N. 1841/2022 R.G.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
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CORTE DI APPELLO DI FIRENZE
SEZIONE IV CIVILE
La Corte di Appello di Firenze, Sezione Quarta Civile, in persona dei Magistrati: dott.ssa Dania Mori Presidente dott. Maria Teresa Paternostro Consigliere dott.ssa Paola Caporali Consigliere Relatore ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile di II Grado iscritta a ruolo il 17/10/2022 al n. 1841/2022 r.g. promossa da:
(C.F. ) elettivamente domiciliato Controparte_1 P.IVA_1 presso lo studio dell'Avv. AVVOCATURA DISTRETTUALE DELLO STATO DI FIRENZE, che lo rappresenta e difende ex lege;
-PARTE APPELLANTE- contro
(C.F. ), elettivamente domiciliata Controparte_2 C.F._1 presso lo studio dell'avv. FRANCESCA CAPACCINI e dell'avv. ANNAMARIA DE NITTIS che la rappresentano e difendono come da procura in atti;

-PARTE APPELLATA- avverso la sentenza n. 1129/2022 emessa dal Tribunale di Firenze pubblicata il 19.04.2022; trattenuta in decisione con ordinanza collegiale ex art. 127ter c.p.c. del 27.03.2025, resa all'esito dell'udienza celebrata cartolarmente del 18.03.2025, sulle seguenti conclusioni:
Per la parte appellante: “conclude come in atto di appello (“voglia l'Ecc.ma Corte
d'Appello adita, … in accoglimento dell'appello proposto, gradatamente: in via preliminare, dichiarare il proprio difetto di giurisdizione a favore del giudice amministrativo;
nel merito accertare l'insussistenza di responsabilità civile dell'Amministrazione odierna appellante e rigettare pertanto le domande proposte dall'attrice nei confronti della stessa. Vinte le spese di entrambi i gradi di giudizio”; per la parte appellata: “rigettarsi l'appello proposto, per i motivi tutti esposti in premessa, poiché infondato in fatto ed in diritto. Con vittoria di spese di lite, del subprocedimento, e del procedimento di merito d'appello”.
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SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione ritualmente notificato, La Parte_1 conveniva davanti alla Corte di Appello di Firenze proponendo Controparte_2 appello avverso la sentenza n. 1129/2022 con la quale il Tribunale di Firenze l'aveva condannata al pagamento (in solido con in , in favore della Controparte_3 convenuta, dell'importo di euro 142.461,66 oltre interessi al tasso legale, a titolo di risarcimento dei danni da lucro cessante, conseguenti all'illecita omessa attuazione, da parte delle competenti Forze dell'Ordine, di un provvedimento giudiziario implicante lo sgombro dell'immobile abusivamente occupato da terzi su cui la vantava una CP_2 quota di comproprietà al 50%. In particolare il primo giudice, respinte le preliminari eccezioni di carenza di legittimazione attiva e prescrizione, riteneva che doveva considerarsi illecito il comportamento tenuto dall'Amministrazione di pubblica sicurezza nella misura in cui, a fronte del provvedimento di sequestro preventivo dell'immobile emesso dal Gip di Firenze in data 25.03.2011, aveva colpevolmente abbandonato la pratica relativa alla sua esecuzione, sistematicamente differita attraverso meri, ripetuti rinvii. In proposito il Tribunale affermava come la clausola di esclusione della responsabilità della Pubblica Amministrazione di cui all'art. 31ter co 2 D.L. 113/2018, astrattamente applicabile anche alla fattispecie, stante la sua prevista retroattività, non poteva in concreto ritenersi operante per mancanza dei richiesti presupposti, ovvero per il mancato diligente previo espletamento della procedura prevista dalla medesima norma.
Era infine escluso dal primo giudice il concorso colposo ex art. 1227 c.c. della parte danneggiata, non essendo emersa una impropria custodia dell'immobile e risultando come la avesse immediatamente sporto denuncia penale per l'occupazione del CP_2 proprio immobile;
quanto alla mancata richiesta di tutela d'urgenza al Tribunale civile, il primo giudice osservava non solo che in un primo momento le identità degli occupanti abusivi erano ignote alla ma che in ogni caso, in mancanza di uno spontaneo CP_2 adempimento del provvedimento del giudice civile, l'esecuzione coattiva sarebbe pur sempre ricaduta sull'amministrazione di pubblica sicurezza convenuta. Con riferimento alla quantificazione del danno, il Tribunale, ritenuta provata la vocazione reddituale dell'immobile, tenuto conto del valore locativo mensile medio calcolato in base ai dati
OMI, di ciascuno dei 10 (dei 12 che componevano lo stabile) appartamenti abusivamente occupati, detratti gli oneri fiscali, perveniva a individuare in euro 2480,47 il 50% del canone mensile complessivo (corrispondente alla quota di proprietà dell'attrice). Moltiplicato il detto importo per le 57 mensilità, comprese tra l'inizio della condotta di illecita (individuato nella data del 6.10.2011) ed il suo termine (il
19.07.2016), cui era aggiunta una frazione di 13 giorni, il Tribunale perveniva all'importo oggetto di condanna, oltre interessi sulla somma devalutata al momento dell'inizio dell'illecito e via via annualmente rivalutata.
Il Tribunale respingeva invece il risarcimento del danno emergente, ritenendolo non provato. Le spese di lite di primo grado erano compensate tra le parti nella misura di
1/2 e per la restante metà erano poste a carico delle amministrazioni convenute in relazione alla prevalente soccombenza, a carico delle quali erano messe anche per l'intero le spese di CTP e CTU.
Esponeva l'appellante che la sentenza impugnata era ingiusta per i seguenti motivi:
1)carenza di giurisdizione del giudice adito, essendo la controversia di competenza del giudice amministrativo, avendo la vertenza ad oggetto il mancato esercizio, da parte dell'Amministrazione statale, di poteri pubblici;

