REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI ROMA
PRIMA SEZIONE CIVILE

così composta: dott. Nicola SARACINO presidente dott. Gianluca MAURO PELLEGRINI consigliere relatore dott.ssa Giovanna GIANI' consigliere riunita in camera di consiglio, ha emesso la seguente
SENTENZA
nella causa civile di appello iscritta al n. 3649 del ruolo generale degli affari contenziosi dell'anno 2022, trattenuta in decisone con ordinanza ex art. 127-ter c.p.c. del 14 gennaio 2025
e vertente
TRA

(c.f. , Parte_1 C.F._1 Parte_2
(c.f. ), (c.f.
[...] C.F._2 Parte_3
), (c.f. ), C.F._3 Parte_4 C.F._4 Pt_5
(c.f. ), (c.f.
[...] C.F._5 Parte_6
), (c.f. C.F._6 Parte_7
), (c.f. ), C.F._7 Parte_8 C.F._8
(c.f. ), (c.f. Parte_9 C.F._9 Parte_10
), (c.f. ), C.F._10 Parte_11 C.F._11
(c.f. ), Parte_12 C.F._12 Pt_13
(c.f. , (c.f.
[...] C.F._13 Parte_14
, (c.f. ), C.F._14 Parte_15 C.F._15 [...]
(c.f. ), (c.f. Pt_16 C.F._16 Parte_17
), (c.f. , C.F._17 Parte_18 C.F._18 Pt_19
(c.f. ), (c.f. ),
[...] C.F._19 Parte_20 C.F._20
1 (c.f. , (c.f. Parte_21 C.F._21 Parte_22
e (c.f. C.F._22 Parte_23 C.F._23 rappresentati e difesi dall'avv. Marco Tortorella
APPELLANTI

E
(c.f. , Controparte_1 P.IVA_1 Controparte_2
(c.f. ), (c.f.
[...] P.IVA_2 Controparte_3
), (c.f. P.IVA_3 Controparte_4 P.IVA_4 rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato
APPELLATI

OGGETTO: risarcimento del danno da tardivo recepimento di direttive comunitarie
CONCLUSIONI: I difensori delle parti hanno concluso riportandosi alle conclusioni rassegnate nelle note di trattazione scritta depositate ai sensi dell'art. 127-ter c.p.c.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Gli appellanti indicati in epigrafe - nella qualità di medici iscritti ai rispettivi corsi di specializzazione post-laurea in anni accademici successivi al 1990/1991 ma antecedenti al
2006/2007, già percettori della borsa di studio prevista dal d.lgs. 8 agosto 1991 n. 257 - hanno proposto appello avverso la sentenza del Tribunale di Roma n. 19549/2021, che ha respinto la domanda di risarcimento del danno derivante dalla mancata corresponsione dell'adeguata remunerazione prevista dalle direttive comunitarie in materia di retribuzione dell'attività di formazione dei medici specializzandi.
Il Tribunale di Roma, con la sentenza n. 19549/2021, ha rigettato la domanda di risarcimento del danno avanzata dagli attori, con condanna alle spese di lite.
Gli appellanti hanno dedotto al riguardo che:
1) il tribunale ha erroneamente escluso la responsabilità dello Stato per mancata attuazione delle direttive comunitarie, non avendo tenuto conto del fatto che la corresponsione della borsa di studio prevista dal d.lgs. n. 257 del 1991 è divenuta col tempo una misura insufficiente a garantire ai medici specializzandi un'adeguata remunerazione, come dimostra
2 il fatto che con il d.lgs. 17 agosto 1999, n. 368 (che ha dato attuazione alla direttiva
93/16/CEE) il legislatore ha introdotto un nuovo e più favorevole trattamento economico;

2) il tribunale ha omesso di pronunciarsi sulla domanda di risarcimento del danno derivante dalla mancata indicizzazione annuale e dalla mancata rideterminazione triennale dell'importo delle borse di studio (che erano state invece previste dall'art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 257 del 1991);
3) il capo della sentenza relativo alle spese di lite è erroneo perché il tribunale avrebbe dovuto compensare le spese di lite tra le parti avuto riguardo al contrasto giurisprudenziale esistente sulle questioni oggetto del giudizio.
