REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

CORTE DI APPELLO DI SALERNO
Seconda sezione civile

La Corte di Appello di Salerno II sezione civile riunita in camera di consiglio nelle persone dei Magistrati:
dr.Vito Colucci Presidente
d.ssa Maria Assunta Niccoli Consigliere
d.ssa Marcella Pizzillo Consigliere rel. est.
ha pronunciato la seguente
SENTENZA

nel procedimento civile n.339/2023 RGN

TRA
in persona del lr pt rappresentata e difesa Parte_1 dall'avv. Luigi Tepedino ed elettivamente domiciliata presso la sede dell'Avvocatura sita in al largo Pioppi n.

1- appellante Pt_1
E rappresentato e difeso dall'avv. Fabio Piccininno ed CP_1 elettivamente domiciliato presso il suo studio sito In alla via Pt_1
Domenico Coda n.6 – appellato
AVENTE AD OGGETTO: appello avverso la sentenza n.1130/2023
del Tribunale di Salerno pubblicata il 15/3/2023 e non notificata.
SULLE SEGUENTI CONCLUSIONI
1 Per l'appellante: chiedeva l'accoglimento dell'appello e conseguentemente di accertare e di dichiarare che i lavori aggiuntivi per i quali l'impresa aveva reclamato il corrispettivo a CP_1
mezzo del decreto ingiuntivo n.1943/2021 emesso dal Tribunale di
Salerno il 2/9/2021 erano privi di contratto scritto e di impegno di spesa e che la relativa obbligazione di pagamento non poteva essere direttamente riferita alla , di accertare e di Parte_1
dichiarare che la nota prot.201800169040 del 7/11/2018 rubricata
“proposta di transazione/posticipazione del pagamento” non integrasse un riconoscimento di debito o promessa di pagamento anche perché
proveniente da organo diverso dal Consiglio Provinciale al quale esclusivamente ex art.194 TUEL era riservata la facoltà di ricondurre in bilancio le obbligazioni assunte in violazione dell'art.191 TUEL, di revocare in ogni caso il predetto decreto ingiuntivo per la non diretta riferibilità alla del credito fatto valere in via Parte_1
monitoria dalla e di rigettare per Controparte_2
infondatezza la domanda di pagamento proposta da CP_1
titolare dell'omonima ditta individuale, in via diretta nei confronti della , il tutto con la vittoria delle spese del doppio Parte_1
2 grado di giudizio o, in via subordinata, con la compensazione delle spese;