2)qualificabilità della posizione giuridica soggettiva azionata dalla come di CP_2 interesse di mero fatto (quale interesse ad ottenere l'emissione e la conseguente esecuzione di un provvedimento di sequestro preventivo penale), come tale non idoneo a fondare alcuna responsabilità dell'Amministrazione dello Stato;
erronea applicazione dell'art. 2043 c.c.
3)erronea qualificazione come illecita della condotta posta in essere dalla PA, senza considerare una serie di fattori, ostativi all'esecuzione del provvedimento, tali da impedire di configurare una omissione colposa della messa in esecuzione del provvedimento dell'AG; in particolare, mancata considerazione che non si era trattato di mera inerzia, bensì di attenta ponderazione di molteplici interessi di ordine e sicurezza pubblica, considerato che lo sgombro riguardava circa 40 persone, tra cui donne e bambini, alla cui emergenza abitativa l'amministrazione non era in grado di far fronte.
L'appellante chiedeva quindi che la Corte, in riforma della impugnata sentenza, accogliesse le conclusioni come in epigrafe trascritte. Radicatosi il contraddittorio, si costituiva che eccepiva come le Controparte_2 eccezione di carenza di giurisdizione del giudice adito fosse nuova e proposta per la prima volta in appello, deducendone comunque l'infondatezza; nel merito contestava le censure mosse dalla parte appellante nei confronti della sentenza impugnata, della quale chiedeva la conferma.
Con ordinanza collegiale in data 19.03.2024 era respinta l'istanza di sospensione della sentenza di primo grado per carenza sia di fumus, sia di periculum.
Acquisito il fascicolo di ufficio del procedimento di primo grado, la causa veniva trattenuta in decisione con ordinanza collegiale ex art. 127ter c.p.c. del 27.03.2025, sulle conclusioni delle parti, precisate come in epigrafe trascritte e decisa in camera di consiglio all'esito del decorso dei concessi termini ex art. 190 c.p.c.
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MOTIVI DELLA DECISIONE


