REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Corte di Appello di Napoli sezione lavoro nelle persone dei Sigg. Magistrati
Dott. Piero Francesco De Pietro Presidente
Dott. Stefania Basso Consigliere rel.
Dott. Anna Rita Motti Consigliere ha pronunciato in grado di appello in funzione di Giudice del Lavoro, all'esito dell'udienza del 21/01/2025, tenuta secondo le modalità previste dall'art. 127 ter c.p.c., la seguente
SENTENZA nella causa civile iscritta al numero 1277 dell'anno 2024 del Ruolo
Lavoro/Previdenza
TRA
, e Parte_1 Parte_2 Parte_3
rappresentati e difesi dagli Avv.ti Raffaella Crispino e Vincenzo
[...]
Cirillo ed elettivamente domiciliati presso il loro studio in Frattamaggiore (Na), alla
Via M. Stanzione, 133
Appellanti
E
e Controparte_1 Controparte_2 [...]
in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore rappresentati CP_3
e difesi ex lege dall' Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, presso cui ope legis domiciliano, in Napoli via Diaz n. 11
Appellati
NONCHÉ
, in persona del Direttore Generale e legale rappresentante pro Controparte_4
tempore, rappresentata e difesa, congiuntamente e disgiuntamente, dagli Avvocati
Massimiliano De Masi e Domenica Coppola, tutti elettivamente domiciliati in
Napoli, alla Via Comunale del Principe, n. 13/A, presso il Servizio Legale della
Azienda.
Appellata SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso depositato in data 22.10.2021 gli odierni appellanti adivano il Tribunale di Napoli allegando di essere dipendenti dell' . Controparte_4
Evidenziavano che, a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n.178/2005 che ha dichiarato illegittimo, a far data dal giorno successivo alla pubblicazione
(sentenza depositata il 16 luglio 2015), il “blocco degli stipendi”: a) il periodo che va dalla pubblicazione della sentenza 30 luglio 2015 al 1 gennaio 2016 è, per espressa previsione della Corte Costituzionale un periodo non più sottoposto alla legittimità del “blocco stipendiale”, ma lo stesso non è coperto nemmeno dal CCNL del 2018 – relativo agli anni 2016-2018 – che prevede aumenti contrattuali e di vacanza contrattuale a far data dal 1 gennaio 2016 lasciando scoperto il periodo in questione;
che tale periodo, è sottoposto al regolare regime civilistico di cui all'articolo 36 della Cost. e 2116 del c.c. e per cui, dichiarato illegittimo il blocco contrattuale, al lavoratore spetta una retribuzione parametrata al costo della vita che non inizia a decorrere dal 1 gennaio 2016 bensì dal 30 luglio 2015; b) per effetto della pronuncia della Corte si era determinata a carico dello Stato un'obbligazione ad adempiere la cui violazione, stante il decorso di più di tre anni per la stipula del nuovo contratto, ha determinato ex articolo 1337 c.c., una responsabilità precontrattuale stante il pregiudizio che dal ritardo ne è derivato dalla riduzione del potere di acquisto dei salari e per l'incidenza sul trattamento pensionistico con il sistema contributivo. Hanno, pertanto, concluso chiedendo condannare i resistenti al pagamento della somma ritenuta equa di giustizia, a titolo di indennizzo o comunque di indebito arricchimento, per gli anni 2010,2011,2012,2013,2014 e sino al 29.07.2015, oltre al maggior danno ex art. 1224, secondo comma, cod. civ., conseguente alla mancata disponibilità delle somme, interessi maturati e maturandi e rivalutazione monetaria nonchè della somma di € 6.397,79, in favore della parte ricorrente, a titolo di risarcimento danni per responsabilità contrattuale, o in subordine a titolo di indebito arricchimento, per il periodo compreso tra il
30.07.2015 e il 31.12.2018 o di quella maggiore o minore che sarà ritenuta di giustizia, oltre al maggior danno ex art. 1224, secondo comma, cod. civ., conseguente alla mancata disponibilità delle somme, il tutto oltre agli interessi maturati e maturandi e rivalutazione monetaria;
vinte le spese.. Contr Si costituiva l' convenuta eccependo la prescrizione dei crediti, l'infondatezza in punto di allegazione degli elementi costitutivi dell'azione e della prova dei crediti, nonché l'insussistenza del diritto azionato. Concludeva chiedendo il rigetto della domanda.