per l'appellato: chiedeva il rigetto dell'appello per infondatezza e l'accoglimento dell'appello incidentale in materia di spese, con la vittoria delle spese di lite e del compenso professionale oltre accessori di legge.
Con ordinanza dell'11 luglio 2023 la Corte accoglieva l'istanza di sospensione dell'efficacia esecutiva della sentenza impugnata.
Il Consigliere Istruttore con ordinanza del 20 dicembre 2023
concedeva i termini previsti dalla legge per il deposito della comparsa conclusionale, fissando l'udienza del 28 novembre 2024 per la rimessione della causa al Collegio per la decisione.
Con ordinanza depositata il 5 dicembre 2024 in relazione all'udienza a trattazione scritta del 28 novembre 2024 il Consigliere
Istruttore rimetteva la causa al Collegio per la decisione.
RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE
La proponeva opposizione avverso il Parte_1
decreto ingiuntivo n. 1943/2021 emesso dal Tribunale di Salerno in favore di deducendo che: il predetto, quale titolare CP_1
3 dell'omonima ditta edile, otteneva dal Tribunale di Salerno un decreto ingiuntivo per ottenere il corrispettivo per lavori aggiuntivi rispetto a quelli effettivamente appaltati con contratto rep.3387 per la sistemazione e messa in sicurezza della Strada Provinciale n.142, per €
31.453,95, allegando a supporto la nota della prot. Parte_1
201800169040 del 7/11/2018 avente come oggetto una “proposta di transazione/posticipazione del pagamento”; tale pretesa creditoria era infondata con conseguente illegittimità del decreto ingiuntivo emesso in assenza dei presupposti di legge, poiché i lavori aggiuntivi in oggetto non erano sorretti da valido contratto scritto, non essendo compresi nel suddetto contratto d'appalto e, pertanto, privi del necessario atto negoziale redatto per iscritto e sottoscritto dal dirigente competente, nonché del necessario impegno contabile ex art.191 d.lvo n. 267/00; ne conseguiva che la nota esibita non equivaleva a riconoscimento del credito né a promessa di pagamento, ma aveva la sola funzione di chiedere preventivamente al creditore il consenso ad una posticipazione dell'eventuale pagamento ai fini della redazione del piano di riequilibrio finanziario ex art.243 bis TUEL, avendo precisato
4 in tale documento che il pagamento era eventuale e che era necessario in primis il riconoscimento consiliare ex art.194 TUEL.
Concludeva, quindi, chiedendo di dichiarare nullo e/o privo di effetti e, comunque, annullare o revocare il decreto ingiuntivo opposto.
si costituiva insistendo per il rigetto della CP_1
opposizione a decreto ingiuntivo e per la concessione della provvisoria esecuzione dello stesso decreto.
La causa per la sua natura documentale veniva rinviata direttamente per la discussione orale e per la decisione ex art. 281
sexies cpc.
Il Tribunale di Salerno rigettava l'opposizione avverso il decreto ingiuntivo opposto dichiarandolo esecutivo e applicava in tema di spese il principio della soccombenza.
Il Giudice di primo grado perveniva a tale decisione sulla base delle seguenti argomentazioni:
nell'atto di opposizione la non aveva contestato Parte_1
l'esecuzione dei lavori aggiuntivi reclamati da e causa CP_1
del credito azionato in sede monitoria, ma aveva insistito sulla carenza dei presupposti normativi della mancanza del contratto scritto e del
5 preventivo e necessario impegno contabile, indispensabili per vincolarla al pagamento;
invero solo con le note scritte per l'udienza del 7/12/2022 l'opponente aveva contestato l'esecuzione dei lavori in oggetto, tra l'altro con modalità generica ed indeterminata, tale da configurare una mera clausola di stile priva di effetti giuridici processuali;

anche se la variante, in qualità di patto aggiuntivo, in presenza di una delle causali dell'art. 132 Cod. App. Pubblici, doveva essere approvata e doveva rivestire la medesima forma scritta prevista per il contratto originario a cui accedeva e anche se in mancanza di approvazione l'appaltatore non aveva diritto al pagamento dei lavori compiuti unilateralmente senza uno specifico ordine di servizio da parte del direttore dei lavori, nel caso di specie, era successivamente pervenuto un atto di ricognizione di debito da parte dell'Ente
territoriale contenuto nella nota allegata al ricorso monitorio proveniente dal Dirigente del Settore viabilità e trasporti e rubricata
“proposta di transazione\posticipazione” del pagamento del credito fino alla liquidazione nel primo semestre del 2021 per i lavori ulteriori commissionati, da accettare entro il 15 ottobre;

6 nella suddetta proposta era esplicitato che la pretesa creditoria di era stata inserita al n.00043 della sezione E1 del piano CP_1
dei pagamenti formato dalla Provincia di;
Pt_1
la locuzione “eventuale” nella suddetta nota si riferiva solo al periodo di esecuzione del pagamento dilazionato e non all'obbligo di pagamento della somma transatta;