1.Il primo motivo di appello: l'eccezione di carenza di giurisdizione – Con il primo motivo di gravame l'appellante ha lamentato la carenza di giurisdizione del giudice ordinario adito, che si sarebbe pronunciato direttamente nel merito della domanda, senza rilevare, ex ufficio, che sussisteva invece la giurisdizione del giudice amministrativo. In particolare, la difesa della , sull'assunto che Parte_1 il primo giudice, decidendo la causa nel merito, avrebbe implicitamente affermato la propria giurisdizione, sosteneva che il danno lamentato dalla proprietaria dell'immobile illegittimamente occupato da terzi, sarebbe derivato dal mancato esercizio di potere amministrativo, ossia il potere di sgombero in esecuzione del provvedimento di sequestro preventivo disposto dall'Autorità Giudiziaria, a fronte del quale il privato sarebbe titolare, tutt'al più, di una posizione di interesse legittimo;
aggiungeva come tale assunto sarebbe corroborato dai recenti interventi del legislatore, in particolare dall'art. 11 D.L. 14/2017 convertito con L. 48/2017 come modificato dall'art. 31 ter del
D.L. 113/2018 conv. con L. 32/2018.
La parte appellata rilevava la novità dell'eccezione, sollevata per la prima volta in appello, deducendone comunque l'infondatezza.
Partendo dalla questione relativa alla rilevabilità dell'eccezione di carenza di giurisdizione per la prima volta in appello, si osserva come, secondo il consolidato orientamento della Cassazione da cui non vi è ragione di discostarsi (cfr. Cass. SSUU
n° 5762/2012; Cass SSUU n. 24883/2008) deve ribadirsi che l'interpretazione dell'art. 37 c.p.c. (nel testo ante riforma Cartabia applicabile alla fattispecie ratione temporis), in base al quale il difetto di giurisdizione “è rilevato, anche d'ufficio, in qualunque stato e grado del processo”, deve tenere conto dei principi di economia processuale e di ragionevole durata del processo (“asse portante della nuova lettura della norma”), della progressiva forte assimilazione delle questioni di giurisdizione a quelle di competenza e dell'affievolirsi dell'idea di giurisdizione intesa come espressione della sovranità statale, essendo essa un servizio reso alla collettività con effettività e tempestività, per la realizzazione del diritto della parte ad avere una valida decisione nel merito in tempi ragionevoli. All'esito dell'interpretazione della predetta disposizione come delineata dalle Sezioni Unite, può affermarsi che: 1) il difetto di giurisdizione può essere eccepito dalle parti anche dopo la scadenza del termine previsto dall'art. 38 c.p.c., (non oltre la prima udienza di trattazione), fino a quando la causa non sia stata decisa nel merito in primo grado;
2) la sentenza di primo grado di merito può sempre essere impugnata per difetto di giurisdizione;
3) le sentenze di appello sono impugnabili per difetto di giurisdizione soltanto se sul punto non si sia formato il giudicato esplicito o implicito, operando la relativa preclusione anche per il giudice di legittimità; 4) il giudice può rilevare anche d'ufficio il difetto di giurisdizione fino a quando sul punto non si sia formato il giudicato esplicito o implicito.
Essendo dunque l'esame della questione di giurisdizione preclusa in appello solo nel caso si sia formato su di essa un giudicato implicito, nel caso in esame dovrà essere esaminata nel merito, essendo oggetto di specifico motivo di gravame.
Ciò detto, il relativo motivo di appello è infondato.
Invero il caso in esame non riguarda né atti o provvedimenti amministrativi, né condotte amministrative in quanto tali, bensì il comportamento materiale dell' amministrazione convenuta, consistito nell'omesso compimento di un'attività vincolata, che ha causato la lesione di diritti soggettivi perfetti, atteso che la ha allegato nell'atto di CP_2 citazione introduttivo del giudizio di primo grado la violazione dei diritti di proprietà e di iniziativa economica, riconosciuti e garantiti, sostanzialmente negli stessi termini, sia dall'ordinamento nazionale (artt. 41 e 42 Cost.) sia dall'ordinamento sovranazionale europeo (art. 6 Trattato sull'Unione europea e art. 1 del Protocollo addizionale alla
CEDU). In particolare, ha lamentato che, perpetrata inizialmente la violazione di tali diritti ad opera dei soggetti che effettuarono l'occupazione abusiva del compendio immobiliare di cui era comproprietaria, composto complessivamente da 12 appartamenti, la perdurante inerzia della Pubblica Amministrazione nel dare esecuzione, anche mediante lo sgombero coattivo, al provvedimento di sequestro preventivo emesso dal GIP di Firenze in data 25.03.2011, le abbia provocato ingenti danni economici. Trattandosi dunque di azione risarcitoria per violazione di diritti soggettivi perfetti, dipendente da attività materiale (omissiva) della Pubblica Amministrazione e difettando ipotesi di giurisdizione amministrativa esclusiva, la domanda è stata correttamente proposta dinanzi il giudice ordinario. Si richiama a conferma di ciò la pronuncia della Corte di Cassazione sez. III , 04/10/2018 , n. 24198 , emessa in fattispecie del tutto speculare all'oggetto della presente controversia, la quale ha statuito che: ”Non rientra nel potere discrezionale della pubblica amministrazione stabilire se dare o meno attuazione ad un provvedimento dell'autorità giudiziaria - a maggior ragione quando lo stesso abbia ad oggetto la tutela di un diritto riconosciuto dalla Costituzione o dalla CEDU - con la conseguenza che l'inosservanza, da parte dell'autorità amministrativa, del dovere, costituente espressione dello Stato di diritto, di apprestare i mezzi per l'attuazione coattiva dei provvedimenti giudiziari integra una condotta colposa generatrice di responsabilità”. (Nella specie, la S.C. aveva ritenuto colposa la condotta dell'amministrazione dell'interno che, a fronte dell'ordine di sgombero di un immobile abusivamente occupato "vi aut clam", aveva trascurato per sei anni di dare attuazione al provvedimento di sequestro con contestuale ordine di sgombero impartito dalla Procura della Repubblica).
Né tale ricostruzione appare scalfita dalla previsione contenuta nell'art. 11 d.l. 14/2017, conv. in legge n. 48 del 2017 e successivamente modificato dal d.l. 113/2018, conv. in legge n. 32 del 2018 s.m.i., la quale conferma il ruolo della P.A. quale esecutrice dei provvedimenti dell'Autorità Giudiziaria, ex artt. 55 c.p.p., 388 c.p. e 109 Cost. Il comma
3 della suddetta norma, infatti, impone al Prefetto di comunicare tempestivamente all'Autorità Giudiziaria che ha emesso il provvedimento di rilascio, l'intervenuta esecuzione dello stesso;
il successivo comma 3.2 prevede che il Prefetto, al termine dell'attività svolta dalla cabina di regia incaricata di provvedere nel termine di 90 giorni a definire un piano di misure emergenziali per la tutela dei soggetti in situazioni di fragilità, riferisca all'Autorità Giudiziaria gli esiti dell'attività svolta dalla cabina di regia e che solo ed esclusivamente “l'Autorità Giudiziaria competente per l'esecuzione, tenuto conto delle informazioni ricevute, adotta i provvedimenti necessari, ivi compreso quello di differimento delle esecuzioni”, così che ogni discrezionalità sull'esecuzione del provvedimento rimane in capo all'Autorità Giudiziaria. La norma citata prevede poi esplicitamente al comma 3.2 che il ricorso del proprietario dell'immobile occupato avverso il provvedimento che ha disposto la liquidazione dell'indennità (prevista dalla legge a favore del proprietario dell'immobile per il mancato godimento del bene, secondo criteri equitativi, ma “Ferma restando la responsabilità anche sotto il profilo risarcitorio degli autori del reato di occupazione abusiva”), venga proposto innanzi al Giudice civile nelle forme dell'art. 737 e ss. c.p.c., in tal modo ulteriormente confermando la giurisdizione del giudice ordinario.


