REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
CORTE DI APPELLO DI ROMA
IV SEZIONE LAVORO
La Corte, composta dai signori magistrati:
- dott.ssa Maria Antonia Garzia Presidente
- dott.ssa Gabriella Piantadosi Consigliere rel.
- dott.ssa Isabella Parolari Consigliere
all'udienza dell'1.7.2025 ha pronunciato la presente
SENTENZA
nella causa iscritta al n. 1534/2023 R.G. vertente
TRA
(già , in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e Parte_1 Parte_2 difesa dall'Avv. Salvatore Garozzo, in virtù di procura generale alle liti, atto del Notaio dott.
[...]
, repertorio n. 22013, raccolta n. 11730, stipulata in il 4 agosto 2022, e domiciliata Per_1 Pt_1 presso lo stesso negli uffici dell'Avvocatura Capitolina siti in alla Via del Tempio di Giove, Pt_1
n. 21 APPELLANTE
E
, rappresentato e difeso dall'Avv. Maria Tersigni e dall'Avv. Giorgio Controparte_1 de Marinis ed elettivamente domiciliato in al Viale delle Milizie n. 1 presso lo studio Pt_1 dell'Avv. Tersigni APPELLATO
avente ad oggetto: appello avverso la sentenza del Tribunale di Roma, in funzione di giudice del lavoro, n. 4557/2023 pubblicata in data 4.5.2023
Conclusioni: come in atti.

IN FATTO E IN DIRITTO

1. Con ricorso ex art. 414 c.p.c., depositato innanzi al Tribunale di Roma, in funzione di giudice del lavoro, chiedeva l'accertamento dell'illegittimità, invalidità, Controparte_1
1 inefficacia della determinazione dirigenziale numero repertorio RH/180/2022, numero protocollo
RH/25743/2022, del 7 febbraio 2022, notificatagli in data 9 febbraio 2022, e di ogni provvedimento connesso e/o consequenziale, con conseguente condanna di al pagamento di ogni Parte_1 emolumento dovuto a titolo di indennità da congedo straordinario per assistenza al genitore portatore di handicap grave, accertato della l. n. 104/1992, prevista dall'art. 42, comma 5 e ss.,
d.lgs. n. 151/2001, in relazione ai mesi di febbraio e marzo 2022, per un importo comunque non inferiore alla somma di euro 2.978,00, con vittoria di spese di lite.
A sostegno della domanda deduceva che: - con istanza del 25.10.2021 aveva presentato al dirigente della U.O. I la domanda di fruizione dei benefici previsti dall'art. 42, comma CP_2
5, del d.lgs. n. 151/2001 (“Congedo straordinario per assistenza al genitore portatore di handicap grave accertato ai sensi dell'art. 4, comma 1, della l. n. 104/1992”), al fine di prestare assistenza alla madre convivente per il periodo dal 26.10.2021 al 15.1.2022; - tale istanza era stata reiterata con successiva domanda di congedo straordinario del 20.12.2021, in relazione al periodo dal
16.1.2022 al 15.3.2022; - si trovava in congedo straordinario quando, in data 9 febbraio 2022, gli era stata notificata la determina dirigenziale con cui veniva accertata la violazione dell'obbligo di vaccinazione e veniva disposta la sospensione dal diritto di svolgere l'attività lavorativa, senza conseguenze disciplinari e con diritto alla conservazione del rapporto di lavoro, ex artt. 1 e 2 del d.l.
n. 172/2021, a decorrere dall'8 gennaio 2022 fino alla comunicazione dell'avvio o del successivo completamento del ciclo vaccinale primario o della somministrazione della dose di richiamo, e comunque non oltre il termine di sei mesi a decorrere dal 15 dicembre 2021.
Aggiungeva: - di aver impugnato davanti al TAR la predetta delibera, relativamente alla quale il giudice amministrativo aveva declinato la propria giurisdizione in favore del giudice ordinario;
- che, comunque, nelle more, era stata emanata la circolare del Corpo di Polizia Locale di rep. n. 2022/0000043 Prot. RH/2022/0064915 del 26/03/2022 (avente ad oggetto Parte_1
“Decreto – legge 24 marzo 2022, n. 24: “disposizioni urgenti per il superamento delle misure di contrasto alla diffusione dell'epidemia da COVID – 19 in conseguenza della cessazione dello stato di emergenza”), in base alla quale, a far data dal 25 marzo 2022, ai dipendenti della polizia locale inadempienti rispetto all'obbligo vaccinale non era più applicabile la sospensione dal diritto di svolgimento dell'attività lavorativa;
- che, pertanto, all'esito della successiva proposizione della domanda di congedo straordinario, per il periodo compreso tra il 29 marzo e il 15 maggio 2022, era stato riammesso a fruire del beneficio per assistere la madre disabile, con i correlati emolumenti economici, senza tuttavia percepire anche la retribuzione e/o indennità in relazione ai mesi di febbraio e di marzo 2022. Sosteneva, in particolare, che l'art. 2 del d.l. n. 172/2021 connetteva l'obbligo vaccinale allo svolgimento dell'attività lavorativa e, pertanto, non poteva sussistere un
2 obbligo vaccinale a suo carico nel momento in cui non era tenuto a rendere la propria prestazione, cosicché l'accertamento della violazione dell'obbligo, intervenuta nel momento in cui il rapporto di lavoro era sospeso, doveva essere considerata illegittima e priva di effetti.
Si costituiva in giudizio contestando l'avversa domanda e chiedendone il Parte_1 rigetto, attesa la legittimità del proprio operato, con vittoria di spese.