ne conseguiva che la aveva annoverato il Parte_1
credito extra contratto tra i vari debiti per i quali era stata attivata la procedura del piano di riequilibrio finanziario ex art 243 bis TUEL e che la nota esibita valeva quale ricognizione di debito, applicabile anche nei confronti della P.A. alla luce della giurisprudenza di legittimità, in quanto emessa da un soggetto legato da rapporto organico con la e notificato al privato Parte_1
destinatario.
La , in persona del lr pt ha presentato appello Parte_1
avverso la predetta sentenza deducendo i seguenti motivi:
1)violazione e falsa applicazione R.D. n. 2440/1923 (con riferimento alla necessità di forma scritta dei contratti con la P.A.) e dell'art.132 d.lvo 163/2006 (con riferimento all'illegittimità delle
7 varianti ordinate dopo la chiusura dei lavori); le somme rivendicate attenevano a lavori aggiuntivi rispetto a quelli oggetto di un contratto di appalto in forma scritta con la P.A., l'esigenza di una regolamentazione contrattuale scritta nei rapporti con la P.A. era espressione dei principi costituzionali di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione e garanzia del regolare svolgimento dell'attività amministrativa, dell'identificazione specifica e precisa dell'obbligazione assunta e dell'effettivo contenuto negoziale dell'atto, in modo da poter essere facilmente verificabile anche in relazione alla necessaria copertura finanziaria;
nel caso di specie mancava, per l'appunto, la forma scritta con conseguente impossibilità
di pagare il corrispettivo;

2)violazione e falsa applicazione degli artt. dell'art.191 e dell'art.194 lett.e) (con riferimento alla irriferibilità all'ente CP_3
locale dell'ordinazione priva di impegno di spesa ed all'esclusiva competenza consiliare del relativo riconoscimento ex post del debito);
la nota prot. 169040 del dott. dirigente della Persona_1
, non equivaleva ad un riconoscimento di debito e Parte_1
ad una promessa unilaterale di pagamento in quanto il Tribunale
8 aveva del tutto ignorato il comma 7 dell'art. 243 bis d.lvo 267/2000,
puntualmente richiamato sia dallo stesso documento che nell'atto di opposizione, in virtù del quale , ai fini della predisposizione del piano,
era necessaria una ricognizione di tutti i debiti fuori bilancio riconoscibili ex art. 194; ne conseguiva che la Parte_1
per adempiere a tale piano con riferimento al credito in questione,
suscettibile di eventuale riconoscimento consiliare ex art.194 TUEL
relativo a lavori non contrattualizzati, di impegno di spesa ed oggetto di variante illegittimamente ordinata, inviava una missiva al creditore proponendo il pagamento subordinato alla eventuale e favorevole deliberazione consiliare, nell'anno 2021, e richiedendone il consenso;

