Pubblicato il 10/09/2021

N. 01071/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00937/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 937 del 2021, proposto da
-OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Giovanni Ferasin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Oderzo, Prefettura di Treviso, Decima Sottocommissione Elettorale Circondariale di Oderzo non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- del verbale n. 26 del 4 settembre 2021 della Decima Sottocommissione Circondariale di Oderzo e avente ad oggetto “Decisione relativa alla approvazione della candidatura alla carica di Sindaco e della lista di candidati alla carica di consigliere comunale pervenuta dal Segretario del Comune di Oderzo il giorno 3 e 4 ottobre 2021” e notificata il 5 settembre 2021 (doc. in atti);

- di ogni altro atto connesso per presupposizione e/o consequenzialità ed in particolare, ove occorra, della nota di trasmissione del verbale sopra riportato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella up speciale elettorale del giorno 10 settembre 2021 il dott. Paolo Nasini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La decima sottocommissione elettorale circondariale di Oderzo, come risulta dal verbale n. 26 del 4 settembre 2021 (avente ad oggetto “Decisione relativa alla approvazione della candidatura alla carica di Sindaco e della lista di candidati alla carica di consigliere comunale pervenuta dal Segretario del Comune di Oderzo il giorno 3 e 4 ottobre 2021”), ha “ricusato” <<la lista dei candidati al consiglio comunale, nel numero di 16 (sedici) unità, alle elezioni per la formazione del consiglio comunale di OD avente il contrassegno ER RA RAPPRESENTANTE CIELO AZZURRO CON CAMPO VERDE AL CENTRO LA SCRITTA OD RA E LUNGO IL BORDO DELLA CIRCONFERENZA CAMINO COLFRANCUI FAE' FRATTA PIAVON RUSTIGNE'" e la collegata candidatura a sindaco nella persona del Sig. -OMISSIS-, nato a [...] il -OMISSIS->>.

A fondamento della statuizione che precede, la sottocommissione ha rilevato che <<i moduli, consistenti in un atto principale e n. un atto separato, contenenti le firme dei sottoscrittori sono stati presentati su fogli A4 semplicemente spillati con punti ad omega fra di loro e con la lista dei candidati consiglieri, senza alcun timbro o firma di continuità tra il foglio contenente la lista dei candidati e i fogli contenenti le sottoscrizioni, e che oltretutto l'autenticazione delle firme dei sottoscrittori è apposta su uno dei fogli che non riporta alcun collegamento con gli altri>>; conseguentemente, la sottocommissione ha sottolineato l’impossibilità di <<verificare in maniera inequivoca che i sottoscrittori abbiano avuto piena ed indubitabile consapevolezza circa l'esatta identità dei candidati presenti nella lista, tranne che per sei sottoscrittori per i quali manca comunque il requisito dell'autentica della sottoscrizione>>.

Avverso il citato provvedimento parte ricorrente ha proposto impugnazione, con ricorso depositato in data 8 settembre 2021, chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi, in sintesi:

1. secondo parte ricorrente la sottocommissione avrebbe errato nel ritenere i documenti incompleti, e nel non considerare che sussisteva la assoluta consapevolezza dei sottoscrittori circa la lista e la esatta identità dei candidati sostenuti;

2. secondo parte ricorrente, il provvedimento sarebbe illegittimo in quanto la P.a. avrebbe dovuto segnalare il presunto vizio di forma, concedendo pertanto un termine per la regolarizzazione, in applicazione dei principi del soccorso istruttorio in materia elettorale.

Nessuno si è costituito in giudizio per parte resistente.

All’esito dell’udienza del 10 settembre 2021, la causa è stata trattenuta in decisione.

