REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI ROMA
PRIMA SEZIONE CIVILE

così composta: dott. Nicola SARACINO presidente dott. Gianluca MAURO PELLEGRINI consigliere relatore dott.ssa Giovanna GIANÌ consigliere riunita in camera di consiglio, ha emesso la seguente
SENTENZA
nella causa di appello iscritta al n. 3189 del ruolo generale degli affari contenziosi dell'anno 2022 discussa all'udienza del 20 febbraio 2025 e vertente
TRA
(p.i.: ) e (c.f.: Parte_1 P.IVA_1 Parte_2

C.F._1 rappresentati e difesi dall'avv. Fausto Capelli, dall'avv. Massimiliano Valcada e dall'avv. Paolo Fiorilli
APPELLANTI
E
(c.f. CP_1 P.IVA_2 rappresentata e difesa dall'avv. Francesca Romagnoli
APPELLATA

NONCHÉ

Controparte_2 rappresentata e difesa dall'avv. Aspasia Pangallozzi
APPELLATA
1 OGGETTO: opposizione a sanzione amministrativa
CONCLUSIONI
All'udienza del 20 febbraio 2025 i difensori delle parti presenti hanno discusso la causa sulle conclusioni rassegnate come da verbale in atti.
MOTIVI DELLA DECISIONE
La e hanno proposto appello avverso la sentenza Parte_1 Parte_2 del Tribunale di Roma n. 19042/2021, che ha respinto l'opposizione avverso la determinazione dirigenziale ingiuntiva n. 96180016452 del 10 dicembre 2018 con cui è stata irrogata a (quale trasgressore) e alla (quale responsabile Parte_2 Parte_1 in solido) la sanzione amministrativa di 1.200,00 € per violazione dell'art. 159 del regolamento d'igiene del (avendo messo in vendita pane acquistabile dal CP_3 pubblico con modalità self-service).
Gli appellanti hanno dedotto al riguardo che:
1) contrariamente a quanto ritenuto dal tribunale, la competenza di ad CP_1 emanare la sanzione amministrativa impugnata non può fondarsi sulla legge della Regione
Lazio n. 30 del 1994, perché questa è anteriore al d.lgs. n. 193 del 2007 (recante “Attuazione della direttiva 2004/41/CE relativa ai controlli in materia di sicurezza alimentare e applicazione dei regolamenti comunitari nel medesimo settore”), che individua una pluralità di autorità amministrative nazionali ai fini dell'applicazione dei regolamenti comunitari in materia di sicurezza alimentare;

