IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE D'APPELLO DI NAPOLI
Quinta Sezione Civile
(già Prima Sezione Civile Bis) riunita in camera di consiglio in persona dei magistrati:
- dr.ssa Caterina Molfino - Presidente -
- dr. Paolo Celentano - Consigliere - Relatore -
- dr.ssa Caterina Di Martino - Consigliere - ha deliberato di definire mediante la pronuncia della presente
SENTENZA il processo d'appello avverso la sentenza pronunciata dal Tribunale di Napoli, Decima Sezione
Civile, in persona della Giudice Giovanna Ascione, in data 15/25 gennaio 2018 e contraddistinta dal n. 809/2018 iscritto al n. 3672/2018 del ruolo generale degli affari civili contenziosi, in- troitato in decisione all'esito dell'udienza collegiale del 21 gennaio 2025 e pendente
TRA la codice fiscale , in persona del Parte_1 P.IVA_1 Pt_2
pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli (codice fiscale ) - appellante - P.IVA_2
E il (codice fiscale Controparte_1
), costituitosi in persona del suo Commissario liquidatore pro tempore e rappre- P.IVA_3
sentato e difeso dall'avv. prof. Vincenzo De Falco (codice fiscale ) C.F._1
- appellato -
I. FATTO
I.1.1. Con una citazione notificata il 5 luglio 2018 al
[...]
(nel prosieguo, per maggior comodità, anche solo Controparte_2
, l'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli ha, «PER LA PRESIDENZA DEL CONSI-
GLIO DEI MINISTRI CF DIPARTIMENTO DELLA PROTEZIONE CIVILE-UNITA' P.IVA_1
N. 3672/2018 r.g.aa.cc. Presidenza del Consiglio dei Ministri c. Pag. 1 di 8 Controparte_1 di Controparte_1 REPUBBLICA ITALIANA CORTE D'APPELLO DI NAPOLI QUINTA SEZIONE CIVILE (già Prima Sezione Civile Bis)
CF in persona dei legalirapp. , s'è appellata a Parte_3 P.IVA_1 CP_4
questa Corte chiedendo, per quel che qui ancora rileva, l'annullamento e/o la riforma della sen- tenza del Tribunale di Napoli n. 809/2018, pubblicata il 25 gennaio 2018, con la quale:
a) in accoglimento della domanda formulata dal contro la «
[...]
», l'«Unità tecnico-amministrativa istituita Controparte_5
presso il ex art. 15 OPCM 3920/2011» e il «Commissario di Controparte_5
Governo per l'emergenza rifiuti ex OPCM 3341/2004» nel novembre del 2013, «la convenuta
Controparte_6
» è stata condannata a pagare al predetto la somma di 400.000,00 €, «ol-
[...] CP_1
tre interessi di cui all'art. 1284 c.c. dalla domanda al soddisfo», a saldo dei corrispettivi, com- prensivi della relativa imposta sul valore aggiunto, che ha ritenuto dalla prima dovuti al secondo, succeduto a titolo universale al per le attività di gestione della Controparte_7
discarica di Ferrandelle nel bimestre febbraio-marzo 2008 svolta da quest'ultimo in esecuzione dell'ordinanza emessa col n. 64 il 2 febbraio 2008 dal Commissario delegato per il superamento dell'emergenza rifiuti nella Regione Campania (nel prosieguo anche solo il Commissario dele- gato) con l'ordinanza emessa dal Presidente del Consiglio dei Ministri col n. 3639 l'11 gennaio
2008 in forza dell'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225, ed oggetto delle fatture emesse dal predetto consorzio col n. 21 il 29 febbraio 2008, col n. 36 il 18 marzo 2008 e col n. 50 il 31 marzo
2008;
b) sono state rigettate sia la domanda spiegata dalla difesa erariale per ottenere la con- danna del CUB al pagamento della somma di 15.000.000,00 € che il medesimo CP_1
aveva, secondo i medesimi convenuti, dapprima, ricevuto, grazie al decreto emesso col n. 18 il
15 settembre 2008 dalla «Missione Gestione Contenzioso e Situazione creditoria e debitoria pregressa» in attuazione dell'ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 3697 del 28 agosto 2008, a titolo di anticipazioni sui crediti dallo stesso vantati nei confronti del Commis- sariato per l'emergenza rifiuti della regione Campania per le attività svolte dai «cessati Con- sorzi» e, poi, riconosciuto, con la nota del suo liquidatore prot. n. 987/u del 5 febbraio 2013, diretta alla predetta Missione, di dover restituire, sia la subordinata eccezione riconvenzionale formulata dalla medesima difesa erariale per ottenere quanto meno la compensazione della
N. 3672/2018 r.g.aa.cc. Presidenza del Consiglio dei Ministri c. Pag. 2 di 8 CP_1 e Controparte_1 CP_1 REPUBBLICA ITALIANA CORTE D'APPELLO DI NAPOLI QUINTA SEZIONE CIVILE (già Prima Sezione Civile Bis)
suddetta somma fino al corrispondente importo del credito di cui il attore fosse stato, CP_1
in accoglimento della sua domanda, eventualmente riconosciuto titolare;