2. Il secondo motivo di appello: la posizione soggettiva tutelata e la qualificazione ex art. 2043 c.c. – Con il secondo motivo di appello la
[...] ha rilevato l'erroneo inquadramento della fattispecie ex art. 2043 Parte_1
c.c., deducendo che la parte attrice, rispetto alla lamentata mancata esecuzione di un provvedimento di sequestro penale, sarebbe in realtà titolare di un mero interesse di fatto, come tale non idoneo a fondare alcuna responsabilità in capo alla Pubblica
Amministrazione.
Il motivo è da ritenere infondato.
Non è in contestazione nel presente giudizio che un compendio immobiliare sito in
Firenze, via Bardelli n° 20, composto complessivamente da 12 appartamenti in comproprietà al 50% della nel 2011 fu per la quasi totalità (10 appartamenti CP_2 sui 12 complessivi) arbitrariamente occupato sine titulo da una quarantina di persone anche organizzate tra loro. Del pari pacifico è che la competente Procura della
Repubblica, anche sulla base della denuncia querela sporta dalla odierna parte appellata per il reato di cui all'art. 633 c.p., richiese il sequestro conservativo degli immobili, concesso dal GIP con provvedimento del 25.03.2011, di cui il PM ordinò alle Forze dell'Ordine l'esecuzione il successivo 29.03.2011. Non è infine controverso che nessuna delle articolazioni periferiche dello Stato abbia mai provveduto a mettere in esecuzione il provvedimento, pur permanendo l'occupazione degli immobili e dunque perpetrandosi la relativa condotta criminosa.
Pacifici questi fatti, la Suprema Corte ha ripetutamente affermato che l'omessa attuazione, da parte degli organi di polizia o delle altre amministrazioni a ciò preposte, dei provvedimenti dell'autorità giudiziaria costituisce un fatto illecito in sede civile (cfr.
Cass. n° 24198/2018 cit.), a fronte del quale sussiste dunque in capo alla parte lesa un diritto soggettivo al risarcimento dei danni eventualmente subiti. Il rilievo dato in tale ultima pronuncia della Suprema Corte alla tutela del diritto soggettivo del privato a fronte dell'inerzia della Pubblica Amministrazione risulta in particolare nel passaggio in cui si afferma: 'la discrezionalità della P.A. non può mai spingersi, se non stravolgendo ogni fondamento dello Stato di diritto, a stabilire se dare o non dare esecuzione ad un provvedimento dell'autorità giudiziaria, a maggior ragione quando questo abbia ad oggetto la tutela di un diritto riconosciuto dalla Costituzione o dalla CEDU, come nel caso del diritto di proprietà, tutelato dall'art. 41 Cost. e dall'art. 6 CEDU ed art. 1 del
Primo Protocollo addizionale CEDU. E' pertanto colposa la condotta dell'amministrazione dell'interno che, a fronte dell'ordine di sgombero di un immobile abusivamente occupato vi aut clam, trascuri per sei anni di dare attuazione al provvedimento di sequestro con contestuale ordine di sgombero impartito dalla Procura della Repubblica". La Suprema
Corte ha in tal senso affermato che l'omessa attuazione, da parte degli organi di Polizia
o delle altre amministrazioni a ciò preposte, integra di per sé solo un fatto illecito, spiegando in proposito come “Già Sez. 2, Sentenza n. 2299 del 01/08/1962, Rv.
253451-01, stabilì infatti che 'il rifiuto di assistenza della forza pubblica all'esecuzione dei provvedimenti del giudice, che sia determinato da valutazioni sull'opportunità dell'esecuzione medesima (e sempre quindi che non dipenda da accertata indisponibilità di forza, ipotesi questa che, essendo giustificata da impossibilita di adempimento della prestazione, esclude la illiceità del comportamento), costituisce un comportamento illecito lesivo del diritto alla prestazione e come tale generatore di responsabilità dalla parte della pubblica amministrazione". Nella motivazione di tale sentenza si afferma altresì che "l'Autorità amministrativa, richiesta di concorrere con la forza pubblica all'esecuzione della pronuncia giurisdizionale di condanna o del comando contenuto nel titolo esecutivo, non è chiamata ad esercitare una potestà amministrativa, bensì a prestare i mezzi per l'attuazione in concreto della sanzione, ossia a prestare un servizio che consente di realizzare il fine ultimo della funzione sovrana della giurisdizione, che è dato dalla reazione contro l'inadempiente”.
In tal modo la Cassazione ha affermato che l'autorità amministrativa agisce illecitamente qualora, trascendendo i limiti della prestazione del suo servizio, compia una valutazione di opportunità della attività esecutiva cui è preposta, così esercitando una potestà che non possiede. Il medesimo principio risulta affermato da Cassazione n°
3873/2004, in relazione ad un caso di mancata concessione della forza pubblica per l'esecuzione d'uno sfratto ordinato dal giudice civile, nella cui motivazione si legge "le
Sezioni unite di questa Corte (5.9., 18.3.1988, n. 2478) hanno diffusamente esposto le ragioni per le quali l'autorità amministrativa richiesta di concorrere con la forza pubblica all'esecuzione del comando contenuto nel titolo esecutivo non è chiamata ad esercitare una potestà amministrativa, ma ha il dovere di prestare i mezzi per l'attuazione in concreto dello stesso onde realizzare il fine ultimo della funzione sovrana della giurisdizione”. Le citate SS.UU. hanno in proposito affermato che, altrimenti, si toglierebbe vigore alla protezione giurisdizionale garantita al cittadino, che tutta l'attività giurisdizionale risulterebbe sostanzialmente vanificata e che, in definitiva, lo
Stato negherebbe se stesso come ordinamento. E ne hanno tratto il corollario che l'eventuale impossibilità di adempiere deve essere valutata con particolare rigore, successivamente precisando che all'autorità di polizia può riconoscersi esclusivamente un margine di discrezionalità tecnica nella scelta del momento concreto in cui prestare la propria assistenza (cfr. Cass S.U. 26 maggio 1998, n. 5233).
A fronte dunque di una attività materiale priva di discrezionalità della P.A., la posizione del soggetto che sia risultato danneggiato dall'omissione dell'attività esecutiva, qualificabile come illecito civile, è stata correttamente ricostruita dal primo giudice in termini di diritto soggettivo. Del pari corretta deve essere ritenuta la sussunzione della fattispecie in esame nell'ambito dell'art. 2043 c.c., con conseguente infondatezza anche del secondo motivo di gravame.