pertanto, la nota non solo non aveva il valore di un riconoscimento di debito, ma espressamente confermava anche la natura di debito fuori bilancio delle somme rivendicate da l'aggettivo CP_1
“eventuale” non si riferiva all'anno e, quindi, al periodo di esecuzione del pagamento, come erroneamente ritenuto dal giudice di prime cure,
ma al pagamento stesso poiché subordinato alla favorevole deliberazione consiliare;
come già dedotto in primo grado l'art. 194
TUEL attribuiva esclusivamente al Consiglio Provinciale la facoltà di
9 sanare un debito fuori bilancio in assenza di contratto scritto e di valido impegno di spesa e che, quindi, l'atto proveniente dal Dirigente
era privo dei requisiti formali e procedimentali necessari affinché
potesse riconoscersi il valore che diversamente gli aveva dato il giudice di prime cure;
inoltre l'obbligazione rivendicata in quanto priva di contratto scritto non poteva essere oggetto di un riconoscimento di debito, in quanto neanche il Consiglio avrebbe potuto sanare ex art. 194 TUEL la nullità del rapporto negoziale, che,
invece, doveva obbligatoriamente risultare perfezionata nei confronti dell'Ente locale, anche a tutela degli equilibri finanziari complessivi.
si costituiva e controdeduceva chiedendo il CP_1
rigetto dell'appello per la sua infondatezza.
Proponeva a sua volta appello incidentale in relazione alle spese affermando che la liquidazione era stata effettuata in modo non conforme al DM nr.147\2022 con riferimento al valore della controversia;
più precisamente deduceva che per un valore della controversia di € 31.453,95, la tabella dei parametri forensi del DM
147/2022 doveva essere per la fase di studio € 1.701,00, per la fase introduttiva € 1.204,00, per la fase istruttoria e/o di trattazione €
10 1.806,00 e per la fase decisionale € 2.905,00 per un totale di €
7.616,00 rispetto ai 3.357,00 E liquidati in sentenza.
L'appello è fondato e come tale va accolto.
L'oggetto del contendere attiene a lavori aggiuntivi rispetto a quelli oggetto di uno specifico contratto di appalto stipulato con la
Parte_1 Parte_1
In virtù della disciplina dei contratti con la PA la forma scritta è
prevista a pena di nullità ai sensi dell'art.1418 cc in relazione all'art
1325 Ic n.4 cc.
E' quanto ribadisce la Corte di Cassazione nella sentenza n.21477/2013, sentenza nella quale chiarisce anche la ratio di tale previsione normativa.
Alla stregua di quanto sancito dagli artt. 16 e 17 del r.d. 18
novembre 1923, n. 2440, i contratti con la P.A., ancorché quest'ultima
agisca "iure privatorum", devono rivestire, a pena di nullità, la forma
scritta, che è strumento di garanzia nell'interesse del cittadino
costituendo remora ad arbitrii ed agevola l'espletamento della
funzione di controllo, inconfigurabile, pertanto, rivelandosi la
11 possibilità di subentro "per facta concludentia" in un contratto già in
corso.
In virtù della legislazione originaria – art.342 l.n.2248allF del
1865- la variante era possibile solo in caso di uno specifico ordine di servizio emesso dal direttore dei lavori e nell'ipotesi di assoluta urgenza.
In virtù della normativa successiva quella successiva –art.132
Dlvo 163 /2006 - applicabile al caso in esame venendo in questione un contratto di appalto stipulato nel 2012, la variante era consentita per esigenze derivanti da sopravvenute disposizione legislative e regolamentari, da cause impreviste ed imprevedibili, dalla presenza di eventi inerenti la natura e la specificità dei beni sui quali si interveniva,
nei casi previsti dall'art.1644 IIC cc e nel caso di errori o omissioni del progetto esecutivo.
In assenza di tali presupposti l'importo per i lavori aggiuntivi non poteva essere riconosciuto.
Anche il Tribunale è partito da tale ragionamento ma , poi, in modo del tutto erroneo ha considerato che la nota inviata al creditore e
12 posta anche alla base della richiesta di decreto ingiuntivo potesse costituire una ricognizione di debito.
Invece la missiva in questione ha sicuramente un'altra valenza in quanto in quanto era stata spedita in attuazione dell'art 243 bis Dlvo
267/2000 VII c secondo il quale nella procedura di riequilibrio pluriennale la era tenuta a effettuare una ricognizione di Parte_1
tutti i debiti fuori bilancio riconoscibile ai sensi dell'art.194 e per il finanziamento di tali debiti poteva provvedere mediante un piano di rateizzazione della durata massima pari agli anni del piano di riequilibrio, compreso quello in corso, convenuto con i creditori.
Non a caso nella nota esibita vi era il richiamo esplicito all'art .
243 bis dlvo 267/2000, era specificato che il pagamento era eventuale in quanto subordinato al riconoscimento consiliare del debito fuori bilancio e si richiedeva il consenso del creditore al piano di rateizzazione del credito.