Si costituivano, altresì, la il Controparte_1 [...]
e il che, con varie argomentazioni, Controparte_2 Controparte_3
chiedevano il rigetto della domanda;
vinte le spese di lite.
Il Tribunale così provvedeva: “rigetta il ricorso;
compensa le spese”.
Con ricorso depositato presso questa Corte in data 14.05.2024, gli appellanti in epigrafe hanno proposto appello avverso tale sentenza (n. 6885/2023, depositata in data 24.11.2023).
Parte appellante solleva i seguenti motivi di appello: “I. Error in iudicando – legittimità della domanda – diritto dei ricorrenti all'equo indennizzo per il danno cagionato dal blocco della contrattazione collettiva - indebito arricchimento;
II.
Error in iudicando – legittimità della domanda – diritto dei ricorrenti al risarcimento del danno contrattuale - indebito arricchimento;
III. Error in iudicando – responsabilità contrattuale della p.a. per lesione di diritti soggettivi – competenza del G.O.”, posto che il giudice di primo grado non ha considerato che
“gli aumenti proclamati, che sicuramente non sono in grado di riequilibrare gli anni di adeguamento retributivo persi con la svalutazione matematica delle retribuzioni, non sono stati effettivamente erogati”, che “l'inerzia della pubblica amministrazione abbia vanificato, ed anzi eluso, la rimozione della causa di sospensione della contrattazione collettiva compiuta per effetto della sentenza
178/2015”, che “non è riscontrabile alcun difetto di giurisdizione in capo al giudice ordinario, in quanto trattasi di lesione di diritto soggettivo e non di interesse legittimo” dal momento che “le parti ricorrenti in primo grado proponevano una domanda di indennizzo e risarcimento danni per responsabilità contrattuale ed in subordine azione di indebito arricchimento”.
Ha concluso chiedendo, in totale riforma della sentenza impugnata: “1) Accogliere
l'appello e revocare o, in subordine, riformare, la sentenza n. 6885/2023, emessa dal Tribunale di Napoli, sez. Lavoro, in persona del G.L., dott.ssa Gallo Maria, pubblicata il 24/11/2023, a definizione del procedimento iscritto al n. R.G. n.
16669/21, non notificata, e, di conseguenza: a) Accertare e dichiarare il diritto degli appellanti a vedersi riconosciuti i danni economici subiti, in ragione della sospensione della contrattazione collettiva derivante dall'impianto normativo di cui nella premessa dell'atto introduttivo, dichiarato incostituzionale con sentenza n. 178 del 2015 della Corte Costituzionale pubblicata il G.U. il 29/07/15 n. 30, per violazione dell'art. 39, co. 1, Cost., e dunque,
- il diritto all'indennizzo o a una somma equamente determinata per gli anni 2010,
2011, 2012, 2013, 2014, 2015 e precisamente fino al 29/07/15;
- il diritto al risarcimento danni per responsabilità contrattuale per il periodo decorrente dal 30/07/15 al 31/12/18;
2) Per l'effetto, condannare i resistenti al pagamento:
- della somma ritenuta equa di giustizia, a titolo di indennizzo o comunque di indebito arricchimento, per gli anni 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 e sino al
29/07/15, oltre al maggior danno ex art. 1224, II comma, c.c., conseguente alla mancata disponibilità delle somme, interessi maturati e maturandi e rivalutazione monetaria;

- della somma di euro 6.397,79, in favore dei sig.ri , Parte_1 Parte_2
e , a titolo di risarcimento danni per responsabilità
[...] Parte_3
contrattuale, o in subordine, a titolo di indebito arricchimento, per il periodo compreso tra il 30/07/15 e il 31/12/18 o di quella maggiore o minore che sarà ritenuta di giustizia, oltre al maggior danno ex art. 1224, secondo comma, c.c., conseguente alla mancata disponibilità delle somme, il tutto oltre agli interessi maturati e maturandi e rivalutazione monetaria;

3) Condannare le resistenti al pagamento, in favore degli appellanti, sig.ri Pt_1
, e , delle spese ed onorari del
[...] Parte_2 Parte_3 doppio grado di giudizio, con attribuzione ai sottoscritti procuratori antistatari”.