A sostegno delle proprie difese la parte convenuta ricostruiva innanzi tutto i fatti di causa: - con circolare n. 2021/170 del 7.12.2021 il Comando del Corpo della Polizia Locale di
[...]
aveva disposto la ricognizione dello stato vaccinale del personale ai sensi e per gli effetti Pt_1 del D.L. 172/2021, in vista dell'entrata in vigore dell'obbligo vaccinale, prevista per il 15.12.2021; - con nota prot. 160327 del 16.12.2021, il responsabile del Reparto G.A.P. del I Gruppo Centro – ex della P.L.R.C., avendo accertato che il ispettore di polizia locale all'epoca in CP_2 CP_1 congedo ex art. 42, co. 5, d.lgs. 151/2001, non aveva prodotto la documentazione attestante l'assolvimento dell'obbligo vaccinale, aveva formulato nei suoi confronti, ai sensi dell'art. 4 del
D.L. 44/2021, l'invito a presentare, entro giorni 3 dalla somministrazione, la documentazione relativa all'avvenuta vaccinazione, ovvero un certificato di esenzione o differimento della stessa;
- in risposta al suddetto invito, con e-mail del 16.12.2021, il aveva comunicato di aver CP_1 provveduto alla prenotazione della vaccinazione anti-Covid per il giorno 3.1.2022; - nelle more, il ricorrente aveva reiterato la domanda di congedo straordinario ex art. 42 d.lgs. 151/2001 per un ulteriore periodo, con domanda del 20.12.2021; - trascorsa inutilmente la data del 3.1.2022, in assenza di comunicazioni da parte dell'interessato, con nota prot. 1454 del 7.01.2022, il dirigente del I Gruppo Centro – ex aveva rappresentato all' CP_2 Parte_3
l'inadempimento del ricorrente rispetto all'invito formulatogli;
- pertanto, con D.D. n. 180 del
7.02.2022, notificata in data 9.2.2022, il comandante del Corpo della P.L.R.C. aveva disposto la sospensione dal servizio del a decorrere dall'8.1.2022 e fino alla comunicazione CP_1 dell'avvio o del successivo completamento del ciclo vaccinale primario o della somministrazione della dose di richiamo, e comunque non oltre il termine di sei mesi a partire dal 15 dicembre 2021; - con l'art. 8 del D.L. 24 marzo 2022, n. 24, conv. in L. 52/2022 era stata eliminata la previsione della sospensione dal servizio del personale inadempiente rispetto all'obbligo vaccinale con decorrenza dal 25.3.2022 e, a seguito della circolare attuativa n. 43 del 26.3.2022 della Polizia Locale
[...]
, il ricorrente era stato riammesso in servizio. Pt_1
Tanto premesso in fatto, evidenziava che il provvedimento di sospensione Parte_1 dal servizio e dalla retribuzione non era dipeso da una scelta discrezionale dell'amministrazione, ma dalla doverosa applicazione di una norma di legge, ovvero dell'art. 4 ter del D.L. 44/2021 conv. con
L. 76/2021, ritenuto conforme sia all'art. 32 che all'art. 36 Cost.; rimarcava altresì come la norma
3 che imponeva l'obbligo per i dipendenti della Polizia municipale di vaccinarsi non prevedeva tra le eccezioni quella del dipendente in congedo per motivo di assistenza e non era consentito alla parte datoriale operare deroghe non previste dalla legge. Chiedeva, quindi, in via principale, di rigettare integralmente l'avverso ricorso in quanto infondato in fatto e in diritto e, in via subordinata, in caso di accoglimento delle domande avversarie, di diminuire l'importo dell'indennità dovuta al ricorrente, in applicazione del combinato disposto degli artt. 1375 - 1175 e 1227 c.c., nella misura ritenuta di giustizia, con vittoria di spese.
All'esito del giudizio il Tribunale, con la sentenza impugnata, così decideva: «- accoglie il ricorso e, per l'effetto, dichiara l'illegittimità della determinazione dirigenziale adottata dalla parte convenuta, n.rep. RH/180/2022, n. prot. RH/25743/2022, del 7 febbraio 2022;
- condanna la convenuta al pagamento, in favore del ricorrente, delle somme dovute a titolo di indennità da congedo straordinario ex art. 3, comma 1, l. n. 104/1992, in relazione ai mesi di febbraio e marzo 2022, in misura pari ad €1.868,62 lordi (pari a 1.489 euro netti), per ciascuna mensilità;
- condanna parte soccombente al pagamento, in favore del ricorrente, delle spese di lite, che liquida in complessivi € 4.500,00 oltre iva e cpa come per legge».
Il Tribunale – rilevato che erano pacifici i fatti sottesi alla materia del contendere – chiariva che la questione sottoposta alla sua cognizione era circoscritta alla legittimità del provvedimento datoriale di sospensione dal lavoro e dal trattamento economico di un soggetto che, già al momento della contestazione della violazione dell'obbligo vaccinale, versava in una situazione di sospensione del rapporto di lavoro.
Richiamato l'art. 2 del D.L. n. 172 del 26.11.2021 – che, dopo l'articolo 4-bis del decreto- legge 1° aprile 2021, n. 44, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio 2021, n. 76, ha introdotto l'art.

4-ter (“Obbligo vaccinale per il personale della scuola, del comparto difesa, sicurezza e soccorso pubblico, della polizia locale, ...”) - evidenziava che l'assolvimento dell'obbligo vaccinale era stato previsto “come funzionale al concreto svolgimento dell'attività lavorativa in termini di sicurezza per tutti i lavoratori presenti sul luogo di lavoro”. Ne traeva che
“nel caso in cui il lavoratore non sia concretamente chiamato a svolgere l'attività lavorativa, per qualunque ragione, e quindi, qualora sia sospeso il rapporto sinallagmatico fra le prestazioni che contraddistingue il rapporto di lavoro, egli non sarà tenuto ad ottemperare all'obbligo vaccinale, prescritto dalla normativa sopra richiamata”. Riteneva, dunque, che, nel caso di specie, in cui “il lavoratore versava in una situazione di sospensione del sinallagma contrattuale, per essere egli in congedo straordinario”, il provvedimento datoriale era illegittimo in quanto adottato relativamente
4 ad un rapporto che era già sospeso, in relazione al quale non sussistevano le ragioni di sicurezza sottese alla previsione dell'obbligo vaccinale.