In particolare l'aggettivo eventuale non era riferito al periodo di pagamento, ma all'approvazione consiliare.
Il Tribunale richiamava nella sua motivazione sentenze della
Corte di Cassazione in tema di ricognizione di debito da parte della
13 P.A. che diversamente da quanto argomentato confermano quanto sostenuto dall'appellante.
La sent. n.130 del 1998 richiede una manifestazione di volontà
da parte di un organo abilitato a rappresentare l'ente e tale non può
esser considerato il Dirigente del Settore viabilità e trasporti.
La sent. n.9530 del 2003 richiede che l'atto costituente ricognizione del debito se proveniente da un organo interno debba essere poi esternato dall'organo avente valenza esterna;
nel caso di specie vi è solo la missiva di emanazione dirigenziale.
La sent.n. 8643 del 2003 richiede che agli atti della P.A. si possa applicare l'art.1988 cc, ma sul presupposto che tali provvedimenti abbiano i requisiti formali e procedimentali ai fini della loro validità e della loro efficacia;
nel caso di specie ai sensi dell'art.194 TUEL solo il Consiglio Comunale poteva sanare un debito fuori bilancio in assenza di contratto scritto e di un valido impegno di spesa.
A conferma di tale ragionamento la stessa giurisprudenza di legittimità ha escluso che l'approvazione di un debito fuori bilancio possa mai costituire una ricognizione postuma del debito.
14 La delibera comunale con la quale, in sede di riconoscimento
di debito fuori bilancio, il destina una somma al pagamento CP_4
del corrispettivo dell'opera eseguita, in assenza di un valido contratto
a monte fonte di obbligazione, non può configurarsi
come ricognizione postuma di debito, non innovando, pertanto, il detto
riconoscimento la disciplina che regolamenta la conclusione di
contratti da parte della P.A., né introducendo una sanatoria per i
contratti eventualmente nulli o comunque invalidi, come quelli
conclusi senza la forma scritta richiesta "ad
substantiam"(cfr.ord.Cass.n.15303/2022).
E in ogni caso la ricognizione di debito, tuttavia, non costituisce
autonoma fonte di obbligazione, ma ha soltanto l'effetto confermativo
di un preesistente rapporto obbligatorio, comportando una relevatio
ab onere probandi che dispensa colui a cui favore è fatta dall'onere di
fornire la prova del rapporto fondamentale che si presume fino a
prova contraria, ma dalla cui esistenza o validità non può prescindersi
sotto il profilo sostanziale, con il conseguente venir meno di ogni
effetto vincolante della ricognizione di debito, ove venga
15 giudizialmente provato che il rapporto fondamentale non è mai sorto o
è invalido e si è estinto (cfr. sent.Cass.n11021/2005).
In altri termini, il riconoscimento di debiti fuori bilancio non
innova la disciplina che regolamenta la conclusione di contratti da
parte della PA, né introduce una sanatoria per i contratti
eventualmente nulli o comunque invalidi, come quelli conclusi senza la
forma scritta prescritta ad substantiam (cfr. sent.Cass.n.9412/2011).
In sostanza l'opposizione andava accolta e il principio della soccombenza andava applicato a favore della con Parte_1
conseguente rigetto dell'appello incidentale sulle spese.
In ogni caso il Tribunale aveva correttamente applicato per uno scaglione pari a 26001,00 E- 52000,00 E i valori minimi con una decurtazione al 50 % della fase della trattazione per il mancato espletamento di prove.
Il principio della soccombenza va applicato anche in questo grado di giudizio ( scaglione: 26001,00 E- 52000,00 E - valori minimi-
per entrambi i gradi vanno riconosciute la fase dello studio, la fase introduttiva e quella decisionale;
per la fase della trattazione va riconosciuto il 50% per la sua scarsa significatività).
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PQM

La Corte d'Appello, definitivamente pronunciando, disattesa ogni contraria domanda, deduzione ed eccezione, così provvede:
1)accoglie l'appello principale e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata accoglie l'opposizione e revoca il decreto ingiuntivo n.1943/2021 emesso dal Tribunale di Salerno il 2/9/21;
2)rigetta l'appello incidentale;

3) condanna l'appellato a pagare le spese a favore della Parte_1
, spese che liquida per il primo grado in E 3357,5 oltre
[...]
IVA e CPA se dovute come per legge e il 15% per spese generali e per il presente grado in E 4234,5 oltre IVA e CPA se dovute come per legge e il 15% per spese generali.
Salerno, 11 dicembre 2024
Il Consigliere estensore Il Presidente
d.ssa Marcella Pizzillo dr. Vito Colucci
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