Proc. n. 823/2023

CORTE DI APPELLO DI BARI
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- SEZIONE LAVORO -

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Corte di appello di Bari – Sezione per le controversie in materia di lavo- ro, previdenza e assistenza – composta dai Magistrati: dr.ssa ELVIRA PALMA Presidente dr. LUCA ARIOLA Consigliere – relatore dr.ssa VALERIA SPAGNOLETTI Consigliere
ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa iscritta al n. 823 del Ruolo Generale dell'anno 2023 vertente tra
in Parte_1 persona del direttore generale pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Raffaella Travi e Grazia Benedetta Marina Marino, giusta procura de- positata nel fascicolo telematico;
appellante
e
, nata il [...], nata il [...], Controparte_1 Controparte_2 [...]
, nata l'[...], , , Controparte_3 CP_4 Controparte_5 nato il [...], nata il [...], tutti rappresen- Controparte_6 tati e difesi in primo grado dall'avv. Giuseppe Paparella;
appellati – contumaci
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO E MOTIVI DELLA DECISIONE
1. , Controparte_1 Controparte_2 Controparte_7 CP_4
e tutti dipendenti della
[...] Controparte_5 Controparte_6 con qualifica Collaboratore Professionale In- Controparte_8 fermiere (di cui al liv. D del C.C.N.L. di categoria) ed orario di lavoro arti- colato in 3 turni, premesso che: - a seguito della chiusura, avvenuta nel mar-
- 1 - zo 2020, della mensa aziendale del sita alla Via Garrone, era sta- Parte_1 to loro negato il diritto di usufruire della mensa;
- ciononostante, la datrice di lavoro aveva omesso di garantire la fruizione del ridetto servizio con mo- dalità sostitutive, in contrasto con le previsioni agli artt. 33 del d.P.R. n. 270 del 1987, 29 del c.c.n.l. 20 settembre 2001, 4 del c.c.n.l. 2009, 27 del c.c.n.l.
2016-2018 e 8 d.lgs. n. 66 del 2003; hanno convenuto l' Controparte_9
[.
datrice di lavoro innanzi al Tribunale di Bari, in funzione di giudice del lavoro, per sentir accertare il proprio diritto a fruire del servizio mensa ed ottenere il risarcimento del danno per il suo mancato godimento, quantifica- to in 4,13 euro (in quanto il valore del singolo buono pasto era di 5,16 euro, di cui 1,03 a carico del lavoratore) per ogni giorno di lavoro prestato, con decorrenza dal marzo 2020, oltre rivalutazione monetaria ed interessi legali, con la conseguente condanna al risarcimento del danno nella misura suindi- cata.
2. Costituitasi in giudizio, l' Controparte_10 ha eccepito in via preliminare il difetto di giuri-
[...] sdizione del giudice ordinario. Nel merito, ha chiesto il rigetto dell'avversa domanda per insussistenza del diritto al servizio mensa, chiarendo, tra l'altro, che a partire dal 2020 la soluzione A.DI.SU. (fruita solo in via transi- toria dai dipendenti e come mera possibilità agli stessi fornita) non era stata più praticabile, a causa del verificarsi di un evento eccezionale, quale quello della pandemia.
3. Con sentenza n. 1907/2023, resa in data 22 giugno 2023, l'adito
Tribunale ha accolto il ricorso e condannato il al pagamento del- Parte_1 le spese di lite, con distrazione.
Per quel che rileva ai fini del presente giudizio, il Giudice di prime cure ha, in sintesi, ritenuto che:
- la controversia rientrava nella giurisdizione del giudice ordinario, giacché il petitum concerne diritti soggettivi che i lavoratori vantano in rela- zione al rapporto di lavoro;

- l'incontestata istituzione del servizio mediante utilizzo della mensa universitaria E.D.I.S.U. rendeva inconsistenti le pur astrattamente condivi- sibili considerazioni della resistente in merito al fatto che il citato art. 29 del c.c.n.l. attribuisca all'azienda solo una facoltà e non un obbligo;

- non aveva rilievo la connessa questione relativa alla sussistenza o meno dei presupposti di cui all'articolo 7, comma 2, della l.r. Puglia n. 1 del
2008, con particolare riguardo alla compatibilità con le risorse finanziarie disponibili, poiché la istituzione del servizio in questione mediante ricorso all'uso della mensa di un altro ente dimostrava in modo incontrovertibile
- 2 - che l'azienda si trovava in condizioni finanziarie tali da permettere l'istituzione del servizio, sia pure non tramite la creazione di una struttura interna alla stessa;

