R.G. n. 869/2023
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Corte di Appello di Lecce - Sezione Seconda civile - composta dai Signori:
1) Dott. Antonio Francesco Esposito
- Presidente rel.
2) Dott.ssa Consiglia Invitto
- Consigliere
3) Dott. Giovanni Surdo Consigliere
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa iscritta al n. 869/2023 del Ruolo Generale, promossa da
Parte 1 (C.F. ^C.^F. ¹ ), Parte 1 A^VV. ^NICOLA
), quest'ultimo rappresentato e difeso da sé medesimo ex (C.F. C.F. 2
art. 86 c.p.c., quali eredi ed aventi causa di Controparte_1 ^e Parte_2
), in proprio, tutti elettivamente domiciliati in
[...] (C.F. C.F. 3
Lecce, viale Otranto n. 117, presso lo studio dell'Avv. Marcello Marcuccio, dal quale sono tutti rappresentati e difesi congiuntamente e disgiuntamente all'Avv. CO De IL;

APPELLANTI
contro
ITALIANA, in persona del Presidente del Consiglio Controparte_2
in carica (C.F.: P.IVA ¹ Controparte_3 MINISTRI-
DIPARTIMENTO DELLA PROTEZIONE CIVILE-, in persona del Presidente del
Consiglio in carica (C.F.: P.IVA ² [...]
Controparte 4 (già Controparte_5
[…] in persona del Ministro in carica (C.F.: P.IVA 3 ), tutti

rappresentati e difesi dalla Avvocatura Distrettuale dello Stato di Lecce, presso i cui uffici in Lecce, via Francesco Rubichi n. 39, sono elettivamente domiciliati;

'in persona del Presidente della Giunta Regionale in carica (C.F.: CP_6 ^P.^IVA 4 ), rappresentata e difesa dagli avv.ti Orazio Addante e Daniela
Limongelli, elettivamente domiciliata in Lecce, al Viale Aldo Moro, presso il Servizio
Contenzioso Amministrativo Puglia Meridionale;

APPELLATI
CONCLUSIONI
Sulle note scritte in sostituzione dell'udienza del 17.12.2024, depositate dalle parti nei termini concessi ai sensi dell'art. 352 c.p.c., la causa è stata rimessa al Collegio per la decisione.
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SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Controparte_1 e Parte_2 proprietari dell'azienda agricola e dei terreni meglio identificati nell'atto di citazione, convenivano in giudizio dinanzi al Tribunale di
Lecce la CP_6 la Controparte_7 ' [...]
e il Controparte_8 Controparte_5
[...] per sentirne accertare la responsabilità per i fatti indicati in citazione e chiedendo il risarcimento dei danni per la perdita di circa 7.000 alberi di olivo colpiti dall'infezione causata dal batterio xylella fastidiosa.
Si costituivano le amministrazioni convenute eccependo il difetto di giurisdizione del
Giudice ordinario, la competenza del Tribunale di Roma, il difetto di legittimazione passiva e contestando nel merito la fondatezza della domanda.
Concessi i termini di cui all'art. 183, comma 6, n. 1 e n. 2, c.p.c., il giudice di prime cure disponeva consulenza tecnica d'ufficio. A seguito della pronuncia n. 34555/2022
delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione che aveva dichiarato la giurisdizione del Giudice amministrativo in altra controversia per danni causati dalla xylella fastidiosa, ^il
Tribunale sospendeva le operazioni peritali e rinviava la causa per la precisazione delle conclusioni.
Quindi, con sentenza n. 1150/2023, depositata il 17.4.2023, il primo giudice così
provvedeva:
"Il Tribunale di Lecce - Prima Sezione Civile, definitivamente pronunciando nella causa
N 9449/2020 RG, ogni diversa istanza ed eccezione disattesa:
a) Dichiara il proprio difetto di giurisdizione in favore del Giudice Amministrativo;

