N. 463/2021 REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Corte d'Appello di Messina, Prima Sezione Civile, riunita in camera di consiglio e composta dai signori:
dott. Augusto SABATINI presidente relatore;
dott. Marisa SALVO, consigliere;
dott. Marisa Giuseppa SCOLARO consigliere;

ha pronunciato la seguente SENTENZA
nella causa civile d'appello iscritta al n. 463/2021 RGAC, posta in decisione all'udienza del giorno 25.3.2024 a seguito di trattazione del presente procedimento – in ossequio al disposto dell'art. 127 ter C.P.C. – con deposito e scambio in modalità telematica di note scritte, e vertente
TRA
, in persona del legale rappresentante pro tempore; Parte_1 codice fiscale: ; P.IVA_1 parte rappresentata e difesa per procura in atti dall'avv. GIUNTA Antonino del foro di Pt_1 ed elettivamente domiciliata presso lo studio professionale del medesimo in (via Pt_1
Industriale Is. K n. 56); pec: ; Email_1
APPELLANTE
e

, in persona del Controparte_1 liquidatore ( ) quale legale rappresentante pro tempore; Controparte_1 codice fiscale: ; P.IVA_2 parte rappresentata e difesa per procura in atti dall'avv. DE LUCA MANAÒ Pierfranco del foro di ed elettivamente domiciliata presso lo studio professionale del medesimo in Pt_1 Pt_1
(via Università n. 8); pec: ; Email_2
APPELLATA

avente ad oggetto: opposizione ad ordinanza-ingiunzione (COSAP).

CONCLUSIONI DELLE PARTI
Per parte appellante:
“… Ammettere ed accogliere il gravame e, per l'effetto, riformare integralmente la sentenza n. 866/2021 pubblicata in data 28.4.2021 dal G.I. del Tribunale di Messina, Dott. Francesco Catanese;
2) Ritenere e dichiarare l'avviso di accertamento e liquidazione canoni di concessione individuato con protocollo n. 523 del 19.1.2009 del Dipartimento

Patrimonio e Demanio del prova valida dell'occupazione abusiva del suolo comunale di n. 400 Parte_1 impianti pubblicitari da parte della confermando la piena legittimità dei provvedimenti impugnati;
3) Parte_2 Ritenere come dovuta la somma richiesta a titolo di canone per indennità di occupazione di suolo pubblico ai fini COSAP per un totale comprensivo di interessi e sanzioni di € 1.939.651,34 e, laddove non ritenute dovute le sole sanzioni, riconoscere comunque come dovute le somme richieste a titolo di canone COSAP per € 1.038,848,40 oltre interessi legali da ogni singola scadenza annuale sino al soddisfo e spese come per legge. 4) Riformare la statuizione sulle spese di giudizio che andavano poste a carico della società appellata o quantomeno compensate …”.
Per parte appellata:

“… 1) Riconoscere e dichiarare del tutto infondati in fatto ed inammissibili in diritto i motivi d'appello proposti dal rigettandoli conseguentemente con qualsiasi statuizione e confermando integralmente la Parte_1 sentenza di I grado. 2) Rigettare, perché del tutto infondata in fatto ed in diritto, la richiesta di sospensione della provvisoria esecuzione della sentenza appellata. 3) Condannare il , in persona del Sindaco pro Parte_1 tempore, al pagamento delle spese e dei compensi del presente grado di giudizio, da distrarre in favore del sottoscritto difensore …”.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
A miglior intellezione dell'odierna vicenda processuale, gioverà rilevare fin da subito quanto appresso.
* In prime cure:
con ricorso del 7.3.2009, la società proponeva opposizione Parte_3 avverso l'avviso di accertamento e di liquidazione (dei canoni di concessione nonché delle sanzioni per protratta occupazione abusiva di spazi ed aree pubbliche) prot. n. 523, emesso dal in data 19.1.2009 e notificato in data 10.2.2009, con il quale le veniva Parte_1 ingiunto il pagamento del complessivo importo di € 1.939.651,34 asseritamente dovuto a titolo di canoni COSAP e relative sanzioni per il periodo decorso nel 2004–2009.
La società ricorrente, eccependo la nullità dell'avviso di accertamento:
1) per omessa indicazione delle modalità e dei termini per opporsi al provvedimento;

2) per omessa indicazione dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche che avevano determinato la decisione dell'amministrazione, ed inesistenza ed omessa notifica del verbale di accertamento;

3) per inesistenza del regolamento istitutivo della COSAP;

4) per l'avvenuta intimazione con un unico atto del pagamento delle sanzioni relative a più annualità;
5) per illegittimità delle somme richieste a titolo di COSAP;
agiva al fine di far accertare come nessuna somma fosse dovuta da essa al Pt_1 Parte_1
e, in via meramente subordinata, come quanto preteso dalla p.a. risultasse illegittimo, non provato o comunque eccessivo.
Con comparsa di costituzione del 12.5.2009, il contestando integralmente Parte_1 le doglianze formulate dalla ricorrente ne chiedeva l'integrale rigetto, deducendo, in particolare, che:
- ai sensi dell'art. 16 del Regolamento COSAP, l'esistenza del verbale di accertamento redatto dal Corpo della Polizia Municipale non costituirebbe condicio sine qua non per l'emissione, da parte del Controparte_2
, dell'avviso di accertamento;

[...]
- l'applicazione dell'imposta sulla pubblicità non escluderebbe quella della tassa per l'occupazione di spazi e aree pubbliche, nonché il pagamento di canoni di locazione o di concessione;

- l'avviso di accertamento non sarebbe stato carente dei requisiti essenziali e di motivazione;

- irrilevante era il richiamo alla presunta violazione degli artt. 5 e 6 dello Statuto del Contribuente;
- del tutto destituita di fondamento risultava la difesa agita in merito all'applicazione delle sanzioni, in quanto avvenuta nel pieno rispetto dell'art. 53 del D. Lgs. n. 507/2019 e dell'art. 31 comma 3 del regolamento comunale in tema di COSAP;

