N. R.G. 4486/2020
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI ROMA
SEZIONE PRIMA CIVILE riunita in camera di consiglio e composta dai seguenti Magistrati:
Dott. Nicola Saracino Presidente
Dott. Gianluca Mauro Pellegrini Consigliere
Dott. Marco Genna Consigliere relatore ha emesso la seguente
SENTENZA nella causa civile in grado d'appello, iscritta al n. 4486 del ruolo generale per gli affari contenziosi dell'anno 2020, trattenuta in decisione con ordinanza ex art. 127 - ter c.p.c. del 13.09.2024 e vertente
T R A
Parte_1
( ), in persona del legale rappresentante pro
[...] P.IVA_1 tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Laura Pierallini e dall'avv. Lorenzo
Sperati
APPELLANTE
E
( ), in persona del p.t., rappresentata CP P.IVA_2 CP_2
e difesa dall'avv. Giuseppe Allocca
APPELLATA
E
(già ) ( ), in persona del Controparte_3 CP_4 P.IVA_3
Direttore Generale p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Stefano Merelli
APPELLATA
r.g. n. 4486/2020 1 CONCLUSIONI
Per l'appellante:
“Voglia l'Ecc.ma Corte di Appello di Roma, disattesa ogni contraria domanda ed eccezione, in riforma della sentenza impugnata ed in accoglimento del presente appello qui interposto dalla Parte_1

[...]
1) in via principale: riformare la sentenza n. 1026/2020, resa dal Tribunale Civile di
Velletri, all'esito del procedimento n. 2809/2017, accogliendo le domande svolte dalla nel giudizio di Parte_1
primo grado e contenute nella comparsa di costituzione e risposta, in quanto fondate in fatto ed in diritto;

2) in via istruttoria: accogliere le domande istruttorie svolte dalla
[...]
nel giudizio di primo grado e Parte_1
contenute nella memoria ex art. 183, VI comma, n. 2 c.p.c.;
3) in ogni caso: con vittoria di spese, competenze ed onorari del doppio grado di giudizio, oltre rimborso spese generali, IVA e CpA come per legge.“

Per Regione : CP
“Voglia l'Ecc.ma Corte adita, contrariis rejectis, provvedere come segue:
1. In via preliminare: dichiarare l'inammissibilità dell'intestato appello;

2. In via ulteriormente preliminare: dichiarare il difetto di legittimazione passiva della;
CP
3. Nel merito ed in via principale: rigettare tutte le domanda proposte in primo grado nei confronti della , in quanto inammissibili, infondate in fatto ed CP
in diritto e, comunque, non provate sia nell'an che nel quantum. Rigettare, in ogni caso, tutte le domande proposte dall'originaria parte attrice e le domande di garanzia e manleva avanzate nei confronti della confermando, in ogni sua parte, la CP
gravata sentenza. Con vittoria di spese, competenze ed onorari di lite.”

Per Azienda Unità Sanitaria Locale Roma “6”:
“Piaccia all'Ecc.ma Corte di Appello di Roma, Sezione V^ Civile, “contrariis rejectis”:
- in via preliminare e pregiudiziale, dichiarare inammissibile l'intestato appello;

r.g. n. 4486/2020 2 - ancora in via preliminare e pregiudiziale, in via gradata e subordinata ed in caso di ammissione dell'appello e del riconoscimento totale ovvero anche solo parziale delle pretese creditorie avversarie, la totale carenza di legittimazione passiva della appellata
da declinarsi in via esclusiva avverso e nei confronti della , altra CP_5 CP
Amministrazione appellata;


- nel merito, rigettare integralmente l'appello in rubrica in quanto infondato in fatto e in diritto sotto ogni e qualsiasi profilo e, per l'effetto, confermare la così gravata sentenza in ogni sua parte. Vittoria di spese di lite e compensi professionali in ogni caso, come da vigente legislazione, per il doppio grado di giudizio ovvero solo per presente grado di giudizio ove ritenuto di giustizia”