b) Compensa interamente tra le parti le spese di lite.".
Il Giudice di prime cure riteneva di doversi conformare alla menzionata ordinanza delle
Sezioni Unite che aveva riconosciuto la giurisdizione del Giudice amministrativo nella materia per cui è causa.
Riportando ampi passaggi della pronuncia della Corte di Cassazione, il primo giudice evidenziava innanzitutto che, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza di legittimità, la giurisdizione si determina in base alla domanda, a tal fine rilevando non già la prospettazione delle parti, bensì il petitum sostanziale, identificabile non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma soprattutto in funzione della causa petendi, ossia dell'intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione.
Alle stregua di tali principi, doveva escludersi nella fattispecie la giurisdizione del
Giudice ordinario, in quanto gli attori non avevano dedotto la lesione del diritto soggettivo alla conservazione dell'integrità patrimoniale riconducibile ad un mero comportamento materiale della P.A. o a un incolpevole affidamento riposto nella legittimità di un provvedimento amministrativo, bensì la violazione di un'aspettativa all'esercizio di pubblici poteri, il cui carattere discrezionale induceva a qualificare la posizione soggettiva vantata dagli attori come interesse legittimo pretensivo, con la conseguente devoluzione della pretesa risarcitoria alla giurisdizione del Giudice
amministrativo.
A sostegno della domanda risarcitoria gli attori avevano fatto valere l'omessa e/o tardiva attuazione delle misure di prevenzione e controllo della diffusione del batterio la cui tempestiva applicazione, a loro avviso, avrebbe evitato i danni lamentati. In altri termini, gli attori avevano dedotto non la mera inerzia dell'amministrazione, bensì
l'omessa adozione di specifici provvedimenti rimessi alla valutazione discrezionale della
P.A., chiamata a vagliare i tempi e le modalità del proprio intervento sulla base di un apprezzamento non meramente tecnico.
In relazione all'omessa adozione delle misure di protezione e contenimento previste dalla normativa di settore, trovava applicazione il consolidato principio secondo cui,
qualora il danno lamentato dal privato sia ricollegabile al mancato esercizio di un potere autoritativo discrezionale, quando la domanda di risarcimento è fondata esclusivamente sull'omesso compimento dell'attività provvedimentale necessaria ad evitare l'insorgenza del dedotto pregiudizio, la controversia introdotta dal privato è devoluta alla giurisdizione del Giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 7 cod. proc. amm., spettando la giurisdizione al Giudice ordinario nelle sole ipotesi in cui il privato denunci l'omesso compimento di un'attività vincolata o un comportamento privo di ogni interferenza con un atto autoritativo, in quanto non configurabile neppure mediatamente come espressione dell'esercizio di un pubblico potere oppure nelle ipotesi in cui l'atto o il provvedimento di cui la condotta dell'Amministrazione sia esecuzione non costituisca oggetto del giudizio, facendosi valere unicamente l'illiceità del comportamento del soggetto pubblico ai sensi dell'art. 2043 c.c., suscettibile di incidere sull'incolumità e i diritti patrimoniali del privato. Il carattere discrezionale della valutazione rimessa agli enti competenti ai fini dell'adozione delle misure di protezione e contenimento del batterio nocivo per la vegetazione conduce ad escludere la configurabilità delle predette ipotesi, dovendosi per tale ragione concludere per l'attrazione della controversia nell'alveo della giurisdizione del Giudice amministrativo.
