R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
La Corte d'Appello di RE, Sezione Terza civile, composta dai Sigg.: Sent. N.
Cron. N.
Dott. AR AZ DO Presidente
Dott. Francesca Caprioli Consigliere Rep. N.
R. Gen. N. 1044 /2024
Dott. ARluisa EZ Consigliere rel.
Camp. Civ. N. ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z A
nella causa civile n. R.G. 1044/2024 promossa con ricorso in appello depositato in data 13.11.2024 e posta in decisione all'udienza collegiale del 17.06.2025
d a
(C.F. , in persona del Sindaco pro Parte_1 P.IVA_1
OGGETTO: tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Ballerini Mauro, giusta procura in calce al ricorso in appello Opp. all'ord. di APPELLANTE ingiunzione ex artt. 22 e c o n t r o in persona del legale rappresentante pro-tempore, ss. L.689/81 (escluse Controparte_1 rappresentata e difesa dall'avv. LI AO, giusta procura allegata alla comparsa sanzioni per em di costituzione in appello
APPELLATO
In punto: riforma della sentenza del Tribunale di RE n. 4239/2024 pubblicata in data 16.10.2024.
CONCLUSIONI
Dell'appellante
pagina 1 di 10 Annullare e riformare integralmente la sentenza del Tribunale di RE 15 ottobre
2024 n. 4239 e per l'effetto rigettare l'opposizione proposta in primo grado da
[...] vverso l'ordinanza ingiunzione del 20 Controparte_2 Pt_1 Parte_1 giugno 2019 n. 27383 prot.
Con vittoria di spese e di onorari.
Dell'appellata
In via principale e nel merito: rigettare il ricorso in appello presentato dal
[...] in quanto infondato in fatto e in diritto e, in conseguenza di ciò, Parte_1 confermare la sentenza del Tribunale di RE n. 4239/2024.
Con rifusione delle spese di lite e distrazione delle spese di lite a favore dell'avv.
AO LI ai sensi dall'art. 93 c.p.c.
In via pregiudiziale e subordinata: Nella denegata ipotesi in cui non venisse accolta la domanda principale, si chiede comunque di annullare l'ordinanza ingiunzione perché emessa in violazione del diritto di audizione previsto dall'art. 18 della L. 689/1981 e, qualora la Corte di appello ritenesse di applicare al caso di specie l'interpretazione dell'art. 18 della L. 689/1981 fornita dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione con la sentenza n. 1786/2010, si chiede che sia sollevata la questione di legittimità costituzionale sull'art. 18 L. 689/1981, nella parte in cui consente alla pubblica amministrazione di emettere l'ordinanza ingiunzione in palese violazione dei diritti di difesa garantiti dal primo comma dell'art. 18 al presunto trasgressore, quali il diritto a presentare memorie ed essere sentiti dal responsabile del procedimento. Si ritiene infatti che l'interpretazione fornita dalla Corte di
Cassazione con riguardo all'art. 18, se estesa a tutte le fattispecie dallo stesso disciplinate, compresi gli illeciti ambientali, sia in contrasto con gli artt. 3, 24 e 97 della Costituzione.
Con rifusione delle spese di lite e distrazione delle spese di lite a favore dell'avv.
AO LI ai sensi dall'art. 93 c.p.c..
In via subordinata: Nella denegata ipotesi in cui l'Ecc.ma Corte di appello di
RE ritenesse di dover accogliere anche parzialmente il ricorso del si Pt_1 insiste affinché siano analizzati anche tutti gli altri vizi tempestivamente eccepiti da nel giudizio di primo grado e riprodotti nella comparsa di costituzione in CP_1
pagina 2 di 10 appello, al fine di addivenire, in ogni caso, all'annullamento dell'ordinanza ingiunzione del n. 27283 del 20 giugno 2019. Parte_1
Con rifusione delle spese di lite e distrazione delle spese di lite a favore dell'avv.
AO LI ai sensi dell'art. 93 c.p.c.
In via di ulteriore subordine:
1) Nella denegata ipotesi in cui non venissero accolte né la domanda principale né quella subordinata, si chiede di riqualificare l'eventuale fattispecie contestata come violazione dell'art. 29, comma 3, della l. 14/1998.
Con rifusione delle spese di lite e distrazione delle spese di lite ai sensi dell'art. 93
c.p.c
2) Si chiede in ogni caso la rideterminazione dell'eventuale sanzione da applicare in base alle tariffe indicate nel D.C.R. N. VIII/583 del 19/03/2008.