- il canone sarebbe stato correttamente determinato, applicando la tariffa base per i metri lineari della proiezione a terra dello strumento pubblicitario.
Il Tribunale adito così statuiva:
“… 1) accoglie l'opposizione proposta dalla nei confronti del;
Parte_3 Parte_1 2) per l'effetto annulla l'avviso di accertamento e liquidazione dei canoni di concessione e sanzione per occupazione CP abusiva di spazi ed aree pubbliche emesso dall' resistente in data 19.01.2009, prot. 523; 3) conseguentemente accerta e dichiara che la somma di € 1.939.651,34 richiesta alla dal Parte_3 Parte_1
attraverso il suddetto avviso di accertamento non è dovuto;
4) condanna il alla rifusione
[...] Parte_1 delle spese del giudizio in favore della che liquida in complessivi € 23.143,35 di cui Parte_3
€ 1.143,35 per spese vive ed € 22.000,00 per onorario di avvocato oltre spese generali nella misura del 15%, IVA e CPA
…”.
*
Con atto di citazione notificato (in modalità telematica, a mezzo pec) in data 15.6.2021 il conveniva in giudizio davanti a questa Corte la società originariamente Parte_1 ricorrente, riproponendo le eccezioni disattese dal Tribunale Civile di Messina con la sopra richiamata sentenza, emessa in data 27.4.2021 al n. 886 nel procedimento già iscritto al n. 1666/2009 RGAC.

Parte appellante lamentava che l'impugnata sentenza:


1. erroneamente avrebbe disatteso l'eccezione formulata dall'Amministrazione in ordine alla fondatezza e legittimità dell'atto impugnato;
ed invero;

1.1. il Giudice a quo, trattandosi di occupazione abusiva relativa agli anni 2004-2009, avrebbe dovuto riconoscere l'operatività nella vicenda di processo dell'art. 16 n. 3 del
Regolamento comunale COSAP, adottato con Deliberazione del Consiglio Comunale n. 17/C del 2001 (Integrato e modificato con Deliberazione n° 39/C del 2/8/ 2002 e con
Deliberazione n° 9/C del 20/3/2008); 1.2. il provvedimento impugnato elencherebbe, in un elenco notificato insieme all'atto di accertamento, i 400 impianti pubblicitari della situati sul suolo pubblico e Pt_3 specificherebbe la loro ubicazione, la relativa dimensione e il canone dovuto, riportando sul frontespizio un codice di riferimento (n. 2347) che identificherebbe la posizione attiva della presso il Dipartimento Tributi;
Pt_3
1.3. la società, tenuta (ai sensi dell'art. 14 del Regolamento per la disciplina della pubblicità ed affissioni del Comune di ad indicare la tipologia degli impianti e il luogo Pt_1 dove erano ubicati, avrebbe confermato antea che gli impianti pubblicitari si sarebbero trovati tutti sul suolo pubblico comunale e che erano individuabili in quanto muniti di targhetta sotto la voce (numero che identifica l'impianto cartaceo o luminoso Pt_4 unitamente al numero di autorizzazione del cartellone pubblicitario);
1.4. il in persona del competente Dirigente in funzione di pubblico Parte_1 ufficiale, confrontando i dati in possesso dell'Ufficio Tributi e le comunicazioni effettuate dalla avrebbe correttamente accertato la presunzione di persistenza degli Pt_3 impianti sul suolo comunale, facendo valere (v. Cass. Civ. Sez. V sentenza 7/2/2008 n. 2819) il proprio potere vòlto all'accertamento del mancato introito dei canoni di occupazione che, diversamente dall'imposta pubblicitaria (stante la diversa natura di
ICP e COSAP), riguardano non già il fatto dell'affissione ed i messaggi pubblicitari così veicolati al pubblico, ma le strutture (impianti) che fisicamente ingombravano il suolo cittadino;

1.5. “ … la ha lamentato (pagina 5 del ricorso) il mancato rispetto del cd. statuto del contribuente ma, a Pt_3 ben guardare, a fronte dell'invito formulato dall'Amministrazione nell'atto impugnato (pagina 2) con la richiesta di “consegnare documentazione integrativa e promuovere un riesame anche nel merito del presente documento” è rimasta del tutto inerte. Il Tribunale di Messina non ha, quindi, considerato che era onere della e non del Pt_3 Pt_1 comprovare errori e/o omissioni dell'elenco allegato all'avviso impugnato atteso che, a fronte dei ai 450 impianti denunciati all'Ente con atto del 30.12.1993 - elemento di fatto antecedente l'accertamento del 2009 - si erano verificate dismissioni dei suoi impianti in tutto (fatto estintivo) oppure in parte (fatto modificativo). In simile circostanza, essendo certo il momento iniziale dell'occupazione (1993) con 450 impianti ed il numero minore (400) rilevato nel 2009, spettava all'appellata proporre, carte alla mano, azione di accertamento negativo del credito richiesto ... Contraddittoria appare, quindi, la sentenza anche laddove il decidente, travisando i fatti, pur ritenendo che il documento del 1993 potesse condurre ad una “presunzione” (pagina 5 motivazione) sull'effettiva esistenza degli impianti della sul territorio comunale ha, poi, concluso diversamente. Che vi sia stata una lettura Pt_3 frettolosa degli atti di causa lo si evince, in maniera evidente, laddove il decidente, omettendo di verificare che la dichiarazione del 1993 ha riguardato 450 impianti mentre l'avviso del 2009 un numero più ridotto di 400, ha contestato l'attendibilità dell'atto impugnato sostenendo che gli impianti di Piazza Trombetta e di Via Canova, seppur indicati tra quelli dichiarati della denunzia del 1993, non fossero oggetto delle pretese del laddove, invece, ciò aveva significato una preliminare espunzione dei Controparte_4 cartelli non più presenti sul territorio comunale nel 2009, proprio per la correttezza dell'istruttoria procedimentale adottata …”;


2. parimenti erroneamente avrebbe statuito in punto di spese; ed invero, il primo Giudice avrebbe dovuto porle a carico della società o al più Pt_3 compensarle, tenendo in considerazione:
- l'obbligo di leale collaborazione e trasparenza nei rapporti con la p.a.;
- la situazione di predissesto economico del causata anche dalle imprese di Pt_1 pubblicità, per l'omissione del versamento dei canoni dovuti all'ente comunale;

e concludeva chiedendo in accoglimento dell'appello il recepimento dei propri petita di prime cure, con vittoria di spese e competenze d'entrambi i gradi del giudizio e loro distrazione a pro' del costituto procuratore (quale antistatario).

