CASS
Sentenza 8 dicembre 2024
Sentenza 8 dicembre 2024
Massime • 2
Il mancato rilievo da parte del giudice di appello di una nullità contrattuale, perché non prospettata dalla parte in primo grado o nell'atto di impugnazione, non integra il vizio di omessa pronuncia, ma è denunciabile in cassazione ai sensi dell'art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., per violazione delle norme che prevedono la rilevabilità d'ufficio della questione, ovvero ex art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c., ove il mancato esercizio del potere in questione sia rimasto privo di motivazione o questa sia meramente apparente.
In tema di pubblico impiego contrattualizzato, le decisioni datoriali che comportano spese a carico della P.A., incidendo sul costo del personale, sono nulle se adottate in assenza della necessaria copertura finanziaria e di spesa e la relativa invalidità va rilevata d'ufficio dal giudice, pure in appello e anche se non prospettata in primo grado o al momento dell'impugnazione, purché i relativi presupposti di fatto siano stati dimostrati tempestivamente, emergendo dalle prove ritualmente ammesse e fatti salvi, comunque, i poteri istruttori esercitabili d'ufficio dal giudice del merito, le esigenze istruttorie derivanti dalla sentenza di annullamento della Corte di cassazione e la possibilità di rimessione in termini, ove ne sussistano i requisiti di legge.
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. IV lav., sentenza 08/12/2024, n. 31517 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 31517 |
| Data del deposito : | 8 dicembre 2024 |
Testo completo
SENTENZA sul ricorso n. 16864/2019 proposto da: Comune di Agira, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. Agatino Cariola e domiciliato in Roma, presso la Cancelleria della Corte Suprema di Cassazione;
-ricorrente- contro GA NA, rappresentata e difesa dall’Avv. Fulvio Licari e domiciliata in Roma, presso la Cancelleria della Corte Suprema di Cassazione;
-controricorrente- avverso la SENTENZA della Corte d’appello di Caltanissetta, n. 127/2019, pubblicata il 2 aprile 2019. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 5/11/2024 dal Consigliere AR Cavallari;
Civile Sent. Sez. L Num. 31517 Anno 2024 Presidente: DORONZO ADRIANA Relatore: CAVALLARI DARIO Data pubblicazione: 08/12/2024 2 udite le conclusioni del P.M. in persona del Sostituto Procuratore generale Paola Filippi, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso;
udito l’Avv. Pierluigi Milite, per la P.A. ricorrente, che ha chiesto l’accoglimento del ricorso, e l’Avv. Agostino Fulvio Licari, per il controricorrente, che ne ha domandato il rigetto. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO Con ricorso al Tribunale di Enna depositato il 21 novembre 2013 GA NA ha esposto di essere dipendente del Comune di Agira, categoria C2, e di avere chiesto di passare alla categoria C3 mediante selezione che si era conclusa con esito a lei favorevole, trovandosi in posizione utile nella graduatoria definitiva approvata il 30 dicembre 2010. Essa ha chiesto, quindi, che fosse accertato il suo diritto al passaggio alla posizione economica C3 e il pagamento delle differenze retributive. Il Tribunale di Enna, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 300/16, ha accolto il ricorso. Il Comune di Agira ha proposto appello che la Corte d’appello di Caltanissetta, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 127/2019, ha rigettato, ritenendo, per quanto qui interessa, di non potere esaminare l’eccezione di nullità della procedura de qua sollevata dall’ente locale perché prospettata per la prima volta dopo l’introduzione del gravame. Il Comune di Agira ha proposto ricorso per cassazione sulla base di un motivo. GA NA si è difesa con controricorso. Le parti hanno depositato memorie. MOTIVI DELLA DECISIONE 1) Con un unico motivo parte ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione degli artt. 5 e 14 CCNL Enti locali 31 marzo 1999, 5 e 15 CCNL Enti 3 locali 1° aprile 1999, 31 e 34 CCNL Enti locali 22 gennaio 2004, artt. 49 e 191 d.lgs. n. 267 del 2000, 40 d.lgs. n. 165 del 2001, 1418, 1421 e 2697 c.c., 112, 113 e 421 c.p.c. per l’omessa considerazione della nullità del Bando sulle progressioni economiche orizzontali, l’omessa pronuncia e la violazione dell’art. 112 c.p.c. Essa sostiene che la procedura di attribuzione delle progressioni economiche orizzontali sarebbe nulla in quanto contrastante con la legge e la contrattazione collettiva e che la corte territoriale avrebbe omesso di pronunciarsi sul punto nonostante fosse stata richiesta di ciò ex art. 1421 c.c. D’altronde, la nullità dei rapporti contrattuali sarebbe rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado del procedimento. La necessità che il fondo per le progressioni economiche orizzontali fosse adeguatamente finanziato risultava dalla prospettazione delle sue difese di primo grado e dalla nota del segretario comunale n. 11946/2017 depositata agli atti assieme al parere MEF n. 258784/2018. Inoltre, avrebbe sollecitato il giudice a rilevare la nullità in esame, anche d’ufficio, all’udienza del 13 marzo 2019 e con la produzione e le note autorizzate del 13 marzo 2018. L’obbligo che la progressione economica si realizzasse nei limiti delle risorse disponibili nell’apposito fondo era stato richiamato pure in primo grado e riproposto in appello, ove si era fatto riferimento agli artt. 5, comma 2, 14, commi 1 e 2, e 15 del CCNL del 31 marzo 1999 e 31 e 34 del CCNL del 22 gennaio 2004. La corte territoriale avrebbe errato nel riferire l’eccezione di nullità e nel disattenderla ritenendo che il parere MEF fosse un semplice parere legale interno e che le violazioni della procedura non fossero state provate, il tutto con una motivazione meramente apparente. Non sarebbe risultato neppure che la contrattazione collettiva integrativa fosse stata inviata al collegio dei revisori dei conti, così ponendosi la procedura in esame in contrasto con l’art. 5, comma 3, CCNL 1° aprile 1999. 4 Peraltro, l’onere di dimostrare l’assenza di copertura finanziaria non avrebbe potuto essere posto a carico della P.A. e, comunque, sarebbe stata provata l’irregolarità della procedura. Non sarebbe stato possibile, poi, riconoscere gli incrementi derivanti dalle progressioni economiche orizzontali con decorrenza da prima del termine della relativa procedura. 2) Innanzitutto, deve essere inquadrato l’oggetto del contendere del presente giudizio di legittimità. Viene in rilievo una procedura di mobilità orizzontale attivata, con bando del 2008, dal Comune di Agira. La controricorrente, dipendente di detto Comune, aveva partecipato alla selezione e si era collocata in posizione utile per il passaggio dalla categoria C2 alla C3. Non avendo l’ente locale provveduto a riconoscere detto passaggio, la lavoratrice aveva adito il Tribunale di Enna, che aveva accolto la sua domanda. Il Comune di Agira aveva proposto appello e, in questa sede, aveva prospettato, per la prima volta, la nullità di tale procedura in quanto il citato bando era privo di copertura finanziaria e del visto di regolarità contabile. Nel sollevare la relativa eccezione, il medesimo Comune aveva prodotto, a sostegno della stessa, una nota del suo Segretario generale, del 28 giugno 2017 e un parere del Ministero dell’Economia e Finanze. La Corte d’appello di Caltanissetta, però, aveva considerato priva di rilievo la menzionata eccezione di nullità, perché “riferentesi a questioni che mai hanno costituito oggetto del contendere tra le parti, neanche in primo grado né in occasione del deposito dell’atto di gravame, sia in quanto trattasi di mero parere legale interno all’amministrazione nel quale si fa riferimento a una presunta mancanza di copertura finanziaria per la progressione di carriera in discussione”. Il presente giudizio di cassazione attiene, essenzialmente, ad accertare la legittimità di queste affermazioni della corte territoriale. 