Cass. pen., SS.UU., sentenza 28/02/1989, n. 1

CASS
Sentenza 28 febbraio 1989

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L'ordinaria attività bancaria, indipendentemente dalla natura pubblica o privata dell'ente che la esercita, è un'attività di natura privata e, conseguentemente, agli operatori bancari, quando esplicano la normale attività di raccolta del risparmio e di Esercizio del credito, non sono riferibili le qualificazioni soggettive di cui agli artt. 357 e 358 cod. proc. pen.. ( nello stesso senso sez. Unite udienza 28 febbraio 1989 sent. N. 4 in proc. vita e altri).*

È configurabile il reato di appropriazione indebita nel caso in cui il dipendente dell'istituto bancario, assumendo arbitrariamente i poteri dell'organo di amministrazione competente ad autorizzare il superamento dei limiti del fido o della provvista del conto corrente di corrispondenza, abbia concesso un fido al cliente violando, in collusione con lo stesso, le norme sugli affidamenti stabilite dagli istituti in modo da realizzare sostanzialmente un'arbitraria disposizione di beni della banca a profitto di terzi. (nello stesso senso sez. Unite udienza 28 febbraio 1989 sent. N. 4 in proc. vita e altri).*

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Sul provvedimento

Citazione :	Cass. pen., SS.UU., sentenza 28/02/1989, n. 1
Giurisdizione :	Corte di Cassazione
Numero :	1
Data del deposito :	28 febbraio 1989

Testo completo

Udienza in Camera REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO di Consiglio in
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE data 28.2.1989
SEZIONI UNITE PENALI
SENTENZA Composta dagli Ill.mi Sigg.:
Dott. FERDINANDO ZUCCONI GALLI FONSECA Presidente N. 1

1. Dott. OR PICOZZI Consigliere
REGISTRO GENERALE 2. BR DE IO
-
N. 3. >> -LEONARDO DAMASCO 10259/88
4.
->> ANTONIO CATALANO
->>
CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
UFFICIO COPIE 5.
-> LF LO MO
->
Rilasciata copia studio 6. >> OR LE
-> al SIG.:
-> per dirⁱ^t^tⁱ14000 10 LUG. 1989 7. >>> BR GE
IL ER
-> RA SC
CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE ha pronunciato la seguente UFFICIO COPIE
Rilasciata Topper SENTENZA copia studio a Sienaal SIG. sul ricorso proposto dal P.M. c/ 1) ST NN n. per diritti L.24000
|| 741 116 10 R9 il 2.6.1922; ^IL ^C^A^N^C^E^L^L^I^E^RCANCELLIERE 2) IN LO n. a Pistoia il 7.4.1928
3) TI IO n. a Figline V.no il 16.1.1928
4) EN NN n. a Tricase (LE) il 1.1.1925
avverso sentenza istruttoria in data 8.3.88 della Corte Appel-
CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
UFFICIO COPIE lo di Firenze:
Rilasciata copia studio al SIG. PANNAIN per diritti L24000
* Lub. 1989
IL CANCELLIERE
A. PI RO

CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
UFFICIO COPIE
Rilasciata copia studio al SIG. GIANZ1 ^p^er ^dⁱ^rⁱ^t^ti ^L. 24000 Sentita la relazione fatta dal Consigliere dott. Antonio CATALANO 741U6 1987 ^IL ^C^A^N^C^E^L^L^I^E^RE ^L^e^t^te ^le ^c^oⁿ^c^l^u^sⁱ^oⁿi ^d^el ^P. ^M. ^c^on ^le ^q^u^a^li ^c^hⁱ^e^de ^l'^aⁿⁿ^u^l^l^a^m^eⁿ^t^o-CANCEL con rinvio dell'impugnata sentenzaPROCESSO
CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
UFFICIO COPIE A seguito di conversione del rito ^S^O^A
Rilasciata copia studio al SIG. Coppi mario, instaurato di ufficio sulla base del conte-
1. 24000 nuto di un articolo apparso sul quotidiano "Paese. per diritti
11 26 LUG 1909. IL CANCELLIEREsera" del 26 luglio 1981, il giudice istruttore di
CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
UFFICIO COPIE Firenze procedeva con rito formale,.. in relazione
Accola lasciata copia studio ad un finanziamento di lire 2 miliardi effettuato.... S ERSERY LPSOA 25000 Pe dia 1 26 LUG 1989 d^a^l^la ^B^aⁿ^c^a^T^o^s^c^aⁿ^a^f^a^v^o^re ^d^e^l^l'^I^s^tⁱ^t^u^t^o
CANCELLIERE economico finanziario per il tabacco (I.FI. T ( ) ,
di cui erano principali azionisti LI Gio-
R.Pesciata cape studi vanni e la moglie SP MA, nei confronti di
| sig. Testrengohs for dirtti ES Giovanni, provveditore del Monte dai Paschi
E. 24.000 . P 1.8.89
| di Siena e, per obbligo di statuto, amministratore
☑ CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE delegato della CA CA, del LI UFFICIO COPIE nonchè di IN CA e VA AR, rispettiva- Rilasciata copia studio ARICO al SIG. mente vice-direttore centrale e direttore della per diritti L.
# 30 OTT 1969 filiale di Firenze della CA CA. IL CANCELLIERE
CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE. Si procedeva a carico dei precetti in
UFFICIO COPIE ordine al reato di cui agli artt. 110, 315, p.p. Rilasciata copia, studio ܟ ai sis. Co ag 8000 per diritti L.
FFR 1000 ม IL CANCELLIERE CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE 3.
UFFICIO COPIE
Rilasciata copia studio
61 n. 7 cod.pen., per avere, in co ncorso ^t^r^aTe al SIG. loro, il primo nella qualità di pubblico ufficia- per diritti le, il terzo e il quarto in quella di incaricati IL CANCELLIERE il di pubblico servizio, distratto lå somma di lire 2
CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
UFFICIO COPIE a profitto di LI Giovanni, miliardi ^dⁱ^oRilasciata con le al SG Profile a favore dell'I.F.I.T., di mediante l'emissione
24000 cui LI era socio di maggioranza, di asse- per P. 174 MAG 1007 HE gni della CA CA di Firenze per lire 200
di lire 1000 milioni milioni il 29 novembre 1976, il 31 gennaio 1977 e di lire 800 milioni il 17
e
CORTE
il 22 febbraio 1977.
Al ES veniva altresì addebitato il Richieste di del Sig. VERONESI atti di ufficio per 12000 reato di interesse privato in 2010 2000 in vario modo adoperato continuato, per essersi per il buon fine della suindicata operazione,
nella quale aveva preso personale interesse,
€ 0,52 L.1000 dati CANCELLERIA i rapporti di stretta amicizia che lo legavano al
LI.
AX937882 Con sentenza dell'8 ottobre 1987 il giudice istruttore, sulle conclusioni difformi del
P.M., ritenuto che al ES facesse difetto la
AX937876 qualità di pubblico ufficiale IN e al allo e
VA quella di incaricati di pubblico servizio,
€ 0,52 L.1000
CANCELLERIA dichiarava non doversi procedere nei confronti di tutti gli imputati in ordine al delitto di malver-
AX937877 LIRE 3000 CANCELLERIA
CG424267
LIRE 3000
CANCELLERIA
CG424268
LIRE 3000 CANCELLERIA
CG424263
sazione nonper e^s^s^e^r^eil fatto preveduto ^d^a^l^l^a
legge come r^e^a^t^o^eneifconfronti del ES in ordine al delitto di cui agli artt. 81 cpv. e 324
cod.pen. per la insussistenza del fatto.
Avverso la ^d^e^t^ta ^s^eⁿ^t^eⁿ^za interponeva appello il Procuratore della Repubblica di Firen-
22, il quale investiva col gravame ⁱl ^s^o^lo ^c^a^p^o
della sentenza concernente l'imputazione di mal-
versazione e chiedeva, in tesi, ordinarsi il rin-
vio a giudizio di tutti gli imputati per rispon-
dere del reato di cui agli artt. 110, 315, p.p., e
61 n. 7 cod.p^eⁿ. er in ipotesi, ritenuto il fatto come appropriazione indebita aggravata, dichiarar-
si estinto il reato per prescrizione.