*

Parte appellata si costituiva con atto depositato (in modalità telematica) in data 16.9.2021 e:

premessi:

- la propria diversa identità societaria – id est, quella (in epigrafe) di
[...]
– e ditta imprenditoriale;
Controparte_1
- il riferimento al proprio status di ente in liquidazione;
e deducendo ex adverso nel merito:

sub 1., che;
il avrebbe dovuto notificare, unitamente all'avviso d'accertamento e di Parte_1 liquidazione: - un verbale d'accertamento, avente i requisiti formali previsti dall'art.62 comma 4 del D. Lgs.
446/2007 e dall'art. 4 n. 3 del Regolamento comunale, id est: i. sottoscrizione del verbale da parte del Pubblico Ufficiale o delegato dall'amministrazione (all'attività accertativa avvenuta);
ii. data certa (dell'accertamento); iii. individuazione – nella parte narrativa e/o motiva – di tutti gli elementi necessari a consentire l'esatta individuazione degli impianti per cui non v'era stato pagamento della COSAP;

di contro a ciò:
- l'elenco, allegato all'avviso di accertamento, non costituirebbe né potrebbe surrogare il verbale di accertamento d'abusivismo degli impianti pubblicitari in quanto:
a) sarebbe privo di sottoscrizione e di data;
b) ricomprenderebbe altri impianti pubblicitari collocati su territorio di pertinenza di altre amministrazioni o su proprietà privata (per esempio quelli siti sulla via Nuova Panoramica e quindi su terreno provinciale, quelli nella zona falcata, di competenza del Demanio Marittimo, e quelli su proprietà private - per esempio quelli posti sui lastrici solari di edifici privati), per i quali, ovviamente, il , non avrebbe alcun Parte_1 diritto di pretendere il canone;
c) avrebbe indicato la collocazione degli impianti con la sola via, senza alcun riferimento al numero civico, in violazione delle Norme del Codice della Strada;
d) non avrebbe indicato il prezzo base da moltiplicare per lo spazio effettivamente occupato, impedendo al contribuente di procedere all'autoliquidazione dell'imposta dovuta;
e) avrebbe indicato le misure degli impianti in modo erroneo ed assolutamente generico, in quanto le misurazioni sarebbero state calcolate non con riferimento all'effettiva porzione di suolo occupata, ma con riferimento alla dimensione degli impianti stessi, non uniformandosi ai principi fissati dal Consiglio di Stato con sentenza n. 2942/12, che ha espressamente statuito che la COSAP non può in ogni caso "eccedere di oltre il 25% le tariffe stabilite ai sensi del DLGS 507/93 per l'imposta sulla pubblicità "; né alla Circolare del Ministero della Finanze del 05/02/2001, che ha chiarito che i canoni di occupazione di suolo pubblico devono essere "commisurati all'effettiva occupazione di suolo pubblico del mezzo pubblicitario";
- l'avviso di accertamento sarebbe comunque nullo perché:
f) non menzionerebbe le ragioni giuridiche poste a fondamento della pretesa, non potendosi attribuire alcuna valenza al generico richiamo al Regolamento Comunale Istitutivo della COSAP, che, tra l'altro, sarebbe nullo e inefficace perché, emanato in violazione delle disposizioni di cui all'art. 62 e all'art. 63 del DLGS 446/97 e adottato senza la preventiva audizione dei soggetti interessati, ossia gli operatori pubblicitari operanti nella Città di in violazione del II comma dell'art. 12 del Regolamento Comunale e della L.R. 11/91 n. 48; Pt_1 g) il avrebbe dovuto intimare un avviso di accertamento per ogni anno di contestazione e pretendere Pt_1 solo il pagamento dell'annualità in corso (2009), in quanto non essendoci un verbale avente data certa non vi sarebbe la prova dell'esistenza di detti impianti negli anni tra il 2004 e il 2009; h) la COSAP non sarebbe operante in quanto il titolare dell'impianto pubblicitario avrebbe già corrisposto la Tassa sulle Affissioni pubblicitarie;

ed inoltre:
“Occorre poi evidenziare che con sentenza del TAR 1963/2013, poi confermata dal CGA con sentenza n. 541/14, è stato annullato l'art.4 comma 4 del Regolamento COSAP che determinava l'ammontare del canone di occupazione "... risultando illogica la determinazione rapportata a metri lineari ... L'area occupata deve infatti necessariamente corrispondere alla proiezione su di essa dell'impianto pubblicitario a prescindere dalla superficie dello stesso". E poiché il non ha adempiuto all'obbligo di riformulare il predetto articolo 4 adeguandolo alla sentenza suindicata, Pt_1 non v'è dubbio che il regolamento COSAP fosse comunque del tutto illegittimo. Con la conseguenza che l'obbligo al pagamento del canone di occupazione suolo "... sorgerà solo nel momento in cui il Comune adotterà la nuova disciplina regolamentare". Ritenuto che il non ha mai integrato e sostituito la predetta disposizione, anzi reiterandola nel nuovo Pt_1 regolamento COSAP, approvato nel 2011, appare evidente che, nulla era comunque dovuto dalla opponente per gli anni oggetto del presente procedimento mentre il Giudice adito dovrà disapplicare il regolamento COSAP poiché palesemente illegittimo per le considerazioni di cui sopra. Sul punto si osserva che il Giudice Civile può legittimamente disapplicare un atto amministrativo quando ne accerti la sua illegittimità indipendentemente dalla circostanza che la stessa sia stata dichiarata dal Giudice Amministrativo (Sul punto vedi Cass. SS.UU. n°116/07, n°6348/84, n°2923/80)
…”;
sub 2., che:
“Con il secondo motivo d'appello il si duole del capo della sentenza relativo alle spese del giudizio che, stante Pt_1 la sua totale soccombenza, sono state correttamente poste a suo carico e liquidate sulla scorta dei parametri di legge tenuto conto del valore della controversia. Per cui anche tale capo della sentenza appare corretto e scevro da vizi di qualunque genere …”;
concludeva chiedendo il rigetto dell'impugnazione e la condanna dell'appellante al pagamento di spese e competenze del corrente grado.