Avverso tale sentenza proponeva appello per i seguenti motivi: Parte_1
1) “Violazione e falsa applicazione dell'art. 2 del D.L. 172/2021 conv. in L. 3/2022 –
Travisamento dei fatti - Erroneità della sentenza”: sosteneva l'appellante, anche alla luce delle pronunce della Corte Costituzionale in materia, che l'obbligo vaccinale di cui al D.L. n. 172/2021 non era volto esclusivamente a salvaguardare la salute e la sicurezza sui luoghi di lavoro, ma aveva come precipuo scopo quello di contenere l'epidemia da COVID-19 e preservare la salute pubblica intesa in senso generale e omnicomprensivo e di garantire che determinate categorie di cittadini, impegnati in attività e servizi pubblici essenziali, fossero immunizzati, in via prioritaria, senza deroghe o eccezioni, senza distinzione tra personale in servizio effettivo e non;
prova ne era la pacifica soggezione all'obbligo vaccinale del personale in “smart working”; aggiungeva che, nel caso de quo, i doveri di solidarietà sociale, evidenziati dalla Consulta, apparivano ancora più pregnanti considerando che il dipendente, siccome tenuto ad assistere una persona affetta da una grave patologia, costituiva, in quanto soggetto non vaccinato, un'ulteriore fonte di pericolo per la salute della persona assistita. Rappresentava che anche la circolare n. 333-A 21554 del 10.12.2021 del , nell'impartire specifiche disposizioni operative per l'attuazione del Controparte_3 suddetto obbligo da parte del personale del comparto sicurezza, difesa e soccorso pubblico, nonché della Polizia Locale, aveva previsto tra i destinatari dell'invito a vaccinarsi anche i dipendenti assenti per motivi di assistenza (per permessi ex art. 33 L. 104/1992; in congedo ex art. 42, comma
5, d.lgs. 151/2001). Del resto, la normativa in parola, nel prevedere la sospensione dell'erogazione
“della retribuzione” e di ogni “altro compenso o emolumento comunque denominati” in conseguenza dell'inadempimento vaccinale, chiaramente comprendeva anche gli emolumenti con finalità assistenziale e/o previdenziale. Deduceva, altresì, che il ragionamento del Tribunale moveva dall'erroneo presupposto che la sospensione di cui alla normativa citata era una “causa di sospensione del rapporto di lavoro perfettamente equiparabile rispetto alle cause di sospensione del rapporto di lavoro ordinariamente previste”, mentre si trattava di una sospensione stabilita obbligatoriamente da una norma di carattere eccezionale, che aveva imposto ad alcune categorie l'obbligo di vaccinazione, “anche fuori dal sinallagma contrattuale”, proprio al fine di perseguire un obiettivo superiore in un momento drammatico per la nazione;

2) “Violazione e falsa applicazione degli artt. 91 e 92 c.p.c. e dell' art. 4 del Decreto
Ministero della Giustizia 10 marzo 2014 n. 55 smi”: in ordine alla regolamentazione delle spese di lite, lamentava innanzi tutto che il Tribunale aveva trascurato alcuni elementi (assoluta novità della questione trattata;
scarsa chiarezza della normativa in esame;
esiguo lasso temporale concesso
5 all'Ente datoriale per attuare detta normativa;
mutamento della giurisprudenza rispetto a questioni decisive) che, ove considerati, avrebbero condotto a una pronuncia di compensazione delle spese di lite tra le parti;
in secondo luogo, censurava la sentenza impugnata in quanto aveva liquidato le spese in misura superiore ai valori massimi consentiti dalle tariffe vigenti.
Pertanto, chiedeva: “- riformare integralmente … la sentenza resa dal Tribunale di Roma,
Sezione Lavoro, Giudice Dott.ssa Colli, n. 4557/2023 del 04.05.2023, pubblicata in pari data, e notificata in data 08.06.2023 e, per l'effetto:
- rigettare la domanda all'annullamento della D.D. rep. RH/180/2022 e la correlata domanda volta ad ottenere la condanna di al pagamento degli emolumenti dovuti a Parte_1 titolo di indennità di congedo straordinario per assistenza al genitore portatore di handicap grave, in relazione ai mesi di febbraio e marzo 2022,
- condannare l'odierno appellato al pagamento spese del doppio grado di giudizio compresi gli oneri riflessi al 23,80 % ex art. 1 comma 208 L. 266/2005;
- in subordine, disporre la compensazione delle spese di lite in relazione ad entrambi i gradi di giudizio;

- in via ulteriormente subordinata, ridurre l'importo della condanna alle spese di lite di cui alla pronuncia di primo grado entro i limiti previsti dal D.M. 55/2014 e smi”.
Si costituiva in giudizio eccependo l'inammissibilità dell'appello per Controparte_1 genericità dei motivi e, comunque, sostenendone l'infondatezza, non potendo un diritto
“antecedente”, quale il diritto a percepire la retribuzione per congedo straordinario concesso ai sensi della Legge 104/1992, essere “travolto” da una normativa che riguarda la differente situazione giuridica soggettiva riguardante il rapporto tra il lavoratore “pronto” a rendere la prestazione e il datore di lavoro: il non avrebbe potuto rendere la prestazione nel periodo di congedo CP_1 straordinario sicché la sua situazione soggettiva non poteva essere equiparata a quella di chi avrebbe potuto rendere la prestazione e per tale ragione doveva vaccinarsi. L'appellato evidenziava, inoltre, la correttezza della sentenza di primo grado anche in ordine alla regolamentazione delle spese e sosteneva la temerarietà della prospettazione avversaria. Pertanto, così concludeva: “In via principale: accertare e dichiarare l'inammissibilità dell'atto di appello proposto da Parte_1 stante il mancato rispetto dei criteri e dei requisiti previsti dalla legge in subiecta materia;
- in subordine, nella denegata ipotesi di mancato accoglimento dell'eccezione di inammissibilità della domanda, rigettare nel merito l'appello proposto da in quanto infondato in fatto e Parte_1 in diritto e per l'effetto confermare la sentenza emessa dal Tribunale di Roma Sezione Lavoro, …,
n. 4557/2023 del 04.05.2023, pubblicata in pari data;
- in ogni caso condannare controparte alle spese del giudizio da distrarsi a favore degli odierni difensori che si dichiarano antistatari per le
6 somme eccedenti euro 961,54 oltre spese generali e c.p.a., già versate complessivamente dal proprio assistito in acconto relativamente al presente grado di giudizio;
- con ogni consequenziale effetto e/o provvedimento di legge e/o di giustizia”.