- l'insorgenza del diritto alla mensa dipendeva non già dall'obbligo di rientro al lavoro, ma esclusivamente dal vincolo derivante dall'organizzazione in turni e, quindi, dalla circostanza che le prestazioni di lavoro programmate secondo tali turni fossero erogate in una delle fasce orarie destinate alla consumazione del pasto in base all'accordo del 29 mar- zo 2001 (cioè dalle 12:30 alle 13:30, dalle 19:30 alle 21:30 o dalle 21:30 al- le 22:30);
- una volta istituito il servizio mensa, ai dipendenti va riconosciuto un vero e proprio diritto a godere di questo beneficio, vuoi nella forma diret- ta della fruizione della mansa, vuoi in forme indirette, quali “cestini pranzo”
o “buoni pasto”;
- la violazione di tale diritto obbliga l'azienda al risarcimento del danno, da commisura al “costo del pasto” determinato in sostituzione del servizio mensa determinato a norma dell'art. 33 del d.P.R. n. 270 del 1987
(come costituito dagli artt. 68 e 134 del d.P.R. n. 384 del 1990) in 4,13 euro, moltiplicato per il numero dei giorni di effettiva presenza in servizio evinci- bili dai fogli di presenza prodotti.
Sulla scorta di tali considerazioni il Giudice di primo grado ha dun- que statuito nei seguenti termini: «- accoglie le domande e, per l'effetto, ac- certata la sussistenza in capo ai ricorrenti del diritto alla mensa e il manca- to godimento del diritto alla mensa ovvero all'erogazione di detto servizio anche attraverso modalità sostitutive dal 10.3.2020 (per il ricorrente
[...]
dal 1.3.2021, data di assunzione), condanna parte resisten- Parte_2 te al risarcimento del danno derivante dalla mancata fruizione del servizio per (427 giorni lavorativi) a mediante il pagamento in suo Controparte_1 favore della somma complessiva di € 1.763,51, per (486 giorni lavorativi) a
mediante il pagamento in suo favore della somma com- Controparte_2 plessiva di € 2.007,18, per (409 giorni lavorativi) a me- Controparte_7 diante il pagamento in suo favore della somma complessiva di € 1.689,17, per (432 giorni lavorativi) a mediante il pagamento in suo fa- CP_4 vore della somma complessiva di € 1.784,16, per (260 giorni lavorativi)a
mediante il pagamento in suo favore della somma Controparte_5 complessiva di € 1.073,80 e per (219 giorni lavorativi) a CP_11 nunzia mediante il pagamento in suo favore della somma complessiva di €
904,47 (pari ad € 4,13 per ogni giorno di lavoro in cui spetta il diritto alla mensa), cui vanno aggiunti interessi e rivalutazione nei limiti di legge;
-
- 3 - condanna l' convenuta al pagamento delle spese processuali soste- Pt_1 nute dai ricorrenti che liquida in € 118,50 per spese ed € 4.200,00 per ono- rari, oltre rimborso per spese forfettarie nella misura del 15%, i.v.a. e c.p.a. come per legge, con distrazione in favore del procuratore anticipatario».
4. Avverso detta sentenza l' Controparte_10 ha interposto appello mediante ricorso depositato
[...] in data 21 luglio 2023.
Gli appellati, sebbene attinti da regolare notifica, non si sono costi- tuiti.
Acquisiti i documenti prodotti dalle parti ed il fascicolo d'ufficio del giudizio di primo grado, all'udienza del 20 maggio 2025, la causa è stata di- scussa e decisa come da separato ed infrascritto dispositivo.
5. L'atto di gravame si compone di una pluralità di motivi di do- glianza.
5.1. L'appellante lamenta innanzitutto il travisamento della domanda attorea, denunciando l'erroneità della sentenza gravata nella parte in cui ha argomentato circa l'accordo sindacale aziendale del 29 marzo 2001 reputan- dolo sottoscritto in base all'art. 29 del c.c.n.l. del comparto Sanità del 2001.
Sottolinea come fin da epoca antecedente al marzo 2001 era vietata qualsiasi contratto integrativo decentrato che comportasse oneri non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna ammi- nistrazione, pena la nullità e la disapplicazione delle relative clausole, ri- marcando altresì che era imposto il controllo sulla compatibilità dei costi della contrattazione collettiva integrativa con i vincoli di bilancio ad opera del collegio sindacale. Nella specie, tutte queste fasi procedimentali e tutti questi adempimenti necessari per il perfezionamento dell'accordo erano sta- ti pretermessi, sicché fin dalla sua nascita tale accordo era da considerarsi nullo.
5.2. Il censura altresì la decisione impugnata nella parte Parte_1 in cui ha omesso di rilevare, sulla scorta del vigente quadro normativo e pat- tizio, che l'istituzione del servizio mensa e/o di forme alternative di ristoro costituiva una mera facoltà in capo all'amministrazione, da esercitarsi com- patibilmente con le risorse disponibili, con conseguente inconfigurabilità, in capo al dipendente, di un diritto soggettivo.
