REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI ROMA
PRIMA SEZIONE CIVILE

così composta: dott.ssa Mariarosaria BUDETTA presidente dott. Gianluca MAURO PELLEGRINI consigliere relatore dott.ssa Lilia PAPOFF consigliere riunita in camera di consiglio, ha emesso la seguente
SENTENZA
nella causa civile di appello iscritta al n. 7376 del ruolo generale degli affari contenziosi dell'anno 2018 trattenuta in decisione all'udienza del 19 gennaio 2023 e vertente
TRA
Repubblica Italiana, Presidenza del Consiglio dei ministri (c.f.: , P.IVA_1
(c.f.: ), (c.f.: Controparte_1 P.IVA_2 Parte_1
) P.IVA_3 rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato
APPELLANTI
E
Controparte_2 rappresentata e difesa dall'avv. Natalino Irti e dall'avv. Francesco Arnaud
APPELLATA

OGGETTO: azione di ripetizione dell'indebito
1 CONCLUSIONI
I difensori delle parti costituite hanno concluso riportandosi alle conclusioni rassegnate nelle note di trattazione scritta depositate ai sensi dell'art. 127-ter c.p.c.
MOTIVI DELLA DECISIONE
La Repubblica Italiana, la il Parte_2 [...]
e l' hanno proposto appello avverso la Controparte_1 Parte_1 sentenza del Tribunale di Roma n. 17857/2018, che le ha condannate – in solido tra loro – alla restituzione della somma di 80.890.866,92 € oltre interessi, pagata dalla banca
[...] in adesione al condono per i concessionari del servizio di riscossione previsto Controparte_2 dall'art. 2, comma 2-septies, del decreto-legge 25 marzo 2010, n. 40 (condono del 2010).
Le appellanti hanno dedotto al riguardo che:
1) il tribunale ha erroneamente ritenuto sussistente la giurisdizione del giudice ordinario adìto sulla domanda di ripetizione dell'indebito formulata dalla banca, laddove nel caso di specie è ravvisabile la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, del d.lgs. n. 104 del 2010 (vertendosi in materia di concessione di pubblici servizi) ovvero del giudice contabile (trattandosi di un'azione di ripetizione di somme versate per la definizione agevolata di controversie in materia di responsabilità amministrativa pendenti davanti alla Corte dei Conti);
2) il tribunale ha erroneamente riconosciuto la responsabilità dell' , Parte_1 che nella vicenda in esame si è limitata a svolgere attività amministrativo-gestionali, senza ricevere le somme di cui l' chiede il rimborso;
Controparte_2
3) il tribunale, che ha riqualificato come norme a carattere innovativo, insuscettibili di essere applicate retroattivamente, le norme di interpretazione autentica delle disposizioni relative al condono per i concessionari del servizio di riscossione regolato dall'art. 1, commi
426 e 426-bis, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (condono del 2004), non aveva il potere di disapplicare tali norme, ma avrebbe dovuto sollevare questione di legittimità costituzionale;

4) il tribunale ha omesso di indagare quale fosse l'oggetto delle norme che regolano il condono del 2004 e il condono del 2010, omettendo altresì di motivare in merito ai rapporti tra i due condoni e alle ragioni per cui l'adesione al condono del 2004 avrebbe comportato in capo ai concessionari della riscossione il convincimento della natura “tombale” di quel condono;