Istauratosi regolarmente il contraddittorio, si sono costituite le amministrazioni convenute, eccependo la inammissibilità e l'infondatezza dell'appello promosso, con vittoria di spese.
La Corte, all'esito dell'udienza del 21.01.2025, tenuta in modalità scritta, lette le note ritualmente depositate dalle parti, ha deciso la causa.

MOTIVI DELLA DECISIONE L'appello è infondato e, pertanto, non può essere accolto, intendendo il Collegio dare continuità all'orientamento già espresso su identica fattispecie (v. sent. n. n.
4075/2021 e 413/2023) che viene qui richiamato ai sensi dell'art. 118 disp. Att.
c.p.c.
Tutte le censure proposte da parte appellante possono essere affrontate congiuntamente: esse si rivelano destituite di fondamento.
Occorre premettere che la domanda degli odierni appellanti prende le mosse dalla sentenza della Corte costituzionale 178/2015 che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale sopravvenuta del regime del blocco della contrattazione collettiva per il lavoro pubblico. La questione di legittimità costituzionale era stata sollevata dal Tribunale di Roma e dal Tribunale di Ravenna, i quali avevano impugnato l'articolo 9, commi 1, 2 bis, 17 primo periodo, e 21, ultimo periodo, del decreto- legge 31 maggio 2010 n. 78 (misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della L. 30 luglio 2010 n. 122 e dell' art. 16, comma 1, lettere b) e c) del decreto- legge 6 luglio 2011 n. 98 (disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria) convertito con modificazioni, dall' art. 1 comma 1, della L. 15 luglio 2011 n. 111, deducendo la violazione degli artt. 2, 3 comma 1, 35 comma 1, 36 comma 1, 39 comma 1 e 53 della Costituzione.
La Corte costituzionale si era già pronunciata in due differenti occasioni sulla prima delle normative impugnate respingendo in entrambi i casi le censure di illegittimità costituzionale delle misure di contenimento della spesa pubblica e di stabilizzazione finanziaria in esso contenute.
Il giudice delle leggi aveva, infatti, giustificato il blocco triennale dei C.C.N.L. con lo scopo di risanare la finanza pubblica nonché di rispettare il disposto del novellato art. 81 comma 1 della Costituzione.
Più nel dettaglio, la legittimità di tali misure era stata fondata su due argomenti principali: la prospettiva programmatica delle stesse, necessariamente destinate a svilupparsi l'arco di tempo pluriennale del ciclo di bilancio e la loro intrinseca ragionevolezza, applicandosi all'interno del comparto del pubblico impiego, soggiacendo a limiti e restrizioni generali disposte in un'ottica solidaristica, nonché intervenendo in un momento di particolare gravità della situazione economica e finanziaria. In conclusione, l'argomentazione della Corte approdava alla valorizzazione dell'esigenza di governare una voce rilevante della spesa pubblica, che aveva registrato una crescita incontrollata, “addirittura sopravanzando l'incremento delle retribuzioni del settore privato”.