2) la sanzione si fonda sulla presunta violazione di una norma (quella contenuta nell'art. 159 del regolamento d'igiene del del 1932) che deve considerarsi CP_3 implicitamente abrogata a seguito dell'entrata in vigore del regolamento (CE) 29 aprile 2004
n. 852;
3) la sanzione amministrativa irrogata nei confronti della è illegittima, Parte_1 perché nessuna violazione è mai stata contestata all'obbligata in solido, come invece previsto dall'art. 14 della legge n. 689 del 1981;
4) anche la sanzione amministrativa irrogata nei confronti di è Parte_2 illegittima, perché egli non può essere considerato responsabile della violazione contestata dal momento che la scelta di vendere il pane con modalità self-service non è stata effettuata da lui, né era di sua competenza (trattandosi di scelte aziendali adottate dal presidente e dal consiglio di amministrazione della società);
5) il tribunale ha erroneamente riformulato la contestazione dell'illecito (che aveva ad oggetto la violazione dell'art. 159 del regolamento comunale e non la violazione del regolamento (CE) n. 852/2004); ha erroneamente accertato la fondatezza della contestazione sulla sola base del verbale di accertamento dell' di e di una relazione redatta dal Pt_3 CP_1
2 funzionario verbalizzante 5 anni dopo l'accertamento; ha erroneamente ritenuto che il regolamento (CE) n. 852/2004) vieti tout court la vendita di pane con modalità self-service.
Gli appellanti hanno concluso domandando – in riforma della sentenza impugnata – la revoca della determinazione dirigenziale impugnata.
Si è costituita in giudizio domandando il rigetto dell'appello perché CP_1 infondato.
Si è costituita in giudizio la , chiedendo di essere Controparte_2 estromessa dal giudizio perché priva di legittimazione passiva.
Con il primo motivo, gli appellanti si dolgono del fatto che il tribunale abbia respinto il motivo di ricorso fondato sull'incompetenza del ad emanare la sanzione CP_3 amministrativa impugnata.
Gli appellanti rilevano al riguardo che l'art. 2 del d.lgs. n. 193 del 2007 (recante
“Attuazione della direttiva 2004/41/CE relativa ai controlli in materia di sicurezza alimentare
e applicazione dei regolamenti comunitari nel medesimo settore”) individua una pluralità di autorità amministrative nazionali preposte all'applicazione dei regolamenti comunitari in materia di sicurezza alimentare, senza tuttavia specificare a quale di esse sia attribuita la potestà sanzionatoria.
La doglianza è infondata.
Premesso che gli appellanti non hanno indicato quale sarebbe la diversa autorità amministrativa competente ad esercitare la potestà sanzionatoria nel caso di specie, si osserva che l'esercizio di tale potestà spetta alla Regione Lazio, quale ente territoriale competente in materia di igiene degli alimenti e salute ai sensi dell'art. 117, secondo comma, Cost.
Quanto all'esercizio del potere sanzionatorio da parte di si osserva che CP_1 le funzioni inerenti all'applicazione di sanzioni amministrative previste dalle leggi statali concernenti materie trasferite o delegate alla Regione sono state delegate dalla Regione Lazio ai comuni nel cui territorio sono commesse le violazioni (art. 2 della legge regionale 5 luglio
1994, n. 30 e successive modificazioni).
Con il secondo motivo, gli appellanti si dolgono del fatto che la sanzione sia stata applicata per la violazione di una norma (quella contenuta nell'art. 159 del regolamento d'igiene del Comune di del 1932) che deve considerarsi implicitamente abrogata a CP_1 seguito dell'entrata in vigore del regolamento (CE) 29 aprile 2004 n. 852.
Come si evince dalla determinazione dirigenziale impugnata, la sanzione è stata irrogata ai sensi dell'art. 6, comma 5, del d.lgs. 6 novembre 2007, n. 193, il quale stabilisce che “Salvo che il fatto costituisca reato, l'operatore del settore alimentare operante ai sensi dei regolamenti (CE) n. 852/2004 e n. 853/2004 a livello diverso da quello della produzione primaria che non rispetta i requisiti generali in materia di igiene di cui all'allegato II al regolamento (CE) n. 852/2004 e gli altri requisiti specifici previsti dal regolamento (CE) n.