c) «la convenuta Controparte_8
» è stata altresì condannata a rifondere al CUB le spese
[...]
processuali.
Infatti, secondo la difesa erariale, in buona sostanza (e dunque guardando al di là dell'imprecisa e fuorviante intitolazione dei motivi del suo appello), il Giudice di prime cure ha errato:
1) nel ritenere che la legittimazione passiva rispetto alla domanda avanzata dal spettasse alla anziché all'Unità Tecnico-amministrativa; Parte_1
2) nell'accogliere la domanda del CUB sulla sola base delle ordinanze del Commissario delegato n. 64 del 2 febbraio 2008 e n. 67 del 5 febbraio 2008 e di una loro erronea interpreta- zione e sebbene il consorzio attore non avesse allegato né tampoco provato di aver stipulato con il predetto Commissario un contratto, che peraltro avrebbe dovuto essere necessaria- mente concluso in forma scritta in ossequio al principio generale desumibile dagli artt. 16 e 17 del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, ed avesse commesso plurime violazioni delle prescrizioni che avrebbe dovuto osservare nell'attività di stoccaggio dei rifiuti;

3-4) nel ritenere non efficacemente contestata o comunque provata sia nell'an sia nel quantum l'attività il cui corrispettivo costituiva l'oggetto della domanda del CUB;

