il Tribunale di Forlì, decidendo la prima controversia (relativa al periodo 1.5.1980 - 31.12.1981, quando i rapporti fra le parti non erano disciplinato con atto scritto), riteneva il comportamento della AL (che si era aumentata unilateralmente la percentuale dell'aggio) nullo per mancanza di consenso, e legittima la richiesta del Comune di restituzione di indebito.
Affermava tuttavia che il relativo diritto era prescritto ai sensi dell'art. 2948 n. 4 c.c. (si verteva in materia di corresponsione di utili che avveniva con cadenze brevi, al massimo di un anno), dal momento che fra la richiesta di adempimento del 16.10.1982 e la nomina dell'arbitro in data 18.12.1987 erano passati più di cinque anni.
Con riferimento alla seconda controversia, osservava che in quel periodo esisteva il nuovo contratto di appalto del 14.1.1982, del quale il Comune aveva unilateralmente ridimensionato l'aggio portandolo dalla misura del 29,70% a quella più ridotta del 20,48%. Anche per questo rapporto, peraltro, dichiarava intervenuta la prescrizione quinquennale.
In parziale riforma di tale sentenza, la Corte di Bologna: a) condannava, viceversa la TA AL a restituire al Comune l'importo delle somme per di lui conto risorse e da essa (per preteso maggior aggio) trattenute nel periodo 1980/81, escludendo la prescrittibilità quinquennale, ex art. 2948 n. 4 c.c., di quel credito, in quanto inerente a rapporto di gestione di mero fatto, e ravvisando l'esistenza, comunque, di atti interruttivi anche all'interno del quinquennio;
b) respingeva le domande riconvenzionali della medesima ditta;
c) confermava l'intervenuta prescrizione quinquennale dell'ulteriore credito restitutorio vantato dal Comune per il successivo periodo 1982/87, con riguardo al quale, in ragione della attuata formalizzazione della concessione del servizio di riscossione dei tributi, reputava operante la prescrizione breve di cui al citato art. 2948, non utilmente, a suo avviso, interrotta dalla nomina di arbitro effettuata dal Comune nel 1987, avente effetto istantaneo, non prorogabile, come preteso dall'interessato, fino alla successiva data di sospensione della procedura arbitrale. - Avverso quest'ultima sentenza, depositata il 28 dicembre 1999, sia la TA AL che il Comune hanno proposto ricorso per cassazione. Ciascuna parte ha resistito con controricorso avverso impugnazione. Il Comune ha anche depositato memoria.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1) Il ricorso della TA AL - articolato in cinque motivi, rispettivamente, volti a criticare la Corte di merito per aver ritenuto applicabile la prescrizione decennale, in luogo di quella quinquennale, ex art. 2948 n. 4 c.c., alla pretesa restitutoria del Comune relativa al periodo 1980/81 (1 a 3); per aver altresì affermato che anche la prescrizione quinquennale, ove in tesi applicabile sarebbe risultata, nella specie, comunque interrotta (4) e per avere, infine, respinto le domande riconvenzionali di essa concessionaria per risarcimento danni conseguenti al mancato adeguamento delle condizioni di contratto fino al 1981 e di accertamento (negativo) della illegittimità della pretesa del Comune per il successivo periodo 1982/87 (5) - ed il parallelo ricorso del Comune - con i cui due mezzi, per converso, si censura la mancata applicazione della prescrizione decennale, in luogo di quella breve, anche alla domanda restitutoria per crediti del periodo 1982/87 e (in subordine) l'esclusa interruzione della prescrizione quinquennale - in quanto rivolti contro la medesima sentenza, vanno preventivamente riuniti ai sensi dell'art. 335 cpc. 2) Venendo all'esame del ricorso AL, osserva il Collegio che ne sono, in primo luogo, infondati i primi tre connessi motivi, volti a contestare l'affermata prescrittibilità decennale (e non quinquennale), e la (di conseguenza) esclusa prescrizione in concreto, della pretesa restitutoria del Comune relativa al periodo 1980/81.
- La sentenza impugnata resiste, infatti, per questa parte a critica, ancorché ne vada, ai sensi dell'art. 384 cpc, corretta motivazione nel senso che si va a precisare.
- Non rileva, infatti, ai fini della prescrizione applicabile, la natura di fatto del rapporto intercorso tra le parti nel periodo in questione, all'uopo valorizzata invece dalla Corte di merito, essendo pregiudiziale ed assorbente, a monte, la considerazione che il diritto fatto valere nella specie dal Comune - in relazione al quale va individuato il regime disciplinatorio della prescrizione - aveva propriamente ad oggetto [l'importo de] i tributi per suo conto (in via di diritto o di fatto) comunque riscossi dalla AL e da essa trattenuti, dei quali l'ente impositore chiedeva appunto la restituzione;
e non già l'"aggio" - in ragione della cui "periodicità" avrebbe dovuto rendersi applicabile, in tesi della ricorrente, la più breve prescrizione di cui all'art. 2948 n. 4 c.c. - che costituiva viceversa unicamente il titolo speso dalla controparte per sostenere il suo diritto a trattenere le somme in questione.