*
Differito il procedimento ex officio (con decreto presidenziale del 9.09.2021) dall'udienza collegiale di prima comparizione del 20.09.2021 a quella del 20.03.2023, ivi, previa la sostituzione del consigliere relatore, la Corte, rimetteva le parti per la valutazione di filtro, nonché per l'eventuale precisazione delle conclusioni, all'udienza del 5.5.2023. Con ordinanza del 5.05.2023 la Corte, rigettata la richiesta inibitoria non sussistendo i presupposti di cui all'art. 283 c.p.c., rinviava la causa per la precisazione delle conclusioni all'udienza del 25.03 2024. A tale udienza, – in esito a deposito in modalità telematica di note scritte ai sensi dell'art. 127 ter C.P.C. nella data del 22.03.2024 – la causa veniva posta in decisione con l'assegnazione dei termini di rito ai sensi dell'art. 190 C.P.C. per il deposito di comparse conclusionali e memorie di replica (in scadenza al 17.06.2024).
*

In sede di comparse conclusionali e di memorie di replica insistevano nelle domande ed eccezioni già formulate.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Ritiene questa Corte che l'appello sia parzialmente fondato e, nei sensi e limiti che appresso si specificheranno, debba trovare accoglimento.
Occorrerà premettere, alla ricognizione in fatto dei dati probatori (esclusivamente documentali) disponibili, una breve ricostruzione del quadro normativo della disciplina in esame.
Oggetto di contestazione della pronuncia del Tribunale di Messina n. 886 del 2021 è la questione relativa alla debenza o meno da parte della dell'indennità per occupazione abusiva di spazi Pt_3
e aree pubbliche, determinata sulla base del canone dovuto dai titolari di legittima autorizzazione all'occupazione (cd. COSAP), e delle sanzioni amministrative per il periodo decorso tra il 2004 ed il 2009.
La disciplina del COSAP trova fondamento nell'art. 63 del D. Lgs n. 446/1997 in virtù del quale: “le province e i comuni possono, con regolamento adottato a norma dell'articolo 52 prevedere che l'occupazione … per l'occupazione, sia permanente che temporanea di strade, aree e relativi spazi soprastanti e sottostanti appartenenti al proprio demanio o patrimonio indisponibile … sia assoggettata al pagamento di un canone da parte del titolare della concessione, determinato nel medesimo atto di concessione in base a tariffa. Il pagamento del canone può essere anche previsto per l'occupazione di aree private soggette a servitù di pubblico passaggio costituita nei modi di legge. Il regolamento è informato ai seguenti criteri: a) previsione delle procedure per il rilascio, il rinnovo e la revoca degli atti di concessione;
b) classificazione in categorie di importanza delle strade, aree e spazi pubblici;
c) indicazione analitica della tariffa determinata sulla base della classificazione di cui alla lett. b), dell'entità dell'occupazione, espressa in metri quadrati o lineari, del valore economico della disponibilità dell'area nonché del sacrificio imposto alla collettività, con previsione di coefficienti moltiplicatori per specifiche attività esercitate dai titolari delle concessioni anche in relazione alle modalità dell'occupazione; d) indicazione delle modalità e termini di pagamento del canone;
e) previsione di speciali agevolazioni per occupazioni ritenute di particolare interesse pubblico e, in particolare, per quelle aventi finalità politiche ed istituzionali;
f) previsione per le occupazioni permanenti realizzate con cavi, condutture, impianti o con qualsiasi altro manufatto da aziende di erogazione dei pubblici servizi e per quelle realizzate nell'esercizio di attività strumentali ai servizi medesimi, di una speciale misura di tariffa determinata sulla base di quella minima prevista nel regolamento per ubicazione, tipologia ed importanza dell'occupazione, ridotta non meno del 50 per cento (…). In sede di prima applicazione il predetto canone è determinato forfettariamente sulla base dei seguenti criteri (…) g) equiparazione, ai soli fini del pagamento del canone, delle occupazioni abusive, risultanti da verbale di contestazione redatto da competente pubblico ufficiale, a quelle concesse, e previsione delle sanzioni amministrative pecuniarie di importo non inferiore all'ammontare del canone né superiore al doppio del canone stesso, ferme restando quelle stabilite dall'articolo 20, commi 4 e 5, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (…)”.
Sostanzialmente, l'art. 63 delega al regolamento comunale la disciplina dell'occupazione, con particolare riferimento alle modalità di rilascio delle concessioni, all'indennità per occupazioni abusive e alle sanzioni pecuniarie.
Sulla base di questa disposizione l'amministrazione del ha adottato con Parte_1
Deliberazione del Consiglio Comunale n° 17/C del 31.3.2001 il regolamento COSAP, in vigore dal
1.1.2000 (Integrato e modificato con Deliberazione n° 39/C del 2 agosto 2002 e con Deliberazione n° 9/C del 20/03/2008).
Il suddetto regolamento all'art. 16 definisce “abusive”:
“tutte le occupazioni effettuate senza concessione o autorizzazione e tutte le occupazioni che si protraggono oltre il termine di scadenza della concessione, senza rinnovo o proroga di questa, ovvero, oltre la data di revoca, di sospensione o di estinzione della medesima, nonché le occupazioni realizzate in eccedenza rispetto alle misure contenute nell'atto di concessione. L'accertamento delle occupazioni abusive, nonché delle violazioni a quanto disposto dal presente regolamento, viene effettuato attraverso: a) apposito documento, ovvero verbale, compilato da personale appartenente: 1) al Corpo della Polizia Municipale, a cura del quale sarà notificato al soggetto occupante;
2) al Dipartimento Patrimonio e Demanio, che lo inoltrerà per mezzo di plico raccomandato;
b) richiesta redatta dall'occupante di fatto. In entrambi i casi previsti ai precedenti punti a) e b), il notifica al concessionario: Controparte_2 l'entità del canone dovuto e le applicazioni delle sanzioni secondo quanto disposto dal successivo art. 31 e l'esito dell'istruttoria di cui all'articolo 5”.
Nella fattispecie in esame, il ha notificato alla in data 10.2.2009, un Parte_1 Pt_3 avviso di accertamento e liquidazione di canoni di concessione e sanzioni per occupazione abusiva di spazi e aree pubbliche (prot. n. 523, emesso in data 19.1.2009), con il quale le ha ingiunto il pagamento della somma di:
€ 1.038.848,40 + € 35.090,78 di interessi, a titolo di canone per l'occupazione (abusiva);
€ 865.707,00 a titolo di sanzione amministrativa (pari alla suddetta indennità); oltre € 5,16 per spese postali;
per un totale di € 1.939.651,34; per il periodo 2004–2009.
L'avviso di pagamento in questione non ha tratto fondamento (ut supra da presupporre) da un verbale d'accertamento – o documento equivalente – compilato dalla polizia locale, bensì da un responsabile del Dipartimento del Patrimonio e del Demanio, di cui consta che esso è scaturito (come si legge nel relativo incipit):
“… da quanto risulta agli atti di questo Ufficio …”; e si è concretizzato nell'addebito dell'occupazione abusiva asseritamente avvenuta “… attraverso gli impianti pubblicitari elencati nell'allegato 1 a partire dal 1/01/2004 alla data odierna …”.
Nell'unico documento allegato (oltre all'estratto del Regolamento comunale vigente in subiecta materia), ossia nell'elenco “dettagliato” degli impianti pubblicitari soggetti al superiore canone retro menzionato, erano indicate le installazioni ritenute situate abusivamente su suolo pubblico (con indicazione della sola via, senza numero civico, e della dimensione lineare del relativo ingombro, censita in tre macrogruppi, compresi tra mt 1 nel minimo e mt 6 nel massimo).
Da detto elenco si trae che, nel censimento ivi riprodotto (comprendente – a detta del Comune
– n. 400 impianti):
- le installazioni fino a cm 140 erano 16;
- le installazioni di cm 140 erano 129;
- quelle tra cm 150 e 199 erano 226;
- le installazioni di mt 2 erano 1;
- quelle di dimensione superiore a mt 2 e fino a cm 225 erano 5;
- le installazioni di mt 6 erano 23; che, seguendo i tre macrogruppi individuati, erano così individuati: n. 145, fino a cm 140;
n. 227, da cm 141 e fino a cm 200; n. 28, da cm 201 e fino a cm 600.
Nonostante il negli scritti difensivi del primo grado di giudizio, abbia fatto riferimento Pt_1
(si v. § D.2 della memoria di costituzione) a previ controlli che sarebbero stati eseguiti da propri incaricati – con rilevazione all'attualità dell'accertamento finale – delle giaciture occupate e delle dimensioni delle installazioni relative, di tali rilievi nulla risulta in atti.
Dall'unica produzione integrativa disponibile (ossia, dalla missiva del 30.12.1993 in atti riveniente dalla , in virtù dell'autodenuncia in detto documento formulata da parte del Pt_3 legale rappresentante pro tempore in tema, si traeva – e si trae – che:
- con provvedimenti dell'ottobre del 1978 e del marzo del 1983 era stata autorizzata Pt_3 all'installazione e mantenimento su suolo pubblico di impianti pubblicitari di dimensione di cm 100x140 e 140x200 (e non anche fino a mt 6), nel complessivo numero di 580;
- dal 1.1.1994 detta dotazione sarebbe stata ridimensionata, con perdurante permanenza di n. 450 impianti (diff. -130) nelle collocazioni ivi specificate (anche in tal caso, si rileva, Pt_3 indicava le sole vie senza individuazione di numero civico);
- in totale, gli impianti ancora attivi erano però individuati al 1.1.1994 nel maggior numero di
458 (di cui: 194, per la prima tipologia;
36,4 per la seconda); - di questi, tuttavia, a voler ritenere prospettabile la presunzione d'ultrattività derivante dalla mancata autodenuncia di soppressione successiva d'altri impianti: apparivano poter rientrare nell'elenco comunale del successivo gennaio 2009 solo 169 impianti del primo gruppo e (con parziale approssimazione) solo 231 del secondo, per un totale, tuttavia, identico a quello della p.a. concedente (di 400).
Quanto invece ai siti di giacitura, dal confronto tra gli elenchi de quibus si ha che sia il Pt_1 sia identificavano entrambi (ripetesi, senza specificazione dei numeri civici relativi) le Pt_3 medesime vie quali siti di perdurante presenza delle installazioni in questione.
In relazione a quanto dedotto dalla p.a. appellante sub 1.5., diversamente da quanto opinato dunque dal primo Giudice, secondo cui l'inutilizzabilità integrale dell'elenco comunale discenderebbe dall'inattendibilità (per presunzione d'inattualità) della confessione stragiudiziale resa da con la missiva citata del 30.12.1993, occorre avvisare che: Pt_3
- gravando sul contribuente l'onere dell'autoliquidazione del COSAP;