Con rifusione delle spese di lite e distrazione delle spese di lite a favore dell'avv.
AO LI ai sensi dell'art. 93 c.p.c.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
1. Con ricorso ex art. 22 L. 689/1981 depositato in data 22.07.2019 CP_2 proponeva opposizione avverso l'ordinanza-ingiunzione n. prot. 27283 del
[...]
20.06.2019, con cui il veva comminato alla stessa la Parte_1 sanzione di € 227.304,00 per la violazione dell'art. 29, co. 1, della Legge Regionale della Lombardia n. 14/98, per avere scavato abusivamente 10.824 m³ sul terreno catastalmente identificato al mappale 10p del foglio 22 (c.d. area 3). In sintesi,
l'opponente lamentava:
A) la nullità/annullabilità dell'ordinanza ingiunzione per intervenuta prescrizione di anni cinque in quanto la relazione di aveva accertato che al 11.06.2014 Pt_2
l'attività di escavazione abusiva era terminata;

B) la nullità/annullabilità dell'ordinanza ingiunzione per violazione dell'art. 16 L.
689/1981 in quanto l'ordinanza-ingiunzione era stata notificata il 21.06.2019, quando ancora non era decorso il termine di 60 giorni (decorrente dal 13.05.2019, giorno di notificazione del verbale di accertamento) entro il quale poter effettuare l'oblazione pagando il terzo del massimo;

C) la nullità/annullabilità dell'ordinanza ingiunzione per violazione del diritto di pagina 3 di 10 audizione previsto dall'art. 18 L. 689/1981;
D) l'annullamento dell'ordinanza ingiunzione per l'errata applicazione della fattispecie sanzionatoria di cui all'art. 29, co. 1, della L.R. n. 14/98 ritenendo, invece, doversi applicare il comma 3 dello stesso art. 29;
E) l'infondatezza dell'ordinanza ingiunzione in quanto il Comune non aveva considerato che la stessa veva “rimpiazzato” la ghiaia abusivamente CP_1 scavata con altro materiale;

F) l'errato calcolo della sanzione da applicare in quanto, in particolare, nel 2008 la tariffa di riferimento sulla quale calcolare la sanzione era di 0,44 € / mc. (mentre nel caso il aveva applicato la tariffa di 0,70 € / mc.) e, pertanto, la sanzione Pt_1 doveva essere commisurata alla tariffa base di 0,44 € / mc.
2. Il si costituiva chiedendo il rigetto del ricorso. Pt_1
3. Con sentenza n. 4239/2024 in data 15.10.2024, pubblicata il 16.10.2024 il
Tribunale di RE accoglieva l'opposizione ponendo le spese di lite a carico del
Il Tribunale riportava i fatti come di seguito: Parte_1
- il 10.01.2018 il Comune riceveva la relazione tecnica di datata 03.03.17 Pt_2
(doc. 9 ric.) relativa ad accertamenti eseguiti nel novembre 2016 presso la cava della ricorrente, segnalando una serie di violazioni;

− il 19.02.2018 il Comune notificava l'avvio del procedimento amministrativo alla ricorrente, che incaricava la er predisporre rimedi a quanto contestato;
CP_3
− con ordinanza n. 209 del 08.11.2018, notificata il 13.11.2018, il Comune ordinava alla di provvedere al recupero/smaltimento dei materiali;
CP_1
− in data 11.03.2019 la ricorrente depositava in Comune un piano di quantificazione e caratterizzazione (doc. 1 ric.) e una relazione conclusiva sui lavori svolti, predisposti da doc. 2 ric.); CP_3
− il 13.05.2019, il Comune notificava alla ricorrente il verbale di accertamento n. prot. 20523 dell'08.05.2019 (doc. 6 res.), contestando alla «di aver CP_1 scavato abusivamente 10.824 m³ sul mappale 10p del Foglio 22 (NCT Comune di
[c.d. area 3, n.d.r.], in violazione dell'art. 29 c. 1 della L.R. 14/98 e Parte_1
s.m.i.»; la sanzione veniva determinata tra un minimo di € 227.304,00 e un massimo di € 454.608,00; nella contestazione era precisato «che ai sensi dell'art. 16 della
pagina 4 di 10 Legge 24/11/1981 n. 689 è ammesso, entro 60 giorni dalla notifica del presente atto, il pagamento in misura ridotta della somma di € 151.536 […] con effetto liberatorio, pari alla terza parte del massimo della sanzione»;
− il 07.06.2019, la chiedeva al di procedere all'audizione CP_1 Pt_1 prevista dall'art. 18 L. n. 689/81 e di annullare il verbale di accertamento, «per tutti i motivi che verranno meglio esposti in sede di audizione» (doc. 4 ric.);
− il 17.06.2019 il Comune comunicava tramite pec di aver fissato all'uopo l'incontro per il 20.06.2019;
- il 17.06.2019 il legale della società comunicava al Comune l'impossibilità di partecipare in detta data;

- il 19.06.2019 il comunicava di non poter rinviare “anche in ragione del Pt_1 fatto che i termini per l'emissione del provvedimento sono incompatibili con tale rinvio”;
- il 19.06.2019 il legale della società ribadiva al Comune l'impossibilità di partecipare per il 20.06 e chiedeva la fissazione di un nuovo incontro per la settimana successiva;

− il 21.06.2019 il Comune notificava l'ordinanza n. 27283 in data 20.06.2019 avente ad oggetto il pagamento dell'importo minimo - € 227.304,00 - indicato nel verbale di accertamento.
