REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI NAPOLI SEZIONE CONTROVERSIE DI LAVORO E DI PREVIDENZA ED ASSISTENZA composta dai Magistrati:
dr. Piero Francesco De Pietro -Presidente
dr. Antonietta Savino -Consigliere
dr. Daniele Colucci -Consigliere rel.
riunita in camera di consiglio ha pronunciato in grado di appello, all'esito dell'odierna udienza, la seguente
SENTENZA nella causa civile iscritta al n. 882/24 r. g. l., vertente
TRA
e , rappresentati e difesi dall'avv. Alfredo Contieri, Parte_1 Parte_2 presso il quale elettivamente domiciliano, in Napoli, via Raffaele De Cesare n. 7
APPELLANTI
E
in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dall'avv. Fabrizio Controparte_1
Niceforo, elettivamente domiciliata presso la sede di Napoli, via Santa Lucia n. 81
APPELLATA

1 CONCISA ESPOSIZIONE DEI MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il ricorso in atti e , dipendenti della Regione appellata, Parte_1 Parte_2 comandati presso il Consiglio Regionale della Campania tra il 2009 e il 2020, ove avevano svolto attività di assistenza ai vari organi consiliari, per la quale avevano percepito l'indennità disciplinata dall'art. 58,
c.4 della l.r. n. 10 del 2001, oggetto della declaratoria di incostituzionalità da parte di Corte Cost. n. 146 del 2019, proponevano tempestivo appello avverso la sentenza n. 5805 del 2023, con la quale il Tribunale di Napoli, in funzione di Giudice del lavoro, aveva parzialmente rigettato (era stata riconosciuta l'estinzione per intervenuta prescrizione delle somme riferibili al periodo 1.1.2009-9.11.2010) le domande volte a far dichiarare l'irripetibilità delle somme percepite per detta indennità e pretese in restituzione in seguito alla cit. sentenza del Giudice delle leggi.
Censuravano, con ampie argomentazioni, detta pronuncia, ritenendo che il Tribunale fosse incorso in un equivoco nell'analisi delle norme da applicare nella vicenda, con particolare riferimento agli art. 2033,
2041 e 2126 c.c..
In ogni caso richiamavano il principio ordinamentale per il quale se la pa aveva ottenuto una prestazione per natura irripetibile, non poteva anche ottenere la ripetizione di quanto corrisposto per essa.
In tale contesto affermavano l'irretroattività della sentenza della Corte Cost. al caso di specie, trattandosi di fattispecie ormai esaurita e che aveva quindi cristallizzato un diritto quesito. Un'impostazione diversa,
d'altronde, avrebbe leso il diritto all'affidamento del consolidamento della situazioni giuridica.
Rilevavano, poi, l'ulteriore erroneità della sentenza impugnata laddove aveva ritenuto irrilevante la loro buona fede, con conseguente violazione o falsa applicazione degli art. 2033 e 2041 c.c., nonchè dell'art. 1 del Protocollo CEDU.
Concludevano, pertanto, affinchè, in parziale riforma della sentenza impugnata, venisse integralmente accolta la domanda proposta con il ricorso di primo grado.
Si è costituita la resistendo all'appello.. Controparte_1
All'odierna udienza la causa veniva discussa e decisa, come da dispositivo e per i motivi che seguono.
L'appello è infondato e va, pertanto, disatteso.
La presente vicenda trae origine dalla decisione della Corte dei conti – Sez. regionale di controllo per la
– che, in sede di parifica di bilancio sul rendiconto del 2015 e del 2016, rilevato l'avvenuto CP_1 esborso di consistenti somme complessivamente erogate al personale in servizio nel ruolo del Consiglio regionale a titolo di indennità previste dalle leggi regionali nn. 20/2002 e 25/2003, sollevava questione di costituzionalità di queste ultime, cui seguiva la declaratoria di incostituzionalità delle menzionate leggi, giusta sentenza della Corte costituzionale n. 146/2019.