Avverso la sentenza hanno proposto appello con atto notificato il 25.10.2023 [...] ^Parte 1 e CO De IL, quali eredi ed aventi causa di Controparte_1 n^onché
Parte_2 in proprio, per i motivi che saranno illustrati in prosieguo.
Si sono costituiti il Controparte_2 italiana, la [...]
il [...] Controparte_8
nonché la CP 6 'contestando tutto quanto Controparte 4
ex adverso dedotto ed eccepito e concludendo per il rigetto dell'appello in quanto infondato in fatto e in diritto. La difesa erariale ha chiesto la condanna degli appellanti per lite temeraria ex art. 96 c.p.c.
Concessi alle parti i termini per la precisazione delle conclusioni e il deposito di comparse conclusionali e memorie di replica ex art. 352 c.p.c., sulle note scritte depositate in sostituzione dell'udienza del 17.12.2024, la causa veniva rimessa al Collegio per la decisione.
MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo si deduce violazione degli artt. 1, 115 e 163 n. 5 c.p.c., violazione e falsa applicazione dell'art. 7 del codice del processo amministrativo, violazione e/o falsa applicazione dell'art. 2043 c.c., difetto assoluto di motivazione ovvero motivazione meramente apparente.
Secondo gli appellanti il Tribunale avrebbe errato nel ritenere applicabili al caso di specie i principi affermati dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione nell'ordinanza n.
34555/2022, in quanto concernente giudizio avente causa petendi e petitum sostanziale diversi da quelli della domanda proposta in questa sede. Invero, gli attori non avevano ancorato la pretesa risarcitoria esclusivamente all'omessa adozione di specifici provvedimenti, ma avevano lamentato la lesione dei propri diritti soggettivi cagionata da fatti e comportamenti delle convenute amministrazioni che evidenziavano l'inerzia delle stesse nella gestione ordinaria e straordinaria della doverosa attività di prevenzione e contrasto all'introduzione e diffusione del batterio Xylella fastidiosa nelle province di Lecce e di Brindisi.
Sostengono gli appellanti che se Tribunale avesse effettuato un compiuto esame dell'atto di citazione avrebbe correttamente individuato il petitum sostanziale della domanda proposta nella denuncia della mera inerzia della P.A., inerzia che aveva dato un contributo causale alla condotta omissiva violativa del principio generale del neminem laedere. Gli attori avevano lamentato la mancata adozione di provvedimenti e le omissioni di controllo non come illegittimità dell'esercizio negativo del potere, ma come mera inerzia delle amministrazioni convenute, ossia come un comportamento materiale negligente e imprudente nella doverosa tutela della proprietà.
Il fondamento costituzionale del diritto di proprietà impedirebbe di rinvenire qualsiasi carattere di discrezionalità nell'attività dell'amministrazione, che si prospetta invece come attività vincolata, dovendo quindi configurarsi la posizione del privato come di diritto soggettivo assoluto, insuscettibile di qualsivoglia compromissione e limitazione,
con la relativa giurisdizione del Giudice ordinario. Non potrebbe dunque ipotizzarsi la devoluzione al Giudice amministrativo di controversia avente ad oggetto l'inerzia della
P.A., poiché l'amministrazione non sarebbe chiamata ad esercitare, nemmeno mediatamente, alcun potere pubblico.