Il Tribunale, quanto ai motivi di opposizione, in sintesi statuiva quanto segue:
A) rigettava l'eccezione preliminare rilevando che “la coltivazione di una cava in difformità dall'autorizzazione-concessione integra un illecito amministrativo non istantaneo, ma permanente” richiamando precedenti della Suprema Corte (Cass. n.
5727/15, confermata da Cass. n. 4844/21). Il momento di cessazione della condotta permanente va individuato non tanto nella fine in sé dell'escavazione, quanto nell'accertamento dell'illecito (Cass. n. 17291/06), nel sequestro dell'area (Cass. n.
8229/22) ovvero nella rimessione in pristino. Inoltre, (i) all'11.06. 2014 l'attività di riempimento di quanto estratto era ancora in corso (v. sopra); (ii) non CP_1 aveva chiarito quando tale attività sarebbe finita, come invece era suo onere per datare l'eccezione di prescrizione;
(iii) il riempimento non era probabilmente avvenuto in modo corretto (poiché secondo i volumi scavati erano stati Pt_2
pagina 5 di 10 colmati con materiali incongrui, come si evince a p. 19 della relazione);
B) rilevava che dalla lettera della legge si evince che gli atti debbano essere trasmessi all'ente competente per l'ordinanza-ingiunzione soltanto dopo il decorso dei 60 giorni previsti per il pagamento in misura ridotta (diversamente, non sarebbe possibile appurare che lo stesso non sia avvenuto, come impone invece l'art. 17 cit.);
– il termine di 30 giorni di cui all'art. 18 cit. è più breve di quello per il pagamento in misura ridotta, perché consente uno spazio di confronto tra amministrazione e cittadino, all'esito del quale quest'ultimo può decidere se avvalersi o meno della facoltà in parola;
– nelle note del 07.06.2019 si limitava a chiedere un CP_1 appuntamento al finalizzato sì all'annullamento della sanzione, ma ancora Pt_1 in tale fase interlocutoria («per tutti i motivi che verranno meglio esposti in sede di audizione», doc. 4 ric.); quindi non se ne può desumere la volontà di abdicare tout court al pagamento in misura ridotta;
– infine, non è possibile ritenere che tale facoltà sia ammessa anche dopo la notifica dell'ordinanza-ingiunzione, che ovviamente non richiama l'art. 16 cit. ed anzi definisce il procedimento amministrativo, lasciando quale unico rimedio il ricorso giurisdizionale. In senso conforme richiama Cass. n. 9392/1994 (“Il procedimento delineato dalla legge n.
689 del 1981 è scandito in fasi successive, ciascuna delle quali volta alla tutela di un diritto della parte privata;
ciascuna delle quali, inoltre, preclusiva dell'inizio della fase successiva se non adeguatamente esaurita, come emerge dalla correlazione tra gli artt. 14 e 16, ed inoltre tra gli artt. 16 e 17 nel quale, solo l'inutile decorso del termine per il pagamento in misura ridotta apre la possibilità dell'ulteriore fase procedimentale volta all'emissione dell'ordinanza ingiunzione. Il mancato esaurimento della fase dell'art. 16, per incompletezza della contestazione dell'addebito su elementi essenziali all'esercizio del pagamento in misura ridotta, precludeva l'emissione dell'ordinanza ingiunzione».
