R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
LA CORTE D'APPELLO DI NAPOLI
QUINTA SEZIONE CIVILE
(GIÀ PRIMA SEZIONE CIVILE BIS ) riunita in camera di consiglio in persona dei magistrati:
- dr.ssa Caterina Molfino - Presidente -
- dr. Paolo Celentano - Consigliere -
- dr.ssa Giuseppa D'Inverno - Consigliere rel. - ha deliberato di emettere la presente
S E N T E N Z A nel processo d'appello avverso la sentenza del Tribunale di Napoli, Decima Sezione
Civile, n. 8670/2020, emessa il 17 dicembre 2020 e notificata il 23 dicembre 2020, iscritto al n. 206/2021 del ruolo generale degli affari civili contenziosi, riservato per la decisione all'udienza del 4 febbraio 2025 e pendente
T R A la PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI – DIPARTIMENTO DELLA PROTEZIONE CIVILE (c.f.:
, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e P.IVA_1
difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli,
- ^APPELLANTE/APPELLATA INCIDENTALE -
E
(c.f.: ), con sede in Quarto (NA) alla Controparte_1 P.IVA_2
via Casalanno, 1, in persona del legale rappresentante p.t., sig. , Parte_1
rappresentato e difeso dall'avv. Giampiero Manzo (c.f.: C.F._1
- ^APPELLATA/APPELLANTE INCIDENTALE -
NONCHE'
(c.f.: ), nato a [...] il [...], CP_2 CodiceFiscale_2 CP_3
(c.f.: ), nato a [...] il [...],
[...] C.F._3 Parte_2
(c.f.: nato a [...] il [...], (c.f.: C.F._4 Parte_3
) nato a [...] il [...], tutti rappresentati e difesi C.F._5
dall'avv. Gaetano Montefusco (c.f.: , C.F._6
- ^APPELLATI/APPELLANTI INCIDENTALI - REPUBBLICA ITALIANA CORTE D'APPELLO DI NAPOLI Quinta Sezione Civile (già Prima Sezione Civile Bis)
E
(c.f.: ), nato a [...] il [...], Parte_4 CodiceFiscale_7
ammesso in via anticipata e provvisoria al patrocinio a spese dello Stato con la deliberazione del Consiglio dell'Ordine degli Avvocati di Napoli prot. 2845/2021 del 5 maggio 2021 e rappresentato e difeso dall'avv. Ivan Marotta (c.f.
), - APPELLATO - C.F._8
E il (c.f.: , con sede in Quarto (NA), alla Via Enrico De Controparte_4 P.IVA_3
Nicola n. 8, costituitosi in persona del Sindaco pro tempore, avv. , e CP_5
rappresentato e difeso dall'avv. Aldo Di Falco (c.f.: , domiciliato, ai C.F._9
fini di eventuali notifiche non telematiche, in Napoli alla Riviera di Chiaia n. 168
- APPELLATO -
NONCHÉ la (c.f.: ), costituitasi in persona del Presidente della Controparte_6 P.IVA_4
Giunta Regionale pro tempore e rappresentata e difesa dall'avv. Paola Parente (c.f.:
,in virtù di procura generale ad lites per notar C.F._10 Persona_1
Barano d'Ischia del 14 marzo 2018 rep. n. 33646 e provvedimento autorizzativo in atti
- APPELLATA -
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO E CONCLUSIONI DELLE PARTI
1. Con un atto di citazione notificato a mezzo servizio postale il 22 luglio 2016 La
(d'ora in poi, per maggiore comodità, anche solo, La Nazione Parte_5
o società) conveniva in giudizio dinnanzi al Tribunale di Napoli il (nel Controparte_4
prosieguo, per maggiore comodità, anche solo , , CP_4 Parte_4 CP_2
, , , , la il
[...] CP_3 Parte_3 Parte_2 Controparte_6
Presidente del Consiglio dei Ministri (d'ora in poi P.C.M.) e il “Commissario delegato ex
O.P.C.M. n. 3484/05” per ottenere il pagamento di 140.327,04 €, oltre IVA al 20% ed oltre interessi commerciali, quale corrispettivo dei lavori da essa eseguiti in forza di verbali di somma urgenza del 4 marzo 2005 (lavori relativi al cedimento di un tratto di via Campana) e del 16 marzo 2005 (lavori di pulizia della vasca di via Marmolito) e dei relativi ordini di esecuzione dei lavori, sottoscritti dal sindaco del , Controparte_4
geom. , dal dirigente dell' ing. , dal “Capo sezione”, ing. Parte_4 CP_7 CP_2
, e dai direttori dei lavori, e . CP_3 Pt_3 Pt_2
Proc. n.206/2021 r.g. Pagina 2 di 16 Presidenza del Consiglio dei Ministri c. La Nazione soc. coop. a r.l. +7 REPUBBLICA ITALIANA CORTE D'APPELLO DI NAPOLI Quinta Sezione Civile (già Prima Sezione Civile Bis)
In particolare, chiedeva in via principale: “1) Accertare il diritto della La Nazione al pagamento di €. 115.270,01 oltre IVA al 20% per i lavori eseguiti in Via Campana ed €.