A fondamento della propria decisione, la Corte Costituzionale rilevava che le norme regionali istituivano nuovi fondi da destinare, quali risorse ulteriori, al trattamento accessorio dei dipendenti regionali ed
2 introducevano “la previsione di un nuovo trattamento economico accessorio per il personale regionale che, oltre a non essere coerente con i criteri indicati dai contratti collettivi di comparto, il tutto in contrasto con la riserva di competenza esclusiva assegnata al legislatore statale dall'art. 117, secondo comma, lettera l) Cost. in materia di ordinamento civile”. Infatti, secondo la costante giurisprudenza della Corte Costituzionale (ex plurimis, sentenze n. 175 e n. 72 del 2017; n. 257 del 2016; n. 180 del
2015; n. 269, n. 211 e n. 17 del 2014) lo strumento della contrattazione decentrata e integrativa, individuato dall'art. 40, comma 3-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001, come sede idonea per la destinazione di risorse aggiuntive relative al trattamento economico accessorio collegato alla qualità del rendimento individuale, esprimeva uno spazio circoscritto e delimitato dai contratti nazionali di comparto. La contrattazione non poteva che svolgersi «sulle materie, con i vincoli e nei limiti stabiliti dai collettivi nazionali, tra i soggetti e con le procedure negoziali che questi ultimi prevedono». La Corte ha poi precisato che i “due livelli della contrattazione erano […] gerarchicamente ordinati, in specie nel settore del lavoro pubblico, poiché solo a seguito degli atti di indirizzo emanati dal e diretti all' CP_2 CP_3 per l'erogazione dei fondi, secondo quanto previsto dalla contrattazione collettiva nazionale, poteva aprirsi la sede decentrata e sotto-ordinata di contrattazione» (sentenza n. 196 del 2018). L'istituzione dei nuovi fondi, prevista dalle norme regionali in violazione della competenza legislativa esclusiva statale, ha determinato, quale inevitabile conseguenza, un aggravio della spesa per il personale regionale che,
«per la sua importanza strategica, [costituisce] non già una minuta voce di dettaglio» nei bilanci delle amministrazioni pubbliche, ma «un importante aggregato della spesa di parte corrente» (fra le altre, sentenza n. 108 del 2011). Tale spesa, non autorizzata dal legislatore statale e dunque non divenuta oggetto di rinvio alla contrattazione di comparto, non poteva trovare per ciò stesso legittima copertura finanziaria. Essa incideva negativamente sull'equilibrio dei bilanci e sulla sostenibilità del debito pubblico, in violazione degli artt. 81 e 97, primo comma, Cost.
Successivamente alla declaratoria di incostituzionalità, la Corte dei Conti ha, quindi, emanato le decisioni n. 172/2019/PARI e n. 217/2019/PARI, con le quali non parificava il rendiconto di bilancio, imponendo il recupero da parte dell'amministrazione degli emolumenti illegittimamente erogati.
Conseguentemente, le somme versate alla parte ricorrente in virtù delle disposizioni dichiarate illegittime sono divenute indebitamente percepite con effetto ex tunc ed è sorto l'obbligo per la CP_1 di esercitare la pretesa restitutoria.
[...]
L'apprensione di quanto corrisposto opera retroattivamente, alla luce del condivisibile principio di diritto secondo cui “"l'indebito oggettivo si verifica o perché manca la causa originaria giustificativa del pagamento (“conditio indebiti sine causa”) o perché la causa del rapporto originariamente esistente è poi venuta meno in virtù di eventi successivi che hanno messo nel nulla o reso inefficace il rapporto medesimo (“conditio ob causam finitam”)”, e ciò secondo una “distinzione che risale al diritto romano”,
3 e che “è ripresa dalla dottrina italiana, sulla base del nuovo testo dell'art. 2033 c.c. nel quale è stato trasfuso l'art. 1327 codice abrogato (1865), che stabiliva il principio della inefficacia degli atti privi di una “causa solvendi”” (cfr. Cass. n. 3314/2020; Cass. n. 14084/05).
All'ipotesi della “conditio ob causam finitam” – che ricorre quando il credito risulti “venuto meno successivamente a seguito di annullamento, rescissione o inefficacia connessa ad una condizione risolutiva avveratasi” (così Cass. Sez. 3, sent. 28 maggio 2013, n. 13207), - va equiparata quella in esame, della declaratoria di illegittimità costituzionale che ha reso “indebita” la percezione delle somme da parte della appellante, con effetto ex tunc.
Gli appellanti hanno evidenziato che l'azione recuperatoria troverebbe un limite nel principio di affidamento e nel consolidamento delle situazioni giuridiche intervenuto medio tempore.
Sul punto, la Corte Costituzionale ha affermato che “è pacifico che l'efficacia delle sentenze di accoglimento non retroagisce fino al punto di travolgere le «situazioni giuridiche comunque divenute irrevocabili» ovvero i «rapporti esauriti». Diversamente ne risulterebbe compromessa la certezza dei rapporti giuridici (sentenze n. 49 del 1970, n. 26 del 1969, n. 58 del 1967 e n. 127 del 1966). Pertanto, il principio della retroattività «vale […] soltanto per i rapporti tuttora pendenti, con conseguente esclusione di quelli esauriti, i quali rimangono regolati dalla legge dichiarata invalida» (sentenza n. 139 del 1984, ripresa da ultimo dalla sentenza n. 1 del 2014).” (cfr. C.Cost. n. 10/2015).
In tale ambito, è bene sottolineare, tra i rapporti non esauriti vanno annoverati quelli non ancora prescritti
(arg. ex Cass n. 7057/97),
A seguito dell'intervento della Corte di Cassazione (cfr. l'ordinanza n. 40004 del 14.12.2021), la
Consulta (con sentenza n. 8/2023) ha da ultimo ha richiamato i presupposti e la nozione di affidamento incolpevole elaborati dalla Corte EDU (cioè la buona fede soggettiva del beneficiario, la provenienza dell'attribuzione da un ente pubblico e fondata su di una disposizione di legge, regolamento o contratto, il carattere ordinario e reiterato dell'erogazione ecc.) e ha fissato i principi cui l'ordinamento nazionale deve attenersi nell'interpretazione dell'art. 2033 c.c. con riferimento alle retribuzioni assertivamente indebite dei pubblici dipendenti e ha precisato in quali termini assume rilevanza il legittimo affidamento del percipiente, in relazione all'art. 1 Prot. addiz. CEDU e, di riflesso, all'art. 117, primo comma, Cost..