5) nel motivare il rigetto della domanda e dell'eccezione da essa proposte in via ricon- venzionale.
I.1.2. Il CUB, costituendosi nel processo d'appello, ha chiesto l'integrale rigetto dell'av- versa impugnazione.
I.2. Nessuna delle parti ha poi modificato le proprie richieste conclusive.
II. DIRITTO
II.1. Innanzitutto, va osservato che l'appello in esame deve ritenersi in definitiva propo- sto dalla sola sebbene l'Avvocatura Distrettuale dello Parte_1
Stato abbia dichiarato di proporlo «PER LA MINISTRI CF Parte_1
N. 3672/2018 r.g.aa.cc. c. Consorzio Pag. 3 di 8 Parte_1 Unico di Napoli e Controparte_1 CP_1 REPUBBLICA ITALIANA CORTE D'APPELLO DI NAPOLI QUINTA SEZIONE CIVILE (già Prima Sezione Civile Bis)
DIPARTIMENTO DELLA PROTEZIONE CIVILE-UNITA' TECNICA AMMINISTRA- P.IVA_1
CF in persona dei legalirapp. . P.IVA_1 CP_4
L'Unità Tecnica-Amministrativa pure in nome e per conto della quale l'appello risulta proposto deve infatti ritenersi quella istituita «presso la Presidenza onsiglio inistri
» in forza dell'art. 15 dell'ordinanza del Presidente del Con- Controparte_6
siglio dei Ministri del 28 gennaio 2011, n. 3920, anche al fine «di assicurare l'adempimento di alcuni dei compiti già posti in capo alle strutture di cui all'articolo 2 del decreto-legge 30 dicem- bre 2009, n. 195 convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 26», e «prorogata fino al 31 dicembre 2028», «[a]l fine di consentire il completamento delle attività amministra- tive, contabili e legali conseguenti alle pregresse gestioni commissariali e di amministrazione straordinaria nell'ambito della gestione dei rifiuti nella regione Campania», dall'art. 5, co. 1, del d.l. 10 dicembre 2013, n. 136, convertito con modificazioni dalla legge 6 febbraio 2014, n. 6
(come da ultimo modificato dall'art. 10-bis, co. 5, del d.l. 14 marzo 2025, n. 25, convertito con modificazioni dalla legge 9 maggio 2025, n. 69), alla stregua del quale essa «opera in seno alla
Presidenza del Consiglio dei ministri».
Costituisce dunque un'articolazione straordinaria e (tendenzialmente) temporanea dell'organizzazione statale che fa capo alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed alla quale nessuna norma attribuisce una propria distinta soggettività giuridica (ed infatti non è attribuito nemmeno un distinto codice fiscale), così come, d'altronde, il Dipartimento Controparte_6
istituito con il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 13 febbraio 1990, n. 112,
[...]
«alle dipendenze del Ministro per il coordinamento della protezione civile», il quale, essendo un
Ministro senza portafoglio, ai sensi dell'art. 21 della legge 23 agosto 1988, n. 400, pure faceva e fa in definitiva capo alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, e il Commissario delegato per il superamento dell'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania con l'ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri dell'11 gennaio 2008, n. 3639.
Pertanto, il primo Giudice non ha errato nel ritenere la Controparte_10
il e la predetta Unità Tecnica Amministrativa una
[...] Controparte_6
parte in effetti unica, anche se avrebbe dovuto precisare che, per le suesposte ragioni, soltanto la prima era legittimata a stare in giudizio, anche per le articolazioni organizzative che ad essa
N. 3672/2018 r.g.aa.cc. c. Consorzio Pag. 4 di 8 Parte_1 Unico di e Controparte_1 CP_1 REPUBBLICA ITALIANA CORTE D'APPELLO DI NAPOLI QUINTA SEZIONE CIVILE (già Prima Sezione Civile Bis)
facevano e fanno capo, la cui citazione e la cui costituzione innanzi al medesimo Giudice dove- vano essere di conseguenza considerate del tutto pletoriche e tamquam non essent, non diver- samente da quanto deve ritenersi che accada nel caso della citazione o della costituzione in giudizio di una persona, fisica o giuridica, o comunque di un soggetto giuridico insieme a chi ne ha la rappresentanza sostanziale.
Di conseguenza, il primo motivo dell'appello in esame – cioè quello con il quale la difesa erariale sostiene che il Giudice di prime cure avrebbe dovuto «dichiarare il difetto di legittima- zione passiva della attesa la legittimazione passiva Parte_1
dell'Unità Tecnica Amministrativa» – è infondato.
II.2. Il secondo, il terzo e il quarto motivo dell'appello in esame – con i quali la difesa erariale in sostanza sostiene che il primo Giudice ha errato nel ritenere fondata la pretesa cre- ditoria del – sono invece, per le ragioni e nei termini che seguono, fondati.
Il Giudice di prime cure ha ritenuto fondata la pretesa creditoria del considerando:
«– che con le ordinanze n. 64 del 2 febbraio 2008 e 67 del 5 febbraio 2008 il Commissario delegato autorizzava l'esercizio dello stoccaggio fino al 5 aprile 2008 presso l'area di Ferran- delle;