La Sezion^eistruttoria presso la Corte
d'appello di Firenze, con sentenza dell'8 marzo
1988, affermava che l'ordinaria attività svolta dagli operatori bancari era da ritenersi di natura privata, onde ^e^ra ^da escludere che agli stessi attri^b^uⁱ^r^si le qualità di pubblico. fossero da ufficiale O di incaricato di pubblico servizio;

considerava che, trattandosi ^di una operazione
(concessione di fido) rientrante nella suddetta attività ed integrante una äistrazione, non si rendeva nemmeno applicabile la previsione crimino- sa dell'art. 646 cod.pen.; concludeva per la con-
ferma della decisione impugnata. CORTE SU A CASSAZIONE
cassazione il Ha proposto ricorso per Richieste dooie studia e denuncia, ai dal Sig. MYLO LETT Procuratore generale di Firenze per dirittⁱ6,20 cod.proc.pen., 524, p.p. n. 1, ⁱⁿ sensi dell'art.. via gradata, una triplice violazione della legge IL CANCELLIERE
penale, per avere il giudice di merito erroneamen-
te ritenuto: 1) che una impresa come quella banca-
ria, connotata da una indubbia immanenza dell'in-
LIRE 1000
CANCELLER teresse pubblico, rivestisse carattere privati-
stico; 2) che l'operazione creditizia posta in essere non integrasse gli estremi della conces- AU368757 sione di un credito speciale o agevolato;
3) che reato di AU368758 nel fatto non dafosse ravvisarsi il
0, comunque, che tale BE753946 appropriazione indebita figura criminosa non fosse riferibile anche a una BE753947
condotta distrattiva. BE753348
La trattazione del ricorso, originaria-
BE753943 sezione penale, è stata mente assegnato alla VI 健美 dal Primo Presidente rimessa alle Sezioni Unite in BE753950
considerazione del contrasto giurisprudenziale sorto in ordine alla attribuibilità delle qualifi-
ufficiale 0 di incaricato di che di pubblico pubblico servizio ai dipendenti delle imprese ban-
carie.
A. PI - RO MOTIVI DELLA DECISIONE
Questa Corte, riunita a Sezioni Unite,
chiamata ancora una volta a decidere la questione della natura, pubblica o privata, dell'attività di raccolta del risparmio e di esercizio del credito ordinario, con la conseguente applicabilità o meno dello statuto penale della pubblica amministra-
zione ai soggetti che eserci^t^aⁿo ^la ^d^e^t^t^a
attività.
diVa premesso che gli o^rⁱ^eⁿ^t^a^m^eⁿ^tⁱ
questa Suprema Corte sul problema della qualifica dell'attività bancaria ordinaria (e, quindi, degli operatori del settore) si sono snodati ^a^t^t^r^a^v^e^r^s^o
un iter interpretativo ⁱn ^r^e^l^a^zⁱ^oⁿe ^al quale possono fissarsi, a grandi linee, tre distinte fasi.
In un primo tempo, infatti, un consoli-
dato indirizzo giurisprudenziale aveva riconosciu-
to agli operatori di credito di diritto pubblico la qualifica di pubblico ufficiale o di incaricato di pubblico servizio, distinguendo sulla base ^d^e^l^le ^f^uⁿ^zⁱ^oⁿi ^s^v^o^l^t^e. Oscillante era, invece, la giurisprudenza di questa Corte nel. qualificare gli operatori delle banche private, talvolta ^a^t^t^rⁱ-
buendo, tal'altra negando carattere pubblico
* * all'attività bancaria. Tale differente qualifica-
zione aveva sollevato critiche da parte della dottrina, la quale aveva avvertito, in sostanza,
che uⁿa simile disparità ^di ^t^r^a^t^t^a^m^eⁿ^to ^t^r^a
soggetti che svolgevano identica attività avrebbe potuto generare conseguenze negative sul terreno della libera concorrenza nell'ambito di un settore caratterizzato, anche in sede internazionale, da particolari esigenze di imprenditorialità ed effi-
cienza.
Interveniva, allora, la sentenza di que-
ste Sezioni Unite del 10 ottobre 1981 in procedi-
mento Carfi, la quale statuiva che l'attività vol-
ta alla raccolta del risparmio e all'esercizio del credito doveva ritenersi contrassegnata da un interesse pubblico immanente, in virtù del quale essa era inserita in un'organizzazione unitaria del relativo settore economico, costituita, rego-
lata, diretta e controllata da pubblici poteri anche per la realizzazione di pubbliche finalità. ^C^o^me ^t^a^le, essa veniva ad acquistare, indipenden-
temente dalla soggettività dell'impresa, la quali-
tà di servizio pubblico in senso oggettivo, la cui prestazione ad opera di istituti di credito priva-
ti determinava negli agenti la qualifica di inca-
A. PI RO ricati di pubblico servizio. Conseguentemente, nei casi di commissione da parte degli operatori ban-
0 distrazione a profitto cari di appropriazione proprio o di altri, i predetti rispondevano dei a seconda reati ci peculato 0 di malversazione dell'appartenenza del denaro o altra cosa mobile a banca pubblica o a banca privata.
Il 13 ottobre 1985 entrava in vigore il
D.P.R. 27 giugno 1985 n. 350, che, in applicazione della legge delega 5 marzo 1985 n. ⁷⁴, ^d^a^v^a
attuazione alla direttiva del Consiglio della
780 del dicembre 1977, 12 Comunità Europea ⁿ. relativa al coordinamento delle disposizioni legi-
slative, regolamentari e amministrative riguardan-
ti l'accesso all'attività degli enti creditizi 2
il suo esercizio.
Dopo tale adeguamento del legislatore nazionale alla direttiva comunitaria, le Sezioni
Unite penali di questa Corte riconsidera^v^aⁿ^ola questione e, con sentenza del 23 maggio 1987 in procedimento Tuzet, affermavano che l'ordinaria attività bancaria, indipendentemente dalla sogget-
deve ritenersi tività dell'ente che la esercita,
€ che tale attività rimane, di natura privata quindi, al di fuori dell'ambito dell'art. 358 n. 2 cod.pen.. Precisavano che lo statuto penale della pubblica amministrazione trova applicazione ^c^oⁿ
riguardo all'attività degli enti creditizi pubbli-
ci che esula dalla gestione economica, a quella collaterale che gli enti creditizi, pubblici ^e
esplicano in campo monetario, valutario, privati,
fiscale e finanziario nella veste di banche agenti
O delegate nonchè all'attività conn^e^s^s^a con i crediti di scopo legale. Concludevano che, in con-
siderazione del carattere privato dell'ordinaria attività bancaria e della divergenza del concetto di appropriazione da quello di distrazione, nel caso in cui la distrazione venga ^c^o^m^m^e^s^sa ^da ^uⁿ
operatore bancario nell'ambito della detta attivi-
tā, ⁱl ^f^a^t^to ⁿ^on realizza l'ipotesi dell'appro-
priazione indebita di cui all'art. 646 cod.pen..
Tale orientamento, immediatamente segui-
to dalle sezioni semplici in numerose decisioni,
stato però contrastato dalla sentenza pronunciata dalla 5a sezione penale il ²4 marzo 1988 ⁱⁿ
procedimento Ferranti, la quale ha affermato che la normativa sopravvenuta non giustifica ⁱ^l
superamento delle posizioni raggiunte ^c^oⁿ^l^a
sentenza delle Sezioni Unite del 10 ottobre 1981
che aveva ravvisato nell'attività bancaria gli
Spirosi RO estremi del pubblico servizio.
Secondo la detta sentenza, l'ordinamento nel quale si inquadra l'attività bancaria prevede un sistema di autorizzazioni e di controlli,
rispettivamente nella fase genetica e in quella di gestione, tutt'ora idonei, nonostante ^le ⁱⁿⁿ^o^v^a-
zioni legislative, a ^f^oⁿ^d^a^re una qualificazione pubblicistica ex art. 358 cod.pen..
Valutate le opposte argomentazioni, ⁿ^oⁿ
ritengono queste Sezioni Unite di doversi disco-
stare sostanzialmente dalla soluzione adottata con la sentenza 23 maggio 1987.