2. Con il secondo motivo si ripropone la domanda già avanzata in primo grado, avendo il giudice di prime cure deciso solo sulla giurisdizione.
Sostengono gli appellanti che il Controparte_5 e la CP 6
dovevano ritenersi responsabili per aver omesso di eseguire controlli meticolosi sul materiale vegetale proveniente sia da paesi terzi sia da altri Stati membri dell'UE, per aver omesso di vigilare sullo stato fitosanitario dei vegetali coltivati e spontanei, al fine di verificare la presenza di organismi nocivi, per aver omesso di eseguire la rimozione immediata delle piante infette nonché per aver omesso di effettuare il monitoraggio della presenza del batterio xylella fastidiosa nei periodi opportuni dell'anno, come accertato dalla Corte di Giustizia UE con sentenza del 05.09.2019, causa C-443/18.
In ragione di ciò, gli appellanti ribadiscono l'originaria richiesta di risarcimento dei danni per un ammontare totale di € 4.161.161,91, così come determinati dalla relazione tecnica giurata prodotta nel corso del primo grado di giudizio. Chiedono disporsi c.t.u.
al fine di determinare il danno subito.

3. I due motivi, esaminabili congiuntamente, sono infondati.

3.1. Con l'atto di citazione in primo grado gli odierni appellanti, rilevato che in data 21
ottobre 2013 il Servizio Fitosanitario della Regione CP 6 aveva notificato il ritrovamento dell'organismo nocivo "xylella fastidiosa" - inserito nella lista dei patogeni da quarantena dell'Unione Europea (Direttiva 2000/29/CE) come organismo nocivo la cui presenza è sconosciuta nell'Unione - in una zona della Provincia di Lecce (Gallipoli)
a seguito di diffusi disseccamenti a carico di piante di olivo;
che in data 26 novembre
2013 l'Autorità europea per la sicurezza alimentare aveva comunicato che un'efficace azione di contenimento doveva includere la rimozione delle piante infette;
che in data
10 febbraio 2015 il Consiglio dei Ministri aveva dichiarato lo stato di emergenza in conseguenza della diffusione nel territorio della del batterio, nominando CP_6
un commissario delegato per l'emergenza xylella con il compito di predisporre un Piano
di gestione dell'emergenza; che in data 18 maggio 2015 la Commissione Europea aveva adottato la decisione di esecuzione 789/2015/UE che imponeva allo Stato membro di procedere, nella zona cuscinetto, in un raggio di 100 metri attorno alle piante risultate infette, alla rimozione immediata anche delle piante ospiti;
che in data 29.9.2015 era stato approvato dal capo del Dipartimento della Protezione Civile un Piano degli interventi per il contrasto alla diffusione della xylella fastidiosa redatto dal commissario delegato;
che in data 3.10.2015 parte attrice aveva ricevuto la notifica dell'atto dirigenziale n. 414/2015 della con il quale si prescriveva l'estirpazioneCP 6
delle piante secondo quanto previsto dalla la decisione di esecuzione 789/2015/UE; che in data 18.12.2015 la Procura della Repubblica aveva disposto il sequestro preventivo di tutti gli alberi di olivo che dovevano essere abbattuti, poi restituiti il 25.7.2016; che ⁱn ^data ⁴.¹⁰.²⁰¹7 ^la aveva riconosciuto a parte attrice un indennizzo di CP 6
€ 78.013,00; che in data 5.9.2017 la Corte di Giustizia UE aveva condannato lo Stato
italiano per la mancata esecuzione, nella zona di contenimento, delle misure della rimozione immediata delle piante infette e del monitoraggio del batterio mediante ispezioni al momento opportuno;
tanto premesso, deducevano che, a causa del fatto illecito commesso dalle amministrazioni convenute ed accertato nelle menzionate sedi giurisdizionali, l'intero patrimonio arboreo olivicolo dell'azienda era andato nel tempo distrutto.
Controparte_5 e della Individuavano, quindi, la responsabilità del nell'omesso controllo sull'introduzione di organismi nocivi ai vegetali CP_6
nello Stato italiano, nel tardivo rilevamento della presenza della xylella fastidiosa, nella tardiva esecuzione della misura di rimozione delle piante infette, nell'omessa adozione delle misure di rimozione delle piante ospiti nel raggio di mt. 100 intorno alla piante infette;
la responsabilità della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della
Protezione Civile - per non avere posto in essere, sulla base della specifica normativa di settore, tutte le attività necessarie al fine di impedire la diffusione del batterio della xylella fastidiosa. Attribuivano, inoltre, a tutte le amministrazioni convenute la responsabilità per omessa esecuzione della misura di monitoraggio della presenza del batterio nei periodi più opportuni dell'anno (obbligo previsto dalla deliberazione n.
2023/2013 della dalla Decisione di esecuzione 2014/87/UE, dalla CP 6
Decisione di esecuzione 2014/497/UE, dal D.M. 26.9.2014, dalla Decisione di esecuzione 2015/789/UE e dal D.M. 19.6.2015), per omessa esecuzione della misura del monitoraggio con diligenza, perizia e prudenza, per omessa adozione ed esecuzione delle misure necessarie al contenimento del batterio nella zona infetta (obbligo previsto dalla Direttiva 2000/29/CE, dal D. Lgs. n. 214/2005, dalla Decisione di esecuzione
2015/789/UE).