e, quindi:
- essendovi doverosità dell'autodenuncia di eventuali variazioni – sia in minus sia in maius – rispetto alle precedenti dichiarazioni in tal senso rese alla p.a. impositrice dall'ente concessionario obbligato, pena altrimenti l'ultrattività dell'ultima autodenuncia resa nota (a fini di computo del debito relativo); il mancato aggiornamento dell'elenco di cui alla nota suddetta implicava ed implica una presunzione d'attualità dell'occupazione preesistente, con conseguente tenutezza di al Pt_3 pagamento del COSAP, soltanto per gli impianti da essa riconosciuti in tal guisa (id est, per il silenzio circa eventuali sopravvenienze meritevoli di rilievo) come ancora “operativi”.
Epurate pertanto le installazioni di cui non aveva riscontrato affermativamente vuoi la Pt_3 perdurante vigenza vuoi l'attribuzione a sé, l'effettiva consistenza degli impianti per cui liquidare il COSAP risultava (e risulta) dalle tabelle allegate, che formano parte integrante della presente motivazione, per la cui utile leggibilità (trattandosi di documenti formati artigianalmente) si specifica quanto appresso:
- sono stati formati tre elenchi: nel primo elenco si sono censiti i soli impianti di dimensioni fino a cm 140; nel secondo elenco si sono censiti i soli impianti di dimensioni da cm 141 fino a cm 200; nel terzo elenco si sono censiti i soli impianti di dimensioni oltre cm 200 e fino a cm 600;
- in ogni elenco: la prima colonna individua i siti di giacitura (identici tra e;
Pt_1 Pt_3 la seconda colonna individua gli impianti indicati dal la terza quelli indicati da Pt_1 Pt_3
preso atto della discrepanza numerica esistente nei due superiori censimenti e della solo parziale concordanza tra le parti dell'individuazione del numero d'impianti per via:
- nella quarta colonna si è eseguita la comparazione dei rispettivi elenchi, con individuazione della differenza relativa, nel senso che – sito per sito – si è censita la consistenza degli impianti reciprocamente contestati individuando: in verde, gli impianti ammessi vicendevolmente;
in giallo, gli impianti che il Comune ha indicato in numero minore di quelli indicati da Pt_3 in arancione, gli impianti che il Comune ha censito in numero maggiore rispetto a quelli ammessi da Pt_3
- nella quinta colonna si è individuato il numero utile da considerare, nel senso che: là dove il non ha richiesto accertamento di debenza e condanna al pagamento, pur Pt_1 avendo ammesso la presenza d'una installazione occupante suolo pubblico, l'impianto Pt_3
è stato escluso (in ossequio al principio dispositivo); là dove il Comune ha richiesto accertamento di debenza e condanna al pagamento e Pt_3 non ha contestato la presenza dell'installazione come a sé attribuibile, l'impianto è stato incluso;
là dove il ha richiesto accertamento di debenza e condanna al pagamento e Pt_1 Pt_3 non ha riconosciuto la presenza dell'installazione come a sé attribuibile, l'impianto è stato escluso (per mancato assolvimento dell'onere della prova da parte della p.a. allora attrice); al riguardo, si rileva, il confronto eseguito ha confermato quanto già al riguardo correttamente rilevato dal primo decidente, ossia che:
“tra i due elenchi emergono delle differenze sintomatiche, appunto, di una non corrispondenza rappresentata nel 1993 e quella attuale;
semplificativamente, nella missiva del 1993 sono indicati vari impianti in Piazza Trombetta che non sono riportati nell'elenco allegato all'avviso di accertamento, così come nella missiva del 1993, si fa riferimento a due impianti in Via Canova che non compaiono nell'elenco allegato all'avviso di accertamento”;
ma ha anche riscontrato una debenza effettiva di (non rilevata dal Giudice a quo); Pt_3
- nella tabella riassuntiva è stato sintetizzato l'esito del superiore accertamento, con individuazione della finale consistenza del compendio di impianti per cui la p.a. già concedente aveva (ed ha) titolo a conseguire l'indennità per occupazione abusiva come retro accertata, e cioè quella seguente:
impianti di misura fino a cm 140 n. 101 impianti di misura da cm 141 e fino a cm 200 n. 173.
Considerato poi che con la citazione di prime cure contestava ulteriormente, ancorché a Pt_3 suo dire solo esemplificativamente, la propria tenutezza per diversi impianti di cui all'elenco comunale come sopra epurato – e, precisamente, per quelli installati in via Panoramica, siccome (asseritamente) giacenti su suolo non comunale o su aree private – osserva la Corte che:
- le installazioni suddette erano state indicate in autodenuncia: in pari numero rispetto a quelle dell'elenco comunale, per il formato fino a cm 140; in numero ben superiore (15 in luogo di 2, per il formato tra cm 141 e cm 200); e contestate solo per il formato di oltre cm
200;
- né né il Comune competente hanno provato evidenze o circostanze di fatto Pt_3 incompatibili con le superiori vicendevoli allegazioni ed ammissioni, sicché le stesse ridondavano (e ridondano) a vantaggio in parte del debitore ed in parte a detrimento del creditore;