3) Risulta conseguentemente assorbito il successivo quarto motivo del ricorso in esame in tema di denegata interruzione della prescrizione quinquennale, una volta confermata l'applicabilità, invece, alla fattispecie della ordinaria prescrizione decennale. 4) Il residuo quinto motivo della medesima impugnazione è, a sua volta, infine, assorbito quanto alla censura di mancato accertamento della infondatezza nel merito della pretesa del Comune relativa al periodo 1982/87, in conseguenza dell'accoglimento (di cui appresso si dirà) del ricorso del Comune in punto di affermata prescrizione di quella (secondo sua) pretesa (che ne comporterà appunto la verifica di fondatezza in sede di rinvio). E risulta, infine, infondato (tal motivo) relativamente alla ulteriore doglianza che investe la statuizione di rigetto della domanda riconvenzionale, formulata dalla AL, per risarcimento dei danni asseritamente conseguenti ad inadempimento delle "condizioni contrattuali" (in punto di revisione dell'aggio) da parte del Comune per il periodo dal 1972 al 1981. 4bis) Con riguardo a tale ultima doglianza, non coglie, infatti, nel segno nessuno dei rilievi rivolti alla premessa della natura di fatto del rapporto (per mancata formale rinnovazione, dopo la scadenza, della convenzione in precedenza stipulata tra le parti) dalla quale la Corte territoriale ha tratto la conclusione della inesistenza di diritti ex contractu che potessero risultare violati in danno della AL, come da essa preteso.
- La contraria affermazione della ricorrente che esistessero, anche per quel periodo, (non meglio individuate) "lettere del Comune", dalle quali avrebbe potuto desumersi l'esistenza di una (nuova) convenzione concessoria è, come censura manifestamente inammissibile per la sua stessa genericità, oltreché, comunque, per la sua inerenza a valutazioni di merito non ulteriormente sindacabili in questa sede di legittimità.
- In linea di principio deve poi escludersi che la prospettata convenzione potesse risultare - come, in via subordinata, sostenuto nel mezzo impugnatorio - per facta concludentia.
La volontà di obbligarsi da parte di una pubblica amministrazione non può infatti, implicitamente desumersi da atti o fatti concludenti (cfr. sent. n. 9682/99), dovendo essa, per converso, necessariamente manifestarsi nelle forme all'uopo prescritte dalla legge, tra cui l'atto scritto.
La forma scritta, in particolare, è richiesta in questo caso ad substantiam, come strumento indefettibile di garanzia del regolare svolgimento dell'attività (negoziale) della P.A., sia nell'interesse del cittadino, in quanto costituisce remora ad arbitri, sia nell'interesse della stessa amministrazione, in quanto agevola l'espletamento della funzione di controllo e la concreta osservanza dei principi di buon andamento ed imparzialità della amministrazione (cfr. nn. 15862, 15720, 12942/2000, da ultimo).
4ter) Il ricorso della AL va integralmente, quindi, respinto. 5) È viceversa fondato - come si è già anticipato - il primo motivo del ricorso, con il quale il Comune contesta (ancorché con non del tutto pertinenti argomentazioni) la prescrittibilità quinquennale, come presupposta dal giudice dell'appello, del suo credito restitutorio al periodo 1982/87.
La circostanza che, per tal periodo, il rapporto tra le parti risultasse riconducibile ad un formale atto di concessione del servizio non comporta infatti, per quanto già detto, la "periodicità" del diritto sulla base di quel rapporto azionato dal Comune, avendo la pretesa dell'ente impositore evidentemente ad oggetto non già l'aggio, ma propriamente l'importo dei tributi, di sua spettanza, per di lui conto riscossi dalla ditta concessionaria e che questa aveva indebitamente (in tesi) trattenuto, sia pur in ragione di una diversa misura dell'aggio che - essa - assumeva spettarle per il servizio di riscossione.
5bis) Resta, per l'effetto, assorbito il secondo subordinato motivo dello stesso ricorso.
6) La sentenza impugnata va pertanto cassata in relazione alla censura accolta con il rinvio della causa - per l'esame nel merito della domanda restitutoria del Comune relativa al secondo riferito periodo per cui è lite - ad altra sezione della stessa Corte di Bologna. Alla quale si demanda di provvedere anche in ordine alle spese di questo giudizio di legittimità.

P. Q. M.

La Corte riunisce i ricorsi;
rigetta il ricorso AL ed accoglie il ricorso del Comune per quanto di ragione;
cassa la sentenza impugnata, in relazione alla censura accolta, e rinvia la causa, anche per le spese, ad altra Sezione della Corte di Bologna. Così deciso in Roma, il 14 marzo 2001.
Depositato in Cancelleria il 12 luglio 2001