All'udienza dell'1 luglio 2025, sulle conclusioni come in atti, la causa veniva decisa mediante lettura del separato dispositivo.
2. L'eccezione di inammissibilità del gravame sollevata da è infondata. Controparte_1
E invero, ha individuato con chiarezza le statuizioni della sentenza oggetto di Parte_1 censura e le ha confutate adeguatamente, così da affiancare alla parte volitiva una parte argomentativa atta a contrastare le ragioni addotte dal primo giudice. In particolare, una lettura complessiva e non formalistica del ricorso in appello rivela come la Parte pubblica si è confrontata anche con i capi della sentenza riguardanti l'assenza del vincolo sinallagmatico nel periodo relativo alla mancata corresponsione della retribuzione, evidenziando come la sospensione disposta con la determinazione dirigenziale del 7 febbraio 2022 sia una sospensione imposta da una norma di carattere eccezionale, non equiparabile alle altre cause di sospensione del rapporto di lavoro ed operativa anche al di fuori del sinallagma contrattuale in ragione delle finalità superiori della norma.
3. L'appello è fondato.
3.1. Il primo motivo di gravame – con cui ha censurato la decisione del Parte_1 giudice di prime cure laddove ha ritenuto che, in caso di congedo ex art. 42, comma 5, del d.lgs.
151/2001, non potesse operare la sospensione ex art. 2 del D.L. 172/2021 conv. in L. 3/2022, con conseguente diritto del lavoratore a percepire il trattamento retributivo previsto – è fondato.
Al fine di inquadrare correttamente la vicenda in esame occorre innanzi tutto ricostruire il quadro normativo di riferimento, su cui si è di recente soffermata anche la Corte di Cassazione, Sez.
L, con le sentenze n. 2412/2025 pubblicata in data 1.2.2025, n. 1888/2025 e n. 1881/2025 pubblicate il 27.1.2025, concernenti casi del tutto assimilabili a quello in esame. In particolare, sia la sentenza n. 2412/2025 che la sentenza n. 1888/2025 riguardano il caso di infermiere professionali sospese dal lavoro per inosservanza dell'obbligo vaccinale ex art. 4 del d.l. 44/21, mentre si trovavano in congedo retribuito per gravi motivi di famiglia ex art. 42 d.lgs. n. 151 del 2001.
Come noto, con l'art. 4 del d.l. n. 44 del 1° aprile 2021, convertito con modificazioni nella legge n. 76 del 28 maggio 2021, è stato previsto l'obbligo vaccinale per «gli esercenti le professioni sanitarie e gli operatori di interesse sanitario di cui all'articolo 1, comma 2, della legge 1° febbraio 2006, n. 43, che svolgono la loro attività nelle strutture sanitarie, sociosanitarie e socio- assistenziali, pubbliche e private, nelle farmacie, nelle parafarmacie e negli studi professionali» e si è individuato nella vaccinazione, da somministrare nel rispetto del piano disciplinato dalla legge
7 n. 178 del 2020, art. 1, comma 457, nonché delle indicazioni fornite dalle regioni, un «requisito essenziale per l'esercizio della professione e per lo svolgimento delle prestazioni lavorative dei soggetti obbligati» (art. 4, comma 1, secondo periodo).
Dall'obbligo vaccinale il legislatore ha esentato, fra gli appartenenti alle categorie sopra indicate, solo coloro che si trovavano in una condizione di «accertato pericolo per la salute, in relazione a specifiche condizioni cliniche documentate, attestate dal medico di medicina generale».
Nell'iniziale formulazione la norma, oltre a stabilire una rigida scansione di adempimenti a carico degli ordini professionali, delle regioni e province autonome, nonché delle aziende sanitarie locali (commi da 3 a 6), prevedeva che l'accertamento da parte dell'azienda sanitaria locale di mancato adempimento dell'obbligo vaccinale «determina la sospensione dal diritto di svolgere prestazioni o mansioni che implicano contatti interpersonali o comportano, in qualsiasi altra forma, il rischio di diffusione del contagio da SARS – Cov 2» (comma 6).
Aggiungeva il comma 8 che il datore di lavoro, ricevuta comunicazione dell'accertamento, era tenuto ad adibire «il lavoratore, ove possibile, a mansioni, anche inferiori, diverse da quelle indicate al comma 6, con il trattamento corrispondente alle mansioni esercitate, e che, comunque, non implicano rischi di diffusione del contagio». La disposizione si concludeva con la previsione, in caso di impossibilità di una diversa utilizzazione del prestatore, della sospensione dal servizio, accompagnata dalla privazione della retribuzione e di ogni altro emolumento, ed efficace sino all'assolvimento dell'obbligo vaccinale o, in mancanza, fino al completamento del piano vaccinale e comunque non oltre il 31 dicembre 2021.
A seguito dell'aggravarsi della situazione sanitaria sono stati resi più stringenti i vincoli che qui vengono in rilievo e il d.l. 26 novembre 2021 n. 172, convertito dalla legge 21 gennaio 2022 n.