5) il tribunale ha accolto la domanda di ripetizione dell'indebito senza motivare sulle ragioni per cui il pagamento effettuato dalla banca in adesione al condono del 2010 dovrebbe ritenersi privo di causa.
Le appellanti hanno concluso domandando – in riforma della sentenza di primo grado – il rigetto delle domande formulate da Controparte_2
Si è costituita in giudizio l' domandando il rigetto dell'appello, Controparte_2
2 reiterando - in via subordinata – le domande già proposte nel giudizio di primo grado.
Con il primo motivo, le appellanti reiterano l'eccezione di difetto di giurisdizione già sollevata nel primo grado di giudizio e respinta dal tribunale.
Quanto alla pretesa giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, fondata sul rapporto concessorio instaurato da alcune società concessionarie del servizio di riscossione controllate dalla (la la e Controparte_2 Controparte_3 Organizzazione_1 la , si osserva che – come già rilevato dal tribunale – la Org_2 Organizzazione_1 controversia non ha ad oggetto né il rapporto di concessione, né l'esercizio di potestà pubblicistiche (condizione imprescindibile per radicare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle materie indicate dalla legge: Corte cost. 204/2004), in quanto l'
[...] ha esercitato un'azione di ripetizione dell'indebito per il recupero delle Controparte_2 somme pagate in adesione al condono del 2010, che la banca afferma non essere dovute.
Quanto alla pretesa giurisdizione del giudice contabile, si osserva che – contrariamente a quanto ritenuto dall'appellante – la presente controversia non investe “la materia della contabilità pubblica e la corretta gestione del denaro pubblico” e non è “inerente alla gestione di denaro di spettanza dello Stato o di enti pubblici da parte di un agente contabile”, dal momento che in questa sede non si discute della responsabilità del concessionario per inadempimento degli obblighi derivanti dall'esercizio dell'attività di riscossione, ma del suo diritto ad ottenere la restituzione di un pagamento che afferma non dovuto perché privo di causa.
Alla luce delle considerazioni che precedono, l'eccezione di difetto di giurisdizione deve ritenersi infondata sotto entrambi i profili prospettati.
Venendo ad esaminare i motivi di impugnazione che attengono al merito della controversia, si osserva quanto segue. ha agito in giudizio per la ripetizione della somma di Controparte_2
80.890.866,92 €, versata nelle casse dello Stato in adesione al condono previsto dall'art. 2, comma 2-septies, del decreto-legge 25 marzo 2010, n. 40 convertito con modificazioni dalla legge 22 maggio 2010, n. 73.
La norma consentiva, alle banche che avevano ceduto alla neocostituita CP_4 il ramo d'azienda esercente l'attività di riscossione, di definire le controversie - pendenti
[...] alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge n. 40 cit. e relative alle attività svolte, fino al 30 giugno 1999, nell'esercizio in concessione del servizio di riscossione - derivanti dalle contestazioni di cui agli articoli 83 [ammissione e diniego di rimborso dell'ammontare delle quote inesigibili] e 90 [discarico delle quote inesigibili delle entrate affidate in riscossione al concessionario] del d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43, dalle pretese risarcitorie recate da inviti a dedurre ovvero da atti di citazione introduttivi di giudizi di responsabilità. afferma al riguardo di avere già sostenuto l'onere economico Controparte_2
3 relativo agli importi versati dalle proprie controllate in adesione al precedente condono del
2004 (che consentiva ai concessionari del servizio nazionale della riscossione di sanare le responsabilità amministrative derivanti dall'attività svolta fino al 30 giugno 2005, prevedendo espressamente che le irregolarità compiute nell'esercizio dell'attività di riscossione non avrebbero determinato il diniego del diritto al rimborso o del discarico per inesigibilità delle quote iscritte a ruolo), sopportando un costo complessivo di 58.808.496,00 € (per le modalità con cui è stato sostenuto questo costo v. pagg. 5 e 6 dell'atto di citazione introduttivo del giudizio di primo grado e la documentazione ivi richiamata).
Ad avviso della banca, il condono previsto dall'art. 2, comma 2-septies, del decreto- legge n. 40 del 2010 cit. (condono del 2010) si riferisce alle medesime irregolarità sanabili con il condono previsto dall'art. 1, commi 426 e 426-bis, della legge 30 dicembre 2004, n.
311 (condono del 2004), dovendo al riguardo ritenersi incostituzionali le norme successive che, con efficacia retroattiva, hanno limitato l'ambito di applicazione del condono del 2004, escludendo che esso faccia salvi i diritti al discarico e al rimborso delle quote inesigibili affidate al concessionario della riscossione.
Il tribunale ha accolto la domanda di ripetizione formulata da Controparte_2 ritenendo che le condotte oggetto di sanatoria regolate da entrambi i condoni siano le stesse, riconoscendo portata innovativa all'art. 1, comma 154, della legge 24 dicembre 2007, n. 244