Ed invero, anche se non va trascurata la ^di ^uⁿa ^mⁱⁿ^or ^t^u^t^e^l^a, ⁿ^on puòpreoccupazione
evidentemente, sul piano della interpretazione,
che prendersi atto del quadro complessivo della normativa quale risulta attualmente;
^aⁿ^c^he ^s^e
appare tutt'altro che impropria l'opportunità, già
segnalata dalla Corte costituzionale, dalla ^d^o^t-
trina 2 nel corso dei lavori preparatori dello stesso D.P.R. n. 350 del 1985, di un intervento del legislatore che fissi con regole certe e pre-
cise tutta quanta la materia, anche nei suoi risvolti penalistici, a perfezionamento di un'evo-
luzione che si iniziò subito dopo la creazione del 11
nuovo Stato democratico, con il D.L.C.P.S. del 17
luglio 1947 n. 691, il quale modificò proprio la qualità del controllo statale sull'attività banca-
ria, sostituendo ad organi politico-amministrativi
(quali il Ministero del Tesoro e l'Ispettorato per la difesa del risparmio e dell'esercizio del cre-
dito) un organo tecnico identificato nella CA
così esprimendo, sia pure in maniera d'Italia,
soltanto abbozzata, quel passaggio dalla discre-
zionalità tecnica, che riceverà nel corso degli anni una definitiva consacrazione.
Non appare condivisibile la tesi, a lun-
go (ed oggi ancora dalla V sezione della Cassazio-
ne) ripetuta secondo la quale ⁱ^l^c^a^r^a^t^t^e^r^e
pubblico dell'attività bancaria risulterebbe dagli artt. 43 e 47 della Costituzione.
Come è stato esattamente rilevato quanto alla prima di tali disposizioni dalla dottrina, il riferimento alla nozione di servizi pubblici es-
senziali riservabili o trasferibili si risolve in una petizione di principio, posto che occorrerebbe prima dimostrare tale carattere nell'attività ban-
caria diretta alla raccolta del risparmio ed alla erogazione del credito ordinario, il che è invece decisamente contestato. Senza contare che la
A Spinos! RO possibile espropriazione di un diritto da parte dello Stato è tutt'altro che un indice favorevole alla tesi pubblicistica. Proprio la possibilità di assoggettamento a espropriazione di servizi pub-
blici essenziali dimostra che vi Dossoⁿo ^e^s^s^e^r^e
servizi e funzioni di interesse generale gestiti da privati anche di propria iniziativa.
Quanto all'art. 47, va rilevato che già
l'espressione "tutel^a" ⁿ^oⁿadoperata ⁿ^e^l^l^a
Costituzione in senso esclusivamente pubblicistico
(es. art. 24, art. 30). Ma soprattutto riesce dif-
ficile sostenere, attesa la esistenza di enti an-
che non bancari che si occupano professionalmente di raccolta del risparmio e la cui natura privata
à fuori di discussione, che la norma costituziona-
le debba intendersi rivelatrice di ^un pubblico servizio solo per le banche. Inoltre, come risulta dai lavori preparatori della Costituente, la norma fu dettata soprattutto dalla constatazione delle gravissime conseguenze per i risparmiatori dovute alla guerra, tanto che fu proposto addirittura
(Einaudi) il rispetto della clausola oro o (^P^e^r^sⁱ-
l'ⁱⁿ^t^r^o^d^u^zⁱ^oⁿe ^d^e^l^la ^f^o^r^m^u^la "ogni impegnoco)
dello Stato verso i suoi creditori è inviolabile",
proposte entrambe non approvate per la preoccupa- 3
un eccessivo economico pervincolo ^l^o zione di
Stato.
In questa prospettiva si comprende allo-
le espressioni relative alla disciplina, ra come al ale controllo del risparmio, coordinamento contenute 1°nel comma, assumano un significato ben diverso da quello che si è inteso attribuire per ricavarne argomento a favore della tesi pubblicistica. Non senza considerare che, correla-
ta all'art. 41, che tale norma precede, la dispo-
sizione predetta, pur nella triplice forma di se diversamente inter- interventi previsti, suona,
pretata, in qualche misura riduttiva rispetto alle più recise espressioni dell'art. 41 (La legge determina i programmi e i controlli ") che, per unanime convincimento, costituisce il riconosci-
mento costituzionale dell'iniziativa privata.
Nello stesso ordine di idee si colloca sentenza n. 205/83 della ^C^o^r^t^e la richiamata allorchè viene invocato l'inter- costituzionale,
vento legislativo "verificandosi altrimenti il pericolo di non lasciare margine per soluzioni che si adeguino ai principi affermati particolarmente negli artt. 47 e 41 Cost.".
Dal contesto delle tre norme costituzio-
A. PI - RO 14
nali ricordate si può, se mai, ricavare il princi-
pio, che è impossibile negare, che non ^e^sⁱ^s^t^oⁿ^o
ormai attività imprenditoriali che non abbiano un riflesso pubblicistico;
ma è evidentemente inam-
missibile ritenere che solo per questo ^e^s^s^e
perdano la loro intrinseca natura. Basti pensare alle tante attività private esercitate a seguito
о di altri Enti di autorizzazione dello Stato
pubblici per comprendere come, pur essendo eviden-
te l'interesse pubblico (e così l'art. 1 1.b.),
esse non possano essere inquadrate in alcuna delle forme pubblicistiche richiamate dagli artt.
357-359 c.p.. Tant'è che la sentenza delle Sezioni
unite del 1981 riconosce e per questo ricorre ad
-
altri indici rivelatori che la pubblicità non può derivare dall'interesse pubblico perseguito.
Già all'epoca di tale sentenza, ^d^e^l
resto, esistevano settori di attività, sicuramente privati (che saranno poi richiamati nella sentenza del 1987) ai quali era estesa una forma di controllo analoga a quella prevista per il settore creditizio: basti pensare alle applicazioni dalla all'area di intervento della c.d. legge Prodi,
CONSOB, all'assetto normativo delle società
assicuratrici già prima della legge 576/82. pur dopo la E' anche da ricordare che,
vietava alla delibera del 23 giugno 1966 (^c^h^e
CA d'Italia il rilascio di autorizzazioni finchè la situazione non avesse consentito l'isti-
tuzione di nuove aziende), parzialmente revocata con successiva ^d^e^lⁱ^b^e^ra ^d^el 14 maggio 1971, ¹⁰
stesso Comitato interministeriale per il credito ed il risparmio fu privato di ogni potere ^dⁱ
programmazione economica, dovendo attenersi alle direttive del CIPE. Con tale disposizione ^sⁱ
determine una scissione tra gli organi della pro-
grammazione e gli organi di indirizzo e ^di ^c^oⁿ-
trollo in un quadro in cui la CA d'Italia ha finito per negare ai propri interventi la funzione di attuazione delle scelte di politica economica del Governo per orientarli soltanto ai fini della stabilità ed economicità dell'impresa.
Tutto ciò è apparso più evidente, impo-
nendo un'accelerazione del processo di privatizza-
zione in atto, con il sopravvenire della direttiva n. 77/780 della CEE, che - come si legge nella
R^e^l^a^zⁱ^oⁿe al disegno di legge delega del ¹⁹⁸⁵
rappresentava "un nuovo passo verso la creazione di un mercato comune nel settore bancario, dato che una prima misura in ^t^al s^eⁿ^s^oera stata
A. PI RO 12 adottata già con ^la ^dⁱ^r^e^t^tⁱ^va ⁿ. ⁷³/¹⁹3 ^c^oⁿ
alla quale venivano soppres^se ^l^erest^rⁱ^zⁱ^oⁿⁱ
libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi nel campo delle attività non salariate delle banche e di altri istituti finanziari"
Le Sezioni unite civili della Corte di
Cassazione (26 novembre 1981, Muccioli c. IRFIS,
1282), quasi contemporaneamente alla prima deci-
sione di queste Sezioni unite penali, ^c^hⁱ^a^m^a^te ⁱⁿ
sostanza a decidere se un determinato ente, per il fatto di esercitare un'attività ^di pubblico interesse, dovesse considerarsi istituto di dirit-
to pubblico, avevano precisato che tali istituti erano sorti per la necessità dello svolgimento di attività d'impresa, svincolata dalle regole troppo rigide della contabilità pubblica e per rend^e^r^e
possibile il conseguimento di utili attraverso la partecipazione alla vita degli affari in regime di concorrenza con gli imprenditori privati ^d^e^l
cioè finalitä pubbliche settore, perseguendo attraverso l'esercizio di un'attività di produzio-
ne e di intermediazione nelle forme del diritto privato e perciò soggetti alla relativa disciplina degli artt. 2093 e 2201 c.c..