Nel merito gli appellanti hanno chiesto la condanna delle Amministrazioni al risarcimento del danno subito per effetto della mancata percezione dell'importo previsto a titolo di adeguata remunerazione, nonché la condanna al pagamento nei confronti degli attori, anche a titolo di risarcimento del danno, della somma corrispondente alla differenza tra quanto effettivamente percepito in dipendenza della frequenza al corso di specializzazione svolto e quanto avrebbero dovuto percepire ove gli importi fossero stati incrementati secondo il tasso annuale di inflazione e l'importo che avrebbero percepito ove fosse stata applicata loro la rideterminazione triennale.
Si sono costituite le Amministrazioni appellate eccependo il difetto di legittimazione passiva dei appellati e la prescrizione del diritto. Nel merito hanno chiesto il rigetto Pt_24 dell'appello.
Preliminarmente, con riferimento all'eccezione di difetto di legittimazione passiva si rileva che secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, la legittimazione passiva sostanziale nei riguardi dell'azione giudiziale diretta a far valere l'inadempimento dello Stato italiano all'obbligo ex lege di recepimento, nel termine prescritto, di direttive comunitarie non autoesecutive (nella specie, le direttive nn. 75/362/CEE e 82/76/CEE), compete esclusivamente allo Stato italiano e per esso alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, quale articolazione dell'apparato statuale che è legittimata a rappresentare lo Stato nella sua unitarietà (v. ex multis: Cass. 10074/2024; Cass. 11086/2020; Cass., Sez. Un., 30649/2018;
Cass. 10613/2015; Cass. 8292/2015; Cass. 16104/2013).
Ciò premesso, deve essere accolta l'eccezione sollevata dalle Amministrazioni e appellate e deve essere dichiarato il difetto di legittimazione passiva del
[...]
, del , del Controparte_2 Controparte_3 [...]
. CP_4
Nel merito, l'appello è infondato e deve pertanto essere rigettato.
Gli appellanti hanno affermato che il tribunale avrebbe erroneamente escluso la responsabilità dello Stato per mancata attuazione delle direttive comunitarie, non avendo tenuto conto del fatto che la corresponsione della borsa di studio prevista dal d.lgs. n. 257 del
1991 è divenuta col tempo una misura insufficiente a garantire ai medici specializzandi un'adeguata remunerazione, come dimostra il fatto che con il d.lgs. 17 agosto 1999, n. 368
3 (che ha dato attuazione alla direttiva 93/16/CEE) il legislatore ha introdotto un nuovo e più favorevole trattamento economico.
Secondo la tesi sostenuta dagli appellanti, lo Stato italiano avrebbe dato compiuta attuazione alle direttive comunitarie in materia di adeguata remunerazione dei medici specializzandi (direttiva 75/363/CEE come modificata dalla direttiva 82/76/CEE; direttiva
93/16/CEE) soltanto con l'emanazione dei decreti che hanno reso esecutiva la disciplina dei contratti di formazione specialistica introdotta dal d.lgs. 17 agosto 1999, n. 368 (d.P.C.M. 7 marzo 2007; d.P.C.M. 6 luglio 2007; d.P.C.M. 2 novembre 2007).
L'importo della borsa di studio erogata agli odierni appellanti ai sensi dell'art. 6 del d.lgs. n. 257 del 1991 sarebbe dunque insufficiente a garantire loro un'adeguata remunerazione per l'attività di formazione svolta e il danno sofferto in conseguenza del tardivo integrale recepimento delle direttive comunitarie andrebbe risarcito in misura pari alla differenza tra il trattamento economico riconosciuto ai medici specializzandi a decorrere dal
2007 e l'importo delle borse di studio a suo tempo erogate.
La tesi non può essere condivisa.