4.Il terzo motivo di appello: la condotta illecita dell'amministrazione – La ha infine contestato la decisione nella parte in cui Parte_1 ha ritenuto che la Pubblica Amministrazione avesse colposamente omesso di dare esecuzione al provvedimento di sequestro penale, senza considerare tutti gli altri fattori, valutati dall'Amministrazione, ritenuti dall'impugnante ostativi ad una esecuzione rebus sic stantibus. A tale ultimo proposito l'appellante ha indicato quali fattori oggetto della valutazione comparativa da parte dell'Amministrazione: il numero delle persone occupanti, circa 40 tra cui anche donne e bambini, le relative esigenze di ordine pubblico, la necessità di coordinarsi con l'amministrazione comunale che avrebbe dovuto farsi carico dell'emergenza abitativa che si sarebbe venuta a creare all'esito dell'esecuzione del provvedimento in esame. Il tal senso la parte impugnante, ritenendo opinabile l'orientamento della giurisprudenza di legittimità inaugurato dalla sentenza della Suprema Corte n° 24198/2018, così argomentava: 'In ogni caso, deve rilevarsi che la mancata esecuzione del sequestro preventivo non può definirsi riconducibile ad una mera inerzia dell'Amministrazione statale, ma alla attenta considerazione di molteplici interessi pubblici e privati coinvolti nella questione. In particolare, la mancata esecuzione del sequestro lamentata dalla è da attribuire alla valutazione e al CP_2 bilanciamento di una pluralità di interessi che deve essere effettuata dall'Amministrazione'.