e pertanto, come già prima avvisato quanto alla formazione degli elenchi e della tabella riassuntiva finale, la lacuna a tanto relativa (di cui occorre dare atto) non può che condurre – con prevalente pregiudizio per la p.a. impositrice, che tanto dovrà imputare a sé medesima, potendo coltivare l'interesse a che il censimento degli impianti fosse il più possibile accurato e rispondente alla consistenza di fatto dell'occupazione in corso mediante puntuali e capillari ricognizioni in sito (di cui non è stato dato riscontro) con i propri organi tecnici ed il supporto della polizia locale – al rilevante ridimensionamento del relativo elenco, con finale accertamento di debenza a carico di per le sole posizioni così non attinte (id est, ripetesi, quelle prima Pt_3 enunciate). Ciò detto, occorre soffermarsi sulla distinta natura dell'indennità e della sanzione amministrativa pecuniaria le quali, pur derivando dallo stesso atto di accertamento, sono regolamentate da discipline separate.
La sanzione amministrativa pecuniaria è disciplinata, oltre che dalle disposizioni del D. Lgs. e da quelle del Regolamento Comunale COSAP, anche dalle regole generali di cui alla legge n. 689/1981 il cui ambito di applicazione si estende a tutte le violazioni che importano l'applicazione di sanzioni amministrative, salvo che non sia diversamente disposto. Ed invero, l'art. 12 della legge medesima (intitolato “ambito di applicazione”) prevede testualmente:
“le disposizioni di questo capo si osservano, in quanto applicabili e salvo che non sia diversamente stabilito, per tutte le violazioni per le quali è prevista la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro, anche quando questa sanzione non è prevista in sostituzione di una sanzione penale. Non si applicano alle violazioni disciplinari”.
E, nel caso in esame, non vi è: né nel citato D. Lgs. 446/1997; né nel Regolamento;
alcuna norma o disposizione di carattere speciale che espressamente escludesse o escluda l'applicabilità, alla sanzione pecuniaria de qua, del regime generale di cui alla citata legge 689/1981 (cd. di depenalizzazione). Tra le disposizioni direttamente applicabili al caso di specie vi è quella dettata dall'art. 14 secondo la quale:
“la violazione, quando è possibile, deve essere contestata immediatamente tanto al trasgressore quanto alla persona che sia obbligata in solido al pagamento della somma dovuta per la violazione stessa. Se non è avvenuta la contestazione immediata per tutte o per alcune delle persone indicate nel comma precedente, gli estremi della violazione debbono essere notificati agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni e a quelli residenti all'estero entro il termine di trecentosessanta giorni dall'accertamento. (…) L'obbligazione di pagare la somma dovuta per la violazione si estingue per la persona nei cui confronti è stata omessa la notificazione nel termine prescritto”.
Il verbale di accertamento è, infatti, prodromico all'avviso di pagamento e ne rappresenta una condizione imprescindibile ai fini della legittimità del provvedimento che impone le sanzioni;
di guisa che la mancanza dello stesso e della sua notificazione entro un termine adeguato prima dell'emissione dell'ingiunzione priva la sanzione di validità, rendendola nulla. Il che comporta dunque, nel caso di specie, che le sanzioni irrogate dal Parte_1 tramite l'avviso di accertamento in oggetto risultano ictu oculi illegittime e, dunque, si deve confermare la certa non spettanza alla p.a. appellante della somma corrispondente a quanto determinato, nell'avviso di accertamento prot. n. 523, a titolo di sanzione, per importo pari a € 865.707,00.
Discorso diverso deve farsi con riferimento alla liquidazione dei canoni, concepiti dal legislatore come corrispettivi di concessione, reale o presunta (in caso di occupazione abusiva) dell'uso esclusivo di beni pubblici (cfr. Cassazione 6/8/2009, n. 18037): ed invero, l'indennizzo, non ha natura di sanzione amministrativa conseguente alla commissione di un illecito, ma ne rappresenta un corrispettivo. L'accertamento della sussistenza del canone è infatti, indipendente dall'esito della procedura amministrativa che il trasgressore potrebbe aver avviato ex lege n. 689/1981, tanto che eventuali vizi relativi al processo di notificazione del verbale o ad altri aspetti formali dello stesso non costituiscono fatti impeditivi del diritto dell'amministrazione di richiedere il pagamento del canone per occupazione abusiva del suolo pubblico. In altri termini, ai fini della validità del canone non è richiesta la preliminare notifica di un verbale di accertamento;
tuttavia, è fondamentale che venga comunque svolto un accertamento da parte dell'amministrazione e che i risultati di tale verifica vengono formalizzati in un verbale o documento equivalente di contestazione, redatto da pubblici ufficiali, al fine di dare contezza dell'abusività delle occupazioni, evidenziando in modo preciso le circostanze che giustificano la richiesta dell'indennità.
Ed invero, l'esito dell'accertamento avvenuto rileva, come titolo per fondare la pretesa dell'amministrazione riguardo al recupero dell'indennità prevista dal Regolamento comunale, per il tramite dell'atto-provvedimento che costituisce fondamento probatorio del fatto storico dell'avvenuta occupazione di suolo pubblico, il documento in cui esso viene integrato costituendo presupposto utile per la richiesta di pagamento della relativa indennità.
Nel caso in esame, sebbene non sia stato allegato uno specifico verbale che contenga un'accurata e dettagliata descrizione della presenza accertata in sito degli impianti pubblicitari soggetti a canone, con l'indicazione della loro collocazione su spazi pubblici o su aree private, nonché delle loro dimensioni, è stata tuttavia fornita sufficiente prova documentale circa l'appartenenza effettiva di parte di tali impianti alla donde la conferma della legittimità Pt_3 dell'imposizione del canone stesso nei medesimi limiti.
Quanto alla liquidazione del conseguente an debeatur, osserva il Collegio che rettamente la società già opponente in prime cure (odierna appellata) ha dedotto l'illegittimità dell'impugnata ingiunzione perché le somme in essa determinate erano state calcolate sulla scorta di criteri tariffari già inseriti nel Regolamento Comunale approvato il 31 marzo 2001, che sono stati censurati dal Giudice amministrativo con sentenza definitiva (sentenza del T.A.R. n. 1963/2013) avente efficacia ex tunc, dunque non più vigenti.
Come già in precedenti occasioni opinato da questa Corte:
“… La doglianza può dirsi fondata poiché secondo le risultanze dell'allegato “B” dell'ingiunzione di pagamento – contenente l'analitica indicazione delle indennità di canone e delle sanzioni dovute per gli impianti pubblicitari di che trattasi – si evince che l'unità di misura presa in considerazione ai fini del calcolo della somma ingiunta è quella del metro lineare, parametro che la pronuncia del T.A.R. citata ha espressamente dichiarato in sé oggettivamente illegittimo (segnatamente definendo “illogica” la quantificazione del canone di occupazione rapportata a metri lineari) in un chiaro ed univoco passaggio motivazionale della stessa. Si legge infatti a pag. 8 della sentenza testualmente: “dalla lettera dell'art. 9, comma 7, del D. Leg.vo n. 507/1993 (…) può desumersi, invece, la fondatezza della seconda censura con la quale si contesta che gli importi pretesi a titolo di COSAP, con riferimento agli impianti pubblicitari, laddove si prevede che siano calcolati non in metri quadrati, in base alla effettiva porzione di suolo occupata, bensì tenendo conto della lunghezza dell'impianto, e quindi in metri lineari, e senza la ulteriore previsione della esenzione, pur prevista dal D. Leg.vo n. 507/1993, delle superfici che, proiettate al suolo, sono inferiori a mq. 0,50. Vero è, come controdedotto dal , che gli Enti locali possono ex lege stabilire le entrate e i criteri Parte_1 di determinazione delle stesse, conformemente ai principi di buon andamento e di imparzialità, ma tali principi si devono necessariamente coniugare con quelli di logicità e congruità. Nel caso di specie illogica è la prevista quantificazione del canone di occupazione del suolo pubblico rapportata a metri lineari, poiché l'area occupata va calcolata in metri quadrati al fine di pervenire alla esatta quantificazione della stessa, nella corretta applicazione dei più elementari criteri matematici e geometrici. L'area occupata deve infatti necessariamente corrispondere alla proiezione su di essa dell'impianto pubblicitario a prescindere dalla superficie della stessa, nella corretta applicazione dei più elementari criteri matematici e geometrici. Conseguentemente, in concreto, il Collegio ritiene illegittimo il criterio fissato dall'art. 4, comma 4, del Regolamento comunale per il rilascio delle concessioni per l'applicazione del canone di occupazione spazi ed aree pubbliche, approvato con deliberazione del Cons.Com. n. 17/C/2001”. Chiaro è allora che, stante la natura demolitoria delle pronunce di annullamento del G.A. – in virtù della quale gli atti amministrativi annullati devono ritenersi espunti dalla realtà giuridica con efficacia ex tunc (v. in tal senso Cass. Civ. n. 8875/2010) – e considerato che, al di là dell'aspetto prettamente formale di cui si è detto sopra in sede di disamina del secondo motivo di appello, ciò che è stato ritenuto concretamente illegittimo dal Giudice amministrativo in quanto
“illogico”, con statuizione definitiva, è proprio il criterio di calcolo del metro lineare, lo stesso previsto dal Regolamento del 31 marzo 2001 all'art. 4, comma 4, trasfuso senza alcuna modifica nel successivo Regolamento del dicembre 2011 (che, come si è detto, in parte qua è stato annullato con efficacia ex tunc dalla sentenza del T.A.R. di Catania più volte menzionata), posto alla base dell'ingiunzione in oggetto, detto parametro deve, ora per allora, reputarsi eliminato definitivamente ai fini del calcolo del canone di occupazione di spazi e aree pubbliche. Da tanto discende l'illegittimità dell'ingiunzione di pagamento opposta (…) essendo incontestabile che per l'occupazione di spazio pubblico sia dovuta all'Ente un'indennità/canone (…) nella sola parte relativa alla quantificazione delle somme dovute a titolo di indennità di canone, che dovranno essere ricalcolate dal Pt_1 appellato tenendo conto della proiezione, sulla relativa area, di ciascun impianto pubblicitario, in modo tale che lo spazio occupato venga calcolato in metri quadrati per un'esatta quantificazione dello stesso secondo il criterio chiaramente individuato dal Giudice amministrativo … È appena il caso di chiosare (…) che la configurazione dell'opposizione ad ingiunzione come un giudizio di impugnazione non esclude, convertendosi i motivi di nullità in motivi di impugnazione, che il giudice (salva l'ipotesi di vizi che impongano di arrestarsi all'invalidazione dell'atto) debba decidere - sia pure nei limiti risultanti dal provvedimento e dalla relativa opposizione - in merito al diritto fatto valere con l'ingiunzione (Cass. Civ. nn. 76/1995; 6093/1992) …”.
Il ricalcolo delle spettanze di parte appellante dovrà avere pertanto luogo in applicazione dei superiori principi e parametri di liquidazione della debenza retro accertata, come in dispositivo.
*
Dal superiore epilogo del merito discende la riforma della sentenza anche in punto di spese, in recepimento pure del motivo di gravame sub 2., ancorché con diversa ratio in fatto e in diritto.
Ed invero, s'impone alla Corte di procedere d'ufficio – quale conseguenza della pronuncia di merito adottanda ex art. 336, comma 1, C.P.C. – ad un nuovo regolamento del gravame delle spese del giudizio, da stabilire tenendo conto dell'esito complessivo della lite, dato che, come è noto, la valutazione della soccombenza opera, ai fini della liquidazione delle spese, in base ad un criterio unitario e globale (v. Cass. Civ. nn.: 9064/2018; 11423/2016). Deve, altresì, farsi applicazione del principio di diritto (analogicamente applicabile alla vicenda processuale odierna, in tema d'opposizione a provvedimento ingiunzionale della p.a. odierna vittoriosa) secondo cui la valutazione di soccombenza, ai fini della condanna alle spese, va rapportata all'esito finale della lite anche nell'ipotesi di giudizio seguito ad opposizione ex art. 645 C.P.C., sicché il creditore opposto che veda conclusivamente riconosciuto, sebbene in parte (quand'anche minima) rispetto a quanto richiesto ed ottenuto col monitorio, il proprio credito, non può qualificarsi soccombente ed essere condannato alle spese del giudizio (Cfr. Cass. Sez. VI-2, ordinanza n. 17854 del 27/8/2020; Cass. Sez. III, sentenza n. 9587 del 12/5/2015), potendosi semmai giustificarsi, nel regime di cui all'art. 92 comma 2 C.P.C., applicabile alla fattispecie in esame ratione temporis, la parziale compensazione.
In questa prospettiva, considerata la parziale soccombenza di entrambe le parti - la (Già Pt_3 attrice/odierna appellata) avendo visto respinta nell'an la propria domanda di declaratoria d'illegittimità dell'ordine di pagamento dell'indennità di occupazione abusiva;
il Parte_1 avendo perso sul quantum debeatur al detto titolo, oltre che sul preteso pagamento
[...] della somma ingiunta a titolo di sanzione amministrativa – reputa la Corte conforme a equità compensare integralmente tra le parti le spese processuali del primo e del secondo grado ai sensi e per gli effetti del disposto dell'art. 92, comma 2, C.P.C.