- che sono state prodotte non solo le fatture nn. 21, 36 e 50 ma anche le relative speci- fiche, non oggetto di motivata contestazione da parte dell'amministrazione;
- che con le ordinanze nn. 77 e 113 del Commissario Delegato è stato disposto il paga- mento, in acconto su tali fatture, delle somme di euro 600.000,00 e di 676.846,25;
- che l'amministrazione ha genericamente contestato l'importo richiesto in questa sede ma alcun elemento di prova ha fornito in ordine ad un diverso calcolo a consuntivo del corri- spettivo richiesto;

- che neppure rileva l'indagine penale ed il conseguente giudizio svolto nei confronti del vice direttore del per il contestato reato di cui all'art. 640 c.p. in riferimento a CP_7
due delle fatture azionate in questa sede (n. 21 e 36), tenuto conto che il giudizio si è definito con la sentenza n. 995/16 di non doversi procedere per intervenuta prescrizione e l'amministra-
non ha prodotto alcuna documentazione (relativa agli accertamenti che hanno dato im- pulso al procedimento penale) che possa permettere una diversa valutazione nel presente
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giudizio circa l'effettiva debenza di quanto richiesto».
Sicché, innanzitutto, non ha in alcun modo risposto all'eccezione che la difesa erariale aveva sollevato evidenziando che il CUB non aveva nemmeno allegato, a sostegno della sua pretesa creditoria, di aver stipulato con il Commissario delegato un contratto e sostenendo che il contesto emergenziale nel quale si inquadrava il rapporto tra il primo e il secondo non con- sentiva di derogare ai princìpi generali in materia di contabilità pubblica ricavabili dagli artt. 16 e
17 del r.d. 2440/1923 secondo i quali i contratti delle pubbliche amministrazioni devono essere necessariamente stipulati in forma scritta.
Tale eccezione deve inoltre ritenersi fondata.
Invero, come più volte affermato da questa Corte d'Appello (v., ad es., le sentenze nn.
5006/2023, 1786/2024 e 1789/2024 prodotte in copia dalla difesa erariale il 20 maggio 2024),
l'ora non più vigente art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225 – in forza della quale era stata emessa l'ordinanza del Commissario delegato n. 64 del 2 febbraio 2008 (l'unica invocata dal a sostegno della sua pretesa creditoria, peraltro producendone una copia incompleta), nonché (presumibilmente) quelle emesse dal medesimo Commissario col n. 67 il 5 febbraio
2008 (cui pure il Giudice di prime cure ha fatto riferimento, ma che non risulta né tra i documenti prodotti dalle parti innanzi a questa Corte, né tra quelli presenti nel fascicolo informatico del processo di primo grado) – consentiva, con il suo secondo comma, l'emissione di «ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente, nei limiti e secondo i criteri indicati nel decreto di dichia- razione dello stato di emergenza e nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico», quale la giurisprudenza ritiene quello della necessità che i contratti delle pubbliche amministra- zioni siano stipulati in forma scritta che viene solitamente ricavato dagli artt. 16 e 17 del r.d.
2440/1923, dovendo essere altrimenti considerati assolutamente nulli (v., ad es., Cass.
5922/1999 e 14099/2004), siccome posto a garanzia del regolare svolgimento e della traspa- renza dell'attività amministrativa e quindi espressione dei princìpi di buon andamento e di im- parzialità di tale attività sanciti dall'art. 97, co. 2, Cost.
Peraltro, anche a voler ritenere che le regole dettate dagli artt. 16 e 17 del r.d. 2440/1923 non costituiscano l'espressione di princìpi generali dell'ordinamento giuridico italiano, le sud- dette ordinanze – secondo quanto disposto dal quinto comma dell'art. 5 della legge 225/1992