(che ha interpretato le disposizioni relative al condono del 2004 nel senso che la sanatoria produce effetti esclusivamente sulle responsabilità amministrative delle società concessionarie del servizio nazionale della riscossione, ferma restando la perdita del diritto al discarico da parte del concessionario che si sia reso inadempiente agli obblighi derivanti dal rapporto di concessione) ed escludendo – proprio in ragione della sua portata innovativa – che la disposizione possa trovare applicazione retroattiva nei confronti dei soggetti che, al momento della sua entrata in vigore, avevano già aderito al condono del 2004: “parte attrice pagando il condono in base alla normativa del 2004 ha fatto ragionevole affidamento sul fatto dell'intervenuta sanatoria di ogni questione attinente alla responsabilità contabile e sulla conservazione del diritto al rimborso o del discarico [...] la somma di 80.890.866,92 €, erogata dunque senza titolo, deve essere conseguentemente restituita” (pag. 7 della sentenza impugnata).
Le conclusioni cui è giunto il tribunale non possono essere condivise. ha formulato una domanda di restituzione della somma di Controparte_2
80.890.866,92 € che presuppone l'accertamento della mancanza di causa di quel pagamento, eseguito in adesione al condono del 2010 (“il secondo pagamento è certamente privo di causa
e va senz'altro restituito ad ”: così a pag. 41 della comparsa di costituzione e Controparte_2 risposta in appello).
Al fine di decidere sulla domanda di ripetizione dell'indebito è dunque necessario accertare quale fosse l'oggetto del condono del 2010 e quali le ragioni che hanno spinto
[...] ad aderirvi (benché le sue controllate avessero già aderito al condono del Controparte_2
4 2004), per verificare se effettivamente il pagamento della somma di 80.890.866,92 € fosse privo di causa perché “compiuto per sanare responsabilità amministrative che già erano state sanate in forza della prima legge di condono” e perché “la definizione transattiva delle controversie nascenti dall'attività di riscossione dei tributi venne compiuta con l'adesione alla prima legge di condono” (così a pag. 40 della comparsa di costituzione di
[...]
. Controparte_2
Come ricordato in precedenza, il condono del 2010 era finalizzato a definire in via transattiva il contenzioso pendente tra lo Stato e i soggetti che avevano ceduto alla il ramo d'azienda esercente l'attività di riscossione (“Al fine Controparte_5 della deflazione del contenzioso e dell'economicità delle relative procedure”), avente ad oggetto le contestazioni di cui agli articoli 83 [ammissione e diniego di rimborso dell'ammontare delle quote inesigibili] e 90 [discarico delle quote inesigibili delle entrate affidate in riscossione al concessionario] del d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43, le pretese risarcitorie recate da inviti a dedurre ovvero i giudizi di responsabilità promossi contro gli ex concessionari (così l'art. 2, comma 2-septies, del decreto-legge n. 40 del 2010 cit.).
Per stessa ammissione dell' quest'ultima aveva in corso – alla Controparte_2 data di scadenza del termine per aderire al condono del 2010 – oltre 150 giudizi da cui potevano derivare condanne complessive per circa 750.000.000,00 € (v. pag. 9 della comparsa di costituzione risposta in appello).
La pretesa erariale fatta valere in tali giudizi, secondo la tesi sostenuta da
[...]
doveva ritenersi infondata, perché l'adesione al condono del 2004 avrebbe Controparte_2 sanato gli illeciti amministrativi commessi nell'esercizio dell'attività di riscossione, lasciando fermo il diritto al rimborso dell'ammontare delle quote inesigibili e il discarico delle quote inesigibili delle entrate affidate in riscossione al concessionario.
È evidente dunque che l'infondatezza della pretesa erariale avrebbe dovuto essere fatta valere in quei giudizi, contestando proprio ciò che è stato fatto in questa sede e cioè la natura di norma di interpretazione autentica della disposizione contenuta nell'art. 1, comma 154, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 e la sua applicazione retroattiva ai rapporti già regolati dal condono del 2004.
Ne deriva che il pagamento della somma di 80.890.866,92 € non può essere considerato un pagamento indebito (proprio perché eseguito volontariamente da al Controparte_2 fine di aderire al condono del 2010 allo scopo di transigere le liti pendenti a quella data), né può essere considerato un pagamento sine causa, perché risponde ad un preciso interesse di quello di definire il contenzioso pendente con lo Stato, evitando i costi Controparte_2 del contenzioso e il rischio della soccombenza negli oltre 150 giudizi pendenti davanti alla
Corte dei conti che avrebbero potuto portare ad un esborso dieci volte maggiore: rischio invero assai elevato, tenuto conto dell'orientamento giurisprudenziale dominante del giudice contabile, propenso a respingere le tesi della banca, riconoscendo alla disposizione contenuta nell'art. 1, comma 154, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 natura di norma di