3, ha modificato il testo del richiamato art. 4 del d.l. n. 44 del 2021. In particolare, l'art. 172/2021, che assume specifico rilievo ratione temporis nella fattispecie in esame, ha così stabilito:
a) al comma 1 ha soppresso l'inciso «che svolgono la loro attività nelle strutture sanitarie, sociosanitarie e socio-assistenziali, pubbliche e private, nelle farmacie, nelle parafarmacie e negli studi professionali», di modo che, all'esito della riformulazione, i destinatari dell'obbligo vaccinale sono stati individuati sulla base della sola categoria professionale di appartenenza, senza alcuna considerazione dei servizi e dei luoghi di espletamento dell'attività lavorativa;

b) è stato soppresso il potere/dovere del datore di lavoro, previsto dal comma 8 del testo originario, di adibire il lavoratore non vaccinato a mansioni non comportanti rischio di diffusione del contagio, potere/dovere che è rimasto circoscritto alla sola ipotesi di vaccinazione non effettuata a causa di accertato e documentato pericolo per la salute dell'interessato;
8 c) all'accertamento del rifiuto della vaccinazione è stata correlata la sospensione dall'esercizio della professione sanitaria senza eccezione alcuna;

d) è stato inserito il comma 10 dell'art. 4 secondo cui per la verifica dell'adempimento dell'obbligo vaccinale da parte degli operatori di interesse sanitario di cui al comma 1, si applicano le disposizioni di cui all'articolo 4-ter, commi 2, 3 e 6.
L'art.

4-ter, inserito nel testo dell'originario d.l. n. 44 del 2021 sempre dal d.l. n. 172 del
2021, ha ampliato, al comma 1 ed a partire dal 15 dicembre 2021, le categorie professionali soggette all'obbligo vaccinale, comprendendo, in particolare, «il personale del comparto della difesa, sicurezza e soccorso pubblico, della polizia locale». Ha dettato, quindi, una specifica disciplina degli adempimenti posti a carico dei dirigenti preposti alle strutture alle quali l'obbligo vaccinale è stato esteso, al fine di assicurare il pronto accertamento dell'avvenuto rispetto dell'obbligo medesimo.
Il medesimo art.

4-ter, al comma 3, ricalcando l'analoga disposizione contenuta nell'art. 4, comma 6 cit., ha previsto che: «L'atto di accertamento dell'inadempimento determina l'immediata sospensione dal diritto di svolgere l'attività lavorativa, senza conseguenze disciplinari e con diritto alla conservazione del rapporto di lavoro.
Per il periodo di sospensione, non sono dovuti la retribuzione né altro compenso o emolumento, comunque denominati.
La sospensione è efficace fino alla comunicazione da parte dell'interessato al datore di lavoro dell'avvio o del successivo completamento del ciclo vaccinale primario o della somministrazione della dose di richiamo, e comunque non oltre il termine di sei mesi a decorrere dal 15 dicembre 2021» (comma 3).
Infine, sul presupposto della contrarietà a diritto dello svolgimento di attività lavorativa in violazione dell'obbligo vaccinale, il legislatore ha previsto, al comma 5, che «Lo svolgimento dell'attività lavorativa in violazione dell'obbligo vaccinale di cui al comma 1 è punito con la sanzione di cui al comma 6 e restano ferme le conseguenze disciplinari secondo i rispettivi ordinamenti di appartenenza.».
Significativamente, il legislatore, rendendo evidente la doverosità della vaccinazione e l'assenza di qualsivoglia discrezionalità da parte dei datori di lavoro, ha assoggettato a sanzione anche questi ultimi in caso di omissione degli adempimenti necessari al fine di assicurare il rispetto dell'obbligo vaccinale.
Con il d.l. 26 novembre 2021 n. 172, quindi, la scelta del legislatore è stata quella, da un lato, di imporre l'obbligo vaccinale al personale indicato dal comma 1 del riformulato art. 4 (e quindi agli esercenti le professioni sanitarie ed agli operatori di interesse sanitario di cui all'art. 1
9 della legge n. 43/2006) a prescindere dal luogo e dalle modalità individuali di svolgimento dell'attività; dall'altro, di estendere l'obbligo medesimo al personale di specifiche categorie, tra cui quello della polizia municipale, anche in tal caso a prescindere da accertamenti sulle modalità di espletamento delle mansioni.
È stato, quindi, adottato un sistema «per categorie già predeterminate (individuate in base alla professione ed al luogo di svolgimento) che grazie al suo carattere semplificato e automatico basato sulla semplice riconducibilità ad esse consentiva di rimettere l'attività di accertamento e monitoraggio agli ordini professionali competenti ed ai datori di lavoro» con la finalità di «evitare una capillare e costante operazione di verifica della sussistenza e del mantenimento di una situazione (astrattamente) idonea ad evitare il contagio in modo da scongiurare, per le strutture a ciò deputate, un aggravio insostenibile in termini di tempi, costi e utilizzo di personale altrimenti impiegabile su fronti più urgenti» ( Corte Cost. n. 186/2023).
La tenuta costituzionale della disciplina emergenziale è stata vagliata positivamente, e ripetutamente, dal Giudice delle leggi (Corte Cost. n. 186/2023; Corte Cost. n. 185/2023; Corte
Cost. n. 156/2023; Corte Cost. n. 15/2023; Corte Cost. n. 14/2023; cfr. anche, più di recente con riferimento all'attività penitenziaria, Corte Cost. n. 188/2024).