L' sostiene che l'istituzione del servizio mensa, in ipotesi di Pt_1 insussistenza di un equilibrio economico di bilancio, determinerebbe la nul- lità e/o l'inefficacia di ogni eventuale accordo sindacale per contrarietà alle previsioni dell'art. 40, comma 3quinquies, del d.lgs. n. 165 del 2001, il qua- le vieta alle pubbliche amministrazioni di sottoscrivere contratti collettivi
- 4 - integrativi in contrasto con i vincoli risultanti dai contratti collettivi naziona- li o che comportino oneri non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale. Nel periodo oggetto di causa, il non Parte_1 avrebbe mai conseguito il necessario equilibrio economico – cui l'art. 7 del- la l.r. Puglia n. 1 del 2008 subordina la possibilità di istituire il servizio mensa – e che le risorse finanziarie dovrebbero essere disponibili non sol- tanto alla data di istituzione del servizio, ma anche successivamente. L'art. 29 del c.c.n.l. integrativo del 2001, difatti, subordina la “possibilità” di isti- tuire mense di servizio e/o modalità di fruizione sostitutive alla necessaria compatibilità con l'assetto organizzativo e con la disponibilità di risorse fi- nanziarie, nel caso di specie insussistenti.
5.3. Sotto altro e diverso profilo, l'appellante censura la sentenza nella parte in cui ha affermato che mediante l'accordo del 29 marzo 2001 era stato istituito il servizio mensa.
A giudizio del , l'accordo in questione non è idoneo ad Parte_1 assurgere a fonte del diritto soggettivo dei dipendenti, tant'è che mediante nota del 28 maggio 2001, prot. n. 6852, il Direttore Generale individuava la sede provvisoria della mensa nella mensa universitaria EDISU di via Garro- ne, non riconoscendo l'esercizio del diritto con modalità sostitutive, che non sono mai state previste in ambito aziendale. A tale individuazione, avvenuta ben 22 anni prima, non era seguito alcuna convenzione, stante il mancato perfezionamento, anche negli anni successivi, di accordi sindacali ossequio- si dell'iter previsto in caso di spesa aggiuntiva. La facoltà di usufruire della mensa sita in via Garrone era stata unilateralmente mantenuta in vita dal
[...]
solo in attesa di addivenire ad una definizione del contenzioso, al Parte_3 fine di evitare il moltiplicarsi delle cause da parte dei dipendenti del CP_12
con conseguenti condanne ed ulteriori oneri non previsti a carico della
[...] finanza pubblica.
5.4. Ancora, l' critica la sentenza appellata laddove ha rite- Pt_1 nuto che la chiusura della mensa di via Garrone per effetto della legislazione emergenziale abbia violato un diritto soggettivo dei dipendenti. Osserva che l'impossibilità di garantire la fruizione del servizio mensa per il sopraggiun- gere della pandemia da infezione Covid-19 non fosse ostativa ad una diversa forma di adempimento, evidenziando che la possibilità offerta, in via transi- toria, ai dipendenti del di utilizzare la mensa universitaria presso Parte_1
l' di via Garrone era inidonea a fondare un diritto soggettivo alla CP_13 fruizione del servizio, di talché l'impossibilità sopravvenuta della prestazio- ne – determinata, appunto, dal fenomeno pandemico – avrebbe determinato l'estinzione dell'obbligazione.
- 5 - 5.5. L'appellante si duole altresì del favorevole scrutinio della prete- sa risarcitoria pur in assenza di allegazione degli elementi costitutivi delle voci di danno e, in particolare della prova dell'osservanza di una determina- ta ed autorizzata articolazione dell'orario di lavoro, dell'effettuazione di una pausa di almeno un'ora e del sostenimento di un costo per il pasto, oltre che di conteggi analitici delle giornate lavorate e delle somme dovute.
5.6. Infine, ripropone la questione di difetto di giurisdizione, eviden- ziando l'insussistenza, in capo al lavoratore, di un diritto soggettivo alla mensa.
6. L'appello è fondato e va conseguentemente accolto perché – la- sciando in disparte la questione relativa alla natura dell'obbligazione asseri- tamente scaturente dall'accordo sindacale del 29 marzo 2001 e all'incidenza che sul suo adempimento ha avuto la chiusura della mensa universitaria du- rante il periodo pandemico – alla stregua della disciplina che regola il rap- porto di lavoro privatizzato della dipendente odierna appellante non è in ra- dice configurabile alcun diritto soggettivo all'istituzione della mensa. Come già argomentato da questa Corte in precedenti pronunce emesse in