25.057,03 oltre IVA al 20% per (i lavori) di via Marmolito. Conseguentemente, condannare il per i motivi esposti, al pagamento dell'importo Controparte_4
complessivo di €. 140.327,04 oltre IVA al 20% ed oltre interessi commerciali. In via subordinata 2) Accertare l'esistenza di un rapporto obbligatorio tra la Nazione ed i singoli sottoscrittori dei due ordini e per l'effetto condannare al pagamento dell'importo complessivo di €. 140.327,04 oltre IVA al 20% ed oltre interessi commerciali e sino al soddisfo per quanto di ragione ed in solido tra loro: per i lavori di Via Campana, i Sigg.ri: - Il Geom. , in proprio e nella Sua qualità Parte_4
di ex Sindaco di Quarto nonché di Ufficiale di Governo domiciliato in Quarto (NA) alla
Via S.Maria, 190; - L'Ing. , in proprio e quale ex Dirigente dell'UTC del CP_2
di Quarto, residente in [...]; - L'Ing. CP_4 CP_3
, in proprio e quale ex II Capo Sezione dell'UTC - Settore IV –Servizio II Ufficio
[...]
Manutenzioni del , residente in [...]
40/B; - Il Geom. , in proprio e quale ex Direttore dei Lavori, residente in [...]
ZZ (Na) alla Via Fatale, 5 ;per i lavori di Via Marmolito i Sigg.ri: - Il Geom.
, in proprio e nella Sua qualità di ex Sindaco di Quarto nonché di Parte_4
Ufficiale di Governo domiciliato in Quarto (NA) alla Via S.Maria, 190; - L'Ing. CP_2
, in proprio e quale ex Dirigente dell'UTC del di Quarto, residente in
[...] CP_4
ZZ (NA) alla Via Miliscola, 133; - L'Ing. , in proprio e quale ex II Capo CP_3
Sezione dell'UTC - Settore IV –Servizio II Ufficio Manutenzioni del , Controparte_4
residente in [...]; - Geom. , in Parte_2
proprio e quale ex Direttore dei Lavori, residente in [...].
3) Per effetto di tale condanna, ed accertata l'inidoneità dei funzionari/amministratori convenuti ad offrire adeguate garanzie di pagamento, Voglia il Tribunale Adito dichiarare il diritto della La Nazione di surrogarsi, ex art. 2900 c.c., nei diritti di questi ultimi ad agire, per quanto di ragione e competenza e nei limiti dell'arricchimento tratto, nei confronti del , della , della Controparte_4 Controparte_6 [...]
e dei Commissari Delegati citati in giudizio. Controparte_8
Conseguentemente, condannare a tale titolo in solido tra loro e per quanto di ragione ovvero per quanto accertato nel corso del giudizio: - Il , in persona Controparte_4
del Sindaco p.t. e/o Legale Rappresentante p.t., elettivamente domiciliato presso la
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Casa Comunale;
- La , in persona del Presidente p.t., con sede in Controparte_6
Napoli, alla Via Santa Lucia n°81; - La Consiglio dei Ministri, in persona CP_8
del Presidente p.t., in quanto responsabile della Protezione Civile nonché degli atti emanati dal Sindaco di Quarto, nella qualità di Ufficiale di Governo ex art. 54 Dl.gs n.
267/00; - Il Commissario Delegato ex O.P.C.M. n. 3484 del 22.12.2005, in persona del
Sindaco di Napoli p.t., domiciliato per la carica presso gli Uffici dell'Avvocatura in
Napoli alla Via Diaz –Palazzi Finanziari;
- Il Commissario Delegato ex O.P.C.M. n. 3484 del 22.12.2005, in persona del Presidente della p.t., domiciliato per Controparte_6
la carica presso gli Uffici dell'Avvocatura in Napoli alla Via Diaz –Palazzi Finanziari;
al pagamento della somma complessiva di €. 140.327,04 oltre IVA al 20% ed oltre interessi;
4) Vinte le spese, i diritti e gli onorari di giudizio da attribuirsi in favore del sottoscritto difensore antistatario”.