5 3) In secondo luogo, si osserva che il motivo, diversamente da quanto opinato dalla controricorrente, è ammissibile. Infatti, la giurisprudenza di legittimità ha chiarito che il mancato rilievo, da parte del giudice di appello, di un’eccezione di nullità contrattuale può essere denunciato in cassazione (non come vizio di omessa pronuncia, ma) ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., per violazione delle norme che prevedono la rilevabilità d’ufficio della questione (Cass., n. 12259 del 9 maggio 2019). Parte ricorrente ha prospettato, fra le varie doglianze, proprio il mancato rispetto di tali norme, oltre a denunciare l’inosservanza dei principi in tema di ripartizione dell’onere della prova, e, nel corpo del suo motivo, la mera apparenza della motivazione. 3) La censura è fondata. 3.1) Questo Collegio osserva, in primis, che non vi sono dubbi sulla sussistenza, in astratto, con riguardo, fra le altre, alle procedure di mobilità orizzontale degli enti locali, di un obbligo di copertura finanziaria delle stesse e di regolare attestazione di tale copertura. Alla violazione di detto obbligo consegue, inderogabilmente, la nullità delle menzionate procedure. 3.2) Il fondamento normativo di questa regola si ricava, principalmente, a livello nazionale, dal d.lgs. n. 267 del 2000. L’art. 191, comma 1, prima parte, del d.lgs. n. 267 del 2000 prescrive, nel testo che qui rileva, che “ 6 In termini ancor più generali, 3.3) La contrattazione collettiva nazionale conferma questa impostazione. L’art. 31, commi 1 e 2, del CCNL del personale del comparto delle Regioni e delle Autonomie locali per il quadriennio normativo 2002-2005 e il biennio economico 2002-2003, prescrive che “1. Le risorse finanziarie destinate alla incentivazione delle politiche di sviluppo delle risorse umane e della produttività (di seguito citate come: risorse decentrate) vengono determinate annualmente dagli enti, con effetto dal 31.12.2003 ed a valere per l’anno 2004, secondo le modalità definite dal presente articolo. 2. Le risorse aventi carattere di certezza, stabilità e continuità determinate nell’anno 2003 secondo la previgente disciplina contrattuale, e con le integrazioni previste dall’art. 32, commi 1 e 2, vengono definite in un unico importo che resta confermato, con le stesse caratteristiche, anche per gli anni 7 successivi. Le risorse del presente comma sono rappresentate da quelle derivanti dalla applicazione delle seguenti disposizioni: art. 14, comma 4; art. 15, comma 1, lett. a, b, c, f, g, h, i, j, l, comma 5 per gli effetti derivati dall’incremento delle dotazioni organiche, del CCNL dell’1.4.1999; art. 4, commi 1 e 2, del CCNL 5.10.2001. L’importo è suscettibile di incremento ad opera di specifiche disposizioni dei contratti collettivi nazionali di lavoro nonché per effetto di ulteriori applicazioni della disciplina dell’art. 15, comma 5, del CCNL dell’1.4.1999, limitatamente agli effetti derivanti dall’incremento delle dotazioni organiche.”. Il successivo art. 34 chiarisce, ai commi 1 e 2, che “1. Si conferma che gli oneri relativi al pagamento dei maggiori compensi spettanti al personale che ha beneficiato della disciplina sulle progressioni economiche orizzontali, di cui all’art. 5 del CCNL del 31.3.1999, sono interamente a carico delle risorse decentrate previste dall’art. 31, comma 2. 2. Gli oneri di cui al comma 1 sono calcolati su base annua e sono comprensivi anche della quota della tredicesima mensilità”. 3.4) Da quanto sopra esposto, si evince l’esistenza, con riferimento alle procedure di mobilità orizzontale degli enti locali, di un obbligo, imposto sia dalla legislazione sia dalla contrattazione collettiva nazionale vigenti, di copertura finanziaria e di attestazione della stessa. 3.5) A confermare questa conclusione è la giurisprudenza della S.C. la quale ha chiarito - in un caso scaturito dalla medesima procedura selettiva per progressione economica orizzontale - che anche in tema di rapporti di lavoro nel pubblico impiego privatizzato, le decisioni datoriali che incidano sul costo del personale e comportino spese a carico della Pubblica Amministrazione devono essere assunte in presenza della necessaria copertura finanziaria e di spesa, in mancanza della quale gli atti e le procedure eventualmente svolte sono prive di effetti e non consentono il sorgere di diritti delle parti, a ciò facendo eccezione soltanto i casi riportabili alla fattispecie di cui all’art. 2126 c.c. e, quindi, caratterizzati dallo svolgimento di fatto di prestazioni di lavoro subordinato 8 chieste e ricevute dal datore di lavoro pubblico pur in violazione di norme di legge o di contrattazione collettiva (Cass., Sez. L, n. 15364 del 31 maggio 2023). Questa decisione ha confermato, quindi, che il principio della necessaria copertura della spesa, quanto agli enti locali, ha fondamento normativo, attualmente, nel combinato disposto degli artt. 191 e 153, comma 5, d.lgs. n. 267 del 2000, secondo cui (art. 191, comma 1, cit.) «gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria di cui all’articolo 153, comma 5». D’altronde, sulla base della normativa prima vigente e di portata sostanzialmente analoga (art. 55, comma 5, legge n. 142 del 1990, secondo cui «i provvedimenti dei responsabili dei servizi che comportano impegni di spesa sono trasmessi al responsabile del servizio finanziario e sono esecutivi con l’apposizione del visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria») la Corte di cassazione, aveva già affermato che «la delibera …. è valida e vincolante nei confronti dell’ente soltanto se il relativo impegno di spesa sia accompagnato dall’attestazione, da parte del responsabile del servizio finanziario, della copertura finanziaria» e che «l’inosservanza di tale prescrizione determina la nullità della delibera …. comportando l’esclusione di qualsiasi responsabilità od obbligazione dell’ente pubblico in ordine alle spese assunte senza il suddetto adempimento» (Cass., SU, n. 13831 del 28 giugno 2005). Non diversamente, secondo Cass., Sez. 1, n. 24303 del 18 novembre 2011, in tema di contratti stipulati dai comuni, già ai sensi degli artt. da 284 a 288 del r.d. n. 383 del 1934, e succ. mod., era principio inderogabile quello della necessità dell’impegno di spesa, la cui violazione comportava radicale nullità. Similmente, ad avviso di Cass., SU, n. 26657 del 18 dicembre 2014, in materia di obbligazioni della P.A., all’ente non era consentito di derogare alle procedure di spesa di cui all’art. 23, commi 3 e 4, del d.l. n. 66 del 1989, conv., con modif., dalla legge n. 144 del 1989, art. 1, comma 1, (oggi sostituito dall’art. 191 del d.lgs. n. 267 del 2000) sicché, in mancanza, il rapporto obbligatorio non era riferibile all’ente. 9 In ambito di lavoro autonomo convenzionato, poi, Cass., Sez. L, n. 17358 del 27 giugno 2019, ha parimenti ritenuto che «l’esigenza di prevedere la copertura economica di qualunque spesa per la P.A. contraente è presupposto per la formazione di una valida volontà negoziale dell’amministrazione. Pertanto, ove