contro

- versie analoghe, promosse dai dipendenti del in servizio presso Parte_1
l'Ospedale GI XI (cfr. solo da ultimo App. Bari sentenza n.
426/2025 del 1° aprile 2025), merita condivisione la prospettazione dell'appellante, secondo cui il diritto azionato non è configurabile alla stre- gua della disciplina che regola il rapporto di lavoro privatizzato del dipen- dente odierno appellato.
7. In via del tutto preliminare, deve darsi atto della sussistenza della giurisdizione di questa Autorità Giudiziaria ordinaria, contestata anche in questo grado dall'Azienda appellata.
Come affermato dalla giurisprudenza di legittimità, la giurisdizione si determina sulla base della domanda e, dunque, del c.d. petitum sostanzia- le, da identificarsi non solo e non tanto in funzione della concreta statuizio- ne chiesta al giudice e/o nella prospettazione della parte, quanto sulla base della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati a fondamen- to della pretesa fatta valere con l'atto introduttivo della lite ed al rapporto giuridico di cui sono espressione (cfr. ex plurimis Cass. nn. 34751 del 2024,
23436 del 2022, 25480 del 2021 e 14231 del 2020).
Trasponendo i citati principi alla fattispecie in esame, non è revoca- bile in dubbio che il presente giudizio non è stato introdotto dal lavoratore con la finalità di sindacare la discrezionalità amministrativa dell'
[...]
nella scelta dell'istituzione del servizio di mensa – circostanza, CP_10
- 6 - quest'ultima, che sarebbe stata idonea a radicare la giurisdizione del giudice amministrativo – ma di ottenere il risarcimento del danno derivante dalla le- sione del dedotto diritto soggettivo (che, a dire della lavoratrice, si fonde- rebbe sul combinato disposto della disciplina normativa e pattizia) alla frui- zione del sevizio mensa anche con modalità sostitutive.
A fronte di tali petitum e causa petendi, che pacificamente rientrano nell'alveo delle controversie elencate all'art. 409 c.p.c., è dunque pacifica la sussistenza della giurisdizione dell'a.g.o.
8. Venendo al merito, occorre ricostruire la normativa di riferimento.
8.1. L'art. 29, rubricato “mensa”, del c.c.n.l. di comparto del 20 set- tembre 2001, integrativo del c.c.n.l. del personale del comparto Sanità stipu- lato il 7 aprile 1999 che analogamente disponeva, costituisce la fonte nor- mativa pattizia che attualmente disciplina la possibilità per i dipendenti del comparto Sanità di beneficiare dell'istituzione di una mensa aziendale, ov- vero della predisposizione di un beneficio equivalente.
La norma prevede che:
«