A tal proposito, esponeva, per quel che d'interesse in tale sede, che:
- in data 4 e 5 marzo del 2005, il territorio della regione ed in CP_6
particolare, il , erano stati interessati da eccezionali eventi Controparte_4
alluvionali, che avevano causato allagamenti e ingenti danni a strade, edifici, infrastrutture, nonché pericoli per la pubblica e privata incolumità;
- per eliminare i pericoli e i danni generati dagli allagamenti e per ripristinare la viabilità ove interrotta, con due verbali di somma urgenza e relativi ordini di esecuzione rispettivamente del 4 marzo e del 16 marzo 2005 il sindaco dell'epoca CP_ geom. ed i funzionari di tale Comune, ing. , quale dirigente Parte_4
dell'ufficio tecnico comunale, l'ing. , quale “capo sezione”, nonché, per il primo CP_3
ordine, il geom. , e per il secondo ordine, il geom. , Parte_3 Parte_2
entrambi nella qualità di direttore dei lavori, avevano affidato alla soc. coop. La
Nazione i lavori necessari a porre rimedio al cedimento di un tratto di via Campana nonché i lavori di pulizia della vasca di sedimentazione di via Marmolito;

- per far fronte a tali eventi con delibera n. 23 del 10 marzo 2005, il Consiglio comunale del aveva dichiarato «lo stato di emergenza sul territorio Controparte_4
comunale a seguito della calamità naturale abbattutasi sullo stesso nella notte tra il 3 e
4 marzo 2005»
- con D.P.C.M. dell'11 marzo 2005, il P.C.M. aveva dichiarato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 5, comma 1, della legge n. 225 del 24 febbraio 1992, lo stato di
Proc. n.206/2021 r.g. Pagina 4 di 16 Presidenza del Consiglio dei Ministri c. La Nazione +7 Parte_5 REPUBBLICA ITALIANA CORTE D'APPELLO DI NAPOLI Quinta Sezione Civile (già Prima Sezione Civile Bis)
emergenza nel territorio della;
Controparte_6
- con ordinanza n. 6612 del 16 marzo 2005, emessa ex art. 54 del d.lgs. n. 267 del
2000 (d'ora in poi ovvero testo unico degli enti locali), il sindaco aveva ordinato CP_9
al «Dirigente dell'U.T.C. Ing. V. Lista di provvedere ad horas d'ufficio e a spese della con interventi di somma urgenza alla pulizia e disostruzione delle Controparte_6
vasche e dei canali di bonifica, di competenza regionale nonché alla eliminazione di tutte quelle situazioni ancora fonte di pericolo sul territorio comunale, strettamente connesse alla calamità naturale verificatasi»;
- la P.C.M.- Dipartimento della protezione civile aveva comunicato al CP_4
con note n. 34694 e 34918 rispettivamente del 21 e 23 dicembre 2009
[...]
l'assegnazione di € 2.500.000,00 per consentirgli di sostenere gli oneri relativi ai
«lavori urgenti di manutenzione ordinaria e straordinaria, di competenza sovracomunale, in conseguenza degli eventi alluvionali del 2005»;
- le opere di somma urgenza affidate alla coop. La Nazione non erano state Pt_5
regolarizzate secondo quanto previsto dagli artt. 191, comma 3, e 194 del Tuel e non erano state mai pagate.
2. Con comparsa del 21 novembre 2016 si costituivano in giudizio la
[...]
ed il Commissario delegato ex OPCM n. 3484/05, in persona Controparte_8
dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, eccependo il difetto di giurisdizione del
G.O. in favore del G.A., il proprio difetto di legittimazione passiva, e nel merito,
l'infondatezza della domanda.
Con comparse del 24 e del 25 novembre 2016 si costituivano in giudizio CP_ rispettivamente il da un lato, i quattro funzionari comunali ( , il , il CP_4 CP_3
ed il ) ed il sindaco dall'altro lato: il primo eccependo, per Pt_3 Pt_2 Parte_4
quel che qui d'interesse, il proprio difetto di legittimazione passiva, chiedeva il rigetto della domanda nei propri confronti nonché la chiamata in causa della CP_6
proprietaria delle vasche e dei canali di deflusso, la cui incuria aveva
[...]
determinato il cattivo funzionamento del sistema di drenaggio delle acque pluviali, alla quale chiedeva di essere tenuto indenne di ogni conseguenza negativa per i danni verificatisi;
i quattro funzionari chiedevano il rigetto della domanda nei loro confronti, per inapplicabilità dell'art. 191, co. 4 Tuel e, in subordine, in caso di condanna, proponevano, tra le altre cose, azione di arricchimento ingiustificato ai sensi dell'art.
Proc. n.206/2021 r.g. Pagina 5 di 16 Presidenza del Consiglio dei Ministri c. La Nazione soc. coop. a r.l. +7 REPUBBLICA ITALIANA CORTE D'APPELLO DI NAPOLI Quinta Sezione Civile (già Prima Sezione Civile Bis)
2041 c.c., anche in via di surroga del e dell'impresa esecutrice dei lavori, nei CP_4
confronti degli altri enti citati tra cui la P.C.M. e la , di cui chiedevano la CP_6
chiamata in causa anche quale ente subentrato, ai sensi dell'art. 1, co. 422 l. 147/2013, il commissario delegato ex O.P.C.M. n. 3484 del 22 dicembre 2005; il , Parte_4
aderendo alle difese dei tre funzionari, dichiarava di avere agito quale autorità comunale di protezione civile e ufficiale di Governo, per cui non era tenuto al pagamento del corrispettivo dei lavori eseguiti dall'impresa agente.
3. Autorizzata la chiamata in causa della , già citata in giudizio Controparte_6
in proprio da , anche quale ente subentrato al Commissario delegato ex CP_1
O.P.C.M. n. 3484 del 2005, essa si costituiva con comparsa del 19 gennaio 2017 con cui eccepiva il proprio difetto di legittimazione passiva.
In assenza di attività istruttoria, la causa veniva decisa con la sentenza impugnata con cui il Tribunale di Napoli, preliminarmente rigettando l'eccezione di difetto di giurisdizione a favore del G.A., esclusa la titolarità passiva della , condannava CP_6
la individuandola come soggetto tenuto al Controparte_8
pagamento, in favore della soc. coop. La Nazione a resp. limitata, di 140.327,24 € oltre
Iva al 20% ed interessi al tasso ex art. 1284, co.1, c.c. con decorrenza dal 15 maggio
2017 e sino al soddisfo;
rigettava le domande proposte dalla società nei CP_1
confronti del , di , di , Controparte_4 Parte_4 CP_2 CP_3
, , e della con
[...] Parte_3 Parte_2 Controparte_6
compensazione integrale tra le parti delle spese di lite, in considerazione del mutamento dell'orientamento seguito dal Tribunale sino ad allora con riguardo all'esercizio dei poteri del Sindaco quale ufficiale di governo, e della complessità delle questioni trattate.