Con particolare riferimento al rispetto del requisito della proporzionalità, è stato evidenziato che la conseguenza del mancato adempimento dell'obbligo è rappresentata dalla sospensione dall'esercizio dell'attività lavorativa, con reintegro al venir meno dell'inadempimento dell'obbligo e, comunque, dello stato di crisi epidemiologica;
ed è stato sottolineato che tale scelta – che non riveste natura sanzionatoria – si muove nell'ambito della responsabilità del legislatore di individuare una conseguenza calibrata, in termini di sacrificio dei diritti dei lavoratori, «che sia strettamente funzionale rispetto alla finalità perseguita di riduzione della circolazione del virus», e
«ciò tanto in termini di durata ‒ posto che, secondo quanto già sopra evidenziato, il legislatore ha introdotto, sin dall'inizio, una durata predeterminata dell'obbligo vaccinale, modificandola, costantemente, in base all'andamento della situazione sanitaria, giungendo ad anticiparla appena la situazione epidemiologica lo ha consentito ‒ quanto in termini di intensità, trattandosi di una sospensione del rapporto lavorativo, senza alcuna conseguenza di tipo disciplinare, e non di una sua risoluzione» (Corte cost. n. 14 del 2023, par. 13.2.).
In particolare, per quel che attiene alla portata dell'obbligo vaccinale, è stato osservato che il legislatore, nel fronteggiare la situazione pandemica in corso, ha modulato la scelta nel tempo e, in parte, ha originariamente anche tenuto conto delle modalità di svolgimento dell'attività lavorativa.
In questo senso, si è ritenuto che «l'imposizione dell'obbligo vaccinale per categorie legislativamente predeterminate, gradualmente individuate nei termini anzidetti, non può ritenersi
10 irragionevole e lesiva degli evocati parametri costituzionali», quale una delle possibili modalità di contemperamento tra la dimensione individuale e quella collettiva del diritto alla salute, perché rappresentava una risposta alla emergenza pandemica portatrice di una serie di vantaggi, in considerazione della situazione sanitaria in atto, per affrontare la quale era indispensabile assicurare una tempestiva e uniforme attuazione dell'obbligo vaccinale, essendo rimessa alla responsabilità e, quindi, alla discrezionalità del legislatore la scelta su quali fossero le misure maggiormente rispondenti alle finalità perseguite mediante l'imposizione dell'obbligo vaccinale (Corte cost. n. 185 del 2023).
L'avere attribuito rilevanza alla sola categoria di appartenenza «rappresenta una scelta non irragionevolmente mossa dall'esigenza di garantire linearità e automaticità all'individuazione dei destinatari, così da consentire un'agevole e rapida attuazione dell'obbligo e da prevenire il sorgere di dubbi e contrasti in sede applicativa», e «coerente con l'esigenza – che trae origine dall'art. 32
Cost. – di determinare con certezza i soggetti la cui libertà di autodeterminazione venga compressa nell'interesse della comunità», in quanto qualsiasi «sistema improntato all'identificazione di carattere individuale, in base alla rispondenza di determinati requisiti e, in particolare, alla tipologia dell'attività lavorativa degli appartenenti alla professioni sanitarie, avrebbe comportato un aggravio
– che il legislatore ha reputato insostenibile in termini di tempi, costi e utilizzo di personale altrimenti impiegabile su fronti più urgenti – nella fase dell'individuazione in concreto dei destinatari dell'obbligo, tramite l'accertamento, caso per caso, della rispondenza ai requisiti richiesti, oltre che nella successiva fase di monitoraggio e controllo della loro perdurante sussistenza. La scelta si è fondata sulla significativa criticità della situazione sanitaria nella quale tutte le risorse, di personale e organizzative, dovevano essere finalizzate alla gestione dell'emergenza pandemica, sicché il sistema avrebbe mal tollerato, in capo alle singole amministrazioni datrici di lavoro, un'attività di cernita (a monte) e controllo (a valle) delle singole tipologie di attività professionali. Il legislatore ha, inoltre, considerato che l'adozione di un sistema per categorie già predeterminate – grazie al suo carattere semplificato e automatico – consentiva di rimettere l'attività di accertamento e monitoraggio agli ordini professionali competenti e ai datori di lavoro, esonerando da tale impegnativo compito le aziende sanitarie locali, le regioni e le province autonome, inizialmente coinvolte in base all'originario impianto normativo, antecedente alle modifiche introdotte con il d.l. n. 172 del 2021, come convertito» (così Corte cost. n. 185 del 2023, par. 6.).
Infine, è stata approfondita la questione sollevata in riferimento all'art. 3 Cost., sotto il profilo dell'irragionevolezza della generale imposizione dell'obbligo vaccinale senza distinzioni legate alle concrete modalità di svolgimento dell'attività lavorativa. Sul punto, la Corte
11 costituzionale, pronunciandosi con riferimento allo svolgimento “con modalità di lavoro agile” (cd.
“smart working”), richiamati i principi già affermati in precedenti decisioni, ha nuovamente valorizzato «l'esigenza di semplificazione, richiesta dall'emergenza sanitaria all'epoca in atto, al fine di evitare una capillare e costante operazione di verifica della sussistenza e del mantenimento di una situazione (astrattamente) idonea ad evitare il contagio in modo da scongiurare, per le strutture a ciò deputate, un aggravio insostenibile in termini di tempi, costi e utilizzo di personale altrimenti impiegabile su fronti più urgenti. Inoltre, una diversa soluzione non ugualmente improntata alla semplificazione − pur astrattamente possibile come nell'originaria fase della pandemia − non avrebbe consentito di affidare l'attività di accertamento e monitoraggio direttamente ai datori di lavoro, individuati dal comma 2 del censurato art. 4-ter, per l'ipotesi in esame, nei responsabili delle strutture in cui presta servizio il personale» (Corte cost. n. 186 del
2023, par. 5.3.).