1. Le aziende, in relazione al proprio assetto organizzativo e com- patibilmente con le risorse disponibili, possono istituire mense di servizio o, in alternativa, garantire l'esercizio del diritto di mensa con modalità sosti- tutive.


2. Hanno diritto alla mensa tutti i dipendenti, ivi compresi quelli che prestano la propria attività in posizione di comando, nei giorni di effettiva presenza al lavoro, in relazione alla particolare articolazione dell'orario.


3. Il pasto va consumato al di fuori dell'orario di lavoro. Il tempo impiegato per il consumo del pasto è rilevato con i normali mezzi di con- trollo dell'orario e non deve essere superiore a trenta minuti.


4. Il costo del pasto determinato in sostituzione del servizio mensa non può superare L. 10.000. Il dipendente è tenuto a contribuire in ogni ca- so nella misura fissa di L.

2.000 per ogni pasto. Il pasto non è monetizzabi- le.


5. Sono disapplicati gli articoli 33 del decreto del Presidente della
Repubblica 270/1987, e 68, comma 2, del decreto del Presidente della Re- pubblica n. 384/1990».
Tale disposizione è stata poi modificata, nei commi 1 e 4, dall'art. 4 del CCNL del 31 luglio 2009 (biennio economico 2008-2009) nei seguenti termini:
«

1. Le aziende, in relazione al proprio assetto organizzativo e com- patibilmente con le risorse disponibili, possono istituire mense di servizio o, in alternativa, garantire l'esercizio del diritto di mensa con modalità sosti-
- 7 - tutive. In ogni caso l'organizzazione e la gestione dei suddetti servizi rien- trano nell'autonomia gestionale delle aziende, mentre resta ferma fa com- petenza del CCNL nella definizione delle regole in merito alla fruibilità e all'esercizio del diritto di mensa da parte dei lavoratori […]