4.1.La ricostruzione dei fatti – Prima di affrontare la questione in diritto appare opportuna una sintetica ricostruzione del fatti salienti.
Non è contestato e risulta dalla documentazione in atti che, a seguito dell'ordine di esecuzione del provvedimento di sequestro conservativo emesso dal P.M. della Procura della Repubblica di Firenze in data 29.03.2011, la Polizia Giudiziaria incaricata, il
12.04.2011 comunicava di aver avviato una 'attività di monitoraggio degli occupanti presenti' e di aver rilevato la presenza di diversi nuclei familiari con minori. Segnalava quindi la necessità di coinvolgere, ai fini della materiale esecuzione del sequestro, il
Comitato Provinciale per Ordine e la Sicurezza Pubblica (all. 4). In data 6.10.2011 il
Comitato per l'Ordine e la sicurezza Pubblica si riuniva per trattare le questioni relative a varie occupazioni di immobili, tra cui quello di via Bardelli 20 e, in tale occasione, il rappresentante del Comune di Firenze riferiva che la proprietà aveva iniziato una trattativa con gli occupanti (doc. 5), circostanza quest'ultima non comprovata e sempre negata dalla Nessun provvedimento veniva preso in proposito in tale sede. La CP_2 situazione dell'immobile in parola era nuovamente esaminata nella Riunione di
Coordinamento delle Forze di Polizia del 9.3.2012 (doc.6) in cui era deciso di procedere a 'una nuova verifica per decidere l'eventuale sgombro'. Il 27.6.2012 era effettuato un sopralluogo nell'immobile occupato (doc.7) nell'ambito del quale erano identificate 22 persone con indicazione degli appartamenti da ciascuno abusivamente occupati. La relativa relazione di servizio era comunicata al PM titolare del procedimento penale pendente per art. 633 c.p. (che fino a quel momento risultava iscritto a mod 44, nei confronti di ignoti) ed in tale occasione era ulteriormente rappresentata la necessità di
'portare nuovamente la questione all'attenzione del Comitato Provinciale per l'Ordine e la Sicurezza Pubblica, sia per le eventuali ripercussioni per l'ordine pubblico, quanto per il coordinamento degli Enti coinvilti nella successiva opera di sgombro'. Con nota del
28.9.2012 la Prefettura comunicava al legale della proprietà che l'argomento era all'attenzione degli uffici competenti e che, al fine di giungere ad una soluzione, erano stati programmati una serie di incontri con le istituzioni interessate (doc. 8).
Intanto in data 9.9.2013 ed in data 28.2.2014 venivano rilasciati gli unici due appartamenti del palazzo legittimamente occupati in forza di contratti di locazione e anche questi venivano subito fatti oggetto di altre occupazioni abusive. Si apriva anche per dette ulteriori occupazioni altro procedimento penale per il reato di cui all'art. 633
c.p.
Tra marzo ed aprile 2016 ulteriori tre sedute del Comitato Provinciale per l'Ordine e la
Sicurezza Pubblica trattavano specificamente della situazione dell'immobile di via
Bardelli, 20 (doc. 9), convenendosi prima della necessità di svolgere una specifica istruttoria sulla situazione dell'immobile 'al fine di una successiva programmazione delle attività di sgombro'; quindi, nell'ulteriore riunione, evidenziandosi i ripetuti solleciti della proprietà all'attuazione dello sgombro e decidendo 'di monitorare attentamente la situazione, rapportandola sia ai numerosi e gravosi impegni di ordine pubblico a cui attendono le Forze di Polizia, sia alla calendarizzazione degli sgombri già programmati…' Il 19.7.2016 il Tribunale di Firenze definiva il primo dei procedimenti penali (n.
11510/12 R.G.N.R.) aperti per il reato di occupazione dell'immobile in questione, nell'ambito del quale era stato emesso il decreto di sequestro preventivo, pronunciando sentenza di assoluzione degli imputati (doc.10).
A seguito degli appelli sia del PM, sia della parte civile, la suddetta pronuncia di assoluzione veniva riformata dalla Corte di Appello che, con sentenza n° 5100 del
26.09.2020, condannava gli occupanti per il reato ascritto ex art 633 c.p.c., (con una unica eccezione in cui era intervenuta la prescrizione) alla pena di mesi quattro di detenzione, condizionalmente sospesa.
Non è infine contestato che l'occupazione di tutti i 12 appartamenti sia proseguita.


4.2.I principi giurisprudenziali in materia - La questione di cui alla presente causa
è stata oggetto di esame da parte della Corte di Cassazione con la già citata ordinanza n. 24198/2018 che ha cassato con rinvio proprio una sentenza della Corte di Appello di Firenze, che aveva escluso la responsabilità del per omessa Controparte_4 esecuzione di un provvedimento di sequestro preventivo avente ad oggetto un immobile abusivamente occupato da soggetti sempre collegati al ' Parte_2 formulando il seguente principio di diritto 'la discrezionalità della P.A. non può mai spingersi, se non stravolgendo ogni fondamento dello Stato di diritto, a stabilire se dare
o non dare esecuzione ad un provvedimento dell'autorità giudiziaria, a maggior ragione quando questo abbia ad oggetto la tutela di un diritto riconosciuto dalla Costituzione o dalla CEDU, come nel caso del diritto di proprietà, tutelato dall'art. 41 Cost. e dall'art.
6 CEDU ed art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU. E' pertanto colposa la condotta dell'amministrazione dell'interno che, a fronte dell'ordine di sgombero di un immobile abusivamente occupato vi aut clam, trascuri per sei anni di dare attuazione al provvedimento di sequestro con contestuale ordine di sgombero impartito dalla Procura della Repubblica".
Se ne fa quindi conseguire che, nell'esplicazione di tale servizio, l'autorità amministrativa presta attività materiale e non può, dunque, procedere a valutazioni di interessi o di motivi di opportunità; pertanto essa agisce illecitamente qualora, trascendendo i limiti della prestazione del suo servizio, compia una valutazione di opportunità della attività esecutiva cui è preposta, così esercitando una potestà che non possiede. I medesimi principi, la cui affermazione si pone sulla scia di un orientamento della giurisprudenza di legittimità ormai consolidato sul punto, risultano discendere anche da pronunce della Corte Costituzionale che ha in varie occasioni ribadito la natura
'strumentale e ausiliaria' dell'assistenza della forza pubblica all'esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali, con la conseguenza che non può essere consentito alla
P.A. decidere di differirne l'esecuzione (cfr. Corte cost. 24.7.1998 n. 321).
Anche dagli organi giurisdizionali sovranazionali sono venuti contributi all'elaborazione del principio, affermandosi come l'esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali costituisce un corollario ineludibile del diritto di accesso ad un Tribunale sancito dall'art. 6 CEDU, e che tale diritto diverrebbe "illusorio se gli stati membri permettessero che una decisione giudiziaria definitiva e vincolante restasse lettera morta. L'esecuzione
d'una sentenza, di qualunque giurisdizione, deve essere considerata come facente parte integrante del processo ai sensi dell'art. 6 CEDU" (cfr. Corte EDU 5.6.2007, CP_5
c. Italia, in causa 14626/03; Corte EDU 19.3.1997, c. ). La Corte di Per_1 Per_2
Strasburgo ha altresì osservato come da siffatti principi "deriva l'obbligo per gli Stati contraenti di assicurare che ciascun diritto rivendicato trovi la sua effettiva realizzazione", e che "gli Stati hanno l'obbligo positivo di mettere in atto un sistema che sia effettivo tanto in pratica quanto in diritto, e che permetta di assicurare l'esecuzione delle decisioni giudiziarie definitive tra persone private" (cfr. Corte EDU, 7.6.2005,
Fouklev c. Ucraina, in causa 71186/01) e ancora che "gli Stati possono essere considerati responsabili per quanto riguarda l'esecuzione di una sentenza da parte di una persona di diritto privato se le autorità pubbliche implicate nelle procedure di esecuzione non danno prova della diligenza richiesta o se impediscono l'esecuzione"
(cfr. Corte EDI;
19 novembre 2013, Sekul c. Croazia). Part