Va in primo luogo evidenziato che né la direttiva 82/76/CEE, né la direttiva 93/16/CEE contengono alcuna disposizione che definisca il concetto di “adeguata remunerazione”, la cui soglia deve essere fissata dagli Stati membri nell'esercizio della propria discrezionalità, la quale trova un inevitabile limite anche nelle esigenze di contenimento della spesa pubblica
(Cass. 15014/2022; Cass. 17052/2018) e che potrebbe dirsi contraria all'ordinamento comunitario in un solo caso, e cioè quando la misura della remunerazione sia prima facie così irrisoria da non consentire nemmeno un livello di vita dignitoso (Cass. 35145/2021, in motivazione).
Si osserva in secondo luogo che la direttiva 93/16/CEE non ha una portata innovativa ma costituisce un testo meramente compilativo e di coordinamento delle precedenti disposizioni già contenute nelle direttive 75/362/CEE, 75/363/CEE e 82/76/CEE, predisposto
– come chiarito nel primo considerando della direttiva - “per motivi di razionalità e per maggiore chiarezza” (in questo senso v. già Cass. 35623/2022; Cass. 8380/2020; Cass.
8503/2020; Cass. 17502/2018).
Escluso dunque che la direttiva 93/16/CEE abbia carattere innovativo con riguardo alla misura dei compensi da riconoscere agli iscritti alle scuole di specializzazione, va qui richiamato il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui la previsione che impone agli Stati membri di riconoscere un'adeguata remunerazione ai medici specializzandi
è stata attuata dallo Stato italiano con il d.lgs. n. 257 del 1991, che ha previsto il riconoscimento di una borsa di studio annua dell'importo di 21.500.000 di lire a decorrere dall'anno accademico 1991-1992 (v., ex multis, Cass. 5239/2021; Cass. 13283/2020; Cass.
8503/2020; Cass. 13445/2018; Cass. 6355/2018).
La giurisprudenza ha escluso al riguardo che il nuovo ordinamento delle scuole universitarie di specializzazione in medicina e chirurgia introdotto con il d.lgs. n. 368 del
4 1999, e il relativo meccanismo di retribuzione, possano ritenersi il primo atto di effettivo recepimento e adeguamento dell'ordinamento italiano agli obblighi derivanti dalle direttive comunitarie (in particolare per quanto riguarda la misura della remunerazione spettante ai medici specializzandi), in quanto costituiscono il frutto di una successiva scelta discrezionale del legislatore nazionale, non vincolata o condizionata dai suddetti obblighi (v. ex multis Cass.
8503/2020; Cass. 24804/2018; Cass. 6355/2018) e che non comporta alcun obbligo dello
Stato di estendere il nuovo trattamento economico ai medici che hanno frequentato le scuole di specializzazione negli anni accademici anteriori al 2006/2007 (v. Cass. 5239/2021).
Il trattamento economico dei medici specializzandi previsto dall'art. 39 del d.lgs. n. 368 del 1999, si applica infatti - per effetto di ripetuti differimenti – soltanto ai medici iscritti alle relative scuole di specializzazione a decorrere dall'anno accademico 2006-2007 e non a quelli iscritti negli anni antecedenti, che restano soggetti alla disciplina di cui al d.lgs. n. 257 del
1991, sia sotto il profilo ordinamentale che economico (v. ex multis Cass. 35623/2022; Cass.
17223/2022; Cass. 8380/2020; Cass. 6355/2018; Cass. 4449/2018).
Va escluso al riguardo che il differimento dell'entrata in vigore delle disposizioni più favorevoli contenute nel d.lgs. n. 368 del 1999 costituisca violazione dell'art. 3 Cost. sotto il profilo della ragionevolezza, rientrando nella discrezionalità del legislatore la scelta di differire nel tempo l'entrata in vigore di una normativa migliorativa rispetto a quella vigente
(v. ex multis Cass. 25325/2023; Cass. 35623/2022; Cass. 993/2020; Cass. 4449/2018).
Lo Stato italiano, continuando a corrispondere ai medici specializzandi iscritti anteriormente all'anno accademico 2006-2007 la borsa di studio prevista dal d.lgs. n. 257 del
1991, non ha pertanto violato in alcun modo, per gli anni successivi all'entrata in vigore della direttiva 93/16/CEE e fino al d.P.C.M. 7 marzo 2007, alcun obbligo di derivazione comunitaria inerente alla materia della remunerazione degli specializzandi e il motivo di appello deve pertanto essere respinto.