In particolare, il Tribunale riteneva che delle dette obbligazioni non potesse rispondere il ma la sola P.C.M. sulla base di quanto previsto dall'art. 147 del CP_4
D.P.R. n. 554 del 1999 (che disciplinava i lavori di somma urgenza da porre a carico della stazione appaltante), “poiché l'interesse pubblico perseguito tramite i verbali di somma urgenza del 4 e 16 marzo 2005 e tramite i relativi ordini di esecuzione dei lavori
è un interesse avente dimensione statale, come dimostra la dichiarazione dello stato di emergenza ai sensi dell'art. 5 della legge n. 225 del 1992, si deve concludere che, quando commissionò i detti lavori urgenti, il agì quale Ufficiale del Governo Parte_4
(cfr. art. 54 del d.lgs n. 267 del 2000) o comunque quale organo locale del servizio di
Proc. n.206/2021 r.g. Pagina 6 di 16 Presidenza del Consiglio dei Ministri c. +7 Controparte_10 REPUBBLICA ITALIANA CORTE D'APPELLO DI NAPOLI Quinta Sezione Civile (già Prima Sezione Civile Bis)
protezione civile nell'ambito di un'emergenza non fronteggiabile attraverso gli ordinari poteri facenti capo al . CP_4
Riteneva inoltre possibile una condanna al pagamento della P.C.M. anche se non vi era stata una domanda diretta di condanna nei confronti di quest'ultima, ma solo un'estensione, in sede di prima udienza, delle pretese nei confronti del Commissario delegato, che però, in quanto privo di autonoma legittimazione processuale, doveva considerarsi un'emanazione temporanea della P.C.M.
4. Avverso tale sentenza, notificata il 23 dicembre 2020, la Presidenza del
Consiglio dei Ministri - con una citazione notificata il 14 gennaio 2021 a mezzo messaggio di posta elettronica certificata a a resp. limitata, alla Controparte_10
in proprio e nella qualità di ente subentrato, ai sensi dell'art. 1 co. 422 della l. CP_6
147/2013, al commissario delegato ex O.P.C.M. n. 3484/2005, a , a Parte_4
, , ed ed al CP_2 CP_3 Parte_3 Parte_2 CP_4
– ha proposto appello, rassegnando le seguenti conclusioni: “1) sospendere la
[...]
provvisoria esecutività della sentenza impugnata per i motivi dedotti nel presente atto;

2) riformare la sentenza di primo grado alla luce degli esposti motivi di appello;
3) condannare gli appellati alle spese ed onorari di entrambi i gradi del giudizio”.
5. Con comparse dell'8 aprile 2021 si sono costituite in giudizio la CP_6
da un lato, e , , ed
[...] CP_2 CP_3 Parte_3 Pt_2
dall'altro: la prima ha chiesto il rigetto dell'appello in quanto infondato, anche
[...]
nella parte in cui la PCM sosteneva che la legittimazione passiva della domanda spettasse alla anche in quanto subentrata al Commissario delegato ex OPCM CP_6
3484/2005; i secondi hanno parimenti chiesto il rigetto dell'appello, ed in caso di suo accoglimento, hanno riproposto tutte le domande proposte in primo grado e ritenute assorbite, e contestualmente, hanno proposto appello incidentale sul capo della sentenza che aveva disposto la compensazione integrale delle spese di lite pur in assenza dei presupposti per l'operatività della compensazione.
Con comparse del 9 aprile 2021 si sono costituiti in giudizio anche CP_10
a resp. limitata e : la prima ha chiesto anch'essa il rigetto
[...] Parte_4
dell'appello, proponendo poi appello incidentale, condizionandolo all'accoglimento di quello principale della P.C.M., con cui ha riproposto le medesime domande ritenute assorbite dal Tribunale, ed in ogni caso, ha chiesto di riformare la decisione di primo
Proc. n.206/20 Pagina 7 di 16 c. La +7 Controparte_8 Parte_5 REPUBBLICA ITALIANA CORTE D'APPELLO DI NAPOLI Quinta Sezione Civile (già Prima Sezione Civile Bis)
grado con riferimento alla compensazione delle spese di giudizio, con condanna delle parti convenute, per quanto sarebbe stato accertato in corso di causa, pro quota o in solido tra loro, alla refusione delle spese e compensi di entrambi i gradi di giudizio da attribuirsi direttamente al procuratore antistatario;
il secondo si è associato alla richiesta di rigetto dell'appello, riproponendo anch'egli, in via cautelativa, le medesime domande ritenute assorbite dal Tribunale in primo grado.
Infine, con comparsa del 26 maggio 2021 si è costituito in appello anche il
, chiedendo anch'esso il rigetto dell'appello, riproponendo in via Controparte_4
subordinata le medesime domande ed eccezioni proposte in primo grado, specie quelle di manleva nei confronti della . CP_6
6. Rigettata l'istanza di sospensione degli effetti esecutivi della sentenza impugnata, all'esito dell'udienza del 4 febbraio 2025 le parti hanno concluso riportandosi ai propri scritti difensivi e la Corte si è riservata la decisione previa concessione dei termini ex art. 190 c.p.c.