la delibera di conferimento di un incarico professionale di consulenza sia stata adottata senza la necessaria copertura finanziaria, è legittima la delibera di cessazione dell’incarico assunta dall’ente pubblico». Tali principi valgono, per la giurisprudenza di legittimità citata, data la generale portata delle norme, anche rispetto ad impegni destinati ad incidere su rapporti preesistenti (qui, rapporti di lavoro di pubblico impiego privatizzato) e, dunque, a vicende, come una progressione orizzontale, che, evidentemente, comportano il maturare di costi. Ciò perché la produzione di effetti di quegli impegni, quali, nel caso di specie, derivanti dall’indizione di una procedura utile ad individuare il personale che potrebbe godere della progressione de qua, in tanto può dispiegare effetti e tradursi in un reale obbligo della P.A. - datore di lavoro di adempiere, in quanto quella copertura di spesa vi sia. In senso contrario non vale richiamare quella giurisprudenza che, nel contesto dell’indirizzo del tutto uniforme di cui sopra, esclude l’invalidità o l’inefficacia quando l’attività negoziale sia fonte di costi non ancora certi e definiti (Cass., Sez. 1, n. 13913 del 22 maggio 2019), non potendo questo affermarsi con riferimento ai costi del personale, soprattutto a quelli relativi a un aumento di trattamento di personale in forza, in ordine ai quali la copertura rispetto ai fondi destinati alla relativa sovvenzione non può non essere determinabile. 4) Premesso quanto sopra, deve essere esaminata, in secondo luogo, la tematica processuale oggetto di causa, ossia se la mancanza di copertura finanziaria e di sua valida attestazione, con conseguente nullità della procedura di mobilità orizzontale, possano essere eccepiti dalla parte e, soprattutto, rilevati dal giudice per la prima volta in appello. Infatti, la Corte d’appello di Caltanissetta non ha valutato la menzionata nullità in quanto la relativa eccezione, sollevata, appunto, solo in appello, in sede di 10 discussione, all’udienza del 13 marzo 2019, concerneva questioni mai oggetto del contendere tra le parti e, comunque, era stato depositato un mero parere interno alla P.A. che faceva riferimento a una presunta mancanza di copertura finanziaria che non risultava né documentata né provata. 4.1) Questa conclusione deve essere valutata alla luce delle considerazioni di seguito esposte. Nella specie, la corte territoriale si è trovata ad essere richiesta di esaminare una questione di validità negoziale, come tale rilevabile d’ufficio. Come evidenziato dalla giurisprudenza di legittimità, nel giudizio di appello e in quello di cassazione, il giudice, in caso di mancata rilevazione officiosa, in primo grado, di una nullità contrattuale, ha sempre facoltà di procedere ad un siffatto rilievo (Cass., SU, n. 26242 del 12 dicembre 2014; Cass., Sez. 1, n. 20170 del 22 giugno 2022). Più precisamente, si è affermato che la rilevazione d’ufficio delle nullità negoziali - sotto qualsiasi aspetto, anche diverso da quello allegato dalla parte, e, altresì, per le ipotesi di nullità speciali o di protezione - è sempre obbligatoria, purché la pretesa azionata non venga rigettata in base a una individuata ragione più liquida, e va intesa come indicazione alle parti di siffatto vizio (Cass., Sez. 2, n. 3308 del 5 febbraio 2019). In questa ottica, il giudice di appello è tenuto a procedere al rilievo officioso di una nullità contrattuale, nonostante ne sia mancata la rilevazione in primo grado e l’eccezione di nullità sia stata sollevata in sede di gravame, venendo in questione un’eccezione in senso lato, come tale proponibile in appello a norma dell’art. 345, comma 2, c.p.c. (Cass., Sez. 6-1, n. 19161 del 15 settembre 2020). Secondo la Corte di cassazione, il potere di rilievo officioso della nullità del contratto spetta anche al giudice investito del gravame relativo ad una controversia sul riconoscimento di una pretesa che supponga la validità ed efficacia del rapporto contrattuale oggetto di allegazione - e che sia stata decisa dal giudice di primo grado senza che questi abbia prospettato ed esaminato tali validità ed efficacia, né le parti ne abbiano discusso - trattandosi di profilo afferente ai fatti costitutivi della domanda ed integrante, perciò, un'eccezione in 11 senso lato, rilevabile d'ufficio anche in appello, ex art. 345 c.p.c. (Cass., Sez. 6- 3, n. 19251 del 19 luglio 2018; Cass., Sez. 2, n. 26495 del 17 ottobre 2019). Ancora di recente, la S.C. ha chiarito che la nullità del contratto per violazione di norme imperative, siccome oggetto di un’eccezione in senso lato, è rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado del processo, a condizione che i relativi presupposti di fatto, anche se non interessati da specifica deduzione della parte interessata, siano stati acquisiti al giudizio di merito nel rispetto delle preclusioni assertive e istruttorie, ferma restando l’impossibilità di ammettere nuove prove funzionali alla dimostrazione degli stessi (Cass., Sez. 3, n. 4867 del 23 febbraio 2024). Per l’esattezza, ha precisato che la rilevabilità officiosa delle eccezioni in senso lato, ossia della rilevanza in iure dei fatti che le integrano, non è condizionata né all’onere di allegazione dei detti fatti ad opera della parte che dell’eccezione può beneficiare né, tanto meno, al rispetto dei termini di preclusione fissati per l’esercizio dei poteri assertivi delle parti circa le cosiddette eccezioni in senso stretto. Detta rilevabilità non può prescindere, però, dalla emergenza ex actis degli elementi fattuali (i fatti) sulla cui base quella eccezione possa essere rilevata d’ufficio o dedotta dalla parte interessata (Cass., SU, n. 10531 del 7 maggio 2013; Cass., Sez. L, n. 23721 del 1° settembre 2021), “assumendo rilevanza, sotto il profilo delle preclusioni all’introduzione dei fatti stessi, il momento in cui, secondo la legge processuale, è previsto che nel processo possano essere dedotti fatti, tuttavia con la relatività derivante dalla possibilità che i fatti integratori di eccezioni in senso lato possano eventualmente emergere, in base al c.d. principio di acquisizione processuale, pure dall’espletamento delle prove ammesse” (Cass., Sez. 3, n. 4867 del 23 febbraio 2024). Sulla base di queste considerazioni, la Corte di cassazione ha evidenziato che la valutazione della eccezione di nullità del contratto in sede di legittimità presuppone che, durante il giudizio di merito siano stati accertati i relativi presupposti di fatto, ossia risultino introdotti e acquisiti quei fatti, anche se non ne sia stata rilevata la valenza in iure né dalla parte interessata né dallo steso giudice del merito. 12 La nullità può, quindi, essere rilevata d’ufficio in ogni stato e grado del giudizio, ma solo ove siano acquisiti agli atti del giudizio tutti gli elementi di fatto dai quali possa desumersene l’esistenza (Cass., Sez. 3, n. 4175 del 19 febbraio del 2020), vale a dire quando “il fatto posto a fondamento della eccezione in senso lato” è “già legittimamente acquisito sul piano probatorio”. Questo indirizzo, pertanto, svincola dalle preclusioni il potere di allegare o rilevare fatti per tali nullità rilevanti, ma non quello di richiedere o introdurre le fonti (pure documentali) di prova da cui tali fatti, se ancora non dimostrati da alcuna fonte o mezzo di prova ritualmente acquisita, possano emergere. È consentito, allora, che la parte alleghi e/o rilevi, dopo la scadenza delle preclusioni e, altresì, in appello, o che il giudice rilevi fatti che, già tempestivamente documentati o provati in atti, ossia ritualmente acquisiti, evidenziano l’infondatezza della pretesa sebbene alla stregua di eccezione non allegata dalla parte interessata nella fase procedimentale deputata all’esercizio dei poteri assertivi. Ciò che non è concesso, al contrario, è che i fatti allegati o rilevati successivamente allo spirare di siffatte preclusioni siano pure tardivamente provati, rimettendo in moto una fase procedimentale - quella istruttoria - che è ormai definitivamente chiusa. 