P. Q. M.


La Corte d'Appello di Messina, Prima Sezione Civile, uditi i procuratori delle parti costituite;
definitivamente pronunciando sull'appello proposto avverso la sentenza n. 886 emessa dal
Tribunale Civile di Messina–Sezione Prima–Ufficio del Giudice Unico in data 27.4.2021 nel procedimento già iscritto al n. 1666/2009 RGAC, così provvede:
1) in parziale accoglimento dell'appello e in conseguente parziale riforma dell'impugnata sentenza:
1.1) in parziale accoglimento dell'opposizione proposta con atto iscritto a ruolo in data 9.3.2009 e notificato in data 8.5.2009 da (oggi, Parte_3 [...]
) avverso l'avviso di accertamento e liquidazione dei Controparte_1 canoni di concessione e sanzione per occupazione abusiva di spazi ed aree pubbliche emesso dall'ente resistente in data 19.1.2009, prot. 523:
- dichiara estinta l'obbligazione di pagamento della somma ivi liquidata a titolo di sanzione amministrativa, annullando in parte qua il provvedimento del Dirigente del Dipartimento
Demanio e Patrimonio del Comune di Messina ut supra individuato;

- dichiara (parzialmente) illegittimo l'ordine di pagamento della somma a titolo di indennità per occupazione abusiva di 365 giorni di cui al provvedimento del Dirigente del Dipartimento Demanio e Patrimonio del Comune di ivi specificato: Pt_1 sia nella parte relativa all'individuazione degli impianti e installazioni recanti occupazione abusiva, la quale deve ritenersi accertata in conformità agli elenchi ed alla tabella riassuntiva di cui alla motivazione;
sia nella quantificazione dell'importo anzidetto, il quale andrà rideterminato dal Pt_1 medesimo applicando il criterio del metro quadrato secondo quanto specificato più puntualmente in parte motiva;

1.2) rigetta nel resto l'opposizione;
1.3) spese del grado integralmente compensate inter partes;
2) conferma nel resto la sentenza impugnata;

3) dichiara interamente compensate tra le parti le spese del corrente grado del giudizio.
Così deciso in Messina, nella camera di consiglio (da remoto) della Prima Sezione Civile, in data 28.2.2025
Si dà atto che alla redazione della presente pronuncia ha partecipato, quale funzionario dell'Ufficio per il processo addetto presso questa Sezione, la dott.ssa Antonina Merlino.

Il Presidente estensore
(dott. Augusto SABATINI)