MOTIVI DELLA DECISIONE
I. Con un unico motivo di appello la impugna Controparte_8
la sentenza nella parte in cui il primo Giudice ha riconosciuto la sua responsabilità per il mancato pagamento del credito dell'attrice , e conseguentemente, l'ha CP_1
condannata a pagare l'importo richiesto da quest'ultima, omettendo di considerare che:
a) i lavori per cui era stato richiesto il pagamento (o comunque una parte di essi) erano stati affidati dal alla società coop. a resp. limitata La Nazione Controparte_4
con verbale di somma urgenza del 4 marzo 2005 e con ordine del 6 marzo successivo, e dunque, anteriormente sia all'ordinanza del P.C.M. n. 3484 del 22 dicembre 2005 con cui si era dichiarato lo stato di emergenza e si era nominato il sindaco di tale comune quale Commissario di Governo, sia alla dichiarazione di stato d'emergenza contenuta nel DPCM dell'11 marzo 2005;
b) in analogo giudizio concluso con la sentenza n. 5014/2017 la Corte d'Appello di Napoli aveva escluso la legittimazione della P.C.M. ritenendo legittimata la CP_6
in quanto proprietaria dell'area sulla quale i lavori urgenti erano stati
[...]
realizzati sempre il 4 marzo 2005;
Proc. n.206/2021 r.g. Pagina 8 di 16 Presidenza del Consiglio dei Ministri c. La Nazione soc. coop. a r.l. +7 REPUBBLICA ITALIANA CORTE D'APPELLO DI NAPOLI Quinta Sezione Civile (già Prima Sezione Civile Bis)
c) l'art. 108 del d.lgs 31 marzo 1998 n. 112, al co. 1 lett. c) disponeva che le competenze di salvaguardia del territorio, anche nell'immediatezza dell'evento calamitoso, spettavano al Sindaco e al non solo avuto riguardo alle pertinenti CP_4
norme di rango costituzionale, ma anche in ragione del principio di sussidiarietà, per cui spettava all'Ente Locale la tutela della relativa area di competenza in ragione della migliore conoscenza del medesimo;

d) l'Amministrazione statale non aveva appaltato i lavori in esame, il sindaco del non aveva agito quale Ufficiale di Governo, ma iure proprio e Controparte_4
nell'esclusivo interesse e vantaggio della comunità locale.
II. L'appello è infondato secondo quanto di seguito si dirà.
Va preliminarmente evidenziato che l'appello in esame verte esclusivamente sull'individuazione del soggetto tenuto al pagamento dei lavori effettuati da
[...]
e, dunque, sulla titolarità dal lato passivo del detto rapporto Controparte_10
obbligatorio; non investe, invece, il tema della legittimazione passiva, contestata da tutti gli enti pubblici interessati dal giudizio nonché dai funzionari del CP_4
(sulla differenza tra legittimazione e titolarità passiva di un rapporto
[...] obbligatorio, cfr., Cass. 17092/2016, secondo cui “la "legitimatio ad causam", attiva e passiva, consiste nella titolarità del potere di promuovere o subire un giudizio in ordine al rapporto sostanziale dedotto, secondo la prospettazione della parte, con conseguente rilevabilità officiosa in ogni stato e grado del procedimento, mentre
l'effettiva titolarità del rapporto controverso, attenendo al merito, rientra nel potere dispositivo e nell'onere deduttivo e probatorio dei soggetti in lite”).
Ne consegue che il Tribunale era chiamato a valutare se la detta società avesse dato prova della titolarità passiva in capo alla P.C.M. - e per essa in capo al commissario delegato ex OPCM n. 3485/2005, nei cui confronti l'attrice aveva esteso la domanda diretta di pagamento - del citato rapporto obbligatorio.
Va, sempre in via preliminare, evidenziato che il Tribunale, abbandonando un suo precedente orientamento - secondo il quale per valutare se il sindaco, nel commissionare i lavori di somma urgenza, avesse speso la qualità di ufficiale di
Governo, ci si doveva affidare ad un criterio meramente formale di spendita del nome e/o della funzione - aveva ritenuto che, nel caso in esame, il sindaco aveva sottoscritto gli ordini di esecuzione dei lavori del 4/6 marzo e del 16 marzo 2005 come ufficiale di
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Governo, sebbene avesse firmato nella qualità di sindaco, a tale conclusione giungendo in base alla natura dell'interesse perseguito col detto ordine, che doveva considerarsi avere una rilevanza statale, come comprovato dalla dichiarazione dello stato d'emergenza emessa poco dopo dal P.C.M. in data 11 marzo 2005 ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge n. 225 del 24 febbraio 1992.
Sul punto, il Tribunale così si esprimeva: “…l'interesse pubblico perseguito tramite i verbali di somma urgenza del 4 e 16 marzo 2005 e tramite i relativi ordini di esecuzione dei lavori è un interesse avente dimensione statale, come dimostra la dichiarazione dello stato di emergenza ai sensi dell'art. 5 della legge n. 225/1992…, …l'atto compiuto dal sindaco (unitamente agli altri funzionari convenuti) non è imputabile al CP_4
, bensì alla Presidenza del , quale soggetto istituzionalmente deputato
[...] CP_8
a fronteggiare gli eventi calamitosi che non possono essere affrontati a livello locale con l'uso dei poteri amministrativi ordinari”.