MOTIVI IN FATTO E IN DIRITTO
La Corte, visti gli atti e sentito il relatore, osserva quanto segue.
Con ricorso ex art. 638 c.p.c. proposto dinanzi al Tribunale di Velletri la
(d'ora in Parte_1
avanti aveva richiesto ed ottenuto il decreto ingiuntivo n. Parte_1
708/2017 che ingiungeva alla il versamento della somma di Euro € Parte_2
1.858.064,32., oltre interessi e spese di lite, per il mancato pagamento delle prestazioni sanitarie rese in regime di accreditamento dalla struttura “Villaggio
Eugenio Litta” - appartenente alla - in favore di pazienti Parte_1
Contr residenti nel territorio di competenza della nel periodo compreso CP_3
tra gennaio 2007 e dicembre 2013. proponeva opposizione al provvedimento monitorio eccependo Parte_2
il proprio difetto di legittimazione passiva e chiamando in causa la CP
, quale legittimata passiva. Contestava la debenza della somma ingiunta e
[...]
degli interessi in quanto relativi a prestazioni sanitarie cd. extrabudget, ossia fornite oltre i limiti di spesa sanitaria fissati annualmente dalle delibere della
Giunta Regionale.
Si costituiva la negando la propria legittimazione passiva e CP
aderendo per il resto alle difese dell' . Controparte_6
r.g. n. 4486/2020 3 Si costituiva la chiedendo il rigetto dell'opposizione e Parte_1
formulando domanda ex art. 2041 c.c..
Il Tribunale di Velletri, con sentenza n. 1026/2020, individuata la CP
quale legittimata passiva, accoglieva l'opposizione revocando il decreto
[...]
ingiuntivo opposto, rigettava la domanda ex art. 2041 c.c. proposta dalla e compensava interamente tra tutte le parti le spese di lite. Parte_1
Il tribunale riteneva che, pur pacifica tra le parti l'effettiva erogazione delle prestazioni, alla luce del consolidato orientamento della giurisprudenza di legittimità, il superamento del limite di spesa annuale fissato dalla Giunta
Regionale fosse ostativo al riconoscimento delle somme pretese. In merito all'anno 2007 rilevava inoltre che, contrariamente a quanto dedotto dall'opposta, la sospensione temporanea degli effetti delle D.G.R. n. 436/07 e n.
437/07 con ordinanza del TAR Lazio n. 4995 del 31 ottobre 2007 non avesse legittimato l'istituto di cura ad una spesa senza limiti, attese la funzione di ineludibile vincolatività del budget e la possibilità per la di Parte_1
ricorrere allo strumento di cui all'art. 59 c.p.a. per ottenere che fosse data esecuzione al provvedimento cautelare del TAR del Lazio.
Avverso l'indicata sentenza, non notificata, interponeva tempestivamente appello la richiedendo l'accoglimento delle conclusioni Parte_1
riportate in epigrafe e articolando i seguenti motivi di gravame.
Con il primo motivo ha contestato la sentenza appellata in quanto il tribunale aveva omesso di considerare: 1) che le delibere n. 436/07 e n. 437/07 erano state sospese negli effetti dall'ordinanza del TAR Lazio n. 4995 del 31 ottobre 2007 con la conseguenza che la struttura aveva legittimamente continuato ad erogare prestazioni sanitarie sulla scorta del diverso sistema di remunerazione di cui alla precedente delibera n. 143/2006, che non aveva previsto tetti di spesa;
2) che, inoltre, la DGR n. 172/2008 che aveva incrementato retroattivamente il budget del 2007 di € 107.031,00, sostituendosi alle delibere sospese, era stata comunicata oltre il termine della chiusura dell'esercizio di riferimento con la conseguenza che alcun tetto poteva dirsi effettivamente fissato per il 2007; 3) che, in ogni caso, sussisteva il diritto di credito dell'appellante nei limiti del “differenziale” tra il budget fissato dalle delibere sospese e quello fissato dalla delibera n. 172/08.
r.g. n. 4486/2020 4 Con il secondo motivo ha contestato il rigetto della subordinata domanda ex art. 2041 c.c., rilevando che il fatto che l'arricchimento di cui si è avvantaggiato il SSR non fosse stato voluto (c.d. arricchimento imposto) avrebbe dovuto essere eccepito e provato dall'ente pubblico mentre è stato rilevato d'ufficio dal tribunale ed osservando comunque che l'arricchimento non poteva considerarsi imposto dal momento che è stata l' ad avviare i pazienti presso la Parte_2
struttura sanitaria gestita dall'appellante e richiesto la presa in carico dei pazienti.