Analogamente si muoveva la giurispruden- ^I17
za amministrativa (TAR Basilicata 24 maggio 1985, ⁹²¹,¹¹. che sarà poi confermata del Consiglio di
Stato con sentenza della IV sezione del 14 settem-
bre 1988).
Può dirsi perciò che ⁱl mutament^o di prospettiva ⁿ^e^l^l^a configurazione dell'attività
bancaria era già in atto nel ^m^o^m^eⁿ^to ⁱn ^c^ui ^v^eⁿⁱ-
vano varate le norme di attuazione della direttiva ^C^EE ^aⁿ^c^he ^se ⁿ^on ^e^ra apparso in grado di mutare ^l'ⁱⁿ^dⁱ^rⁱ^z^zo ^d^e^l^la giurisprudenza penale, ^c^h^e ^c^oⁿ^tⁱⁿ^u^a^va a mostrare una particolare sensibiliz-
zazione per l'interes^se pubblico, innegabile nell'attività creditizia. E ciò mentre era in atto altresì una politica delle autorità preposte alla tutela del risparmio, diretta a superare le diffi-
coltà sopravvenute per l'attività bancaria,
pubblica e privata, nell'impatto con una realtà
determinata dal confronto con le banche nuova,
estere, dall'arrivo di nuovi intermediari finan- ^zⁱ^a^ri e dal progressivo ampliamento riferito sia ^a^l^le ^a^r^ee ^t^e^r^rⁱ^t^o^rⁱ^a^li ^c^he alla qualità e a^l^l^a
specie dei servizi resi.
Non è senza ragione infatti che il primo provvedimento adottato dal CICR il 26 giugno 1985,
dopo la legge di delega, ma prima dell'emissione
A. PI - RO 10 -
del ^D^P^R, nella cui intitolazione già compare il riferimento a direttive di massima e a criteri generali, ebbe ^ad oggetto ^l^aliberalizzazione degli sportelli, in linea con le misure che erano state già assunte dalla CA d'Ita^lⁱa ^d^al ¹⁹⁸². ^In esso si disponeva, nell'intento di perseguire una maggiore efficienza delle aziende di credito e di accrescere l'offerta di servizi bancari, di avere riguardo solo al possesso di requisiti di ordinato funzionamento e di idonee strutture organizzative ^etecniche. Nella successiva circolare della CA d'Italia, il nuovo corso sarà completato con riferimento agli indicatori di produttività, adeguatezza 2, esplicitamente, di concorrenza.
La ricostruzione del quadro normativo e delle prassi amministrative instauratesi già prima del D.P.R. n. 350 del 1985 serve ^ad una preli-
minare verifica della consistenza di alcuni criteri indicativi tradizionalmente adottati per affermare la natura pubblica dell'attività
bancaria ordinaria.
I' opportuno ricordare che ogni attività
economica ha profili pubblici e privati, e ^c^h^e
perciò, come già avevano affermato queste Sezioni unite nella sentenza del 1981, ai fini dell'inda-
gine è necessario considerare quali di esse siano prevalenti.
Ciò premesso, la constatazione che anche per attività sicuramente private sono previsti controlli altrettanto penetranti consente ^di ^s^c^o-
lorire il valore attribuito ai controlli ai fini del rilievo pubblicistico dell'attività bancaria,
rimanendo invece acquisito il dato che il caratte- ^re pubblico di essi ⁿ^on ^r^eⁿ^de per ^cⁱò ^s^t^e^s^s^o
pubblica l'attività controllata. Senza contare che l'argomento risulta già in partenza scarsamente probante, Se si considera che controlli pubblici ^s^oⁿo ^s^t^a^ti sempre previsti ^ed ⁱn via generale
(art. 12 c.c.) anche nei confronti delle persone giuridiche private. ^P^er ^a^l^t^ro ^v^erso va registrato che l'av-
venuta liberalizzazione degli sportelli bancari ha conferito alle aziende di credito un'autonomia mai prima raggiunta, accresciuta anche dalla facoltà
concessa alle stesse, di determinare la qualità e la quantità dei servizi resi alla clientela.
Il residuo dirigismo, individuato nel-
l'obbligo di praticare a parità di condizioni soggettive dei clienti tassi e condizioni uniformi
A. PI - RO انا رہے
per gli stessi servizi, che peraltro lascia libere le banche di scegliere quali tassi e quali condi-
zioni applicare alla propria clientela, apporta un'argomentazione tutt'altro che decisiva se raf-
frontata alle condizioni stabilite per le società
assicuratrici dall'art. 11 della legge n. 990 del
1969, tra le quali l'obbligo di accettare ogni proposta di assicurazione obbligatoria che sia loro presentata in conformità della legge stessa,
anzi mancanza di un'eguale ⁿ^o^r^ma ^p^e^r ed la l'attività delle banche può costituire la riprova dell'autonomia di gestione ad esse riconosciuta.
significativo si rivela Del pari ⁿ^oⁿ
statale in occasione l'argomento dell'intervento di crisi della impresa bancaria, giacchè lo schema di soluzione diverso dal fallimento previsto per le banche stato esteso adanche aziende sicuramente private, perdendo così quel carattere esso si sarebbe distintivo che ad altrimenti potuto attribuire.
Con l'emanazione del D.P.R. n. 350 del
1985 stata infine eliminata ogni ince^r^t^e^z^z^a
anche in ordine a quegli indici pubblicistici che potevano ritenersi passati indenni attraverso le modifiche intervenute nella legislazione e nella 21
prassi. Dopo quanto si è rilevato, sarà perciò
sufficiente soffermarsi su quelli più profon-
damente modificati dall^ainnovazione legislativa con riguardo ai quali non si può non ^c^oⁿ^c^o^r^d^a^r^e
con le valutazioni espresse da queste Sezioni uni-
te nella sentenza Tuzet del 1987.
Può non considerarsi decisivo, ai ^fⁱⁿⁱ
della indagine che qui si svolge, rifarsi al ca-
rattere di impresa assegnato all'attività bancaria dall'art. 1 del D.P. n. ³⁵⁰. Né un particolare significato può essere a^t^t^rⁱ^b^uⁱ^to ^a^l^la ^m^aⁿ^c^a^t^a
approvazione dell'emendamento soppressivo di tale
- come risulta dai lavori dizione, giacchè
-· preparatori l'emendamento fu ritirato dal propo-
nente nella seduta al Senato del 18 settembre 1984
sul preciso impegno del relatore e del Governo che ad essa non potesse assegnarsi alcun valore ^dⁱ
definizione € di scelta. Ma deve pure rilevarsi che, se il PR avesse ripetuto la formulazione della legge bancaria, l'argomento sarebbe stato certamente utilizzato per negare una impostazione innovativa della nuova normativa. Sicchè, per con-
cludere sul punto, appare ragionevole rilevare che il richiamo al carattere di impresa al quale non si ⁱⁿ^t^e^se rinunciare appariva funzionale alla 22
migliore comprensione del complesso normativo che il PR si apprestava a fornire.
Venendo all'esame degli indici utilizza-
ti, il più importante appare senz'altro quello dell'accesso al credito, il cui regime appare am-
piamente modificato. Così com'è ^s^t^r^u^t^t^u^r^a^t^oal punto 2 dell'art. 1, non può non riconoscersi che la lunga disputa sul carattere dell'atto autoriz-
zatorio (abilitazione, autorizzazione, concessio-
atto di organizzazione dell'ente) viene ne,
risolta nel senso di configurare un provvedimento vincolato alla sussistenza di requisiti prefissati dalla legge e sui quali ⁿ^on ^si esercita alcuna discrezionalità, ^c^he ⁿ^on ^sⁱa quella p^u^r^a^m^eⁿ^t^e
tecnica che è ben compatibile con qualsiasi forma di autorizzazione vincolata. Ciò si desume proprio dagli elementi che più degli ^a^l^t^ri potrebbero confliggere ⁱn ^a^s^t^r^a^t^to con ^t^a^le assun^t^o: ⁱ
requisiti soggettivi dell'onorabilità e ^d^e^l^l^a
professionalità da un lato e la predisposizione di un programma dall'altro.