Ha, quindi, enunciato il principio per il quale “la clausola della buona fede oggettiva consente, sul presupposto dell'affidamento ingenerato nell'accipiens, di adeguare, innanzitutto, tramite la rateizzazione, il quomodo dell'adempimento della prestazione restitutoria, tenendo conto delle condizioni economiche e patrimoniali dell'obbligato. Inoltre, in presenza di particolari condizioni personali dell'accipiens e dell'eventuale coinvolgimento di diritti inviolabili, la buona fede oggettiva può condurre, a seconda della gravità delle ipotesi, a ravvisare una inesigibilità temporanea o finanche parziale” (cfr. C.Cost. n. 8/2023).
4 Ebbene, tenuto conto del rispetto dei criteri di valorizzazione del legittimo affidamento dell'appellante, nel senso voluto dalla Corte Costituzionale, va confermata la legittimità dell'operato dell'Ente.
Non risulta , infatti, che la creditrice della prestazione indebita, abbia violato questi canoni. CP_1
Infine, nella fattispecie in esame, diversamente da quanto sostiene l'appellante, non può farsi riferimento all'art. 2126 c.c. Infatti, come chiarito dalla Supera Corte nella sentenza n.8/2023, “l'art. 2126 cod. civ. costituisce un presidio contro pretese restitutorie avanzate dal datore di lavoro, compresa la pubblica amministrazione (Corte di cassazione, sezione lavoro, ordinanze 5 novembre 2021, n. 32263 e 31 agosto
2018, n. 21523), ma a condizione che l'indebito retributivo corrisponda a una specifica prestazione, effettivamente eseguita (Corte di cassazione, sezione lavoro, ordinanza 23 novembre 2021, n.
36358)…per converso, la norma non trova applicazione qualora la prestazione si configuri quale mero aumento della retribuzione di posizione di un incarico dirigenziale e, dunque, non si ponga in una relazione sinallagmatica con una specifica prestazione lavorativa aggiuntiva, sì da comportare - dal punto di vista qualitativo, quantitativo e temporale - «il trasmodare dell'incarico originariamente attribuito in una prestazione radicalmente diversa» (Cass. ordinanza n. 36358 del 2021)”.
Il principio, pur affermato in riferimento alla qualifica dirigenziale, è idoneo ad essere applicato anche al pubblico dipendente sprovvisto della qualifica dirigenziale, relativamente ai compensi accessori e/o aggiuntivi che accedono al trattamento economico fondamentale, per i quali vi è la riserva di legislazione nazionale, dal momento che valorizza, tra le caratteristiche tutte cumulativamente necessarie, l'elemento della novità della prestazione remunerabile, che non emerge e non è adeguatamente provata, a prescindere dal ruolo ricoperto all'interno delle pubbliche amministrazioni. Prestazioni aggiuntive, peraltro, ricorrendone i presupposti, potrebbero essere remunerate a titolo di lavoro straordinario, che è causale diversa ed estranea alla causa petendi del presente contenzioso.
Tali rilievi consentono di escludere in radice anche i presupposti per l'invocata operatività dell'art. 2041
c.c., dal momento che l'impossibilità di sostenere un'autonoma remunerabilità delle attività svolte, impedisce di concretizzare un ingiustificato arricchimento da parte della P.A. La ripetizione dell'indebito da parte dell'Ente è, pertanto, legittima anche da un tale differente angolo visuale.
Alla luce delle suesposte considerazioni, l'appello deve essere rigettato, con la conseguente conferma della sentenza impugnata.
In considerazione della complessiva particolarità dei profili giuridici trattati, reputa la Corte equo, anche nel contesto ordinamentale di cui al vigente art. 92 c.p.c., come d'altronde temperato da Corte Cost. n.
77 del 2018, dichiarare integralmente compensate, tra le parti, le spese di lite del grado.
Va, infine, dato atto che ricorrono le condizioni, ai sensi dell'art.1, comma 17, della l.n. 228/2012, che ha introdotto il comma 1quater all'art.13 d.p.r. n. 115/2002, per il pagamento dell'ulteriore contributo unificato previsto dall'art.13, comma 1 bis, del d.p.r. n.115/2002, se il medesimo dovuto.
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P.Q.M.

La Corte così provvede:
rigetta l'appello e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata;
dichiara integralmente compensate, tra le parti, le spese di lite del grado.
Dà atto che ricorrono le condizioni processuali richieste dall'art. 13, comma 1 quater, del d.p.r. n. 115 del 2002 per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.
Napoli, 4 febbraio 2025
IL CONSIGLIERE REL. EST. IL PRESIDENTE
(dr. Daniele Colucci) (dr. Piero Francesco De Pietro)
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