Ha pertanto reiterato le domande svolte nel giudizio di primo grado, ivi incluse quelle relative all'applicazione sulla sorte capitale degli interessi al tasso di mora previsto dal D.lgs 231/2002 e del danno da rivalutazione monetaria, non esaminate da tribunale.
Si sono costituite la e la entrambe eccependo il CP Parte_2
proprio difetto di legittimazione passiva e chiedendo il rigetto dell'appello.
L'appello non è fondato e deve essere respinto.
Occorre ricordare brevemente che il budget assegnato dalla a CP
ciascuna struttura sanitaria remunera complessivamente, indistintamente e indifferenziatamente i costi di dette strutture, rendendo così non ammissibile alcuna remunerazione aggiuntiva.
Del resto, ogni anno con la legge di bilancio lo Stato determina il fondo sanitario nazionale, che costituisce l'insieme delle risorse finanziarie destinate alla copertura della spesa sanitaria, da ripartirsi poi fra le Regioni in base a Part determinati criteri stabiliti dal Cipe e che le Regioni assegnano alle per il finanziamento delle prestazioni da esse direttamente erogate e per il pagamento delle prestazioni erogate dagli operatori privati in regime di accreditamento e convenzione con il SSR.
Come chiarito dalla giurisprudenza formatasi in materia "tale attività di programmazione, tesa a garantire la corretta gestione delle risorse disponibili, assume valenza imprescindibile in quanto la fissazione dei limiti di spesa rappresenta
l'adempimento di un preciso ed ineludibile obbligo che influisce sulla possibilità stessa di attingere le risorse necessarie per la remunerazione delle prestazioni erogate" (Cass.
n. 27997/2019 che richiama Cons. St. Ad. Plen., sent. 12 aprile 2012, n. 3). In altri termini, "l'osservanza del tetto di spesa in materia sanitaria rappresenta un vincolo
r.g. n. 4486/2020 5 ineludibile che costituisce la misura delle prestazioni sanitarie che il Servizio sanitario nazionale può erogare e che può permettersi di acquistare da ciascun erogatore privato", di talché si è ritenuta persino "giustificata (anche) la mancata previsione di criteri di remunerazione delle prestazioni extra budget", e ciò in ragione della "necessità di dover comunque rispettare i tetti di spesa e, quindi, il vincolo delle risorse disponibili"
(Cass. n. 27608/2019, la quale richiama Cons. St. n.566/ 2016; Cons. St., n.
1832/2015). Il budget annuale rappresenta, quindi, il tetto massimo alla remunerazione delle strutture sanitarie per le prestazioni erogate per il SSR e costituisce anche la sola remunerazione che trova copertura finanziaria nel fondo sanitario nazionale.
Tale l'ineludibile vincolatività del budget, è evidente che la sospensione delle delibere n. 436/07 e 437/07 non legittimasse la struttura sanitaria a continuare ad erogare prestazioni sanitarie, superando il tetto fissato, ma tutt'al più ad attivarsi, come correttamente rilevato dal Tribunale, affinché l'amministrazione provvedesse a riesaminare i provvedimenti sulla scorta delle indicazioni contenute nel provvedimento cautelare. Giova peraltro rilevare che il provvedimento interinale è stato posto nel nulla dalla sentenza che ha definito il giudizio impugnatorio e che ha accertato la legittimità delle indicate delibere
(TAR Lazio, sentenza n. 10787/2019). Né d'altronde può postularsi un'ultrattività, contrastante con il sistema normativo improntato alla fissazione anno per anno di un budget di spesa, della delibera che per l'anno precedente
(2006) non aveva previsto tetti massimi di spesa in relazione alla lungodegenza medica ed alla riabilitazione.
Infondato e privo di riscontro documentale è il rilievo relativo all'asserito incremento di budget operato dalla DGR 172/08 che, attesa la tardiva comunicazione, avrebbe legittimato la struttura sanitaria a erogare prestazioni senza tetti di spesa e, in ogni caso, avrebbe dato diritto alla struttura a vedersi riconosciuto il pagamento del “differenziale”.
A tal riguardo si osserva che l'appellante:
- nel giudizio monitorio ha sostenuto che le delibere della Giunta Regionale in questione sarebbero state “rettificate ed integrate con Delibera della Giunta CP
Regionale del Lazio n. 1061/2007 (All. n. 4) che, tra l'altro, ha incrementato il