4.2) Dalla giurisprudenza enunciata si evince, in conclusione, che le nullità contrattuali (nonché quelle dei presupposti di detti contratti) devono essere rilevate d’ufficio dal giudice, anche in appello o cassazione, purché i relativi presupposti siano stati dimostrati tempestivamente, eventualmente emergendo dalle prove in ogni caso ammesse. Ovviamente, dette prove ben potranno entrare nel processo, nei limiti in cui siano ancora operativi i poteri d’acquisizione d’ufficio delle stesse da parte del giudice del merito (ad esempio, ex art. 421 c.p.c.), o qualora vengano in rilievo fatti sopravvenuti o esigenze istruttorie derivanti dalla sentenza di annullamento della Corte di cassazione o, quanto ai documenti, ove sia stato impossibile produrli in precedenza per causa di forza maggiore, ricorrendo i requisiti previsti per la rimessione in termini. 13 5) A questo punto, è possibile definire la controversia, applicando i seguenti principi, ricavabili da quanto sinora esposto: a) la presenza di una copertura finanziaria e di spesa è un presupposto indefettibile dell’indizione della procedura di progressione economica, fissato a pena di nullità, che deve essere presente al momento di detta indizione;
b) le nullità contrattuali (nonché quelle dei presupposti di detti contratti) devono essere rilevate d’ufficio dal giudice, anche in appello o cassazione, purché i relativi presupposti siano stati dimostrati tempestivamente, nel rispetto delle vigenti preclusioni e fatte salve le eccezioni sopra menzionate. 6) La corte territoriale, come detto, ha affermato che la sopra menzionata nullità non doveva essere valutata, in quanto le relative eccezioni, sollevate in sede di discussione all’udienza del 13 marzo 2019, concernevano questioni mai oggetto del contendere tra le parti e, comunque, era stato depositato un mero parere interno alla P.A. che faceva riferimento a una presunta mancanza di copertura finanziaria che non risultava né documentata né provata. Si tratta di una conclusione che, però, è in contrasto con le considerazioni precedenti e con i principi esposti poco sopra. Il giudice del merito, infatti, non può rifiutarsi di valutare una nullità contrattuale, ove sia eccepita, e deve dichiararla, se risulti dimostrata dagli atti. Nella specie, veniva in rilievo l’esistenza della copertura di spesa, la quale doveva essere accertata alla luce della documentazione presente, dell’istruttoria tempestivamente richiesta o delle prove ancora acquisibili d’ufficio, soprattutto tenendo conto del testo della delibera di indizione della procedura de qua. Solo in caso di verifica negativa l’eccezione in esame avrebbe potuto essere rigettata nel merito. La corte territoriale, quindi, avrebbe dovuto considerare la questione di validità sollevata dalla parte e appurare la ricorrenza o meno della nullità, chiarendo il motivo per il quale il documento depositato dalla P.A. in appello non era rilevante, benché sopravvenuto, atteso che, secondo la stessa Corte d’appello di 14 Caltanissetta, in esso si faceva riferimento alla “presunta mancanza di copertura finanziaria per la progressione di carriera in discussione”. 7) Obietta la controricorrente che questa Sezione della S.C., nel frattempo, ha emesso, in giudizio asseritamente “gemello”, “perfettamente sovrapponibile a quello a mani in quanto identiche sono le questioni di diritto processuale che vi rilevano”, l’ordinanza n. 17453 del 25 giugno 2024, che ha dichiarato inammissibile il ricorso della P.A. La S.C. ha statuito che “i due motivi di ricorso - che possono essere esaminati congiuntamente per la stretta connessione tra di loro - sono comunque inammissibili, perché pongono una questione che non è trattata nella sentenza impugnata e che non è stata ritualmente introdotta nel processo nei modi e nei termini in cui era consentito farlo”. Sul punto, si osserva che l’ordinanza appena citata non si pone in contrasto con l’odierna sentenza, atteso che, nella presente lite, la corte territoriale si è rifiutata di esaminare l’eccezione della parte, senza accertare se i suoi elementi costitutivi e la relativa prova emergessero dagli atti di causa. Nel caso menzionato dal controricorrente, dalla lettura della motivazione risulta, invece, che la Corte di cassazione ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso in quanto non era stato allegato dal ricorrente che i presupposti di fatto della nullità negoziale risultavano iuxta alligata et probata partium, come richiesto dalla richiamata giurisprudenza. Ne deriva che la decisione impugnata viola la normativa sul rilievo d’ufficio delle nullità e contiene una motivazione meramente apparente in ordine alle contestazioni prospettate da parte ricorrente. 8) Il ricorso è accolto. La sentenza impugnata è cassata con rinvio alla Corte d’appello di Caltanissetta, in diversa composizione, la quale deciderà la causa nel merito, anche in ordine alle spese di legittimità, applicando i seguenti principi di diritto: “In tema di pubblico impiego contrattualizzato, le decisioni datoriali che incidono sul costo del personale e comportano spese a carico della P.A. richiedono la necessaria copertura finanziaria e di spesa, in mancanza della quale 15 gli atti adottati e le procedure svolte sono privi di effetti e non producono il sorgere di diritti delle parti, eccezion fatta per i rapporti di lavoro di fatto, stipulati in violazione sia della legge sia della contrattazione collettiva, che devono essere comunque remunerati per effetto del disposto dell’art. 2126 c.c. e dei principi sanciti dagli artt. 35 e 36 della Costituzione”; “In tema di pubblico impiego contrattualizzato, le decisioni datoriali che comportano spese a carico della P.A., incidendo sul costo del personale, e che sono state adottate in assenza della necessaria copertura finanziaria e di spesa sono nulle e la relativa invalidità deve essere rilevata d’ufficio dal giudice anche in appello, pur se non sia stata prospettata né in primo grado né al momento dell’impugnazione, purché i relativi presupposti di fatto siano stati dimostrati tempestivamente, eventualmente emergendo dalle prove ritualmente ammesse, e fatti salvi, comunque, i poteri istruttori esercitabili d’ufficio dal giudice del merito, le esigenze istruttorie derivanti dalla sentenza di annullamento della Corte di cassazione e la possibilità di rimessione in termini, sussistendone i requisiti di legge”; “Il mancato rilievo da parte del giudice di appello di una nullità contrattuale perché non prospettata dalla parte in primo grado o nell’atto di impugnazione non integra il vizio di omessa pronuncia, ma è denunciabile in cassazione ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., per violazione delle norme che prevedono la rilevabilità d’ufficio della questione, o, eventualmente, ex art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c., ove il non esercizio del potere in questione sia rimasto privo di motivazione o questa sia meramente apparente”.