Il Tribunale riteneva, inoltre, che la violazione dell'art. 16 cit. non fosse meramente procedurale: infatti, l'art. 6 co. 12 del D.Lgs. n. 150/11 stabilisce che «con la sentenza che accoglie l'opposizione il giudice può annullare in tutto o in parte
l'ordinanza o modificarla anche limitatamente all'entità della sanzione dovuta, che è determinata in una misura in ogni caso non inferiore al minimo edittale». Ne deriva pagina 6 di 10 che “questo giudice, se non annullasse l'ordinanza-ingiunzione e ritenesse corretta la sanzione inflitta dal non potrebbe comunque scendere sotto il minimo di Pt_1
€ 227.304, ingiustamente precludendo alla la possibilità di versare la CP_1 misura ridotta di € 151.536”.
4. Con ricorso depositato in data 13.11.2024 il ha Parte_1 proposto appello.
5. si è costituita chiedendo il rigetto dell'appello; ha, inoltre, Controparte_2 riproposto i motivi di opposizione sub C-F) dichiarati assorbiti dal Tribunale.
6. All'udienza del 18.03.2025, su richiesta delle parti, la Corte ha rinviato al
17.06.2025 assegnando termine per memorie.
7. Il ha depositato memoria in data 13.05.2025 nella quale ha ribadito le Pt_1 proprie argomentazioni ed ha replicato in ordine ai motivi di ricorso rimasti assorbiti in primo grado e riproposti in appello.
8. ha depositato replica in data 30.05.2025 insistendo nelle proprie CP_1 argomentazioni e conclusioni.
9. All'udienza del 17.06.2025, fissata per la discussione orale, la Corte, in esito alla camera di consiglio, ha pronunciato sentenza con lettura in udienza del dispositivo.
MOTIVI
Con un unico articolato motivo il appellante lamenta la “violazione per Pt_1 falsa ed errata applicazione dell'art. 16 della legge n. 689/81” sostenendo che il fatto di aver notificato l'ordinanza ingiunzione prima del decorso dei 60 giorni non precluderebbe la possibilità di pagare in misura ridotta e che avrebbe CP_1 potuto effettuare il pagamento anche dopo aver ricevuto la notifica dell'ordinanza ingiunzione ma non vi ha provveduto, tenendo un comportamento incompatibile con la volontà di oblare: infatti, ha presentato deduzioni difensive, ha chiesto l'audizione e – fatto assorbente – non ha comunque pagato l'oblazione. Inoltre, Cass. n.
9392/1994 non sarebbe rilevante in quanto attinente a caso diverso.
L'appellante censura, inoltre, la sentenza nella parte in cui definisce come non meramente procedurale il vizio che ha condotto all'annullamento dell'ordinanza ingiunzione: all'uopo richiama sentenze della Cassazione (nn. 2310/2008,
11582/2001, 25283/2006) con le quali viene classificato il vizio di cui all'art. 16
pagina 7 di 10 della L. 689/1981 come procedurale. Ne deriverebbe che, laddove il Giudice ritenga di annullare l'ordinanza ingiunzione unicamente in ragione del supposto mancato esercizio del diritto di oblare, nulla vieta che l'Amministrazione, a fronte dell'annullamento, possa riattivare il procedimento consentendo al trasgressore di oblare e, in caso di mancato esercizio del diritto, di emettere nuova ordinanza ingiunzione.
Il motivo non merita accoglimento.
La questione oggetto del presente appello attiene all'interpretazione dell'art. 16 della
L. 24 novembre 1981, n. 689, che disciplina il pagamento in misura ridotta delle sanzioni amministrative.
Come chiarito dalla consolidata giurisprudenza di legittimità, la L. n. 689 del 1981 costituisce un sistema di norme organico e compiuto che delinea un procedimento di carattere contenzioso in sede amministrativa, scandito in fasi i cui tempi sono regolati in modo specifico (Cass. Civ., Sez. Trib., n. 17526/2009).
Il procedimento sanzionatorio amministrativo è caratterizzato da una precisa scansione temporale delle fasi procedimentali, ciascuna delle quali è volta alla tutela di specifici diritti della parte privata. Come affermato dalla Suprema Corte, "la legge
n. 689/1981 costituisce un sistema normativo organico e compiuto che delinea un procedimento di carattere contenzioso in sede amministrativa” le cui fasi sono regolate con tempistiche specifiche (Cass. n. 2257/2025).