4. Le Regioni, sulla base di rilevazioni relative al costo della vita nei diversi ambiti regionali e al contesto socio-sanitario di riferimento, possono fornire alle aziende indicazioni in merito alla valorizzazione – nel quadro delle risorse disponibili – dei servizi di mensa nel rispetto della partecipa- zione economica del dipendente finora prevista. Nel caso di erogazione dell'esercizio del diritto di mensa con modalità sostitutive, queste ultime non possono comunque avere un valore economico inferiore a quello in atto ed il dipendente è tenuto a contribuire nella misura di un quinto del costo unitario del pasto. Il pasto non è monetizzabile».
8.2. La normativa contrattuale appena esaminata espressamente di- spone la disapplicazione degli artt. 33 del d.P.R. n. 270 del 1987 e 68, comma 2, del d.P.R. n. 384 del 1990, i quali prevedevano il diritto alla men- sa per tutti i dipendenti.
Da ciò consegue, come già affermato da questa Corte con la sentenza n. 2289/2019, resa in una fattispecie analoga ed in sintonia con i principi af- fermati dalla Cassazione (con le sentenze del 2 ottobre 2012 n. 16736 e dell'8 novembre 2013 n. 25192 richiamate nel suddetto precedente), “che la normativa collettiva nazionale non ha costituito nell'immediato alcun dirit- to a favore dei dipendenti, né quanto all'istituzione del servizio mensa, né quanto alle possibili modalità sostitutive di fruizione, essendo rimessa ogni determinazione al riguardo alle aziende sanitarie datrici, compatibilmente con le risorse disponibili”.
La S.C., infatti, ha ritenuto che, con la formula adottata dall'art.29
CCNL del 2001, le parti sociali abbiano optato per l'insussistenza di un di- ritto/dovere al servizio mensa, ovvero alla fruizione dello stesso con modali- tà sostitutive (buoni pasto), espressamente prevedendo, peraltro,
l'abrogazione sia dell'art.33, primo comma, d.p.r. n. 270 del 1987, sia del secondo comma dell'art.68 d.p.r. n. 384 del 1990.
Cass. 16736/12 sul punto ha precisato: «Lo conferma altresì la di- sposta disapplicazione (cfr. comma 5) del d.p.r. n. 270 del 1987, art.33, che attribuiva direttamente ed immediatamente il diritto al servizio mensa, sen- za alcun rinvio a determinazioni ulteriori. Sarebbe stato quindi necessario che il diritto venisse previsto in sede di contrattazione decentrata…».
Cass. 25192/2013 ha ribadito che è condivisibile la «interpretazione dell'art.29 del CCNL 20.9.2001, in relazione al quale questa Corte ha avuto
- 8 - modo di precisare che in tema di servizio sostitutivo di mensa, il detto arti- colo, nel prevedere il potere delle aziende, "in relazione al proprio assetto organizzativo e compatibilmente con le risorse disponibili", di "istituire mense di servizio o, in alternativa, di garantire l'esercizio del diritto di mensa con modalità sostitutive", non ha costituito nell'immediato alcun di- ritto a favore dei dipendenti, né quanto all'istituzione del servizio, né alle modalità sostitutive, essendo rimessa la relativa determinazione alle azien- de, compatibilmente con le risorse disponibili».
Quindi, le previgenti disposizioni di legge, nel concorso dei requisiti della effettività della prestazione lavorativa e della peculiare durata e dislo- cazione temporale della stessa, attribuivano a tutti i dipendenti un vero e proprio diritto soggettivo alla mensa, la cui mancata attuazione in concreto esponeva l'amministrazione al risarcimento;
tanto che la giurisprudenza di legittimità aveva più volte confermato le pronunce di accoglimento della domanda dei lavoratori avente come oggetto il ristoro economico previsto in alternativa.
Con la scelta letterale del termine “possono” e con la valida abroga- zione delle suddette norme di legge, le parti sociali stipulanti i CCNL del
2001 e del 2004, nel regime sopravvenuto del lavoro pubblico contrattualiz- zato, hanno, invece, volontariamente imboccato la diversa via di lasciare all'amministrazione un ampio margine di valutazione, sia per i dirigenti, sia per gli altri dipendenti del comparto della sanità pubblica, senza la previsio- ne di una posizione soggettiva tutelabile in capo agli addetti e con l'effetto di procurare una soluzione di continuità rispetto al passato.
Tale ricostruzione, in termini di facoltà e non di obbligo a carico del datore di lavoro, è stata confermata anche di recente da Cass. 25622/2023, secondo cui «la disposizione contrattuale citata indica immediatamente che non viene direttamente costituito alcun diritto a favore dei dipendenti, né quanto all'istituzione del servizio, né alle modalità sostitutive, essendo ri- messa la relativa determinazione alle aziende, compatibilmente con le ri- sorse disponibili (v. Cass. n. 16736/2012); lo conferma, del resto, la dispo- sta disapplicazione (cfr. comma 5) del d.P.R. n. 270 del 1987, art.33 che at- tribuiva direttamente ed immediatamente il diritto al servizio mensa, senza alcun rinvio a determinazioni ulteriori».
Nell'ambito di tale ricostruzione normativa va letta la vicenda ogget- to di causa.
8.3. A ciò deve aggiungersi un'ulteriore e fondamentale considera- zione, oggetto di specifica riproposizione da parte dell'Azienda appellata.
- 9 - L'art. 29 del CCNL del 20 settembre 2001 prevede che l'istituzione di mense di servizio o, in alternativa, l'esercizio del diritto di mensa con modalità sostitutive debba avvenire da parte delle aziende «in relazione al proprio assetto organizzativo e compatibilmente con le risorse disponibili».
Ciò significa che l'Azienda non avrebbe potuto - e non potrebbe - prescindere dalla copertura finanziaria del servizio o delle modalità sostitu- tive;
tale aspetto, che limita fortemente la possibilità di riconoscere il servi- zio mensa, è di fondamentale importanza e si inserisce nell'ambito di ulte- riori disposizioni normative aventi ad oggetto la copertura di spesa nel pub- blico impiego.
Già con la sentenza di questa Corte del 2019 innanzi richiamata si è affermato (con motivazione condivisibile cui il Collegio intende dare conti- nuità) che «con particolare riguardo al canone della compatibilità con le risorse economiche disponibili – che nell'assetto della disciplina collettiva nazionale, come si è visto, concorre a condizionare vuoi l'istituzione della mensa vuoi le modalità sostitutive di erogazione del servizio – si rileva, inoltre, che un tale enunciato normativo non può considerarsi direttamente produttivo di un diritto soggettivo pieno e tutelabile in capo ai lavoratori.
Basta considerare al riguardo che, diversamente opinando, il sindacato da parte del giudice, adito dai dipendenti di un'azienda sanitaria locale che non avesse istituito il servizio mensa né avesse previsto i buoni pasto, do- vrebbe estendersi ad aspetti di macrogestione e di impiego delle risorse Part economiche pubbliche, cioè a profili immanenti al modo di essere del , sottratti per definizione al controllo giudiziario, siccome riservati alla pote- stà organizzativa».
Come correttamente rilevato dall' l'esigenza del rispetto dei Pt_1 vincoli di bilancio e la necessità della copertura finanziaria è esplicitata an- che nel d.lgs. n. 165 del 2001, che disciplina la contrattazione collettiva nel lavoro privatizzato alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni. Il T.U. non solo prevede che la contrattazione integrativa debba muoversi entro le regole previste dalla contrattazione nazionale (artt. 40, 3° co., e 43, 5° co.), ma stabilisce, all'art. 40bis introdotto dal d.lgs. n. 150 del 2009, che è la contrattazione nazionale a definire l'entità delle risorse finanziarie disponi- bili per la contrattazione integrativa, prevedendo, al fine di garantire anche in sede decentrata il contenimento della spesa pubblica nei limiti dei vincoli di bilancio, stringenti meccanismi di controllo, di pubblicità e di monitorag- gio della contrattazione integrativa.
Infatti, l'art. 40, comma 3quinquies – pure introdotto dal D.Lgs. n.
150/2009 – risolve il conflitto tra contratto collettivo nazionale e contratto
- 10 - decentrato con la sanzione della nullità delle clausole difformi, sancendo l'inderogabilità, anche in melius, del contratto collettivo nazionale da parte del contratto integrativo dovuta a ragioni di ordine pubblico inerenti al cor- retto uso delle risorse della parte pubblica nel suo complesso.
Si rammenta altresì che con la L. 28 dicembre 2001 n. 448, art. 17
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Sta- to - legge finanziaria 2002) è stato reso ancora più stringente il controllo sul- le spese previste dalla contrattazione decentrata (cfr. Cass., n. 25622/2023 cit.).
8.4. Osserva la Corte che anche la legislazione regionale, con la l. n.
1 del 2008, art. 7, risulta in linea con la normativa nazionale in tema di co- pertura della spesa nel pubblico impiego e si pone come condizione ostativa al riconoscimento del diritto vantato nell'odierna controversia.
Difatti, l'art. 7 della l.r. Puglia n. 1 del 2008 (successivo al 2001), rubricato “Condizioni per il riconoscimento del diritto alla mensa”, prevede quanto segue:
«