Sul punto il Decreto presidenziale ё
infatti categoricamente obbiettivo, perchè ancora quegli elementi ai parametri indicati nella stessa legge (artt. 2, 3, 4, 5) e perchè non contiene al- 23 -
cuna norma che consenta un apprezzamento, una valutazione del programma, di cui è del tutto indifferente il contenuto, purchè siano indicati la tipologia e la struttura organizzativa dell'en-
te. Solo l'assenza dei requisiti predetti (e natu-
ralmente anche la inesistenza e la insufficienza del fondo minimo) può far negare l'autorizzazione;
ed anche la revoca rimane ancorata al venir meno dei presupposti richiesti, secondo lo schema gene-
rale che riguarda ogni attività soggetta a ^c^oⁿ-
trollo amministrativo (come è per il commercio,
per l'esercizio professionale, per l'iscrizione negli albi). Non solo, ^ma ^va ^rⁱ^m^a^r^c^a^to ^c^h^e
l'assenza o il venir meno dei requisiti soggettivi dell'autorizzazione, ma non comporta la revoca soltanto la necessità della sostituzione dei soggetti a cui essi ineriscono.
Da uno schema autorizzatorio così preci-
emerge ^c^he l'accertamento riguarda la sola sato attitudine dell'ente ad esercitare l'attività ban-
caria, rimanendo ogni altro intento (esigenze economiche di mercato, obbiettivi di politica eco-
nomica) del tutto estraneo alla finalità dell'au-
torizzazione. ^C^o^e^r^eⁿ^te ^c^on tale ridotto oggetto del- l'accertamento è il sistema dei controlli previ-
sti, che sono mirati al solo fine di assicurare stabilitä ed efficienza all'impresa bancaria e rimangono perciò e^s^t^r^aⁿ^ei ^a^l^la gestione e ^a^l^l^a
dimensione dell'impresa. Ciò perchè, diversamente da come avveniva in passato, la funzione del controllo ha per oggetto la protezione del rispar-
mio e la creazione ed il mantenimento di condizio-
ni di eguaglianza nella concorrenza tra le aziende creditizie, situazioni che la commissione CEE,
nella relazione dell'aprile 1986, ^dⁱ^c^hⁱ^a^r^e^rà ^e^s^s^e-
re soddisfatte sulla base dello "home country control". Per converso, la gestione delle stesse ri^m^aⁿe affidata agli organi propri ^d^e^l^l'^eⁿ^te ^e
alle scelte operative in assoluta autonomia rispetto agli organi nazionali e regionali di ^c^oⁿ^t^r^o^l^l^o. ^C^on particolare ^rⁱ^f^e^rⁱ^m^eⁿ^to ^aⁱ
controlli ispettivi e agli obblighi correlativi di informazione, ^da Osservare che la tendenza all'esercizio della vigilanza ^aⁿ^c^he per ^a^l^t^rⁱ
settori economici, di cui già si è detto, è stata ancor più rafforzata con la legge 12 agosto 1982
n. 576 in materia di assicurazioni, con ^la ^l^e^g^g^e
23 marzo 1983 n. 77, istitutiva dei fondi comuni di investimento mobiliare, con le leggi n. 281 del - 25 -
1985, 77e del 1983, ^c^h^ehanno rafforzato i ^c^oⁿ^t^r^o^l^li ^d^e^l^la ^C^O^N^S^O^B, già previsti nella legge
216 del 1974, estendendoli alle società
fiduciarie, a quelle ammesse alle negoziazioni del mercato ristretto e a quelle partecipanti ad altre società quotate.
La natura di tali controlli, già consi-
derati nella sentenza Tuzet, non lascia dubbi sull'interesse pubblico allo svolgimento di tali attività (così come di quelle creditizie) e a^l^l^a
correttezza alla trasparenza delle ^s^t^e^sse, ^m^a
non al punto di trasformarle in pubblico servizio,
con le conseguenze penalistiche ^c^oⁿⁿ^e^s^s^eа
quest'ultima configurazione.
Le considerazioni svolte non possono dunque portare ad altro risultato che ⁿ^on sia quello del riconoscimento della natura privatisti-
ca della attività bancaria di raccolta del rispar-
mio e della ordinaria erogazione del credito: ^c^oⁿ-
clusione avvalorata anche dalla constatazione dell'esistenza di enti non bancari che professio-
nalmente ese^r^cⁱ^t^aⁿ^oun'attività analoga (art. ¹
p.p. della direttiva 77/780), ma rispetto ai quali una opzione pubblicistica non risulta essere ^s^t^a^t^a
mai ipotizzata. E non sarà fuori di luogo segnalare che,
concludesse per il riconoscimento del ove si pubblico servizio nell'attività bancaria, gli ope-
ratori in Italia di istituti esteri, che nel loro
Paese svolgono le ^l^o^ro funzioni ⁱn regime di privata concorrenza, ^si ^v^e^d^r^e^b^b^e^ro ^a^u^t^o^m^a^tⁱ^c^a^m^eⁿ^t^e
assoggettati al più severo regime penale.
Né in senso contrario può invocarsi ^l^a
decisione della Corte di giustizia del 7 aprile
1987 in risposta al quesito proposto dalla corte di appello di Venezia, assumendola come interpre-
tazione autentica della direttiva 77/780 in rela-
compatibilità con la qualifica ^dⁱ zione alla pubblico servizio degli operatori in Italia,
poichè ad essa non può in effetti attribuirsi più
di quanto essa non esprima: un atteggiamento pura-
mente neutrale rispetto al problema, ^e^s^s^eⁿ^do ^l^a
Comunità appagata dalla introduzione di un'auto-
rizzazione vincolata ². criteri oggettivi per ^l^a
costituzione di nuove aziende di credito. ^Le ragioni ^c^he ^h^aⁿⁿo ⁱⁿ^d^o^t^to queste
Sezioni unite nel 1987 ad escludere il carattere di servizio pubblico nell'attività bancaria ^s^oⁿ^o
stante anche condivise sia ^d^a^l^la ^gⁱ^u^rⁱ^s^p^r^u^d^eⁿ^z^a
civile di questa Corte (Cass. 10 gennaio 1986, n. - 27
62), sia dalla giurisprudenza ^a^m^mⁱⁿⁱ^s^t^r^a^tⁱ^v^a
(Cons. Stato IV, 14 settembre 1988, n. 741), ^e
nello stesso ordine di idee si è collocata la
Corte costituzionale che, con la sentenza n. 309
del 1988, ha condiviso non solo le conclusioni ma anche esplicitamente la motivazione della sentenza
Tuzet, affermando che "il commercio del denaro,
sia esso esercitato da istituti bancari di diritto pubblico o privato, è attività concorrenziale di impresa privata, @, come tale, esclude l'applica-
bilità delle norme penali previste dal Capo I del
Titolo II del codice penale, perchè gli impiegati degli enti creditizi pubblici, quando esercitano ^d^e^t^t^aattività, ⁿ^on esercitano ^uⁿa pubblica funzione amministrativa".
A questa sentenza hanno fatto seguito altre due decisioni della Corte Costituzionale, la n. 330 e n. 419 del 1988, di non diverso contenu-
to.
Un ultimo problema si pone a questa Cor-
in relazione al c.d. periodo transitorio, ter giacchè si oppone dal P.G. ricorrente, sulla ^s^c^o^r-
ta della ricordata Sentenza della V sezione del maggio 1988, che la normativa del 1985 non avrebbe comunque ancora attuazione, essendosi avvals^a l'Italia della duplice proroga consentita fino al
15 dicembre 1989.
Tale affermazione è esatta solo quando concernente l'esistenza di ^uⁿal dato storico,
periodo transitorio, ma non può modificare in alcun modo la conclusione alla quale si è pervenu-
ti.