4.3.La condotta in esame – La Presidenza Consiglio dei Ministri contesta il contenuto della pronuncia della Corte di Cassazione 24198/2018 in precedenza richiamata, sostenendo invece che, nell'esercizio di un potere discrezionale di cui è titolare anche nell'esecuzione di un provvedimento dell'autorità giudiziaria, essa abbia legittimamente contemperato esigenze di ordine pubblico e di tutela dei nuclei familiari fragili presenti fra gli occupanti, dal momento che lo sgombero avrebbe da una parte innescato problematiche di pubblica sicurezza, per il numero di persone coinvolte, dall'altra fatto sorgere una esigenza abitativa a cui il Comune non era in grado di far fronte. In sintesi l'appellante, riconduce la mancata esecuzione del provvedimenti di sequestro preventivo dell' ad una propria e legittima scelta discrezionale, CP_6 concertata anche con l'amministrazione comunale, di sacrificare il diritto di proprietà della odierna appellata, a fronte di più rilevanti interessi di ordine pubblico e a tutela di diritti primari della persona, propri degli stessi occupanti l'immobile.
L'assunto non è condivisibile ed è contrario ai principi di diritto propri dell'ordinamento giuridico, dal momento che l'autorità amministrativa, richiesta di concorrere con la forza pubblica all'esecuzione della pronuncia giurisdizionale di condanna o del comando contenuto nel titolo esecutivo, non è chiamata ad esercitare una potestà amministrativa, bensì a prestare i mezzi per l'attuazione in concreto della sanzione, ossia a prestare un servizio che consente di realizzare il fine ultimo della funzione sovrana della giurisdizione. Nell'esplicazione di tale servizio, l'autorità amministrativa presta attività materiale e non può, pertanto, procedere a valutazioni di interessi o di motivi di opportunità. Se, trascendendo i limiti della prestazione del servizio predetto, l'autorità amministrativa compie una valutazione di opportunità della esecuzione cui è chiamata a concorrere ed esercita una potestà che non ha, essa agisce illecitamente. Pertanto decidere di astenersi per circa cinque anni (così come computato dal primo giudice considerando quale termine finale la sentenza penale di assoluzione di primo grado, cui
è però seguita a quattro anni di distanza la riforma della Corte di Appello che ha condannato gli imputati, sempre permanendo l'occupazione), dall'esecuzione dello sgombero ovvero dal dare attuazione ad un provvedimento giurisdizionale, costituisce condotta illecita, che vanifica peraltro lo stato di diritto, come condivisibilmente statuito dal giudice di legittimità nell'ordinanza 21198/2018 là dove ha affermato che:
“(-) tollerare il crimine, per di più commesso da masse organizzate ed agguerrite in pregiudizio di cittadini indifesi, è una ben strana forma di tutela dell'ordine pubblico: questo si tutela ripristinando la legalità violata, e non già assicurando al reo, per sei anni, il godimento del frutto del reato;

(-) nessuna comparazione o bilanciamento di interessi è consentito alla p.a., quando vengano in conflitto l'interesse accampato da chi ha violato la legge (l'occupante abusivo), e chi l'ha rispettata (il proprietario dell'immobile occupato); sicchè è impensabile che per ragioni di ordine pubblico si possa dare preferenza al primo;

(-) sono de tutto irrilevanti, ai fini dell'affermazione della responsabilità della p.a., le ragioni per le quali l'immobile da sgomberare venne occupato;
quella occupazione fu un delitto, che non cessò di esser tale sol perchè il reo si trovasse in uno stato vero o presunto - di bisogno;
se cosi non fosse, si perverrebbe al paradossale risultato che qualsiasi usurpazione dei beni e dei diritti altrui finirebbe per essere giustificata da veri
o presunti "stati di bisogno", e ne sarebbe disintegrata la stessa convivenza civile;