r.g. n. 4486/2020 6 budget precedentemente assegnato alla ricorrente” (v. p. 2 ricorso per decreto ingiuntivo);
- nel giudizio di opposizione ha dedotto che con delibera 172/08 veniva determinato il budget fissato per l'anno 2008;
- nel presente giudizio sostiene che la delibera n. 172/08 avrebbe incrementato retroattivamente il budget fissato per l'anno 2007;
- non ha prodotto in atti la delibera n. 172/08.
Ne deriva che la diversa prospettazione nei tre giudizi dei fatti posti a fondamento della domanda, non suffragata dalla produzione della DGR 172/08, rende impossibile verificare quanto allegato dall'appellante.
Parimenti infondato è il secondo motivo.
Si premette che, contrariamente a quanto eccepito dalle appellate, è ammissibile la proposizione da parte dell'opposto, nella comparsa di risposta, di domande ex art. 2041 c.c,, purchè aventi, come nel caso di specie, petitum almeno in parte corrispondente alla pretesa avanzata in via monitoria (SS.UU.
26727/2024).
In tema di prestazioni extra budget la Corte di Cassazione ha espresso il principio secondo cui ove l'azienda sanitaria comunichi alla struttura accreditata il limite di spesa stabilito per l'erogazione delle prestazioni sanitarie, manifesta implicitamente la sua contrarietà ad una spesa superiore, ovvero a prestazioni ulteriori rispetto a quelle il cui corrispettivo sarebbe rientrato nel predetto limite;
pertanto, l'arricchimento che la P.A. consegue dall'esecuzione delle prestazioni extra budget assume un carattere "imposto" che preclude l'esperibilità nei suoi confronti dell'azione di ingiustificato arricchimento ex art. 2041 c.c.. In caso contrario “si costruirebbe un vero e proprio espediente per aggirare il limite di spesa: fornire prestazioni oltre il limite di spesa renderebbe poi dovuto ugualmente il corrispettivo, soltanto sostituendogli l'"etichetta" giuridica: da adempimento d'obbligo nel sussistente rapporto a indennizzo ex art. 2041 c.c.. E così la normativa che impone un limite di spesa verrebbe neutralizzata, contro il principio ermeneutico della conservazione, in quanto non esplicherebbe più alcun effetto di controllo delle pubbliche finanze" e "l'entità delle spese pubbliche sarebbe rimessa alle scelte di strutture private, anche se accreditate: il che è chiaramente insostenibile" (ex plurimis Cass. n. 25514/2024; n. 36654/2021; n. 12129/2019; n. 22757/2019). Alla
r.g. n. 4486/2020 7 luce di tali principi, incontestata l'effettiva comunicazione del limite di spesa da parte della amministrazione e tenuto conto che la natura di arricchimento imposto non costituisce oggetto di un'eccezione in senso stretto, la domanda deve essere rigettata.
Il rigetto della domanda principale e della subordinata domanda ex art. 2041
c.c. assorbe le domande connesse relative all'applicazione sulla sorte capitale degli interessi ex D.lgs 231/2002 e al danno da rivalutazione monetaria nonché
l'eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dalle appellate (il cui esame sarebbe in ogni caso precluso dalla mancata proposizione di appello incidentale per la riforma del relativo capo di sentenza).
La condanna alle spese in favore di entrambe le parti vittoriose, liquidate come in dispositivo in applicazione del DM 55/2014, come modif. dal DM
147/2022, segue la soccombenza.
Sussistono, ai sensi dell'art. 13, comma 1 quater, D.P.R. n. 115/2002 i presupposti per il versamento da parte dell'appellante di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'impugnazione.

P.Q.M.

La Corte, definitivamente pronunciando, così provvede:
1) Rigetta l'appello;
2) Condanna l'appellante a rifondere ad entrambe le parti appellate le spese di lite da queste anticipate, che liquida in Euro 16.000,00 per compensi, oltre rimborso spese generali, IVA e CPA per ciascuna delle parti vittoriose.
Dà atto della sussistenza, ai sensi dell'art. 13, comma 1 quater, D.P.R. n.
115/2002 dei presupposti per il versamento da parte dell'appellante di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'impugnazione.
Così deciso nella camera di consiglio della Corte d'Appello di Roma del
27.01.2025.
Il Consigliere estensore Il Presidente
Dott. Marco Genna Dott. Nicola Saracino
r.g. n. 4486/2020 8