P.Q.M.
La Corte, - accoglie il ricorso e cassa la sentenza impugnata con rinvio alla Corte d’appello di Caltanissetta, in diversa composizione, la quale deciderà la causa nel merito, anche in ordine alle spese di legittimità. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della IV Sezione Civile, il 5
-ricorrente- contro GA NA, rappresentata e difesa dall’Avv. Fulvio Licari e domiciliata in Roma, presso la Cancelleria della Corte Suprema di Cassazione;
-controricorrente- avverso la SENTENZA della Corte d’appello di Caltanissetta, n. 127/2019, pubblicata il 2 aprile 2019. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 5/11/2024 dal Consigliere AR Cavallari;
Civile Sent. Sez. L Num. 31517 Anno 2024 Presidente: DORONZO ADRIANA Relatore: CAVALLARI DARIO Data pubblicazione: 08/12/2024 2 udite le conclusioni del P.M. in persona del Sostituto Procuratore generale Paola Filippi, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso;
udito l’Avv. Pierluigi Milite, per la P.A. ricorrente, che ha chiesto l’accoglimento del ricorso, e l’Avv. Agostino Fulvio Licari, per il controricorrente, che ne ha domandato il rigetto. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO Con ricorso al Tribunale di Enna depositato il 21 novembre 2013 GA NA ha esposto di essere dipendente del Comune di Agira, categoria C2, e di avere chiesto di passare alla categoria C3 mediante selezione che si era conclusa con esito a lei favorevole, trovandosi in posizione utile nella graduatoria definitiva approvata il 30 dicembre 2010. Essa ha chiesto, quindi, che fosse accertato il suo diritto al passaggio alla posizione economica C3 e il pagamento delle differenze retributive. Il Tribunale di Enna, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 300/16, ha accolto il ricorso. Il Comune di Agira ha proposto appello che la Corte d’appello di Caltanissetta, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 127/2019, ha rigettato, ritenendo, per quanto qui interessa, di non potere esaminare l’eccezione di nullità della procedura de qua sollevata dall’ente locale perché prospettata per la prima volta dopo l’introduzione del gravame. Il Comune di Agira ha proposto ricorso per cassazione sulla base di un motivo. GA NA si è difesa con controricorso. Le parti hanno depositato memorie. MOTIVI DELLA DECISIONE 1) Con un unico motivo parte ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione degli artt. 5 e 14 CCNL Enti locali 31 marzo 1999, 5 e 15 CCNL Enti 3 locali 1° aprile 1999, 31 e 34 CCNL Enti locali 22 gennaio 2004, artt. 49 e 191 d.lgs. n. 267 del 2000, 40 d.lgs. n. 165 del 2001, 1418, 1421 e 2697 c.c., 112, 113 e 421 c.p.c. per l’omessa considerazione della nullità del Bando sulle progressioni economiche orizzontali, l’omessa pronuncia e la violazione dell’art. 112 c.p.c. Essa sostiene che la procedura di attribuzione delle progressioni economiche orizzontali sarebbe nulla in quanto contrastante con la legge e la contrattazione collettiva e che la corte territoriale avrebbe omesso di pronunciarsi sul punto nonostante fosse stata richiesta di ciò ex art. 1421 c.c. D’altronde, la nullità dei rapporti contrattuali sarebbe rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado del procedimento. La necessità che il fondo per le progressioni economiche orizzontali fosse adeguatamente finanziato risultava dalla prospettazione delle sue difese di primo grado e dalla nota del segretario comunale n. 11946/2017 depositata agli atti assieme al parere MEF n. 258784/2018. Inoltre, avrebbe sollecitato il giudice a rilevare la nullità in esame, anche d’ufficio, all’udienza del 13 marzo 2019 e con la produzione e le note autorizzate del 13 marzo 2018. L’obbligo che la progressione economica si realizzasse nei limiti delle risorse disponibili nell’apposito fondo era stato richiamato pure in primo grado e riproposto in appello, ove si era fatto riferimento agli artt. 5, comma 2, 14, commi 1 e 2, e 15 del CCNL del 31 marzo 1999 e 31 e 34 del CCNL del 22 gennaio 2004. La corte territoriale avrebbe errato nel riferire l’eccezione di nullità e nel disattenderla ritenendo che il parere MEF fosse un semplice parere legale interno e che le violazioni della procedura non fossero state provate, il tutto con una motivazione meramente apparente. Non sarebbe risultato neppure che la contrattazione collettiva integrativa fosse stata inviata al collegio dei revisori dei conti, così ponendosi la procedura in esame in contrasto con l’art. 5, comma 3, CCNL 1° aprile 1999. 4 Peraltro, l’onere di dimostrare l’assenza di copertura finanziaria non avrebbe potuto essere posto a carico della P.A. e, comunque, sarebbe stata provata l’irregolarità della procedura. Non sarebbe stato possibile, poi, riconoscere gli incrementi derivanti dalle progressioni economiche orizzontali con decorrenza da prima del termine della relativa procedura. 2) Innanzitutto, deve essere inquadrato l’oggetto del contendere del presente giudizio di legittimità. Viene in rilievo una procedura di mobilità orizzontale attivata, con bando del 2008, dal Comune di Agira. La controricorrente, dipendente di detto Comune, aveva partecipato alla selezione e si era collocata in posizione utile per il passaggio dalla categoria C2 alla C3. Non avendo l’ente locale provveduto a riconoscere detto passaggio, la lavoratrice aveva adito il Tribunale di Enna, che aveva accolto la sua domanda. Il Comune di Agira aveva proposto appello e, in questa sede, aveva prospettato, per la prima volta, la nullità di tale procedura in quanto il citato bando era privo di copertura finanziaria e del visto di regolarità contabile. Nel sollevare la relativa eccezione, il medesimo Comune aveva prodotto, a sostegno della stessa, una nota del suo Segretario generale, del 28 giugno 2017 e un parere del Ministero dell’Economia e Finanze. La Corte d’appello di Caltanissetta, però, aveva considerato priva di rilievo la menzionata eccezione di nullità, perché “riferentesi a questioni che mai hanno costituito oggetto del contendere tra le parti, neanche in primo grado né in occasione del deposito dell’atto di gravame, sia in quanto trattasi di mero parere legale interno all’amministrazione nel quale si fa riferimento a una presunta mancanza di copertura finanziaria per la progressione di carriera in discussione”. Il presente giudizio di cassazione attiene, essenzialmente, ad accertare la legittimità di queste affermazioni della corte territoriale. 5 3) In secondo luogo, si osserva che il motivo, diversamente da quanto opinato dalla controricorrente, è ammissibile. Infatti, la giurisprudenza di legittimità ha chiarito che il mancato rilievo, da parte del giudice di appello, di un’eccezione di nullità contrattuale può essere denunciato in cassazione (non come vizio di omessa pronuncia, ma) ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., per violazione delle norme che prevedono la rilevabilità d’ufficio della questione (Cass., n. 12259 del 9 maggio 2019). Parte ricorrente ha prospettato, fra le varie doglianze, proprio il mancato rispetto di tali norme, oltre a denunciare l’inosservanza dei principi in tema di ripartizione dell’onere della prova, e, nel corpo del suo motivo, la mera apparenza della motivazione. 