La proroga dodecennale non riguarda la legge nel ^S^uo complesso (entrata in vigore il ⁿ^o^v^aⁿ^t^e^sⁱ^mo giorno s^u^c^c^e^s^sⁱ^vo a quello ^d^e^l^l^a
pubblicazione nella Gazzetta ufficiale) ma si riferisce soltanto alle lettere b) e c) del punto
3 della direttiva, che riguardano esclusivamente le esigenze economiche del mercato quale condizio- ⁿe ^p^er ^l'^a^u^t^o^rⁱ^z^z^a^zⁱ^oⁿ^e. Ogni altra disposizione del Decreto presidenziale è già applicabile;
ed in primo luogo l'art. 1 ^c^he fissa in positivo le condizioni per l'accesso al credito in termini inequivoci, con il risultato che anche le esigenze economiche di mercato, nella necessità di contemperare ^le prescrizioni ^d^e^l^la normativ^a
generale con l'eccezione temporale, devono essere generalizzati, valutate sulla base di criteri quali la sicurezza del risparmio, l'aumento della produttività del sistema, la omogeneità della ☐ 29 -
concorrenza tra i vari rami bancari, l'ampliamento della gamma dei servizi, l'autonomia nell'apertura degli sportelli, indici tutti rⁱ^v^e^l^a^t^o^rⁱ del imprenditoriale ^d^e^l^le aziende ^dⁱ carattere
L'autorizzazione deve perciò e^s^s^e^r^e credito.
negata quando un nuovo ente n^on offre quelle garanzie di efficienza e di stabilità che devono essere esaminate sulla base dei parametri indicati nella stessa legge, rimanendo fermo il principio che "forme di valutazione discrezionale sono inconciliabili con l'obbligo comunitario di dimis-
sione del criterio del bisogno economico". ^Cⁱ^ò
risulta ampiamente dalla lettera d) dello stesso art. 3 della direttiva, dove sono elencate le finalità delle autorizzazioni, nonchè dall'attuale vigenza delle altre disposizioni della legge, ^c^h^e
consentito alla dottrina di configurare hanno l'autorizzazione come atto Covuto (es. art. ⁹
quanto al silenzio rifiuto).
Che il PR sia stato ritenuto operativo nel suo complesso e in questa direzione, risulta specificamente dalla deliberazione del CICR del 31
ottobre 1985, a cui rinviava espressamente l'art. 15 EL PR .con riferimento al periodo transitorio per la fissazione dei criteri per l'autorizzazio- A
n^e. Dalla lettura di tale testo si evince l'asso-
luta identità con le indicazioni di cui alla lettera d) della direttiva, intese ad oggettivare anche ⁱl criterio delle esigenze economiche di merca^to eccezionalmente prorogato. La circolare della CA d'Italia del 17 dicembre 1985, a sua volta, nel dare attuazione alla delibera, esplici-
tamente ripete i requisiti richiesti dall'art. ¹ ^d^el ^D^P^R: capitale minimo, onorabilità, professio-
nalità, programma.
Anche le disposizioni amministrative successivamente emanate sono nella stessa direzio-
ne. Basti ricordare la delibera del CICR del 23
dicembre 1986, con la quale si istituisce il fondo interbancario di tutela dei depositi, ^c^he ^e^vⁱ^t^a
interventi di salvataggio della CA d'Italia in coerenza con un quadro mercantile privatistico e la circolare della CA d'Italia del 21 ottobre
1987, che estende a tutto il territorio nazionale la competenza delle filiali delle banche estere,
inserendosi così in una prospettiva di integrazio-
ne unitaria del sistema comunitario.
Come si vede dunque, vi sono molteplici elementi per ritenere valevole, anche con riferi- ^m^eⁿ^to ^al periodo transitorio, ^la c^oⁿ^c^l^u^sⁱ^oⁿ^e dell'impronta privatistica della disciplina banca-
ria.
Tale conclusione porta alla conseguenza dell'impossibilità di applicare all'attività ban-
caria ordinaria la norma di cui all'art. 358 c.p.;
e quindi di quelle imputazioni configuranti reati possono autori solo coloro che di cui e^s^s^e^r^e rivestono la qualifica di incaricati di pubblico servizio. La dottrina penalistica ha infatti da tempo abbandonato il criterio formale soggettivo di individuazione del pubblico servizio, mediante il quale, utilizzando un dato esterno ^a^l^l^a
dimensione funzionale dei soggetti coinvolti, si finiva col determinare una inammissibile discrimi-
nazione tra dipendenti delle banche, seconda della natura pubblica o privata dell'ente credi-
tizio di appartenenza.
L'aver riguardo alla natura dell'attivi-
tà svolta è criterio in fondo già suggerito nella stessa relazione al progetto de^lcodice penale
(vol. II, pag. 113), in cui si affermava, ⁱⁿ
relazione alle nozioni degli artt. 357, e segg.
11 deliberato proposito di non distinguere, non potendo esse avere un significato diverso ^d^a
quello fornito dalla cultura giuspubblicistica.
A. PI ^R^o^m^a essendo i compilatori del codice consapevoli Ma,
difficoltà di rinvenire identificazioni delle precise nel diritto pubblico, per sua natura alie-
no da intenti definitori, rimaneva e tuttora rimane a c^a^rⁱ^co dell'interprete ricercare n^e^l
complesso della disciplina amministrativa delle singole situazioni, elementi univoci nell'una о ⁿ^e^l^l'^a^l^t^ra ^dⁱ^r^e^zⁱ^oⁿ^e, privilegiando peraltro nel dubbio la soluzione più favorevole all'imputato.
La direttiva, la legge di delega, ⁱ^l
decreto di attuazione, la normazione amministrati-
va hanno reso inequivoca la qualificazione in senso privatistico della ordinaria attività banca-
ria, pur nella perdurante constatazione c^he ⁱ
disegni di legge diretti alla definitiva esplici-
tazione di tale carattere non sono stati ancora approvati (esemplare è la vicenda che riguarda il disegno di legge n. 387, presentato al Senato già ⁿ^el ^dⁱ^c^e^m^b^re ¹⁹⁸3 e messo in disparte proprio in occasione della discussione della legge di dele-
ga).
Che tuttavia la tendenza legislativa sia in questa direzione comprovato da un ultimo ^d^a^to, per il quale non occorre alcuna operazione ^t^e^cⁿⁱ^ca ^di ^rⁱⁿ^vⁱ^o. ^L'^a^r^t. 4 della legge 17 aprile 33 -
1986 11. 114 ha previsto l'autonoma figura del reato di false comunicazioni, di cui possono essere autori solo coloro cui è conferita, a vario titolo,1'amministrazione di enti creditizⁱ. ^I^l
fatto configurato, se non vi fosse questa rivestirebbe i caratteri previsione legislativa, di un falso ideologico_ (peraltro non configurabile in scrittura privata), tanto più che la pen^a prevista non è molto dissimile da quella dell'art. 479 c.p.. L'autonoma previsione dimostra l'intento legislativo di avviare una disciplina anch^e
penalistica del settore bancario distinta ^d^a
quella tradizionale codicistica di riferimento, in armonia con le istanze della dottrina penale commercialistica, che propone la creazione di figure di reato più calate nella esperienza del settore in via di sviluppo. Non può inoltre essere dimenticato che la legge n. 114 è stata emanata in attuazione della direttiva comunitaria 83/350 ^e
4 appare, come si è che la previsione dell'art.
di inricordare, perfetta avuto già occasione consonanza con l'art. 5 della legge n. 216/74, che per amministratori configura analogo reato gli delle società quotate in borsa, ad ulteriore dimostrazione della tendenza legislativa a realizzare anche nel nostro Paese quel modello imprenditoriale dell'attività bancaria che è ormai diffusamente acquisito nella comunità europea. ^Al termine ^di questa indagine ^va,
pertanto, ribadita la conclusione ^c^ui ^e^ra già
pervenuta la sentenza Tuzet, vale а dire che l'ordinaria attività bancaria, indipendentemente dall'ente che la esercita, è un'attività di natura privata e, conseguentemente, agli operatori banca-
ri, quando esplicanc la normale attività di raccolta del risparmio e di esercizio del credito, ⁿ^on ^s^oⁿo riferibili le qualificazioni soggettive di cui agli artt. 357 e 358 cod.pen. ^Va ^o^ra esaminata la questione dedotta dal ricorrente col secondo motivo, e cioè quella relativa alla riconducibilità ^d^e^l^la operazione creditizia di cui è procedimento alla figura della concessione di credito c.d. speciale o agevolato.
Al riguardo va ribadito, in relazione al principio affermato da queste Sezioni Unite nella ^s^eⁿ^t^eⁿ^za ^T^u^z^et ^d^e^l^la coesistenza nell'imprea bancaria di attività regolate dal diritto privato e di attività sottoposte al diritto pubblico, ^c^h^e
rispetto allo non è contraddittorio ritenere che, ^s^c^h^e^ma privatistico ^d^e^l^la ^lⁱ^b^e^r^a concorrenza, - 35 -
persistano sfere di natura pubblicistica. Tratta-
infatti, di un'applicazione del criterio del si regime giuridico dell'attività, con la conseguente diversificazione della disciplina. a seconda del svolta dall'im- tipo di attività concretam^eⁿ^t^e presa. Quanto, poi, alla pretesa incompatibilità
di tale diversificazione con la costruzione unita-
ria di un ordinamento settoriale quale quello del credito, è sufficiente osservare che l'ordinamento sempre unico (nel senso che ad esso ^s^oⁿ^o
sottoposti istituti di credito pubblici e priva-
ti), ina sono le singole fattispecie ad essere diversamente regolate, inquanto sottoposte a un diverso regime giuridico.