1. L'istituzione del servizio mensa o, in alternativa, l'esercizio del diritto di mensa con modalità sostitutive (buoni pasto) è consentita esclusi- vamente nei casi e con le modalità di cui all'articolo 29 del contratto collet- tivo nazionale di lavoro (CCNL) integrativo del comparto sanità del 20 set- tembre 2001 e all'articolo 24 del CCNL integrativo di entrambe le aree di- rigenziali dell'8 giugno 2000.


2. Il riconoscimento del diritto è sotteso, fra l'altro, alla sussistenza di due condizioni essenziali:
a) particolare articolazione dell'orario di lavoro;

b) compatibilità con le risorse finanziarie disponibili, assicurate dall'equilibrio economico di bilancio.


3. In assenza delle condizioni di cui ai commi 1 e 2 è fatto assoluto divieto di attivare il servizio».
La norma, dunque, non solo richiama espressamente i requisiti già contenuti nell'art. 29 dell'Accordo del 20 settembre 2001 integrativo del
CCNL del 7 aprile 1999 per l'eventuale istituzione del servizio mensa - e, segnatamente, “la compatibilità con le risorse finanziarie disponibili” - ma specifica che tali risorse devono essere assicurate dalla sussistenza dell'equilibrio economico di bilancio.
Ne consegue che solo le aziende sanitarie che non si trovino in situa- zioni di disavanzo possono prendere in considerazione la possibilità di isti- tuire il servizio mensa, ovvero forme succedanee di fruizione del relativo beneficio, pena la violazione della norma in esame, liddove esplicitamente
- 11 - pone il divieto di attivare il servizio di cui si controverte in assenza delle condizioni indicate ai punti a) e b) del comma 2; non senza rimarcare che trattasi di divieto assoluto, tant'è che l'ultimo comma dell'art. 7 cit. lo pre- vede espressamente (“In assenza delle condizioni di cui ai commi 1 e 2 è fatto assoluto divieto di attivare il servizio”).
Va evidenziato, inoltre, che la compatibilità con le risorse finanziarie disponibili, richiesta dalla norma regionale, deve sussistere non solo con ri- ferimento al momento dell'istituzione del servizio mensa, ma anche succes- sivamente.
8.5. Nel caso di specie, come già affermato, tra l'altro, da questa
Corte in plurime pronunce riguardanti i dipendenti del Policlinico in servi- zio presso l'Ospedale GI XI (cfr. solo da ultimo App. Bari, sez. lav., sentenza n. 426/2025 del 1° aprile 2025), non può affermarsi la valida istituzione di un servizio mensa presso l' in forza dell'Accordo CP_13 del 29 marzo 2001, difettando la compatibilità rispetto agli strumenti di pro- grammazione finanziaria e di spesa, prevista dal legislatore come condizio- ne per la stipula dei contratti decentrati (a mente del d.lgs. n. 165 del 2001, art. 40, comma 3).
Ne deriva la nullità delle clausole della contrattazione collettiva inte- grativa difformi che prescindono da tale verifica di compatibilità; e tanto anche nel caso in cui la pubblica amministrazione abbia recepito in proprie delibere dette clausole (cfr. Cass. n. 5679 del 2022, secondo cui «anche una delibera di recepimento di quell'Accordo…se fondata su un Accordo Inte- grativo invalido, sarebbe a propria volta illegittima e dovrebbe essere di- sapplicata … (tra le molte, v. Cass. 4 maggio 2021, n. 11645; Cass. 15 giu- gno 2018, n. 15902)»).
In altri termini, quand'anche l' reputando valido l'obbligo Pt_1 assunto in sede di contrattazione decentrata con l'accordo del 29 marzo
2001, applicasse i contenuti e ritenesse il beneficio previsto esteso a chiun- que presti servizio in determinate fasce orarie in un arco temporale illimita- to, fino al punto di garantire anche forme alternative e/o risarcitorie derivan- ti dall'asserita impossibilità di godere della mensa, si esporrebbe alla viola- zione degli obblighi assunti con i contratti collettivi nazionali o integrativi, applicando clausole di un contratto decentrato in contrasto con quello na- zionale o con norme imperative di legge che “sono nulle e devono essere di- sapplicate”.
Osta, dunque, all'accoglimento della domanda tale insuperabile im- pedimento di tipo economico.
- 12 - In definitiva, l'accordo sindacale del 29 marzo 2001 non risulta ido- neo a supportare la richiesta risarcitoria, trattandosi di un accordo difforme dalla normativa nazionale e regionale in forza della quale occorre la coper- tura di spesa.
Né vi è prova che sia stato conseguito l'equilibrio economico di bi- lancio cui il menzionato art. 7 della l.r. n. 1/2008 subordina la possibilità di istituire il servizio mensa.
L'art. 7 della legge della Regione Puglia 19 febbraio 2008, n. 1, «àn- cora l'insorgenza del diritto all'indennità di mensa al concorso delle “due condizioni essenziali” (A) della “particolare articolazione dell'orario di la- voro» e (B) della «compatibilità con le risorse finanziarie disponibili, assi- curate dall'equilibrio economico di bilancio»; sancisce coerentemente che, in assenza delle predette condizioni, «è fatto assoluto divieto di attivare il servizio». La l.r. 1/2008, in altre parole, non ha perimetrato in senso ridutti- vo il trattamento riveniente dalla contrattazione collettiva, che – come si è visto – non vale a fondare alcun diritto alla mensa, almeno per gli anni de- dotti in questa controversia – per cui non collide con i principi costituziona- lizzati in materia di lavoro e, specificamente, di retribuzione.” (cfr. il già ci- tato precedente di questa Corte n. 2289 del 2019).
L'art. 29 dell'accordo integrativo del CCNL del 7 aprile 1999 esige che il contratto decentrato istitutivo del servizio mensa non possa e non debba comportare per il datore di lavoro soluzioni incompatibili con l'assetto organizzativo e/o idonee a determinare un dispendio di risorse non disponibili né previste negli strumenti di programmazione annuale e plu- riennale.
La normativa nazionale e quella regionale hanno ribadito e rafforzato la suddetta necessità.
Al riguardo è opportuno sottolineare che la Suprema Corte, nella re- cente sentenza 21 febbraio 2022 n. 5679, in ordine alle clausole dei contratti collettivi integrativi riconosciute incompatibili con i vincoli di bilancio in base al controllo annuale, ha affermato che: «In tema di pubblico impiego contrattualizzato, ai sensi del combinato disposto degli artt. 40, comma 3,
40 bis, comma 3, e 48 del d.lgs. n. 165 del 2001, nella formulazione anterio- re alle modifiche apportate dal d.lgs. n. 150 del 2009, sono nulle le clausole dei contratti collettivi integrativi riconosciute incompatibili con i vincoli di bilancio in base al controllo annualmente demandato al collegio dei reviso- ri dei conti ovvero, laddove tale organo non sia previsto, dai nuclei di valu- tazione o dai servizi di controllo interno ai sensi del d.lgs. n.286 del 1999».
- 13 - Secondo la Cassazione, «tale impostazione normativa, riportando nell'insieme la compatibilità finanziaria ad un requisito di legittimazione della P.A. rispetto alla sottoscrizione del Contratto Integrativo impedisce di ritenere la mancanza della corrispondente verifica come mero vizio endo- procedimentale ed anzi comporta, ai sensi dell'art.40, comma 3 ultimo inci- so, l'invalidità per contrasto con centrali regole procedurali stabilite dal