3) La censura è fondata. 3.1) Questo Collegio osserva, in primis, che non vi sono dubbi sulla sussistenza, in astratto, con riguardo, fra le altre, alle procedure di mobilità orizzontale degli enti locali, di un obbligo di copertura finanziaria delle stesse e di regolare attestazione di tale copertura. Alla violazione di detto obbligo consegue, inderogabilmente, la nullità delle menzionate procedure. 3.2) Il fondamento normativo di questa regola si ricava, principalmente, a livello nazionale, dal d.lgs. n. 267 del 2000. L’art. 191, comma 1, prima parte, del d.lgs. n. 267 del 2000 prescrive, nel testo che qui rileva, che “ 6 In termini ancor più generali, 3.3) La contrattazione collettiva nazionale conferma questa impostazione. L’art. 31, commi 1 e 2, del CCNL del personale del comparto delle Regioni e delle Autonomie locali per il quadriennio normativo 2002-2005 e il biennio economico 2002-2003, prescrive che “1. Le risorse finanziarie destinate alla incentivazione delle politiche di sviluppo delle risorse umane e della produttività (di seguito citate come: risorse decentrate) vengono determinate annualmente dagli enti, con effetto dal 31.12.2003 ed a valere per l’anno 2004, secondo le modalità definite dal presente articolo. 2. Le risorse aventi carattere di certezza, stabilità e continuità determinate nell’anno 2003 secondo la previgente disciplina contrattuale, e con le integrazioni previste dall’art. 32, commi 1 e 2, vengono definite in un unico importo che resta confermato, con le stesse caratteristiche, anche per gli anni 7 successivi. Le risorse del presente comma sono rappresentate da quelle derivanti dalla applicazione delle seguenti disposizioni: art. 14, comma 4; art. 15, comma 1, lett. a, b, c, f, g, h, i, j, l, comma 5 per gli effetti derivati dall’incremento delle dotazioni organiche, del CCNL dell’1.4.1999; art. 4, commi 1 e 2, del CCNL 5.10.2001. L’importo è suscettibile di incremento ad opera di specifiche disposizioni dei contratti collettivi nazionali di lavoro nonché per effetto di ulteriori applicazioni della disciplina dell’art. 15, comma 5, del CCNL dell’1.4.1999, limitatamente agli effetti derivanti dall’incremento delle dotazioni organiche.”. Il successivo art. 34 chiarisce, ai commi 1 e 2, che “1. Si conferma che gli oneri relativi al pagamento dei maggiori compensi spettanti al personale che ha beneficiato della disciplina sulle progressioni economiche orizzontali, di cui all’art. 5 del CCNL del 31.3.1999, sono interamente a carico delle risorse decentrate previste dall’art. 31, comma 2. 2. Gli oneri di cui al comma 1 sono calcolati su base annua e sono comprensivi anche della quota della tredicesima mensilità”. 3.4) Da quanto sopra esposto, si evince l’esistenza, con riferimento alle procedure di mobilità orizzontale degli enti locali, di un obbligo, imposto sia dalla legislazione sia dalla contrattazione collettiva nazionale vigenti, di copertura finanziaria e di attestazione della stessa. 3.5) A confermare questa conclusione è la giurisprudenza della S.C. la quale ha chiarito - in un caso scaturito dalla medesima procedura selettiva per progressione economica orizzontale - che anche in tema di rapporti di lavoro nel pubblico impiego privatizzato, le decisioni datoriali che incidano sul costo del personale e comportino spese a carico della Pubblica Amministrazione devono essere assunte in presenza della necessaria copertura finanziaria e di spesa, in mancanza della quale gli atti e le procedure eventualmente svolte sono prive di effetti e non consentono il sorgere di diritti delle parti, a ciò facendo eccezione soltanto i casi riportabili alla fattispecie di cui all’art. 2126 c.c. e, quindi, caratterizzati dallo svolgimento di fatto di prestazioni di lavoro subordinato 8 chieste e ricevute dal datore di lavoro pubblico pur in violazione di norme di legge o di contrattazione collettiva (Cass., Sez. L, n. 15364 del 31 maggio 2023). Questa decisione ha confermato, quindi, che il principio della necessaria copertura della spesa, quanto agli enti locali, ha fondamento normativo, attualmente, nel combinato disposto degli artt. 191 e 153, comma 5, d.lgs. n. 267 del 2000, secondo cui (art. 191, comma 1, cit.) «gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria di cui all’articolo 153, comma 5». D’altronde, sulla base della normativa prima vigente e di portata sostanzialmente analoga (art. 55, comma 5, legge n. 142 del 1990, secondo cui «i provvedimenti dei responsabili dei servizi che comportano impegni di spesa sono trasmessi al responsabile del servizio finanziario e sono esecutivi con l’apposizione del visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria») la Corte di cassazione, aveva già affermato che «la delibera …. è valida e vincolante nei confronti dell’ente soltanto se il relativo impegno di spesa sia accompagnato dall’attestazione, da parte del responsabile del servizio finanziario, della copertura finanziaria» e che «l’inosservanza di tale prescrizione determina la nullità della delibera …. comportando l’esclusione di qualsiasi responsabilità od obbligazione dell’ente pubblico in ordine alle spese assunte senza il suddetto adempimento» (Cass., SU, n. 13831 del 28 giugno 2005). Non diversamente, secondo Cass., Sez. 1, n. 24303 del 18 novembre 2011, in tema di contratti stipulati dai comuni, già ai sensi degli artt. da 284 a 288 del r.d. n. 383 del 1934, e succ. mod., era principio inderogabile quello della necessità dell’impegno di spesa, la cui violazione comportava radicale nullità. Similmente, ad avviso di Cass., SU, n. 26657 del 18 dicembre 2014, in materia di obbligazioni della P.A., all’ente non era consentito di derogare alle procedure di spesa di cui all’art. 23, commi 3 e 4, del d.l. n. 66 del 1989, conv., con modif., dalla legge n. 144 del 1989, art. 1, comma 1, (oggi sostituito dall’art. 191 del d.lgs. n. 267 del 2000) sicché, in mancanza, il rapporto obbligatorio non era riferibile all’ente. 9 In ambito di lavoro autonomo convenzionato, poi, Cass., Sez. L, n. 17358 del 27 giugno 2019, ha parimenti ritenuto che «l’esigenza di prevedere la copertura economica di qualunque spesa per la P.A. contraente è presupposto per la formazione di una valida volontà negoziale dell’amministrazione. Pertanto, ove la delibera di conferimento di un incarico professionale di consulenza sia stata adottata senza la necessaria copertura finanziaria, è legittima la delibera di cessazione dell’incarico assunta dall’ente pubblico». Tali principi valgono, per la giurisprudenza di legittimità citata, data la generale portata delle norme, anche rispetto ad impegni destinati ad incidere su rapporti preesistenti (qui, rapporti di lavoro di pubblico impiego privatizzato) e, dunque, a vicende, come una progressione orizzontale, che, evidentemente, comportano il maturare di costi. Ciò perché la produzione di effetti di quegli impegni, quali, nel caso di specie, derivanti dall’indizione di una procedura utile ad individuare il personale che potrebbe godere della progressione de qua, in tanto può dispiegare effetti e tradursi in un reale obbligo della P.A. - datore di lavoro di adempiere, in quanto quella copertura di spesa vi sia. In senso contrario non vale richiamare quella giurisprudenza che, nel contesto dell’indirizzo del tutto uniforme di cui sopra, esclude l’invalidità o l’inefficacia quando l’attività negoziale sia fonte di costi non ancora certi e definiti (Cass., Sez. 1, n. 13913 del 22 maggio 2019), non potendo questo affermarsi con riferimento ai costi del personale, soprattutto a quelli relativi a un aumento di trattamento di personale in forza, in ordine ai quali la copertura rispetto ai fondi destinati alla relativa sovvenzione non può non essere determinabile. 