Appare allora chiaro, che, il dato temporale messo in evidenza dall'appellante, va esaminato anche da questa Corte in tale ottica, senza dimenticare che, a seguito della dichiarazione della P.C.M. dell'11 marzo 2005 - in cui, peraltro, si richiamava (non solo il citato art. 5 legge 225/1992, ma) anche l'art. 107 del d. lgs 112/1998 (che riguardava le funzioni riservate allo Stato in caso di dichiarazione di stato d'emergenza) - il sindaco del emanava, in data 16 marzo 2005, ordinanza contingibile e Controparte_4
urgente ex art. 54 TUEL (nella versione vigente ratione temporis), in cui si qualificava come ufficiale del Governo, richiamando la pregressa dichiarazione di stato d'emergenza da parte del Governo, e dunque, sostanzialmente ratificando l'operato in precedenza già svolto.
Né la responsabilità diretta del può esser affermata - a giudizio della CP_4
Corte - sulla base del fatto che con successive ordinanze del 29 settembre 2005 n.
3464 e n. 3485 del 22 dicembre 2005 la P.C.M. aveva stanziato risorse finanziarie rilevanti per fronteggiare l'emergenza generata dall'alluvione del 4 e 5 marzo 2005, destinando poi, per il tramite del commissario delegato presso la , circa 2 CP_6
milioni e mezzo di euro al , somme poi ricevute solo nel 2009 da tale Controparte_4
sia pure per un importo inferiore (poco più di un milione di euro) – come si CP_4
evince dagli atti (cfr. determina comunale n. 29 del 30 dicembre 2009) - e destinate proprio a far fronte agli impegni assunti dall'ente locale nell'immediatezza del fatto.
Difatti, come affermato dal condivisibile orientamento della Suprema Corte, con
Proc. n.206/2021 r.g. Pagina 10 di 16 Presidenza del Consiglio dei Ministri c. La Nazione soc. coop. a r.l. +7 REPUBBLICA ITALIANA CORTE D'APPELLO DI NAPOLI Quinta Sezione Civile (già Prima Sezione Civile Bis)
l'emanazione delle ordinanze contingibili e urgenti ex art. 54 del tuel, “sussiste la legittimazione passiva dell'amministrazione statale competente ancorché ai Comuni siano state assegnate le somme necessarie per pagare le relative indennità” (così Cass.
5970/2019).
Da tanto risulta che, non solo i lavori affidati con ordine di esecuzione del 16 marzo 2005, relativi alla sistemazione della vasca di via Marmolito, ma anche quelli commissionati in data 4/6 marzo 2005, relativi alla sistemazione della via Campana, furono dettati dall'esigenza di tutelare un interesse di rilievo statale, sicché appare del tutto irrilevante sia il fatto che essi fossero firmati dal sindaco senza che egli si qualificasse come ufficiale di Governo, sia che l'ordine fosse, per così dire, controfirmato oltre che dalla ditta interessata dall'esecuzione dei lavori, anche dagli altri funzionari del CP_4
Infatti, i lavori di somma urgenza di regola richiedono interventi immediati e ad horas, incompatibili con il rispetto dei tempi procedimentali richiesti per l'espletamento di una gara d'appalto, e talvolta, anche per la riunione degli organi comunali per deliberare azioni da intraprendere per fronteggiare la situazione.
In conclusione, a giudizio della Corte, la presa d'atto della rilevanza sovracomunale degli interessi in gioco e, dunque, dell'impossibilità da parte del solo di far fronte con mezzi propri all'evento alluvionale verificatosi, Controparte_4
richiese alcuni giorni, il che spiega il progressivo intervento degli organi politici interessati da tale evento, cioè prima l'intervento ad horas del per i Controparte_11
territori da lui direttamente governati, poi l'intervento della , che resasi conto CP_6
della rilevanza regionale del fenomeno e dell'enorme gravità dell'evento, richiese al
P.C.M. la dichiarazione di emergenza nazionale.
Non può, pertanto, attribuirsi rilevanza - al fine di individuare il soggetto titolare dal lato passivo per le obbligazioni sorte nell'imminenza di un evento calamitoso - al momento temporale di emanazione dei vari provvedimenti da parte degli organi politici a diverso livello coinvolti, giacché solo progressivamente ci si rese conto, come avvenuto nella specie, della rilevanza nazionale del fenomeno calamitoso.
Né tale conclusione è sovvertita dal fatto che, a giudizio dell'appellante (terzo aspetto del motivo d'appello), “l'art. 108 del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 112, al co. 1 lett.
c) disponeva che le competenze di salvaguardia del territorio, anche nell'immediatezza
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dell'evento calamitoso, spettavano al Sindaco e al non solo avuto riguardo CP_4
alle pertinenti norme di rango costituzionale, ma anche in ragione del principio di sussidiarietà per cui spettava all'Ente Locale la tutela della relativa area di competenza in ragione della migliore conoscenza del medesimo”.