5 interpretazione autentica (v. ex multis Corte Conti Sicilia, sez. reg. giurisd., 10 settembre
2014, n. 1026, secondo cui “l'aver aderito alla sanatoria [del 2004] non può sollevare il concessionario della riscossione dall'eventuale responsabilità derivante dall'aver reso inesigibile la relativa pretesa fiscale”; Corte Conti, sez. II, 23 gennaio 2009, n. 27; Corte
Conti, sez. III, 13 marzo 2008, n.74).
In contrario non si può sostenere – come invece vorrebbe la difesa di Controparte_2
– che “la definizione transattiva delle controversie nascenti dall'attività di riscossione
[...] dei tributi venne compiuta con l'adesione alla prima legge di condono” (così a pag. 40 dell'atto di appello).
A parte il fatto che al condono del 2004 aderirono soggetti giuridici diversi da
[...]
(e cioè la la e la Controparte_2 Controparte_3 Organizzazione_1 [...]
, si osserva che l'adesione di al condono del Controparte_6 Controparte_2
2010 è dipesa dalla volontà della banca di transigere le controversie che essa aveva in corso alla data di adesione al condono (controversie che l'adesione al condono del 2004 non aveva evidentemente consentito di evitare) e dunque dalla volontà di definire un contenzioso pendente il cui esito era incerto e con prognosi sfavorevole (alla luce della dominante giurisprudenza della Corte dei conti).
Non corrisponde dunque al vero che “l'adesione al secondo condono non produsse alcuna utilità in favore di ” (come afferma la difesa dell'appellata a pag. 41 Controparte_2 della comparsa di costituzione), giacché l'utilità consisteva proprio nel definire in via transattiva il contenzioso pendente evitando di doversi difendere in ciascuno degli oltre 150 giudizi in corso per far valere la tesi secondo cui “tutte le responsabilità amministrative nascenti dall'attività di riscossione dei tributi furono sanate dalla prima legge di condono”
(così ancora a pag. 41 della comparsa di costituzione).
Alla luce delle considerazioni che precedono, la domanda di restituzione della somma di
80.890.866,92 € formulata da deve ritenersi infondata e va pertanto Controparte_2 rigettata.
Parimenti infondate sono le ulteriori domande – ritenute assorbite in primo grado - che ha riproposto in questo giudizio per l'ipotesi in cui venisse riformata la Controparte_2 sentenza del tribunale.
Va in primo luogo escluso che i pagamenti eseguiti in adesione al condono del 2004 dalle concessionarie della riscossione controllate da siano divenuti sine Controparte_2 causa per effetto delle norme di interpretazione autentica di quel condono, dal momento che il condono del 2004 consentiva di sanare gli illeciti amministrativi commessi nell'esercizio dell'attività di riscossione (a differenza del condono del 2010), ciò che non sarebbe stato possibile fare con la sola adesione al condono del 2010: va conseguentemente respinta la domanda di restituzione della somma di 58.808.496,00 €, trattandosi di un pagamento che ha una propria autonoma giustificazione causale.
Va altresì escluso che il pagamento della somma di 80.890.866,92 € da parte di CP_2
6 sia privo di giustificazione causale, essendo stato eseguito dalla banca per Controparte_2 soddisfare un interesse proprio (v. supra).
Va infine respinta la domanda di risarcimento del danno che Controparte_2 afferma di avere sofferto per effetto delle norme che hanno inciso con efficacia retroattiva sul condono del 2004, dal momento che – al di là della questione relativa alla configurabilità di un illecito del legislatore ovvero di una responsabilità da atto lecito legislativo – sia i pagamenti eseguiti in adesione al condono del 2004, sia quelli eseguiti in adesione al condono del 2010 sono sorretti da una propria causa lecita, facendo escludere la configurabilità di un danno risarcibile in capo al solvens.
Alla soccombenza di sul merito della controversia segue la sua Controparte_2 condanna al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio, che si liquidano in complessivi 40.000,00 € per compensi per il giudizio di primo grado e in complessivi
40.000,00 € per compensi per il giudizio di appello.


P.Q.M.


La Corte di appello di Roma, definitivamente pronunciando, così provvede:
1) accoglie l'appello proposto dalla Repubblica Italiana, dalla Parte_2
dal e dall' avverso
[...] Controparte_1 Parte_1 la sentenza del Tribunale di Roma n. 17857/2018 e per l'effetto rigetta le domande proposte da nei loro confronti;
Controparte_2
2) condanna al pagamento delle spese processuali del doppio Controparte_2 grado di giudizio, liquidandole in complessivi 40.000,00 € per il giudizio di primo grado e in complessivi 40.000,00 € per il giudizio di appello.
Così deciso in Roma, il 21 febbraio 2024.
Il consigliere estensore Il Presidente
Gianluca MAURO PELLEGRINI Mariarosaria BUDETTA

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