853/2004 è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da euro 500 a euro 3.000”.
La sanzione è stata applicata sulla base del verbale di accertamento del 12 maggio 2014,
3 con cui è stata contestata “la vendita di pane fresco in forma self-service, disattendendo lo specifico divieto di cui all'art. 159 del Reg. d'igiene del Comune di del 12-11-1932 di CP_1 non farlo toccare dal pubblico per la scelta (episodio peraltro verificato in mia presenza) invece che correttamente distribuito dall'esercente, così come inoltre ribadito dal Reg.
852/04 Allegato II – Cap. IX – punto 3 in combinato disposto art. 4, n. 2 del regolamento”.
L'organo accertatore ha dunque contestato la violazione dell'art. 159, comma 1, del regolamento d'igiene del Comune di adottato con deliberazione n. 7395 del 1932, il CP_1 quale stabilisce che “Il pane, le pasticcierie ed i dolciumi, i formaggi ed in genere tutte le sostanze alimentari che si consumano senza cottura o lavaggio, non debbono essere toccati dal pubblico per la scelta, ma distribuiti direttamente dall'esercente”.
Tale disposizione deve tuttavia ritenersi implicitamente abrogata per incompatibilità a seguito dell'entrata in vigore del regolamento (CE) n. 852/2004 sull'igiene dei prodotti alimentari.
L'art. 4, par. 2, del regolamento stabilisce infatti che “Gli operatori del settore alimentare che eseguono qualsivoglia fase della produzione, della trasformazione e della distribuzione di alimenti successiva a quelle di cui al paragrafo 1, rispettano i requisiti generali in materia d'igiene di cui all'allegato II e ogni requisito specifico previsto dal regolamento (CE) n. 853/2004”.
L'Allegato II, capitolo IX, punto 3 stabilisce a sua volta che “In tutte le fasi di produzione, trasformazione e distribuzione gli alimenti devono essere protetti da qualsiasi forma di contaminazione atta a renderli inadatti al consumo umano, nocivi per la salute o contaminati in modo tale da non poter essere ragionevolmente consumati in tali condizioni”.
Il regolamento europeo non lascia spazio agli Stati membri per introdurre una disciplina più rigorosa in materia di igiene dei prodotti alimentari (quale quella contenuta nel regolamento d'igiene del Comune di Roma, che vieta tout court la vendita del pane con modalità self-service), limitandosi ad imporre l'adozione di misure che consentano di proteggere gli alimenti da qualsiasi forma di contaminazione atta a renderli inadatti al consumo umano o nocivi per la salute (Corte di giustizia 6 ottobre 2011, causa C-382/10, E.
+ altri v. ). Pt_4 Persona_1
Nel caso di specie non è stato contestato al trasgressore di non aver adottato misure idonee a proteggere il pane da qualsiasi forma di contaminazione, ma è stato contestato il fatto in sé di aver messo in vendita il pane senza avvalersi di un addetto alla sua distribuzione, consentendo agli acquirenti di prelevarlo con modalità self-service.
Va escluso al riguardo che il richiamo al regolamento (CE) n. 852/2004 contenuto nel verbale di accertamento fosse finalizzato a contestare anche l'inosservanza delle disposizioni contenute nell'Allegato II, capitolo IX, punto 3 del regolamento, in quanto:
a) il richiamo alle disposizioni del regolamento comunitario è stato operato sul presupposto che tali disposizioni vietino tout court il prelievo diretto del pane da parte degli acquirenti (“disattendendo lo specifico divieto di cui all'art. 159 del Reg. d'igiene del
4 Comune di del 12-11-1932 di non farlo toccare dal pubblico per la scelta [...] così CP_1 come inoltre ribadito dal Reg. 852/04 Allegato II – Cap. IX – punto 3 in combinato disposto art. 4, n. 2 del regolamento”), ciò che invece dev'essere escluso per le ragioni sopra esposte;