Venendo ad esaminare l'ulteriore motivo di appello – con cui si lamenta il rigetto della domanda di risarcimento del danno derivante dall'omessa applicazione dell'art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 257 del 1991 (che prevedeva l'incremento annuale dell'importo delle borse di studio secondo il tasso programmato d'inflazione e la sua rideterminazione triennale in funzione del miglioramento stipendiale tabellare minimo previsto dalla contrattazione relativa al personale medico dipendente del Servizio sanitario nazionale) – si osserva quanto segue.
Come chiarito da un consolidato orientamento giurisprudenziale, in tema di trattamento economico dei medici specializzandi e con riferimento alla domanda risarcitoria per non adeguata remunerazione, l'importo della borsa di studio prevista dall'art. 6 del d.lgs. n. 257 del 1991 non è soggetto ad incremento in relazione alla variazione del costo della vita per gli anni accademici successivi al 1992-1993 (v. l'art. 7, comma 5, del decreto-legge 19 settembre
1992, n. 384 convertito con modificazioni dalla legge 14 novembre 1992, n. 438 e le analoghe norme – puntualmente richiamate nella sentenza impugnata - che hanno successivamente prorogato il blocco dell'indicizzazione automatica degli emolumenti a carico della finanza
5 pubblica).
La giurisprudenza ha escluso al riguardo che il blocco di tale incremento possa dirsi irragionevole, iscrivendosi in una manovra di politica economica riguardante la generalità degli emolumenti retributivi in senso lato erogati dallo Stato (v. ex multis Cass. 9104/2021;
Cass. 29880/2019; Cass. 4449/2018; Cass. 18670/2017).
Quanto all'adeguamento triennale agganciato all'evolversi della contrattazione collettiva, esso risulta parimenti sospeso a decorrere dall'anno 1993 per effetto di quanto previsto:
a) dall'art. 7, comma 5, del decreto-legge n. 384 del 1992 cit. (“Tutte le indennità, compensi, gratifiche ed emolumenti di qualsiasi genere [...] sono corrisposti per l'anno 1993 nella stessa misura dell'anno 1992”): tale disposizione si applica anche alle borse di studio dei medici specializzandi, come chiarito dall'art. 1, comma 33, della legge 28 dicembre 1995,
n. 549;
b) dall'art. 3, comma 36, della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (che ha esteso al triennio
1994-1996 l'applicazione dell'art. 7, comma 5, del decreto-legge n. 384 del 1992);
c) dall'art. 1, comma 66, della legge 3 dicembre 1996, n. 662 (che ne ha esteso l'applicazione al triennio 1997-1999);
d) dalle successive disposizioni di legge che hanno differito negli anni il blocco dell'adeguamento dell'importo delle borse di studio.
Come precisato da Cass. 17223/2022, le numerose disposizioni legislative succedutesi nel tempo (decreto-legge n. 384 del 1992, convertito dalla legge n. 438 del 1992; legge n. 537 del 1993; legge n. 549 del 1995; legge n. 662 del 1996; legge n. 449 del 1997; legge n. 488 del 1999; legge n. 289 del 2002; legge n. 266 del 2005) dimostrano l'intento del legislatore di congelare al livello del 1992 l'importo delle singole borse di studio e correlativamente di disporre analoghi blocchi sugli aggregati economici destinati al loro finanziamento, al fine di evitare – in un contesto storico caratterizzato da una cronica carenza di risorse finanziarie - la riduzione progressiva del numero dei soggetti ammessi alla frequenza dei corsi, con correlato danno sociale.
In particolare, l'art. 32, comma 12, della legge 27 dicembre 1997, n. 449 - ha stabilito che “a partire dal 1998 resta consolidata in lire 315 miliardi la quota del Fondo sanitario nazionale destinata al finanziamento delle borse di studio per la formazione dei medici specialisti di cui al decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 257; conseguentemente non si applicano per il triennio 1998-2000 gli aggiornamenti di cui all'art. 6, comma 1, del predetto decreto legislativo”.