4) Premesso quanto sopra, deve essere esaminata, in secondo luogo, la tematica processuale oggetto di causa, ossia se la mancanza di copertura finanziaria e di sua valida attestazione, con conseguente nullità della procedura di mobilità orizzontale, possano essere eccepiti dalla parte e, soprattutto, rilevati dal giudice per la prima volta in appello. Infatti, la Corte d’appello di Caltanissetta non ha valutato la menzionata nullità in quanto la relativa eccezione, sollevata, appunto, solo in appello, in sede di 10 discussione, all’udienza del 13 marzo 2019, concerneva questioni mai oggetto del contendere tra le parti e, comunque, era stato depositato un mero parere interno alla P.A. che faceva riferimento a una presunta mancanza di copertura finanziaria che non risultava né documentata né provata. 4.1) Questa conclusione deve essere valutata alla luce delle considerazioni di seguito esposte. Nella specie, la corte territoriale si è trovata ad essere richiesta di esaminare una questione di validità negoziale, come tale rilevabile d’ufficio. Come evidenziato dalla giurisprudenza di legittimità, nel giudizio di appello e in quello di cassazione, il giudice, in caso di mancata rilevazione officiosa, in primo grado, di una nullità contrattuale, ha sempre facoltà di procedere ad un siffatto rilievo (Cass., SU, n. 26242 del 12 dicembre 2014; Cass., Sez. 1, n. 20170 del 22 giugno 2022). Più precisamente, si è affermato che la rilevazione d’ufficio delle nullità negoziali - sotto qualsiasi aspetto, anche diverso da quello allegato dalla parte, e, altresì, per le ipotesi di nullità speciali o di protezione - è sempre obbligatoria, purché la pretesa azionata non venga rigettata in base a una individuata ragione più liquida, e va intesa come indicazione alle parti di siffatto vizio (Cass., Sez. 2, n. 3308 del 5 febbraio 2019). In questa ottica, il giudice di appello è tenuto a procedere al rilievo officioso di una nullità contrattuale, nonostante ne sia mancata la rilevazione in primo grado e l’eccezione di nullità sia stata sollevata in sede di gravame, venendo in questione un’eccezione in senso lato, come tale proponibile in appello a norma dell’art. 345, comma 2, c.p.c. (Cass., Sez. 6-1, n. 19161 del 15 settembre 2020). Secondo la Corte di cassazione, il potere di rilievo officioso della nullità del contratto spetta anche al giudice investito del gravame relativo ad una controversia sul riconoscimento di una pretesa che supponga la validità ed efficacia del rapporto contrattuale oggetto di allegazione - e che sia stata decisa dal giudice di primo grado senza che questi abbia prospettato ed esaminato tali validità ed efficacia, né le parti ne abbiano discusso - trattandosi di profilo afferente ai fatti costitutivi della domanda ed integrante, perciò, un'eccezione in 11 senso lato, rilevabile d'ufficio anche in appello, ex art. 345 c.p.c. (Cass., Sez. 6- 3, n. 19251 del 19 luglio 2018; Cass., Sez. 2, n. 26495 del 17 ottobre 2019). Ancora di recente, la S.C. ha chiarito che la nullità del contratto per violazione di norme imperative, siccome oggetto di un’eccezione in senso lato, è rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado del processo, a condizione che i relativi presupposti di fatto, anche se non interessati da specifica deduzione della parte interessata, siano stati acquisiti al giudizio di merito nel rispetto delle preclusioni assertive e istruttorie, ferma restando l’impossibilità di ammettere nuove prove funzionali alla dimostrazione degli stessi (Cass., Sez. 3, n. 4867 del 23 febbraio 2024). Per l’esattezza, ha precisato che la rilevabilità officiosa delle eccezioni in senso lato, ossia della rilevanza in iure dei fatti che le integrano, non è condizionata né all’onere di allegazione dei detti fatti ad opera della parte che dell’eccezione può beneficiare né, tanto meno, al rispetto dei termini di preclusione fissati per l’esercizio dei poteri assertivi delle parti circa le cosiddette eccezioni in senso stretto. Detta rilevabilità non può prescindere, però, dalla emergenza ex actis degli elementi fattuali (i fatti) sulla cui base quella eccezione possa essere rilevata d’ufficio o dedotta dalla parte interessata (Cass., SU, n. 10531 del 7 maggio 2013; Cass., Sez. L, n. 23721 del 1° settembre 2021), “assumendo rilevanza, sotto il profilo delle preclusioni all’introduzione dei fatti stessi, il momento in cui, secondo la legge processuale, è previsto che nel processo possano essere dedotti fatti, tuttavia con la relatività derivante dalla possibilità che i fatti integratori di eccezioni in senso lato possano eventualmente emergere, in base al c.d. principio di acquisizione processuale, pure dall’espletamento delle prove ammesse” (Cass., Sez. 3, n. 4867 del 23 febbraio 2024). Sulla base di queste considerazioni, la Corte di cassazione ha evidenziato che la valutazione della eccezione di nullità del contratto in sede di legittimità presuppone che, durante il giudizio di merito siano stati accertati i relativi presupposti di fatto, ossia risultino introdotti e acquisiti quei fatti, anche se non ne sia stata rilevata la valenza in iure né dalla parte interessata né dallo steso giudice del merito. 12 La nullità può, quindi, essere rilevata d’ufficio in ogni stato e grado del giudizio, ma solo ove siano acquisiti agli atti del giudizio tutti gli elementi di fatto dai quali possa desumersene l’esistenza (Cass., Sez. 3, n. 4175 del 19 febbraio del 2020), vale a dire quando “il fatto posto a fondamento della eccezione in senso lato” è “già legittimamente acquisito sul piano probatorio”. Questo indirizzo, pertanto, svincola dalle preclusioni il potere di allegare o rilevare fatti per tali nullità rilevanti, ma non quello di richiedere o introdurre le fonti (pure documentali) di prova da cui tali fatti, se ancora non dimostrati da alcuna fonte o mezzo di prova ritualmente acquisita, possano emergere. È consentito, allora, che la parte alleghi e/o rilevi, dopo la scadenza delle preclusioni e, altresì, in appello, o che il giudice rilevi fatti che, già tempestivamente documentati o provati in atti, ossia ritualmente acquisiti, evidenziano l’infondatezza della pretesa sebbene alla stregua di eccezione non allegata dalla parte interessata nella fase procedimentale deputata all’esercizio dei poteri assertivi. Ciò che non è concesso, al contrario, è che i fatti allegati o rilevati successivamente allo spirare di siffatte preclusioni siano pure tardivamente provati, rimettendo in moto una fase procedimentale - quella istruttoria - che è ormai definitivamente chiusa. 