Si è, ancora, precisato che (Cass. n. 13345/2000) "il procedimento delineato dalla legge n. 689/81 è scandito in fasi successive, ciascuna delle quali volta alla tutela di un diritto della parte privata;
ciascuna delle quali, inoltre, preclusiva dell'inizio della fase successiva se non adeguatamente esaurita, come emerge dalla correlazione tra l'art. 14 e l'art. 16, ed inoltre tra l'art. 16 e l'art. 17, nel quale solo
l'inutile decorso del termine per il pagamento in misura ridotta apre la possibilità dell'ulteriore fase procedimentale volta all'emissione dell'ordinanza ingiunzione”.
In particolare (Cass. n. 8136/1990) “il procedimento regolato dagli artt. 14, 16, 17 e
18 della l. 24 novembre 1981 n. 689, è disciplinato mediante fasi successive ed incidenti una sull'altra, nel senso che la chiusura di una prima fase preclude o apre,
a seconda dell'esito, la fase successiva.
pagina 8 di 10 La prima fase, che inizia con la contestazione dell'infrazione, si esaurisce nei sessanta giorni successivi o con il pagamento in via breve che estingue il procedimento, ovvero con la semplice scadenza del termine predetto, il cui inutile decorso apre, con il rapporto al Prefetto, la fase dell'ingiunzione. La condotta, quindi, attiva o omissiva del privato coinvolto nel procedimento, costituendo momento incidente in ogni singola fase del procedimento stesso, assume rilievo essenziale alla determinazione di preclusioni ovvero di situazioni di impugnativa. Il termine dell'art. 16 della Legge n.. 689-81 citata, quindi, in quanto previsto per la definizione della fase preliminare del procedimento in relazione alla condotta del soggetto cui l'infrazione sia stata contestata, assume a sua volta rilievo preclusivo, se inutilmente privato di avvalersi delle modalità estintive del procedimento con il pagamento della somma ridotta. … le modalità e la entità del pagamento in misura ridotta (così come previste dall'art. 16 L. n.. 689-81 …), integrano un vero e proprio diritto del privato e non lasciano ambito di discrezionalità all'amministrazione pubblica, sia nelle modalità e nel procedimento attuabile, sia nell'entità…”.
La sentenza di primo grado ha, dunque, fatto corretta applicazione dei principi consolidati in materia e deve pertanto essere confermata.
Il ha, invero, violato l'art. 16 L. 689/1981 emettendo Parte_1
l'ordinanza-ingiunzione il 20.06.2019, quando non erano ancora decorsi i 60 giorni dalla notifica del verbale di accertamento (avvenuta il 13.05.2019). Tale comportamento ha precluso a la possibilità di avvalersi del pagamento in CP_1 misura ridotta, determinando un vizio che comporta necessariamente l'annullamento dell'ordinanza-ingiunzione.
Atteso il rigetto del motivo di appello, le questioni riproposte dall'appellata rimangono assorbite.
L'appello va, dunque, rigettato.
Le spese di lite (valore dichiarato € 227.304,00) vanno poste a carico dell'appellante, in quanto soccombente, alla cui liquidazione, di cui al dispositivo, si provvede nel valore minimo attesa la scarsa complessità delle questioni poste, in conformità ai criteri di cui al DM n. 55/2014 siccome integrato con DM nn. 37/2018 e 147/2022.
Con distrazione delle spese di lite a favore dell'avv. AO LI ai sensi dall'art.
pagina 9 di 10 93 c.p.c.


P.Q.M.


La Corte d'Appello di RE, – Terza Sezione Civile, definitivamente decidendo, ogni diversa domanda ed eccezione disattesa, così provvede:
1) rigetta l'appello proposto da in persona del Parte_1
Sindaco pro tempore,
2) condanna in persona del Sindaco pro tempore, alla Parte_1 rifusione in favore dell'appellata delle spese del presente grado di giudizio, che liquida in complessivi € 4.997,00 per compensi (di cui € 1.489,00 per la fase di studio, € 956,00 per la fase introduttiva ed € 2.552,00 per la fase decisoria), oltre spese non imponibili nonché rimborso forfettario nella misura del 15% e accessori di legge (CPA ed IVA se dovuta);
3) dà atto della sussistenza dei presupposti di cui all'art. 13 comma I quater T.U. n.
115/2002 così come introdotto dalla legge finanziaria 2012.
Così deciso in RE nella camera di consiglio del 17.06.2025.
IL CONSIGLIERE EST.
ARluisa EZ IL PRESIDENTE
AR AZ DO
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