Difatti, la citata normativa è antecedente al d. lgs 267/2000 (cd. testo unico degli enti locali) e va pertanto con esso coordinata ma va coordinata anche con la salvezza contenuta nel testo dell'articolo 108, in cui la norma fa “salve le competenze statali in materia di protezione civile di cui al precedente art. 107” (peraltro richiamato dal
P.C.M. nella dichiarazione d'emergenza dell'11 marzo 2005) in tal modo riconoscendo le prevalenti funzioni riconosciute allo Stato in materia di:
- deliberazione e revoca, d'intesa con le regioni interessate, dello stato di emergenza al verificarsi degli eventi di cui all'art. 2, comma 1, lettera c), della legge 24 febbraio 1992, n. 225;
- emanazione, d'intesa con le regioni interessate, di ordinanze per l'attuazione di interventi di emergenza, per evitare situazioni di pericolo, o maggiori danni a persone o a cose, per favorire il ritorno alle normali condizioni di vita nelle aree colpite da eventi calamitosi e nelle quali è intervenuta la dichiarazione di stato di emergenza di cui alla lettera b) (art. 107, co. 1 lett. b) e c).
Il secondo aspetto di censura alla sentenza impugnata messo in evidenza dalla
P.C.M., ovvero il fatto che “in analogo giudizio concluso con la sentenza n. 5014/2017 la Corte d'Appello di Napoli aveva escluso la legittimazione della P.C.M. ritenendo legittimata la in quanto proprietaria dell'area sulla quale i lavori Controparte_6
urgenti erano stati realizzati sempre il 4 marzo 2005”, può essere superato - a giudizio della Corte - col rilievo che la detta fattispecie, esaminata in passato da questa Corte in diversa composizione, pur riferendosi a soggetti in parte coincidenti con le parti di questo processo e pur riguardando il medesimo evento calamitoso, atteneva ad un caso di azione di arricchimento esercitata direttamente nei confronti della , CP_6
che era proprietaria e custode della vasca di contenimento denominata F posta in prossimità della ed avrebbe dovuto, pertanto, manutenerla, per impedire il CP_12
verificarsi dei danni, poi verificatisi a seguito della citata alluvione a causa del suo troppo rapido riempimento con acque pluviali e detriti, tanto da rendere necessari lavori di “ricavamento”, affidati dal ad una ditta specializzata. Controparte_4
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Il quarto ed ultimo aspetto di censura alla sentenza impugnata, messo in evidenza dalla P.C.M. nel suo unico motivo d'appello, deve ritenersi assorbito dalle considerazioni svolte in precedenza. Ed infatti, con esso l'Amministrazione statale ripete che essa non avrebbe potuto essere considerata legittimata (id est titolare dal lato passivo delle obbligazioni assunte) perché non aveva appaltato i lavori in esame, né il sindaco del aveva agito quale Ufficiale di Governo, ma iure Controparte_4
proprio e nell'esclusivo interesse e vantaggio della comunità locale.
Sul punto si è già motivato;
va solo precisato che, in assenza della stipula di un contratto d'appalto, come detto incompatibile con i tempi richiesti per le formalità del bando e dell'aggiudicazione, la fonte dell'obbligazione della P.C.M. andava rinvenuta non nella legge - ed in particolare, nell'art. nell'art. 147 del d.P.R. n. 554/1999 (che prevedeva, nella formulazione applicabile ratione temporis, la liquidazione delle sole spese sostenute per la parte di opera o lavori realizzati), come ritenuto dal primo
Giudice – ma nei verbali di somma urgenza e nei conseguenti ordini di esecuzione, sottoscritti da tutte le parti, cioè dal sindaco , che agiva - come sopra detto - Pt_6
CP_ quale ufficiale di Governo, dai funzionari , , e , e da Pt_2 Pt_3 CP_3 [...]
. Controparte_1
E' pure vero che il citato articolo era stato riportato anche nel foglio delle condizioni sottoscritto tra l'impresa e i funzionari comunali per i lavori di pulizia di alcune vasche e di alcune strade e nei citati verbali ed ordini sottoscritti dalle parti, ma esso fa riferimento ad appalti in itinere, in cui viene indicata la stazione appaltante ed il responsabile del procedimento, che nella specie sono stati esclusi.
A meno che non si voglia qualificare i verbali di somma urgenza ed i conseguenti ordini di esecuzione del 4 e del 16 marzo 2005, firmati dal sindaco del Comune di
Quarto ed alla ditta interessata, come contratti d'appalto; ma in tal caso la fonte dell'obbligazione di pagamento va correttamente rinvenuta non nella legge, ma, come in precedenza affermato, in un atto scritto e sottoscritto da tutte le parti, in cui vengono riportati gli elementi essenziali del contratto, cioè l'oggetto della prestazione ed il corrispettivo. Ebbene, negli ordini di esecuzione qui esaminati erano riportati entrambi gli elementi (quanto al corrispettivo erano richiamati i prezzi della tariffa del
Provveditorato OO.PP. della del 2 agosto 2002, approvato con delibera CP_6
G.R.C. n. 3737 e succ. mod. ed integrazioni, con ribasso del 15% dei prezzi ivi indicati).