Si è, quindi, concluso, in continuità con le precedenti pronunce, per la non irragionevolezza della scelta dell'imposizione dell'obbligo vaccinale per categorie e a prescindere dalle concrete modalità di svolgimento della prestazione lavorativa, oltre che per la non sproporzionalità della misura, da inserire «in un quadro caratterizzato dalla portata della conseguenza dell'inadempimento dell'obbligo vaccinale – rappresentata dalla sospensione del rapporto lavorativo, peraltro priva di conseguenze di tipo disciplinare – e dalla natura transitoria dell'imposizione dell'obbligo vaccinale nonché dalla sua rigorosa modulazione in stretta connessione con l'andamento della situazione pandemica (sentenze n. 185, n. 15 e n. 14 del 2023)» (Corte cost. n. 186 del 2023, par. 5.4.).
È stato altresì osservato che la sospensione del lavoratore che non avesse ottemperato all'obbligo vaccinale rappresentava per il datore di lavoro «l'adempimento di un obbligo nominato di sicurezza, inserito nel sinallagma contrattuale» (sentenza n. 15 del 2023); del pari, sul versante della posizione dei lavoratori, la vaccinazione anti SARS-CoV-2 rientrava nel novero degli obblighi di cura della salute e di sicurezza prescritti dall'art. 20 del d.lgs. n. 81 del 2008, nonché degli obblighi di prevenzione e controllo stabiliti dal successivo art. 279 per i lavoratori addetti a particolari attività.
Il datore di lavoro, dunque, era tenuto ad adottare i provvedimenti di sospensione dal servizio e dalla retribuzione del lavoratore dal momento dell'accertamento dell'inadempimento all'obbligo vaccinale e fino al suo assolvimento, ovvero fino al completamento del piano vaccinale nazionale o comunque fino al termine stabilito dalla stessa legge. La mancata sottoposizione a vaccinazione, determinando, nei termini suddetti, la sopravvenuta e temporanea impossibilità per il dipendente di svolgere le proprie mansioni, comportava il venire meno (sia pure temporaneo) del sinallagma funzionale del contratto.
12 È stato, poi, osservato, quanto alle conseguenze dell'inadempimento dell'obbligo vaccinale, che «il rifiuto della prestazione offerta dal lavoratore non vaccinato non integra mora Pt_4 perché fondato sulla carenza di un requisito essenziale di carattere sanitario per lo svolgimento della prestazione stessa e ciò giustifica anche la sospensione dell'obbligo retributivo e la mancata previsione dell'assegno alimentare perché, se il riconoscimento di quest'ultimo “si giustifica alla luce della necessità di assicurare al lavoratore un sostegno allorquando la temporanea impossibilità della prestazione sia determinata da una rinuncia unilaterale del datore di lavoro ad avvalersene e da atti o comportamenti che richiedono di essere accertati in vista della prosecuzione del rapporto, ben diverso è il caso in cui, per il fatto di non aver adempiuto all'obbligo vaccinale, è il lavoratore che decide di sottrarsi unilateralmente alle condizioni di sicurezza che rendono la sua prestazione lavorativa, nei termini anzidetti, legittimamente esercitabile”». In applicazione del principio generale di corrispettività, l'assenza della prestazione lavorativa rende la previsione sulla mancata corresponsione della retribuzione così come di ogni altro compenso o emolumento ragionevole
(Corte Cost. sentenza n. 15 del 2023). È il lavoratore che decide di non vaccinarsi per una libera scelta, in ogni momento rivedibile.
La successiva giurisprudenza del giudice delle leggi ha ribadito il principio già espresso, ritenendo non comparabile la sospensione che qui viene in rilievo con altre ipotesi in relazione alle quali è comunque assicurato al lavoratore sospeso l'assegno alimentare, ed ha evidenziato che «non può considerarsi soluzione costituzionalmente obbligata l'accollo al datore di lavoro, in chiave solidaristica, di una provvidenza di natura assistenziale, esulante dai diritti connessi al rapporto di lavoro, in favore del lavoratore che non abbia inteso vaccinarsi e che sia per ciò solo temporaneamente inidoneo allo svolgimento della propria attività lavorativa.» (Corte Cost. n.
188/2024).
La ricostruzione del quadro normativo ed i principi che la giurisprudenza costituzionale ha enunciato hanno orientato i giudici di legittimità nella citata sentenza n. 2412/2025 e nelle ulteriori decisioni innanzi richiamate, in cui è stata affrontata specificamente la questione degli effetti derivanti dal provvedimento di sospensione ai sensi del D.L. 172/2021 conv. in L. 3/2022 allorché il rapporto era già sospeso per altra causa.
Ebbene, la S.C, ha affermato che la questione non può essere risolta facendo applicazione del principio della cosiddetta “priorità della causa sospensiva” (per il quale si deve considerare prevalente, ai fini dell'attribuzione di un determinato trattamento retributivo spettante al lavoratore, la causa di sospensione per prima verificatasi), principio sulla scorta del quale, a ben vedere, anche nel caso di specie il Tribunale ha deciso la controversia.
13 Il primo giudice, infatti, ha ritenuto che la sussistenza di una precedente causa di sospensione del rapporto di lavoro per altra causa (ex art. 42, comma 5 d.lgs. n. 151/2001) fosse ostativa alla sospensione ex art.

4-ter del decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio 2021, n. 76 (inserito dall'art. 2 del D.L. n. 172/2021 cit.).
Senonché, secondo gli insegnamenti dei giudici di legittimità, osta a detta soluzione innanzitutto l'assoluta specialità ed eccezionalità della normativa relativa all'obbligo vaccinale, che, come si è già evidenziato, in entrambe le versioni succedutesi nel tempo, ha previsto che «per il periodo di sospensione … non sono dovuti la retribuzione né altro compenso o emolumento, comunque denominato» ed ha imposto al datore di lavoro di adottare in ogni caso il provvedimento di sospensione, in quanto conseguenza necessaria (seppure nella prima fase solo una volta verificata l'impossibilità del repechage) della mancata sottoposizione all'obbligo vaccinale esteso a tutti gli appartenenti alla categoria, senza alcuna distinzione.