Ciò premesso, va confermato che nell^a
sfera del "pubblico" debbono farsi rientrare anche crediti speciali o agevolati e, in genere, tutti i crediti di scopo legale. Avevano avvertito queste Sezioni Unite, nella precedente sentenza sul tema, che "questi tipi di credito gravano in varia misura sulla finanza pubblica, normalmente sono erogati attraverso un provvedimento pubblico di natura concessoria o autorizzatoria, sono sog-
da privilegi ^e getti 3. revoca ed assistiti procedure particolari. Inoltre, le categorie dei destinatari e i presupposti per ^o^t^t^eⁿ^e^r^li ^s^oⁿ^o
stabiliti dalla legge e la loro gestione affidata ad istituti speciali o a sezioni speciali di normali istituti che vigilano perchè il credito abbia la destinazione voluta dall'ente finanziato-
re"
A tali considerazioni vanno aggiunti in questa sede ^a^l^c^uⁿi specifici rilievi ⁱn ^o^r^dⁱⁿ^e
alle connotazioni del credito agevolato.
Al riguardo va osservato che, ⁱn ^lⁱⁿ^e^a
di massima, il credito agevolato si caratterizza per la posizione dell'istituto di credito, il qua-
le viene ad interporsi tra l'ente pubblico e ⁱ^l
beneficiario del finanziamento, soprattutto in ordine a due momenti fondamentali del rapporto che sono quelli della concessione e della effettiva erogazione. Sempre procedendo a grandi linee, può
dirsi ^c^he ⁿ^eⁱfinanziamenti ^c^on scopo legale ^c^o^e^sⁱ^s^t^oⁿo ^d^ue ^tⁱ^pi ^di ⁱⁿ^t^e^r^e^s^sⁱ: unfinteresse ^dⁱ natura patrimoniale, caratteristico ^di ogni operazione creditizia, e un interesse di ⁿ^a^t^u^r^a
pubblica, di volta in volta indicato nelle singole
L'esigenza che entrambi questi interessileggi.
siano equalmente garantiti contraddistingue le varie fasi del procedimento fino al c.d. giudizio - 37 -
di conformità, preliminare rispetto alla effettiva erogazione del credito. Tale giudizio, ^c^o^r^r^e^lato alla garanzia dei suddettti interessi, si scoppia in una valutazione di natura tecnico-finanziaria,
spettante, di regola, all'istituto di credito, e ⁱn un accertamento di conformità dell'opera
)
0
dell'attività finanziata) all'interesse pubblico,
spettante, di regola, all'autorità amministrativa.
Orbene, nulla di tutto ciò ricorre nel caso di specie.
La CA CA, infatti, non assunse alcuna funzione di interposizione ^t^ra ¹'^A^I^MA ^e.
l'Istituto economico finanziario per il tabacco ma effettuo direttamente un ordinario finanziamento con denaro proprio, il cui importo fu commisurato in percentuale ai premi che il predetto istituto avrebbe dovuto ricevere dall'AIMA e ciò al fine di precostituirsi ^uⁿa informale e parziale garanzia circa la restituzione delle somme erogate, la qua-
le avrebbe dovuto essere effettuata dal debitore a seguito ^d^el versamento da parte dell'AIMA dei premi suddetti. ^E^s^c^l^u^s^o, pertan^t^o, che nella specie si sia realizzata ^uⁿa ipotesi ^dⁱconces^sⁱ^oⁿe ^dⁱ
credito speciale o agevolato e che si renda, quin- ^dⁱ, applicabile lo statuto penale della pubblica amministrazione, va ora affrontata la seconda questione che queste Sezioni Unite sono chiamate a risolvere e cioè quella relativa alla configurabi-
lità del reato di appropriazione indebita nel caso di concessione di credito c.d. abusiva irregolare, alla quale è connessa quella riguar-
dante le linee di collegamento tra ^la ^c^oⁿ^d^o^t^t^a ^dⁱ^s^t^r^a^t^tⁱ^va e la fattispecie delittuosa dell'art. 646 cod.pen..
Le due questioni, strettamente correla-
te, vanno esaminate congiuntamente.
Va immediatamente rilevato che è indubi-
tabile che che nell'ambito delle condotte descritte negli artt. 314 e 315 cod.pen. quella distrattiva debba tenersi distinta ^da quella appropriativa. Non vi è, cicè, alcuna difficoltà
ad ammettere che, ai sensi delle suindicate dispo- ^sⁱ^zⁱ^oⁿⁱ, la condotta di "appropriazione" consiste nell'esercizio sulla cosa di atti di dominio,
incompatibili con il titolo che ne giustifica il possesso, mentre quella di "distrazione" si con-
creta nel dare alla cosa una destinazione diversa da quella cui era originariamente destinata. ^In sostanza la distrazione sta nella
A - 39
procurata divergenza tra la destinazione prestabi-
lita e quella in concreto attuata, senza ^a^l^c^uⁿ
comportamento "uti dominus".
Merita, invece, attenta riconsiderazione l'enunciato secondo il quale la concessione abusi-
fido integra in ogni caso ^uⁿ^aVa o irregolare di
Cistrazione e che, pertanto, quando venga commessa da un dipendente bancario che non rivesta la qualità di pubblico ufficiale o ^di ⁱⁿ^c^a^rⁱ^c^a^to ^dⁱ
pubblico servizio, il fatto non realizza l'ipotesi dell'appropriazione indebita ex art. 646 cod.pen.. ^Si impone, a questo punto, ^uⁿ^a
osservazione preliminare. La qualificazione del-
l'ordinaria attività creditizia come attività di diritto privato e, quindi, l'esclusione per essa delle ipotesi di reato di cui agli artt. 314 e 315
non significa che la detta attività siacod.pen.
rimasta priva di sanzione penale. In particolare,
dal riconosci uto schema privatistⁱ^co ^d^e^l^l^a
gestione del credito ordinario non ^dⁱ^s^c^eⁿ^de ^l^a
irrilevanza penale dei comportamenti dei dipenden-
ti bancari, i quali, in violazione di specifiche norme penali poste a tutela del patrimonio, abbia-
no operato Con mezzi fraudolenti oppure in collusione coi terzi. A prescindere dalla conside- razione che una impunità per siffatte modalità di gestione bancaria sarebbe ⁱn contrasto ^c^on ^l^e
fondamentali esigenze ^di protezione ^d^ei ^b^eⁿⁱ
giuridici, ^rⁱ^f^e^rⁱ^bⁱ^li ⁿ^on ^s^o^lo al pubblico dei consumatori del credito ma anche agli s^t^e^s^sⁱ
istituti bancari, va comunque rilevato che nell'opinare in tale ottica non 2 ravvisabile alcun fenomeno di supplenza giurisprudenziale. ^Si ^t^r^a^t^ta ^s^o^l^t^aⁿ^to ^di ^uⁿa dover pa applicazione ^di ⁿ^o^r^me pen^a^li già presenti ⁿ^e^l
sistema e immediatamente utilizzabili;
applicazio-
ne che consegue alla diversa qualificazione dei fatti, derivante dal venir ^m^eⁿo del presupposto della qualità pubblicistica e dalla conseguente inapplicabilità ^d^el ^d^e^lⁱ^t^to ^c^oⁿ^t^ro la pubblica amministrazione.
Orbene, già in epoca precedente ^a^l^l^a
data 23/5/1987, sentenza delle Sezioni Unite in più volte le sezioni semplici avevano avuto occasione di affermare che il reato di appropria-
zione indebita può sussistere sia nel caso in ^c^uⁱ
l'agente abbia dato ^a^l^la co^sa ^uⁿa ^d^e^s^tⁱⁿ^a^zⁱ^oⁿ^e
incompatibile con ⁱl ^tⁱ^t^o^lo € le ragioni del ^S^u^o
sia nel caso in cui abbia omessoposs esSO,
deliberatamente di restituire la cosa, giacchè in 41
entrambe le ipotesi è manifesta la sua volontà di affermare un dominio sulla cosa stessa (v., tra le altre, Cass. 11/3/1975, Semeraro;
Cass. 1/2/1983,
Rappollo; Cass. 19/2/1985, Amato). ^E^ra ^s^t^a^t^o
altresì ritenuto (cfr. tra le altre, Cass.