Diversamente, nella sentenza 178/2015, la Corte stabilisce che il rinnovo del blocco per il triennio 2013-2015 e la norma che cristallizza l'importo dell'indennità di vacanza contrattuale fino al 2018 integrano una violazione della libertà sindacale di cui all'articolo 39 comma 1 della Costituzione.
La legge di stabilità del 2015 (L. 23 dicembre 2014, n. 190) prorogando il “blocco negoziale”, avrebbe, infatti, reso strutturali i blocchi contrattuali introdotti con precedenti provvedimenti legislativi, provocando così una situazione di illegittimità costituzionale sopravvenuta.
È importante sottolineare che, tra tutte le censure proposte, la Corte ha accolto esclusivamente quella relativa alla violazione dell'art. 39 della Costituzione.
In forza dell'ultima proroga, il blocco negoziale aveva, infatti, raggiunto la durata di sei anni, durata ritenuta tale da pregiudicare la libertà sindacale dei dipendenti pubblici in quanto non più giustificata dalla situazione emergenziale di crisi economica.
La Corte, dunque, ha considerato solamente questo parametro di costituzionalità, rigettando, invece, la censura relativa all'art. 36, comma 1, Costituzione, norma che afferma il principio di proporzionalità e sufficienza della retribuzione.
Nella pronuncia in esame, l'art. 36 non entra affatto nel bilanciamento della Corte, la quale si polarizza, invece, esclusivamente sulla libertà sindacale.
Le conseguenze macroeconomiche di questa scelta sono più che evidenti: mentre nella sentenza 70/2015 il giudice delle leggi, nel cassare la misura legislativa approntata dal Governo NT (tale il blocco della rivalutazione automatica delle pensioni per gli anni 2012 e 2013 per i trattamenti di importo complessivo superiore a tre volte il minimo I.N.P.S.) aveva imposto allo Stato un obbligo di spesa di circa
17,6 miliardi di euro lordi;
nel caso in esame, il rigetto della censura relativa all'art. 36 ha significato la netta esclusione di ogni eventuale pretesa risarcitoria o indennitaria e, quindi, l'esonero dello Stato da prestazioni di spesa.
Sì sinteticamente richiamata la portata della pronuncia della Corte costituzionale posta a fondamento delle pretese di cui è causa, vi è, nondimeno, da rilevare - ai fini della corretta impostazione della vicenda sottoposta al vaglio di questa Corte - che subito dopo la pubblicazione della sentenza 178/2015 si è dato avvio alle procedure normativamente richieste per la conclusione del contratto collettivo.
Dunque, a seguito della pronuncia della Corte costituzionale citata, indefettibile atto propulsivo della riapertura della contrattazione collettiva, era costituito dalla individuazione per legge degli stanziamenti dei fondi in bilancio statale per i rinnovi contrattuali, con riferimento al comparto per enti diversi dallo Stato.
Al riguardo, occorre rilevare che – alla luce delle vigenti previsioni di legge - nel procedimento di contrattazione collettiva nel pubblico impiego, è prevista la previa e necessaria definizione dei nuovi Comparti e delle disponibilità economiche all'interno della Legge di Stabilità (v. art. 48 del D.Lgs. n. 165/2001 e, in generale, il sistema di contrattazione collettiva nel settore pubblico, art. 47 bis comma 1, nonché il D.Lgs. n. 150/2009 che ha modificato l'art. 40 del D.Lgs. n. 165/2001 prevedendo la riduzione degli attuali Comparti a non più di quattro). La Legge di stabilità (L. n. 208/2015), approvata il 28 dicembre 2015, reca all'art. 1, commi 466,
467 e 469, la previsione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali del pubblico impiego. Inoltre, l'art. 1, comma 468, della medesima legge ha apportato modifiche all'art. 41, commi 2 e 5, del D.Lgs. n. 165/2001, intervenendo sull'attività dei
Comitati di settore e sulle loro competenze in materia di accordo quadro sui
Comparti e di contrattazione di Comparto e di area. A seguito di tale novella legislativa, nonché agli esiti del confronto sindacale nel frattempo avviato dall' , il Dipartimento della funzione pubblica ha provveduto all'emanazione CP_6 dell'atto di indirizzo per l'accordo quadro sui Comparti in data 12 febbraio 2016.