b) il verbale non specifica in quali condizioni il pane fosse esposto per la vendita (se in cassetti totalmente aperti oppure con una semplice fessura per estrarre il pane;
se fosse possibile toccare il pane a mani nude o soltanto con apposite pinze;
se fosse previso l'uso di guanti messi a disposizione dell'acquirente; ecc.) e non contiene alcuna contestazione circa l'inidoneità dei mezzi approntati dall'esercente ad evitare qualsiasi forma di contaminazione atta a rendere il pane inadatto al consumo.
Alla luce delle considerazioni che precedono il secondo motivo di appello dev'essere accolto, perché nel caso di specie è stata applicata una sanzione prevista per le sole ipotesi in cui vengano violate le disposizioni in materia di igiene di cui all'allegato II al regolamento
(CE) n. 852/2004, benché nessuna contestazione specifica fosse stata fatta con riguardo alla violazione di tali disposizioni, essendo stata contestata soltanto la violazione di una norma
(l'art. 159 del regolamento d'igiene del da ritenersi abrogata e per la cui CP_3 violazione non può trovare applicazione la disciplina sanzionatoria di cui all'art. 6, comma 5, del d.lgs. 6 novembre 2007, n. 193.
Il provvedimento sanzionatorio impugnato risulta altresì illegittimo anche in relazione ai profili esposti con il terzo e il quarto motivo di appello.
Il terzo motivo di appello – con cui si lamenta l'illegittimità della sanzione amministrativa irrogata nei confronti della – è fondato perché non vi è prova Parte_1 del fatto che la violazione sia mai stata contestata all'obbligata in solido (come invece previsto dall'art. 14 della legge n. 689 del 1981), dal momento che nel verbale di accertamento depositato in atti la contestazione è diretta soltanto a , né vi Parte_2
è prova del fatto che il verbale sia mai stato notificato alla Parte_1
Il quarto motivo di appello – con cui si lamenta l'illegittimità della sanzione amministrativa irrogata nei confronti di – è a sua volta fondato perché il Parte_2
è stato individuato come trasgressore in quanto “responsabile legale per il Lazio dei Parte_2 punti vendita del (senza che sia dato conoscere quali fossero in Parte_5 concreto le sue mansioni) e deve escludersi che un direttore generale regionale possa ritenersi responsabile della scelta delle modalità tecniche di vendita al pubblico dei prodotti alimentari di una multinazionale, che sono pianificate quanto meno a livello nazionale dai vertici aziendali.
All'accoglimento del secondo, terzo e quarto motivo di appello segue l'assorbimento del quinto motivo (volto a contestare la legittimità della sanzione, in parte sotto profili già denunciati con i precedenti motivi di appello, in parte sotto il profilo del rispetto delle disposizioni in materia di igiene degli alimenti contenute nel regolamento (CE) n. 852/2004, la cui violazione non è tuttavia oggetto della contestazione, per le ragioni sopra esposte).
L'appello va dunque accolto, stante l'illegittimità del provvedimento sanzionatorio
5 impugnato, con conseguente annullamento della determinazione dirigenziale ingiuntiva impugnata.
Va infine dichiarata la carenza di legittimazione passiva della Controparte_2
che è stata convenuta nel presente giudizio di appello per errore (essa non è
[...] stata parte del giudizio di primo grado e nei suoi confronti non sono state formulate domande).
Alla soccombenza di segue la sua condanna al pagamento delle spese CP_1 del doppio grado di giudizio, che si liquidano in complessivi 2.555,00 € (di cui 2.430,00 € per compensi e 125,00 € per spese vive), oltre IVA, CPA e spese generali nella misura del 15% per il giudizio di primo grado e in complessivi 2.097,00 € (di cui 1.923,00 € per compensi e
174,00 € per spese vive), oltre IVA, CPA e spese generali nella misura del 15% per il giudizio di appello (compensi così determinati tenuto conto dei valori medi di cui alle tabelle allegate al d.m. 10 marzo 2014, n. 55 e successive modificazioni).
Sussistono invece gravi motivi per compensare le spese di lite tra gli appellanti e la
(art. 92, secondo comma, c.p.c. nell'interpretazione Controparte_2 costituzionalmente orientata che ne ha dato Corte cost. 77/2018).
La si è infatti costituita in giudizio inutilmente, in Controparte_2 quanto nei suoi confronti non sono state formulate domande, il giudizio di primo grado non si
è svolto nei suoi confronti e il ricorso in appello le è stato notificato per mero errore (come riconosce la stessa difesa della a pag. 2 della comparsa Controparte_2 di costituzione e risposta).


P.Q.M.


La Corte di appello di Roma, definitivamente pronunciando, così provvede:
1) accoglie l'appello proposto dalla e da avverso la Parte_1 Parte_2 sentenza del Tribunale di Roma n. 19042/2021, e per l'effetto annulla la determinazione dirigenziale ingiuntiva impugnata;

2) dichiara la priva di legittimazione passiva;
Controparte_2
3) condanna al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio in CP_1 favore degli appellanti, liquidandole in complessivi 2.555,00 € oltre IVA, CPA e spese generali nella misura del 15% (per il giudizio di primo grado) e in complessivi 2.097,00 € oltre IVA, CPA e spese generali nella misura del 15% (per il giudizio di appello);
4) compensa le spese processuali tra gli appellanti e la Controparte_2
.
[...]
Così deciso in Roma, il 20 febbraio 2025.
Il consigliere estensore Il Presidente
Gianluca MAURO PELLEGRINI Nicola SARACINO
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