16/4/1985, Fugaroli) 25/10/1972, ^Gⁱ^r^e^l^li e ^C^a^s^s.
del denaro importi che, allorquando il p^o^s^s^e^s^s^o
l'impiego ^d^e^l^lo s^t^e^s^so per ^un ^d^e^t^e^r^mⁱⁿ^a^to ^u^s^o,
tale possesso non conferisce il potere di compiere atti di disposizione non autorizzati o, ^c^o^m^uⁿ^q^u^e,
incompatibili col diritto del proprietario e, ^o^v^e
cib avvenga, l'agente commette il delitto di appopriazione indebita.
Trasferendo tali concetti al caso che ne occupa, si delinea, con sufficiente chiarezza, la configurabilità del reato di appropriazione inde-
bita nel caso in cui il dipendente dell'istituto bancario abbia concesso un fido al cliente,
violando, in collusione con lo stesso, le norme sugli affidamenti stabilite dagli istituti, ⁱⁿ
modo da realizzare sostanzialmente una arbitraria disposizione di beni della banca а profitto di terzi. ^S^eⁱⁿ^f^a^t^tⁱ, l'appropriazione ^sⁱ
concreta anche col dare alla cosa una destinazione - 42
incompatibile con ⁱl ^tⁱ^t^o^lo e le ragioni che ⁿ^e
giustificano il possesso, ne consegue che, al^l^o^r-
quando il dipendente dell'istituto di credito, nel concedere il fido al cliente, travalichi i limiti ^fⁱ^s^sati dalle norme o dalle direttive che regolano gli affidamenti, egli pone in essere una condot^t^a
che rientra nella previsione ^d^e^l^l'^art. ⁶⁴⁶
cod.pen..
sotto il profilo oggettivo, Ed invero,
il dipendente bancario, realizzando un'arbitraria attribuzione di beni della banca a favore di terzi, compie un atto di disposizione "uti domi-
nus", si comporta cioè come se la cosa fosse propria.
Qualora, poi, ciò avvenga in collusione con il cliente abusivamente favorito ed al fine di procurargli ^un ingiusto profitto, ^si ^r^e^a^lⁱ^z^z^a ^aⁿ^c^he ^l'^e^s^t^r^e^mo soggettivo ^d^el r^e^a^to ^di cui ^a^l^l'^a^r^t. 646 cod.pen., che consiste appunto nella volontà di invertire il titolo del possesso per ^t^r^a^r^re ^d^a^l^la ^c^o^sa un ingiusto profitto per sé ^°
per altri.
Così, concorreⁿ^d^ol'indispensabile elemento soggettivo, si rende configurabile la fattispecie criminosa dell'art. 646 cod.pen. n^eⁱ - 43
casi in ^c^ui ⁱ^ldipendente ^d^e^l^la ^b^aⁿ^ca ^a^b^bⁱ^a
compiuto ^un ^a^t^t^odi disposizione a ^f^a^v^o^re ^d^e^l
cliente, assumendo arbitrariamente i poteri del-
l'organo di amministrazione competente ^ad ^a^u^t^o-
rizzare il superamento dei limiti del fido o della provvista del conto corrente di corrispondenza. In
il tali casi di abuso nella gestione del credito,
dipendente bancario non si limita, infatti, a rⁱ
volgere la cosa ad ^un fine diverso da quello cui era destinata, ma, strumentalizzando il possesso a esercita sulla cosa poteri diprofitto del terzo,
dominio incompatibili col titolo da cui il posses-
so medesimo trae giustificazione.
E ciò senza pregiudizio della configura-
bilitä del delitto ^dⁱtruffa ogni qual volta,
attraverso un comportamento fraudolento, il sog- ^a^dgetto attivo abbia comunque procurato a sé
altri un ingiusto profitto, inducendo il soggetto passivo a compiere un atto di disposizione patri-
moniale, con conseguente danno. L'induzione in ^e^r^r^o^re e la disposizione patrimoniale vanno indi-
viduati nell'ambito bancario con riferimento agli organi dell'istituto, ^di ^dⁱ^v^e^r^so ^lⁱ^v^e^l^l^o, ^c^h^e
siano rimasti vittime del meccanismo fraudolento.
Per quanto attiene, ⁰¹², al caso di specie, anche se agli imputati deve essere negata la qualificazione così di pubblico ufficiale come di incaricato di pubblico servizio, con la conse-
guente esclusione del reato proprio ^di cui all'art. 315 cod.pen., è però da escludersi che la condotta ad essi. contestata possa ritenersi penalmente irrilevante.
Risulta, infatti, dalla sentenza impu-
gnata e dal capo di imputazione che, iⁿ
particolare, ⁱ^l^fⁱⁿ^aⁿ^zⁱ^a^m^eⁿ^to ^fu ^c^oⁿ^c^es ^S^O: ^a)
senza che fosse stata acquisita la fideiussione personale di LI Giovanni, alla quale il finanziamento era stato condizionato;
b) rila-
sciando assegni per lire un miliardo e 800 milioni prima che le relative proposte ^f^o^s^s^e^ro ^s^t^a^t^e
approvate dal consiglio di amministrazione;
c) no-
nostante la T.L.T., società delegata al rimborso delle somme erogate, non avesse alcuna consistenza e non vantasse alcun credito verso patrimoniale
1'A.I.M.A.; a) nonostante un rapporto ispettivo avesse posto in rilievo la situazione deficitaria di tutte le società del gruppo LI e del
LI medesimo;
e) nonostante ^l'^u^f^fⁱ^cⁱ^o
rischi dell'istituto di credito avesse dato parere negativo. 45 -
Poichè, come sopra si è detto, ^la ^c^on-
dotta del reato di appropriazione indebita deve ritenersi integrata allorquando ⁱl dipendente bancario travalichi i limiti fissati dalle norme ^о
dalle direttive in materia di affidamenti, ^d^e^v^e^sⁱ
stabilire ^s^e, mediante il comportamento sopra delineato, gli imputati abbiano in concreto oltre-
passato i limiti suddetti, cioè i limiti entro i quali il possesso del denaro trova giustificazio-
ne, ponendo in essere un atto di gestione del denaro "uti dominus".
Trattasi però di un ^a^c^c^e^r^t^a^m^eⁿ^to ^s^o^s^t^aⁿ-
zialmente di fatto che non può che essere rimesso al giudice di merito, il quale dovrà anche portare il Suo esame sulla sussistenza dell'elemento soggettivo nei sensi in precedenza esposti.
Ritenuta, pertanto, la configurabilità
nel fatto di cui è procedimento della ipotesi di
646, 61 nn. 7 e 11 reato di cui agli artt. 110,
cod. pen., 1'impugnata ^s^eⁿ^t^eⁿ^za ^va sul punto annullata, con rinvio alla stessa sezione istruttoria, in diversa composizione, per ⁿ^u^o^v^a
deliberazione.
Al riguardo va precisato che, ^a^v^eⁿ^do ⁱ^l
P.M. ravvisato nel fatto le circostanze aggravanti ¹46 I
di cui ai numeri 7 e 11 dell'art. 61 cod. pen., la prescrizione non si è a tutt'oggi maturata ( (^a^r^t^t.
157, 1° comma n. 3 e 2° comma, 158, 1° comma, 160,
ultimo comma, cod. pen.).

P.Q.M.

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE PENALI
Ritenuta configurabile ⁿ^el ^f^a^t^t^ol'ipotesi ^dⁱ
reato di cui agli artt. 110, 646, 61 ⁿⁿ. 7 e ¹¹
cod. pen., annulla sul punto l'impugnata sentenza,
con rinvio alla Sezione Istruttoria della Corte
d'appello di Firenze, in diversa composizione, per nuova deliberazione.
Così deciso in camera di consiglio il 28 febbraio
1989.
Il Presidente. Il Consigliere est.
Fericans fucce flitory. ^A^u^to ^C^o.Catalaniny
IL DIRETTORE DI SEZIONE DI CANCELLERIA Depositato in Cancelleria (CA Navacci)
- 7 LUG 1989 il
IL CANCELLIERE SUPREMA
Maided TE
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A
Z
I
S
C
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