3.2. Così riassunti i fatti di causa per come esposti nell'atto introduttivo del giudizio e le conclusioni formulate dagli attori, va ribadito che la giurisdizione si determina in base alla domanda e, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, ossia dell'intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (cfr. Cass., Sez.
Un., 19/11/2019, n. 30009; 31/07/2018, n. 20350; 16/05/2008, n. 12378).
Ciò posto, ritiene la Corte la condotta attribuita dagli odierni appellanti alle amministrazioni convenute non possa connotarsi · sulla base del petitum sostanziale,-
-ⁱn ^termini ^dirilevante ai fini della individuazione del giudice dotato di giurisdizione mera inerzia, non ricollegandosi la pretesa risarcitoria a meri comportamenti materiali omissivi della P.A., violativi del diritto di proprietà ed estranei all'esercizio del potere amministrativo;
per contro, la condotta delle amministrazioni - come reso palese anche dai plurimi riferimenti in citazione ad atti e decisioni dell'Unione europea nonché ad atti ^normativi e ^ammnistrativi ^interni si configura come omessa adozione di specifici provvedimenti che costituiscono espressione di un potere autoritativo discrezionale, che investe anche i tempi e le modalità degli interventi. Rispetto a tale potere, la posizione soggettiva degli odierni appellanti non può che connotarsi in termini di interesse legittimo pretensivo (cfr. Cass., S.U. n. 21768/2021 e Cass., S.U. n. 33851/2021), con conseguente devoluzione della cognizione della domanda risarcitoria al Giudice
amministrativo.
Vanno in questa sede richiamati i principi enunciati nella menzionata ordinanza delle
Sezioni Unite n. 34555/2022, posta a fondamento della sentenza impugnata, secondo cui, in tema di risarcimento del danno, la giurisdizione nei confronti della P.A. spetta al
Giudice ordinario soltanto nelle ipotesi in cui il privato denunci l'omesso compimento di un'attività vincolata (cfr. Sez. Un. civ., 16/12/2016, n. 25978) o un comportamento privo di ogni interferenza con un atto autoritativo, in quanto non configurabile neppure mediatamente come espressione dell'esercizio di un pubblico potere (cfr. Sez. Un. civ.,
27/07/2022, n. 23436), oppure nelle ipotesi in cui l'atto o il provvedimento di cui la condotta dell'Amministrazione sia esecuzione non costituisca oggetto del giudizio,
facendosi valere unicamente l'illiceità del comportamento del soggetto pubblico ai sensi dell'art. 2043 c.c., suscettibile di incidere sull'incolumità e i diritti patrimoniali del privato
(cfr. Sez. Un. civ., Cass., Sez. Un., 12/11/2020, n. 25578; 29/12/2016, n. 27455). Nel
caso in esame, nessuna delle suddette ipotesi appare configurabile, in quanto tutte le censure mosse dagli appellanti in ordine alle asserite condotte omissive o intempestive addebitabili all'amministrazione sono comunque riconducibili all'esercizio di un potere autoritativo a carattere discrezionale, con conseguente devoluzione della giurisdizione
Giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 7 del codice del processo amministrativo.
Nel solco della più volte menzionata ordinanza n. 34555/2022 si pone la recente pronuncia delle Sezioni unite n. 28950/2023. La Suprema Corte, definendo il procedimento di regolamento preventivo di giurisdizione promosso dinanzi al Tribunale
di Lecce nell'ambito del giudizio instaurato dal proprietario di un'azienda agricola "volto a conseguire il risarcimento dei danni (quantificati in 2.716.600,00 euro, oltre accessori)
che l'attore assume provocati da ritardi e omissioni delle Amministrazioni convenute nell'attuazione delle misure di prevenzione/eradicazione del patogeno xylella fastidiosa",