Il Ministro della Funzione Pubblica, inoltre, ha più volte sollecitato i sindacati a pervenire ad un rapido accordo in materia di Comparti. In effetti, il 5 aprile 2016 è stata firmata, in sede ARAN, l'ipotesi di CCNQ per la definizione dei Comparti e delle aree di contrattazione collettiva nazionale (2016-2018) che, dopo l'iter di verifica presso i Comitati di settore e la Corte dei Conti, è stato firmato in via definitiva il 13 luglio 2016. Sulla base del CCNQ per la definizione dei Comparti
e delle aree di contrattazione, il 14 luglio 2016 l' ha comunicato CP_6
l'accertamento provvisorio della rappresentatività sindacale, elemento necessario per poter provvedere alla convocazione ai tavoli negoziali delle organizzazioni sindacali risultate rappresentative.
Poiché le organizzazioni sindacali hanno ritenuto troppo limitate le disponibilità economiche per la contrattazione riservate dalla Legge di Stabilità 2016 e in prossimità della preparazione e della approvazione della Legge di Stabilità 2017, il
Governo, in collaborazione delle parti sociali, ha trovato ad un'ampia intesa con le
Confederazioni sindacali, siglata poi il 30 novembre 2016. Quindi, la Legge di
Bilancio 2017 (art. 1, comma 365, lett. a], L. n. 232/2016) ha predisposto nello stato di previsione del Ministero dell'Economia e delle Finanze una dotazione di 1.480 milioni di euro per l'anno 2017 e di 1.930 milioni di euro a decorrere dall'anno 2018, cui si aggiungono i 300 milioni stanziati con la precedente manovra finanziaria.
Infine, l'8 marzo 2017 il Ministro della Funzione Pubblica ha annunciato la firma del decreto che sblocca le risorse per il rinnovo dei contratti del pubblico impiego, successivamente pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 30 marzo 2017 (DPCM 27 febbraio 2017). Pertanto, a seguito della definizione delle risorse finanziarie con l'entrata in vigore della Legge di Stabilità 2017 e del recepimento per legge di alcune previsioni concordate nell'intesa Governo – Sindacati del 30 novembre
2016, il Governo ha potuto procedere all'emanazione dell'atto di indirizzo aprendo la trattativa per il rinnovo dei contratti collettivi di Comparto. Il Ministro della
Funzione Pubblica ha inviato, infatti, all' un atto di indirizzo che contiene CP_6
una parte generale comune a tutti i Comparti ed aree di contrattazione ed una parte dedicata specificamente agli indirizzi per la contrattazione del Comparto Funzioni centrali. Sono stati adottati, poi, l'atto di indirizzo per il triennio contrattuale 2016
– 2018 del Comparto Sanità, del dell' e della CP_7 Controparte_8 relativa area dirigenziale e del Comparto Funzioni locali. Da ultimo, l' ha CP_6
convocato le Confederazioni sindacali rappresentative per il 27 giugno 2017 e i tavoli sono continuati a partire dal mese di agosto. In data 23 dicembre 2017 CP_6
e Organizzazioni sindacali hanno firmato l'Ipotesi di contratto collettivo nazionale di lavoro 2016-2018 per i pubblici dipendenti appartenenti alle Funzioni Centrali, nuovo Comparto nel quale sono confluiti i precedenti Comparti di Ministeri,
Agenzie Fiscali, Enti pubblici non economici, Agid, Cnel ed Enac.