Va infine precisato che avendo il sindaco sottoscritto i citati ordini di esecuzione
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come ufficiale di Governo e non come rappresentante dell'ente locale, non era possibile invocare, nella specie, la disciplina in materia di enti locali contenuta negli artt. 191 e 194 tuel - pure richiamati nel pregresso orientamento adottato dal
Tribunale di Napoli per fattispecie similari - secondo cui “Per i lavori pubblici di somma urgenza, cagionati dal verificarsi di un evento eccezionale o imprevedibile, l'ordinazione fatta a terzi è regolarizzata, a pena di decadenza, entro trenta giorni e comunque entro il 31 dicembre dell'anno in corso se a tale data non sia scaduto il predetto termine”.
III. Per tutti i motivi sopra detti, l'appello principale della P.C.M. va rigettato e la sentenza impugnata va confermata con le suddette precisazioni.
IV. Va ora esaminato l'appello incidentale promosso da , CP_2 CP_3
, e da un lato e da a
[...] Parte_2 Parte_3 Controparte_10
resp. limitata dall'altro lato.
Essi si dolgono del fatto che il Tribunale abbia compensato integralmente tra le parti le spese del giudizio di primo grado, motivando tale decisione con il mutamento della sua pregressa giurisprudenza e con la complessità delle questioni trattate.
CP_ Sostengono invece gli appellanti incidentali, in particolare il , il , il CP_3
e il , che, nella specie, non sussistevano le gravi ed eccezionali ragioni Pt_2 Pt_3
di compensazione, né il mutamento della giurisprudenza rispetto alle questioni dirimenti di cui all'art. 92, co. 2 c.p.c., riferendosi tale caso soltanto al mutamento della giurisprudenza di legittimità. Essi sostengono di non essere soccombenti e che la disposta compensazione, riferita a circa 23 giudizi in corso tra le medesime parti sulla medesima questione, era per loro economicamente non sostenibile.
L'appello è infondato.
Difatti, l'art. 92 c.p.c. non limita il mutamento della giurisprudenza ai soli interventi della Suprema Corte, dovendosi pertanto ritenere che essa operi anche per i mutamenti di orientamento dei giudici di merito. Anzi, la giurisprudenza di legittimità chiarisce che tale norma opera per il caso di “novità della interpretazione prescelta dal giudice rispetto ad un pregresso consolidato orientamento” (cfr. Cass. 14624/2018 non massimata), sicché deve ritenersi che, il caso in esame - intervenuto dopo che il
Tribunale di Napoli in molti altri casi aveva ritenuto titolari dal lato passivo delle obbligazioni sorte, in applicazione della normativa di cui agli artt. 191 e 194 tuel, i
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funzionari del , accogliendo poi la loro azione ex art. 2041 c.c. nei Controparte_4
confronti del e condannando quest'ultimo a rivalerli di ogni somma versata, CP_4
oltre che delle spese processuali – rappresenti un chiaro mutamento di rotta, in cui viene riconosciuta la responsabilità diretta da inadempimento della P.C.M. e non dei funzionari agenti del . Controparte_4
A tanto va aggiunto che le questioni trattate rivestono effettivamente un notevole grado di complessità, perché riguardano rapporti tra enti pubblici di diversi livelli di governo, caratterizzati da alto tasso di controvertibilità sull'individuazione del soggetto tenuto al pagamento a fronte di attività disposte e poste in essere in occasione di “emergenze” ( di natura ambientale, metereologica, sanitaria ecc).
Ne consegue che correttamente il Tribunale ha disposto la compensazione tra le parti delle spese del primo grado di giudizio.
V. Anche le spese del grado d'appello, per i medesimi motivi nonché per la reciproca soccombenza con riguardo agli appellanti incidentali, vanno integralmente compensate tra le parti.
VI. Infine, ai sensi dell'art. 13, co. 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, va dato atto della sussistenza dei presupposti del versamento da parte della P.C.M., quale CP_ appellante principale, e del , del , del , del e de CP_3 Pt_2 Pt_3 CP_10
a resp. limitata, quali appellanti incidentali, di un ulteriore importo a titolo
[...]
di contributo unificato pari a quello dovuto per l'appello da ciascuno proposto.
P . Q . M .
La Corte di Appello di Napoli, Quinta Sezione Civile (già Prima Sezione Civile Bis), definitivamente pronunziando sull'appello principale proposto dalla
[...]
nei confronti de a resp. lim, del Controparte_8 Controparte_10 CP_4
, della di , di ,
[...] Controparte_6 Parte_4 CP_2 CP_3
, e e su quello proposto in via incidentale da
[...] Parte_2 Parte_3
a resp. lim e da , , e Controparte_10 CP_2 CP_3 Parte_2
, così provvede: Parte_3
A ) rigetta l'appello principale e quello incidentale, e, per l'effetto, conferma la sentenza appellata;

B) compensa integralmente tra tutte le parti le spese del processo d'appello;
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C) dà atto della sussistenza dei presupposti del pagamento da parte della a resp. lim, di Controparte_8 Controparte_13 CP_2
, , e di un ulteriore importo a titolo
[...] CP_3 Parte_2 Parte_3
di contributo unificato pari a quello dovuto per l'appello da essi proposto.
Così deciso in Napoli, il 28 maggio 2025.
IL CONSIGLIERE ESTENSORE IL PRESIDENTE
(GIUSEPPA D'INVERNO) (CATERINA MOLFINO)
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