ha osservato che l'attore aveva dedotto che il danno era scaturito da comportamenti materiali e non, omissivi e/o commissivi, delle amministrazioni» coinvolte e che queste erano tenute al risarcimento del danno provocato a beni privati alla stregua del principio del neminem laedere;
aveva altresì evidenziato che i danni da esso subiti erano stati ^determinati ^da ^una ^condotta ^non solo contra ius ^ma anche colposa delle amministrazioni» a vario titolo interessate;
aveva inoltre precisato l'attore che erano state violate sia la direttiva UE n. 2000/29 (che impone la distruzione dei vegetali infetti)
che le stesse misure di emergenza originariamente stabilite dalla Regione e, altresì,
quelle derivanti dalla Decisione di esecuzione della Commissione UE n. 497/14 e dal successivo DM MIPAAF del 26.9.14; ha rilevato che, con sentenza del 5.9.2019 (C-
443/18), la CG aveva condannato lo Stato italiano all'esito di una procedura di infrazione avviata dalla Commissione per accertare che l'Italia aveva omesso l'adozione di misure previste dalla Decisione n. 789/15, determinando l'ulteriore diffusione del batterio.
Con tale decisione la Suprema Corte, in fattispecie in tutto sovrapponibile a quella in esame (sono menzionati da parte attrice provvedimenti normativi e giurisprudenziali sostanzialmente coincidenti ed è fatto riferimento - anche-a comportamenti materiali omissivi nonché alla richiesta di risarcimento del danno per violazione del principio del neminem laedere), ha rilevato che non sussistano differenze sostanziali fra le domande proposte nel giudizio da cui è scaturita l'ordinanza n. 34555/2022 (posta anche a fondamento della sentenza qui impugnata) e quelle oggetto di giudizio, in quanto la pretesa risarcitoria della parte non si ricollega a meri comportamenti materiali omissivi della P.A., violativi del diritto di proprietà dell'attore ed estranei all'esercizio del potere amministrativo, ma è riconducibile ad un (dedotto) inadeguato esercizio del potere autoritativo discrezionale dell'Amministrazione nell'adottare e attuare i provvedimenti più idonei a contrastare l'emergenza fitosanitaria. Conseguentemente ha dichiarato la giurisdizione del Giudice amministrativo.
La Corte, facendo propri i principi enunciati dalla Suprema Corte nelle due pronunce innanzi richiamate, in tutto applicabili alla controversia in esame, reputa dunque corretta la statuizione del primo giudice di difetto di giurisdizione in favore del Giudice
amministrativo.

4. In conclusione, l'appello deve essere rigettato. Le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate tra le parti, in considerazione della peculiarità della vicenda processuale e della evoluzione della giurisprudenza di legittimità in materia.
La compensazione delle spese processuali esclude in radice la ricorrenza dei presupposti per la condanna degli appellanti per responsabilità aggravata ex art. 96 c.p.c.
Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 115 del 2002, va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte degli appellanti di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l'impugnazione a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte d'Appello di Lecce, seconda sezione civile, definitivamente pronunciando sull'appello proposto con atto notificato il 25.10.2023 da Parte 1 e CO
De IL, quali eredi ed aventi causa di Controparte 1 n^onché [...]
Parte 2 in proprio, nei confronti di Controparte_7 [...]
Controparte_8 [...]
Controparte_4 e CP 6 avverso la sentenza del '
Tribunale di Lecce n. 1150/2023, depositata il 17.4.2023, così provvede:
1) rigetta l'appello;
2) compensa le spese del giudizio;

3) dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte delle appellanti di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l'impugnazione, se dovuto.
Così deciso in Lecce, nella camera di consiglio del 4.2.2025.
Il Presidente est.
dott. Antonio Francesco Esposito