N. 3672/2018 r.g.aa.cc. Presidenza del Consiglio dei Ministri c. Pag. 6 di 8 CP_1 Unico di Bacino delle province di Napoli e CP_1 REPUBBLICA Parte_4 CORTE D'APPELLO DI NAPOLI QUINTA SEZIONE CIVILE (già Prima Sezione Civile Bis)
(«Le ordinanze emanate in deroga alle leggi vigenti devono contenere l'indicazione delle princi- pali norme a cui si intende derogare e devono essere motivate») – avrebbero potuto derogarvi solo espressamente e spiegandone le ragioni, il che non risulta in alcun modo avvenuto.
Non può sottacersi poi che dalla parziale copia prodotta dal dell'ordinanza del
Commissario delegato n. 64 del 2 febbraio 2008 non emerge alcun dato da cui possa evincersi che con la medesima ordinanza erano stati stabiliti anche i corrispettivi dovuti al
[...]
, come sarebbe stato evidentemente necessario per ritenerla idonea a sostituire CP_7
un contratto ed a fondare la pretesa creditoria azionata dal
La domanda giudiziale da quest'ultimo avanzata avrebbe dovuto dunque, già solo per le suesposte considerazioni, essere rigettata dal Giudice di prime cure, la cui sentenza va per- tanto, in parte qua, conseguentemente riformata.
II.3. Inammissibile e comunque infondato, nei termini in cui è formulato, è infine il quinto motivo dell'appello in esame, con il quale la difesa erariale in effetti si limita a sostenere che il
Giudice di prime cure non ha motivato o comunque non ha adeguatamente motivato il rigetto della domanda e dell'eccezione da essa formulate in via riconvenzionale.
Il Giudice di prime cure ha infatti spiegato che la domanda e l'eccezione in questione non potevano essere accolte, «stante la molteplicità dei crediti vantati dal istante CP_1
(allo stato sono pendenti altri sei giudizi) e mancando una specifica imputazione della somma corrisposta in relazione al credito richiesto in questa sede».
Sicché l'appellante, per soddisfare l'onere di specificità dei motivi di appello previsto dall'art. 342 c.p.c., nel testo anteriore alle modifiche apportatevi dal d.lgs. 10 ottobre 2022, n.
149, avrebbe dovuto esplicitare le ragioni per le quali tale decisione, considerata anche alla stregua della sua motivazione, deve essere, a suo avviso, giudicata erronea, posto che i vizi della motivazione di una sentenza appellabile non sono di per sé sufficienti a consentire l'annulla- mento o la riforma di tale sentenza da parte del giudice d'appello se non nella misura in cui si traducano in errori di giudizio.
II.4. Tirando quindi le conclusioni di quanto s'è venuto fin qui dicendo, in parziale acco- glimento dell'appello in esame ed in parziale riforma della sentenza appellata, la domanda del
CUB accolta dal primo Giudice va rigettata.
N. 3672/2018 r.g.aa.cc. Presidenza del Consiglio dei Ministri c. Pag. 7 di 8 CP_1
delle province di Napoli e Controparte_1 CP_1 REPUBBLICA ITALIANA CORTE D'APPELLO DI NAPOLI QUINTA SEZIONE CIVILE (già Prima Sezione Civile Bis)
II.5. Segue, in considerazione della reciproca soccombenza tra le parti, la compensa- zione integrale tra le stesse delle spese dei due gradi del processo.


P.Q.M.


La Corte d'Appello di Napoli, definitivamente pronunciando sull'appello avverso la sentenza del
Tribunale di Napoli n. 809/2018, pubblicata il 25 gennaio 2018, proposto il 5 luglio 2018 dall'Av- vocatura Distrettuale dello Stato «PER LA CF Parte_1

P.IVA_1 Controparte_12
CF in persona dei legalirapp. , contro il
[...] P.IVA_1 CP_4 [...]
: Controparte_1
A) in parziale accoglimento dell'appello ed in parziale riforma della sentenza appellata, rigetta la domanda del accolta dal Controparte_1
Giudice di primo grado;

B) compensa integralmente tra le parti le spese dei due gradi del processo.
Così deciso in Napoli, il 20 maggio 2025.
Il Consigliere estensore Il Presidente
Paolo Celentano Caterina Molfino
N. 3672/2018 r.g.aa.cc. Presidenza del Consiglio dei Ministri c. Consorzio Pag. 8 di 8 Unico di delle province di Napoli e CP_1 CP_1