Tali essendo le vicende che sono sfociate nella tornata contrattuale 2016-2018, è innegabile che vi sia stata una perfetta adesione alla pronuncia del giudice delle leggi secondo cui “rimossi, per il futuro, i limiti che si frappongono allo svolgimento delle procedure negoziali riguardanti la parte economica, sarà compito del legislatore dare nuovo impulso all'ordinaria dialettica contrattuale, scegliendo i modi e le forme che meglio ne rispecchino la natura, disgiunta da ogni vincolo di risultato. Il carattere essenzialmente dinamico e procedurale della contrattazione collettiva non può che essere ridefinito dal legislatore, nel rispetto dei vincoli di spesa, lasciando impregiudicati, per il periodo già trascorso, gli effetti economici derivanti dalla disciplina esaminata.
Risulta, d'altro canto e come sopra illustrato, realizzato il complesso iter procedurale di contrattazione collettiva disciplinato, con riguardo al pubblico impiego, dagli artt. da 41 a 48 D.Lgs. n. 165/2001 articolatosi, nello specifico, in diverse fasi - anche di concertazione sindacale.
Del resto, la stessa difesa di parte appellante pare consapevole della impossibilità di ipotizzare una pretesa risarcitoria per il periodo sia antecedente alla pronuncia della Corte costituzionale che per quello successivo alla efficacia temporale della contrattazione collettiva del maggio 2018, che ha previsto aumenti economici e di vacanza contrattuale a far data dal 1 gennaio 2016; tant'è che nelle conclusioni dell'appello ha posto l'attenzione sulla pretesa economica dei lavoratori relativa all'arco temporale compreso dal 30 luglio 2015 al 31 dicembre 2015.
Ma anche nei termini così ridotti, la domanda non pare meritevole di accoglimento essendo pacifico che gli emolumenti retributivi nel pubblico impiego sono normativamente riservati al contratto collettivo (art. 2 comma 3 D.Lgs. n.
165/2001), di guisa che - una volta che le parti sociali hanno inteso riconoscere gli adeguamenti stipendiali con decorrenza dal 1° gennaio 2016 nulla disponendo per il secondo semestre 2015 - non pare esservi spazio alcuno per una retrodatazione degli aumenti.
Non si può, tra l'altro, ipotizzare il riconoscimento di una somma a titolo di vacanza contrattuale diversa e superiore da quella prevista dall'art. 1 comma 452 L. n.
147/2013 come modificata dall'art. 1 comma 255 L. n. 190/2014 (“Per gli anni
2015-2018, l'indennità di vacanza contrattuale da computare quale anticipazione dei benefici complessivi che saranno attribuiti all'atto del rinnovo contrattuale ai sensi dell'art. 47 bis, comma 2, il decreto legislativo 30 Marzo 2001 n. 165,e quella in godimento al 31 dicembre 2016 ai sensi dell'articolo 9, comma 17, del decreto legge 31 maggio 2010 numero 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010 numero 122 e successive modificazioni”) considerato che la disposizione in questione non è stata oggetto di censura da parte della Corte costituzionale che, viceversa, nella citata pronuncia, ha escluso una illegittimità costituzionale delle norme in tema di blocco stipendiale per contrarietà all'art. 36
Costituzione. Pertanto, condivisibile, anche sotto tale profilo è la motivazione del giudice di prime cure.
In conclusione, l'appello va rigettato.
La particolare complessità della vicenda induce alla compensazione delle spese del grado.



P.Q.M.


La Corte così provvede: 1) rigetta l'appello e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata;
2) compensa le spese del grado;
3) Dà atto che ricorrono le condizioni processuali, ai sensi dell'art. 1 comma 17 della legge 24 dicembre 2012 n. 228 che ha introdotto il comma 1-quater all'art. 13 D.P.R. 115/2002, per il pagamento dell'ulteriore contributo unificato previsto dall'art. 13 comma 1 bis D.P.R. n.
115/2002, se dovuto il contributo unificato.
Il Consigliere est. Il Presidente
dott. Stefania Basso dott. Piero Francesco De Pietro