Il legislatore non ha, in linea generale, attribuito alcun rilievo a situazioni soggettive del dipendente limitandosi ad esentare dall'obbligo vaccinale esclusivamente coloro che sarebbero stati esposti ad «accertato pericolo per la salute», e questa scelta, motivata dalla eccezionalità e dalla temporaneità dell'emergenza sanitaria, è stata ritenuta non irragionevole dalla Corte Costituzionale per le ragioni di cui si è già dato ampiamente conto.
In particolare, giova evidenziare che anche con riferimento all'ipotesi considerata assume rilievo l'esigenza di semplificazione, richiesta dall'emergenza sanitaria all'epoca in atto, innanzi richiamata: una diversa soluzione, tesa a introdurre diversificazioni a seconda delle diverse situazioni soggettive, non avrebbe consentito di affidare l'attività di accertamento e monitoraggio direttamente ai datori di lavoro, oppure avrebbe comportato un aggravio – che il legislatore ha reputato insostenibile – nella fase dell'individuazione in concreto dei destinatari dell'obbligo, tramite l'accertamento, caso per caso, delle ipotesi di assenza dal servizio che, astrattamente, avrebbero potuto giustificare l'esonero dall'obbligo vaccinale, oltre che nella successiva fase di monitoraggio e controllo della loro perdurante sussistenza.
D'altra parte, osserva il Collegio come l'assenza per congedo è una situazione di carattere temporaneo, suscettibile anche di revoca o di modifiche: appare, dunque evidente, in una situazione emergenziale della gravità descritta, la necessità di garantire in ogni caso il rispetto dell'obbligo vaccinale da parte di tutti i dipendenti appartenenti alle categorie individuate ex lege, non potendosi peraltro escludere che il lavoratore, eventualmente anche anticipando il momento previsto per il rientro in servizio, riprendesse la sua attività.
Vi è di più. La giurisprudenza di legittimità in materia, oltre a circoscrivere l'ambito di applicazione del principio della priorità della causa sospensiva alle cause di sospensione con diritto
14 alla retribuzione, è chiara nell'escluderne l'applicazione qualora la causa sopravvenuta sia conseguenza della assoluta impossibilità di rendere la prestazione lavorativa (Cass. n. 15941/2013 e
Cass. n. 18528/2011). Ebbene, nella fattispecie, come evidenziato dalle sentenze n. 2412/2025, n.
1888/2025 e n. 1881/2025, ricorrono entrambe le condizioni ritenute ostative all'applicazione di quel principio perché, da un lato, la sospensione disposta ai sensi del d.l. n. 44/2021 comporta come effetto la perdita della retribuzione e di ogni altro emolumento che trova causa nel rapporto di lavoro, comunque denominato;
dall'altro, la mancata ottemperanza all'obbligo vaccinale impedisce al dipendente rientrante in una delle categorie individuate dalla giurisprudenza (tra cui il personale della Polizia municipale) di rendere la prestazione, sicché la causa di sospensione sopravvenuta, da sola sufficiente ad impedire il rapporto sinallagmatico, non può che prevalere su quelle che si innestano su un rapporto la cui funzionalità non sarebbe impedita in difetto della causa sospensiva.
Né si può fondatamente sostenere che, così interpretata, la disciplina emergenziale si porrebbe in contrasto con l'art. 38 Cost., perché neutralizzerebbe le tutele previste dall'ordinamento in favore del lavoratore malato o in congedo familiare.
In proposito, come anticipato, la giurisprudenza costituzionale ha posto l'accento sull'adeguato bilanciamento, realizzato dal legislatore, dei diritti individuali con il diritto alla salute collettiva, che trova il suo punto di equilibrio anche nel carattere temporaneo della misura, la quale non assume connotazioni disciplinari, garantisce la conservazione del posto di lavoro e non compromette le specifiche ragioni della tutela in esame.
Infatti, la sospensione determinata dalla violazione dell'obbligo vaccinale non incide sulla possibilità di proseguire lo stato di malattia ovvero di continuare a prestare assistenza al proprio familiare, nel caso del congedo, e la mancata percezione dell'indennità prevista anche in tali evenienze non discrimina il lavoratore in malattia o in congedo che viene ad essere destinatario del medesimo trattamento riservato agli altri appartenenti alla categoria, sottrattisi volontariamente all'obbligo vaccinale, in assenza di particolari condizioni di salute idonee a giustificare il rifiuto.
Le conclusioni raggiunte dalla S.C. ben possono essere poste a fondamento dell'odierna decisione, essendo state affermate dalla Corte di Cassazione nell'esercizio della sua funzione di nomofilachia e non ravvisando il Collegio ragioni per discostarsene.
In definitiva, l'appello deve essere accolto e la sentenza impugnata va riformata, con conseguente rigetto dell'originaria domanda proposta da Controparte_1
3.2. L'accoglimento del primo motivo di appello comporta l'assorbimento del secondo, volto a censurare la statuizione del Tribunale in ordine alle spese di lite: la riforma della sentenza impugnata impone, infatti, di regolare nuovamente le spese del doppio grado.
15 4. L'assoluta novità della questione trattata, che ha ricevuto soluzioni contrastanti dalla giurisprudenza di merito e solo di recente, nel corso del presente giudizio di appello, è stata risolta dalla Corte di Cassazione, giustifica l'integrale compensazione fra le parti delle spese del doppio grado. In proposito giova evidenziare come anche la S.C., nelle sentenze n. 2412/2025, n.
1888/2025 e n. 1881/2025, ha ritenuto che “La novità e la complessità della questione posta dal ricorso giustificano l'integrale compensazione fra le parti delle spese dell'intero processo”.


P.Q.M.



in riforma della sentenza impugnata, così provvede:
- respinge le domande proposte da nel ricorso ex art. 414 c.p.c.; Controparte_1
- compensa le spese del doppio grado di giudizio.
Il Consigliere estensore dott.ssa Gabriella Piantadosi La Presidente dott.ssa Maria Antonia Garzia
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