CCNL, in una lettura congiunta delle disposizioni appena richiamate. So- stanzialmente in questo senso, con riferimento ad altro comparto ma al me- desimo assetto normativo e ad analoga previsione del CCNL, per quanto in un caso in cui il parere vi era stato ed era stato negativo, questa S.C. si è peraltro già espressa (Cass. 7 novembre 2018, n. 28452)».
Ha quindi errato il primo Giudice nella ricostruzione preliminare del- la fattispecie, allorché ha ritenuto irrilevante la questione relativa alla sussi- stenza o meno dei presupposti per il riconoscimento del diritto indicati dall'art. 7, comma 2, della n. 1/2008, argomentando che il sol fat- CP_14 to dell'istituzione del servizio, sia pure tramite l'uso della mensa di un altro ente, dimostrerebbe in modo incontrovertibile la sussistenza di condizioni finanziarie adeguate.
È, in ogni caso, evidente che l'eventuale sussistenza delle condizioni finanziarie che hanno determinato le parti sociali ad istituire la mensa nel
2001 devono fare i conti con la necessità di compiere anno per anno la veri- fica della sussistenza di situazioni compatibili con il mantenimento del ser- vizio, essendo imprescindibile una valutazione economica dei costi azienda- li rapportata ai vincoli di bilancio ed alle modifiche che detto bilancio subi- sce nel tempo.
La normativa in tema di oneri finanziari e di copertura delle spese nel pubblico impiego deve ovviamente correlarsi con l'effettivo accertamen- to della presenza o meno di risorse finanziarie, tenendo conto che detto ac- certamento va eseguito in concreto e verificato nel tempo, non solo in sede di attivazione del servizio, ma anche dopo, non potendosi escludere che pos- sano sopraggiungere disavanzi di bilancio anche in un tempo successivo.
8.6. Le considerazioni che precedono, peraltro, risultano ampiamente confermate da Cass. n. 25622 del 2023, secondo cui: A) l'art. 29 del
C.C.N.L. «indica immediatamente che non viene direttamente costituito al- cun diritto a favore dei dipendenti, né quanto all'istituzione del servizio, né alle modalità sostitutive, essendo rimessa la relativa determinazione alle aziende, compatibilmente con le risorse disponibili (v. Cass. n.
16736/2012); lo conferma, del resto, la disposta disapplicazione (cfr. com- ma 5) del D.P.R. n. 270 del 1987, art. 33 che attribuiva direttamente ed im-
- 14 - mediatamente il diritto al servizio mensa, senza alcun rinvio a determina- zioni ulteriori»; B) la citata disposizione, così come modificata nei commi 1
e 4 dall'art. 4 del c.c.n.l. del 31 luglio 2009 (biennio economico 2008/2009), dispone che nei seguenti sensi: «le aziende, in relazione al proprio assetto organizzativo e compatibilmente con le risorse disponibili, possono istituire mense di servizio o, in alternativa, garantire l'esercizio del diritto di mensa con modalità sostitutive. In ogni caso l'organizzazione e la gestione dei suddetti servizi, rientrano nell'autonomia gestionale delle aziende, mentre resta ferma la competenza del c.c.n.l. nella definizione delle regole in meri- to alla fruibilità e all'esercizio del diritto di mensa da parte dei lavoratori», così confermando la sussistenza di una facoltà e non già di un obbligo a ca- rico dell' ; C) ad ogni modo, anche l'istituzione del servi- Controparte_15 zio mensa deve avvenire in ossequio alle previsioni dell'art. 40, comma 3, del d.lgs. n. 165 del 2001 che impedisce alle pubbliche amministrazioni di sottoscrivere in sede decentrata contratti integrativi che implicano l'assunzione di oneri non previsti dagli strumenti di programmazione annua- le e pluriennale.
In tale contesto, la Cassazione, nel richiamare le previsioni dell'art. 8 del d.lgs. n. 66 del 2003, rilevando che «l'attribuzione del buono pasto (…) presuppone, come regola generale, solo che il lavoratore, osservando un orario di lavoro giornaliero di almeno sei ore, abbia diritto ad un intervallo non lavorato, pervenendo in tal modo alla conclusione per cui la “partico- lare articolazione dell'orario di lavoro” di cui all'art. 29 del c.c.n.l. del
Comparto sanità del 20 settembre 2001, comportano il diritto alla fruizione della pausa di lavoro, a prescindere che la stessa avvenga in fasce orarie normalmente destinate alla consumazione del pasto o che il pasto potesse essere consumato prima dell'inizio del turno», non sembra aver inteso in al- cun modo suffragare la tesi sostenuta dal lavoratore, secondo cui il diritto alla mensa spetterebbe ex se, solo in virtù dell'effettuazione di turni lavora- tivi superiori alle sei ore. Ciò in quanto il presupposto logico-giuridico – come innanzi chiarito e come reso evidente dalle articolate premesse dell'iter motivazionale – per l'attribuzione del diritto resta pur sempre l'effettiva istituzione del servizio e, a monte, “la disponibilità delle risorse” economico- finanziarie.
Nello stesso senso ritiene questa Corte siano interpretabili le recenti pronunce della Suprema Corte (cfr. Cass. n. 21440 del 2024 e n. 21484 del
2024; ma v. già prima Cass. n. 32113 del 2022, sulla scia di Cass. n. 5547 del 2021), incentrate sull'art. 8 del d.lgs. 66/2003, in tema di diritto alla pausa ed alla consumazione del pasto nel caso di turni di lavoro eccedenti le
- 15 - sei ore, che non hanno operato alcuna espressa revisione del quadro dei con- solidati principi generali suesposti, esprimendosi in fattispecie di previa pa- cifica istituzione del servizio mensa da parte dell' sanitaria datrice Pt_1 di lavoro, e, dunque, per quanto detto, eterogenee rispetto a quella che ci oc- cupa.
9. In conclusione, l'appello va accolto e, in riforma dell'impugnata sentenza, deve essere respinta interamente la domanda proposta dagli odier- ni appellati nei confronti dell' Controparte_16
[...]
Restano assorbite tutte le ulteriori questioni, compresa quella relativa alla natura dell'obbligazione asseritamente scaturente dall'accordo sindacale del 29 marzo 2001 ed all'incidenza che sul suo adempimento avrebbe avuto la chiusura della mensa universitaria durante il periodo pandemico.
10. Le spese processuali del doppio grado del giudizio possono esse- re compensate integralmente tra le parti, attesa la sussistenza di numerosi precedenti di merito favorevoli ai lavoratori e la novità della questione trat- tata, non ancora specificamente scrutinata dalla giurisprudenza di legittimi- tà.


P Q M


La Corte di appello di Bari, sezione lavoro, definitivamente pronunciando sull'appello proposto dall' Parte_1 mediante ricorso depositato il 21.7.2023 nei confronti di
[...]
, , Controparte_1 Controparte_2 Controparte_5 CP_17
, e avverso la sentenza emessa dal
[...] CP_4 Controparte_6
Tribunale di Bari, sezione lavoro, in data 22.6.2023, così provvede:
accoglie l'appello e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugna- ta, rigetta le domande attoree;
compensa tra tutte le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Così deciso in Bari, il 20 maggio 2025.
Il Consigliere estensore Il Presidente
Luca Ariola Elvira Palma
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