Tale disposizione – confermata per il triennio 2003-2005 dall'art. 36, comma 1, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 e per il triennio 2006-2008 dall'art. 1, comma 212, della legge
23 dicembre 2005, n. 266 - riguarda entrambi gli “aggiornamenti” di cui all'art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 257 del 1991 e dunque non solo l'indicizzazione al tasso d'inflazione programmato, ma anche la rideterminazione basata sui nuovi valori della contrattazione
6 collettiva (in questo senso ex multis v. Cass. 31875/2022; Cass. 15014/2022; Cass.
9215/2022; Cass. 13283/2020; Cass. 29880/2019; Cass. 4449/2018).
Tali principi sono stati ribaditi da ultimo da Cass. Sez. Un. 20006/2024, hanno definitivamente statuito che: “l'importo delle borse di studio dei medici specializzandi iscritti ai corsi di specializzazione negli anni accademici compresi tra il 1992/1993 e il 2005/2006 non è soggetto, né ad incremento in relazione alla variazione del costo della vita, né all'adeguamento triennale previsto dall'art. 6, comma 1, d.lgs. n. 257 del 1991; ciò per effetto del blocco di tali aggiornamenti previsto, con effetti convergenti e senza soluzione di continuità, dall'art. 7, comma 5, d.l. n. 384 del 1992, convertito nella l. n. 438 del 1992, come interpretato dall'art. 1, comma 33, l. n. 549 del 1995; dall'art. 3, comma 36, l. n. 537 del
1993; dall'art. 1, comma 66, l. n. 662 del 1996; dall'art. 32, comma 12, l. n. 449 del 1997; dall'art. 22 l. n. 488 del 1999; dall'art. 36 l. n. 289 del 2002”.
Alla luce delle considerazioni che precedono va dunque esclusa l'esistenza del diritto agli aggiornamenti previsti dall'art. 6, comma 1, del d.lgs. n. 257 del 1991 (indicizzazione e adeguamento triennale) e il relativo motivo di appello va dunque respinto.
Con riferimento al motivo di appello relativo alla condanna degli attori al pagamento delle spese di lite in favore delle Amministrazioni convenute, si osserva che non vi sono ragioni per censurare la decisione del tribunale di compensare le spese di lite - non ravvisandosi alcuna delle ragioni che consentono la compensazione ai sensi dell'art. 92, secondo comma c.p.c, nella formulazione vigente ratione temporis - avendo il giudice fatto corretta applicazione del principio di soccombenza.
Quanto alla domanda di rinvio pregiudiziale alla CGUE in relazione alla portata applicativa della direttiva 82/76/CEE, si rileva che la Corte di Cassazione in più occasioni, affrontando la questione della compatibilità delle normative richiamate, come sopra interpretate, con il dettato costituzionale e con il diritto dell'Unione europea, ha escluso qualsiasi dubbio di incostituzionalità e ha affermato l'inutilità di una remissione degli atti alla
Corte di giustizia (cfr. Cass. 13572/2019 che a sua volta richiama le ordinanze n. 31922 e n.
17051/2018).
Alla soccombenza degli appellanti segue la loro condanna al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore delle parti appellate, che si liquidano in complessivi
46.000,00 € per compensi oltre spese generali nella misura del 15% (così determinati tenuto conto dell'attività difensiva effettivamente svolta e dei valori di cui alle tabelle allegate al d.m. 10 marzo 2014, n. 55, come sostituite dal d.m. 13 agosto 2022, n. 147).



P.Q.M.


La Corte di appello di Roma, definitivamente pronunciando, così provvede:
1) dichiara il difetto di legittimazione passiva dei appellati;
Pt_24
2) rigetta l'appello proposto avverso la sentenza del Tribunale di Roma n. 19549/2021;
3) condanna gli appellanti al pagamento delle spese di lite del presente grado di giudizio
7 in favore della e dei appellati, liquidandole in Controparte_1 Pt_24 complessivi 46.000,00 € per compensi oltre spese generali nella misura del 15%.
Ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, si dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte degli appellanti di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'impugnazione.
Così deciso in Roma, il 10 aprile 2025.
Il consigliere estensore Il Presidente
Gianluca MAURO PELLEGRINI Nicola SARACINO
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