4.2) Dalla giurisprudenza enunciata si evince, in conclusione, che le nullità contrattuali (nonché quelle dei presupposti di detti contratti) devono essere rilevate d’ufficio dal giudice, anche in appello o cassazione, purché i relativi presupposti siano stati dimostrati tempestivamente, eventualmente emergendo dalle prove in ogni caso ammesse. Ovviamente, dette prove ben potranno entrare nel processo, nei limiti in cui siano ancora operativi i poteri d’acquisizione d’ufficio delle stesse da parte del giudice del merito (ad esempio, ex art. 421 c.p.c.), o qualora vengano in rilievo fatti sopravvenuti o esigenze istruttorie derivanti dalla sentenza di annullamento della Corte di cassazione o, quanto ai documenti, ove sia stato impossibile produrli in precedenza per causa di forza maggiore, ricorrendo i requisiti previsti per la rimessione in termini. 13 5) A questo punto, è possibile definire la controversia, applicando i seguenti principi, ricavabili da quanto sinora esposto: a) la presenza di una copertura finanziaria e di spesa è un presupposto indefettibile dell’indizione della procedura di progressione economica, fissato a pena di nullità, che deve essere presente al momento di detta indizione;
b) le nullità contrattuali (nonché quelle dei presupposti di detti contratti) devono essere rilevate d’ufficio dal giudice, anche in appello o cassazione, purché i relativi presupposti siano stati dimostrati tempestivamente, nel rispetto delle vigenti preclusioni e fatte salve le eccezioni sopra menzionate. 6) La corte territoriale, come detto, ha affermato che la sopra menzionata nullità non doveva essere valutata, in quanto le relative eccezioni, sollevate in sede di discussione all’udienza del 13 marzo 2019, concernevano questioni mai oggetto del contendere tra le parti e, comunque, era stato depositato un mero parere interno alla P.A. che faceva riferimento a una presunta mancanza di copertura finanziaria che non risultava né documentata né provata. Si tratta di una conclusione che, però, è in contrasto con le considerazioni precedenti e con i principi esposti poco sopra. Il giudice del merito, infatti, non può rifiutarsi di valutare una nullità contrattuale, ove sia eccepita, e deve dichiararla, se risulti dimostrata dagli atti. Nella specie, veniva in rilievo l’esistenza della copertura di spesa, la quale doveva essere accertata alla luce della documentazione presente, dell’istruttoria tempestivamente richiesta o delle prove ancora acquisibili d’ufficio, soprattutto tenendo conto del testo della delibera di indizione della procedura de qua. Solo in caso di verifica negativa l’eccezione in esame avrebbe potuto essere rigettata nel merito. La corte territoriale, quindi, avrebbe dovuto considerare la questione di validità sollevata dalla parte e appurare la ricorrenza o meno della nullità, chiarendo il motivo per il quale il documento depositato dalla P.A. in appello non era rilevante, benché sopravvenuto, atteso che, secondo la stessa Corte d’appello di 14 Caltanissetta, in esso si faceva riferimento alla “presunta mancanza di copertura finanziaria per la progressione di carriera in discussione”. 7) Obietta la controricorrente che questa Sezione della S.C., nel frattempo, ha emesso, in giudizio asseritamente “gemello”, “perfettamente sovrapponibile a quello a mani in quanto identiche sono le questioni di diritto processuale che vi rilevano”, l’ordinanza n. 17453 del 25 giugno 2024, che ha dichiarato inammissibile il ricorso della P.A. La S.C. ha statuito che “i due motivi di ricorso - che possono essere esaminati congiuntamente per la stretta connessione tra di loro - sono comunque inammissibili, perché pongono una questione che non è trattata nella sentenza impugnata e che non è stata ritualmente introdotta nel processo nei modi e nei termini in cui era consentito farlo”. Sul punto, si osserva che l’ordinanza appena citata non si pone in contrasto con l’odierna sentenza, atteso che, nella presente lite, la corte territoriale si è rifiutata di esaminare l’eccezione della parte, senza accertare se i suoi elementi costitutivi e la relativa prova emergessero dagli atti di causa. Nel caso menzionato dal controricorrente, dalla lettura della motivazione risulta, invece, che la Corte di cassazione ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso in quanto non era stato allegato dal ricorrente che i presupposti di fatto della nullità negoziale risultavano iuxta alligata et probata partium, come richiesto dalla richiamata giurisprudenza. Ne deriva che la decisione impugnata viola la normativa sul rilievo d’ufficio delle nullità e contiene una motivazione meramente apparente in ordine alle contestazioni prospettate da parte ricorrente. 8) Il ricorso è accolto. La sentenza impugnata è cassata con rinvio alla Corte d’appello di Caltanissetta, in diversa composizione, la quale deciderà la causa nel merito, anche in ordine alle spese di legittimità, applicando i seguenti principi di diritto: “In tema di pubblico impiego contrattualizzato, le decisioni datoriali che incidono sul costo del personale e comportano spese a carico della P.A. richiedono la necessaria copertura finanziaria e di spesa, in mancanza della quale 15 gli atti adottati e le procedure svolte sono privi di effetti e non producono il sorgere di diritti delle parti, eccezion fatta per i rapporti di lavoro di fatto, stipulati in violazione sia della legge sia della contrattazione collettiva, che devono essere comunque remunerati per effetto del disposto dell’art. 2126 c.c. e dei principi sanciti dagli artt. 35 e 36 della Costituzione”; “In tema di pubblico impiego contrattualizzato, le decisioni datoriali che comportano spese a carico della P.A., incidendo sul costo del personale, e che sono state adottate in assenza della necessaria copertura finanziaria e di spesa sono nulle e la relativa invalidità deve essere rilevata d’ufficio dal giudice anche in appello, pur se non sia stata prospettata né in primo grado né al momento dell’impugnazione, purché i relativi presupposti di fatto siano stati dimostrati tempestivamente, eventualmente emergendo dalle prove ritualmente ammesse, e fatti salvi, comunque, i poteri istruttori esercitabili d’ufficio dal giudice del merito, le esigenze istruttorie derivanti dalla sentenza di annullamento della Corte di cassazione e la possibilità di rimessione in termini, sussistendone i requisiti di legge”; “Il mancato rilievo da parte del giudice di appello di una nullità contrattuale perché non prospettata dalla parte in primo grado o nell’atto di impugnazione non integra il vizio di omessa pronuncia, ma è denunciabile in cassazione ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., per violazione delle norme che prevedono la rilevabilità d’ufficio della questione, o, eventualmente, ex art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c., ove il non esercizio del potere in questione sia rimasto privo di motivazione o questa sia meramente apparente”.
P.Q.M.
La Corte, - accoglie il ricorso e cassa la sentenza impugnata con rinvio alla Corte d’appello di Caltanissetta, in diversa composizione, la quale deciderà la causa nel merito, anche in ordine alle spese di legittimità. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della IV Sezione Civile, il 5