(-) è contrario al diritto, alla logica e sinanche al buon senso sostenere che, dinanzi ad una aggressione generalizzata alle proprietà private, si debba "lasciar fare", altrimenti il reo potrebbe divenire vieppiù violento: in questo modo si garantirebbe non l'ordine, ma il disordine pubblico, dal momento che proprio dove più intollerabile è stato il sopruso, là più forte deve essere la reazione dell'ordinamento e dello stato di diritto: coercendae licentiae et criminibus vindicandis;

(-) infine, questa Corte non può non rilevare che la statuizione della Corte d'appello di
Firenze dal punto di vista della logica formale costituisce un autentico paradosso di
: l'occupazione abusiva di un intero immobile da parte di una massa di CP_7 persone organizzate fu essa, di per sè, il fatto turbativo dell'ordine pubblico. Pertanto affermare che giustamente essa fu tollerata per evitare più gravi proteste, significherebbe che per ragioni di ordine pubblico si può tollerare la violazione dell'ordine pubblico: e la contraddizione non lo consente.”
Anche l'esito concreto della vicenda in esame, ove l'immobile è occupato fin dal 2011 da una molteplicità di soggetti senza titolo, dimostra come la scelta attendista dell'amministrazione, oltre a ledere il diritto della parte proprietaria, ha finito per coincidere con la tolleranza di una situazione di illegalità, aggravando i rischi per l'ordine pubblico e la pubblica sicurezza, in violazione dei principi di buona amministrazione, nonché esponendo gli stessi occupanti a pericoli per la loro stessa incolumità, derivanti dallo stato di fatiscenza del bene, così come reiteratamente denunciato dall'attrice (che poco prima che avvenisse l'occupazione massiva stava appunto per intraprendere opere di ripristino e risanamento del compendio immobiliare).
In definitiva, l'illiceità della condotta posta in essere dal personale dell'Amministrazione statale (l'omessa esecuzione di un provvedimento dell'AG costituente titolo esecutivo)
è rinvenibile sia nella scelta di non procedere allo sgombro in mancanza di un previo reperimento di una soluzione abitativa per gli occupanti sine titulo (frutto come detto di una comparazione di interessi da parte degli organi deputati all'esecuzione, non ammessa dall'ordinamento), sia nelle carenze organizzative riferibili al mancato intervento di personale specializzato e coadiuvato dalle professionalità necessarie all'attuazione del rilascio con le modalità più adeguate e consone alle caratteristiche dei soggetti occupanti.
Deve quindi confermarsi la sentenza impugnata con cui si è ritenuta provata e sussistente la responsabilità del convenuto ex art. 2043 c.c. CP_8


5.Le spese di lite - Quanto alle spese del presente grado di giudizio di appello, le stesse seguono il principio della integrale soccombenza di parte appellante e si liquidano come in dispositivo in base al DM 55/14, così come aggiornati al D.M. nr. 147/2022, tenuto conto del valore del quantum appellatum (ricompreso nello scaglione da €
52.000 a € 260.000) e dell'impegno difensivo prestato (medio), con esclusione della fase istruttoria, tecnicamente non espletata (in particolare: quanto alla fase del sub procedimento di inibitoria € 2251,00 per la fase di studio, € 1202,00 per la fase introduttiva, € 1771,00 per la fase decisoria per un totale di euro 5224,00; quanto alla causa di merito: € 2977,00 per la fase di studio, € 1911,00 per la fase introduttiva, €
5103,00 per la fase decisoria, per un totale di euro 9991,00).
Poiché il presente giudizio è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 e l'impugnazione è stata respinta, sussistono le condizioni per dare atto - ai sensi dell'art. 13, comma 1 quater, D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall'art. 1, comma 17, legge 24 dicembre 2012, n. 228 - della sussistenza dell'obbligo di versamento, da parte della parte appellante, ove dovuto, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per la stessa impugnazione integralmente rigettata.


P.Q.M.

la Corte di Appello di Firenze, definitivamente pronunciando sull'appello proposto, ogni diversa eccezione disattesa e respinta, così statuisce:
1) respinge l'appello e per l'effetto conferma la sentenza impugnata;

2) condanna parte appellante a rifondere a parte appellata le spese di lite, che vengono liquidate: quanto al sub procedimento relativo al procedimento di inibitoria in euro
5224,00 per compenso, da maggiorare del 15% per rimborso forfetario spese ed oltre
IVA e CPA come per legge;
quanto alla causa di merito in euro 9991,00 per compenso, da maggiorare del 15% per rimborso forfetario spese ed oltre IVA e CPA come per legge;

3) ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P. R. 30 maggio 2002 n. 115, nel testo introdotto dall'art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, dalle parte appellante, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello, ove dovuto, per il gravame, a norma del comma l-bis dello stesso art. 13.
Così deciso in Firenze, nella camera di consiglio del 28.05.2025 dalla Corte di Appello di Firenze su relazione della dott.ssa Paola Caporali.
Il Consigliere relatore Il Presidente dott.ssa Paola Caporali dott.ssa Dania Mori
Nota La divulgazione del presente provvedimento, al di fuori dell'ambito strettamente processuale, è condizionata all'eliminazione di tutti i dati sensibili in esso contenuti ai sensi della normativa sulla privacy ex D. Lgs 30 giugno 2003 n. 196 e successive modificazioni e integrazioni