1. Sul primo motivo di ricorso.

Ai sensi dell’art. 28, d.p.r. n. 570 del 1960, <<i sottoscrittori debbono essere elettori iscritti nelle liste del comune e la loro firma deve essere apposta su appositi moduli recanti il contrassegno della lista, il nome, cognome, data e luogo di nascita di tutti i candidati, nonchè il nome, cognome, data e luogo di nascita dei sottoscrittori stessi; le firme devono essere autenticate da uno dei soggetti di cui all'art. 14 della legge 21 marzo 1990, n. 53….. Della dichiarazione è redatto apposito verbale, da allegare alla lista>>; <<con la lista devesi anche presentare la dichiarazione di accettazione di ogni candidato, autenticata dal Sindaco, o da un notaio, o dal Pretore, o dal giudice conciliatore>>; <<per ogni candidato si deve, inoltre, presentare il certificato di iscrizione nelle liste elettorali di qualsiasi Comune della Repubblica>>; <<La presentazione delle candidature deve essere fatta alla segreteria del comune dalle ore 8 del trentesimo giorno alle ore 12 del ventinovesimo giorno antecedenti la data della votazione>>; <<il segretario comunale, o chi lo sostituisce legalmente, rilascia ricevuta dettagliata degli atti presentati, indicando il giorno e l'ora della presentazione, e provvede a rimetterli, entro lo stesso giorno, alla Commissione elettorale circondariale>>.

Ai sensi dell’art. 32, d.p.r. n. 570 del 1960, <<i sottoscrittori debbono essere elettori iscritti nelle liste del Comune e la loro firma deve essere apposta su appositi moduli recanti il contrassegno della lista, il nome, il cognome, data e luogo di nascita di tutti i candidati, nonché il nome, cognome, data e luogo di nascita dei sottoscrittori stessi; le firme devono essere autenticate da uno dei soggetti di cui all'articolo 14 della legge 21 marzo 1990, n. 53. Per i presentatori che non sappiano sottoscrivere si applicano le disposizioni di cui al quarto comma dell'art. 28>>.

Le norme che precedono non fissano in maniera precisa gli elementi formali che devono caratterizzare i “moduli” destinati alla raccolta delle sottoscrizioni dei presentatori: è stata, infatti, la giurisprudenza a chiarire i requisiti che essi devono presentare affinché sia comprovata la consapevolezza dei sottoscrittori in ordine alla lista e ai candidati a favore dei quali esprimono il proprio sostegno.

Le disposizioni di cui all'art. 28, comma 4, d.p.r. n. 570 del 1960, stabilendo, fra l'altro, che la firma dei sottoscrittori delle liste deve essere apposta su moduli recanti il contrassegno della lista, perseguono lo scopo di assicurare che i sottoscrittori abbiano piena consapevolezza di tutti gli elementi connotanti la lista che si accingono a presentare.

Come ricordato da Cons. Stato, 7 maggio 2019, n. 2940 e chiarito da Cons. Stato, 22 maggio 2018, n. 3069 <<nel procedimento elettorale ed in base all'art. 28 del d.P.R. n. 570 del 1960, i 'moduli aggiuntivi' utilizzati per la sottoscrizione delle liste, quando siano privi dell'indicazione del contrassegno di lista e dell'elenco dei candidati, devono necessariamente essere uniti al primo con metodi che consentano d'apprezzarne la sostanziale unitarietà e che permettano alla Commissione elettorale di verificare in maniera inequivoca che i sottoscrittori siano stati consapevoli di dare il proprio appoggio a quella e solo a quella determinata lista ed ai relativi candidati. Si è rilevato, infatti, che il metodo maggiormente rispondente alle finalità previste dalla legge è l'unicità di un foglio, se del caso piegato in due, mentre altri metodi possono risultare conformi alle finalità perseguite dalla legge, solo ove risultino oggettive e rigorose caratteristiche sulla sostanziale unitarietà delle dichiarazioni, nella loro interezza (…) la mancanza di unione fisica tra i fogli, contenenti le firme dei sottoscrittori, e i moduli che recano il nominativo dei promotori ed il simbolo della lista, rende tali sottoscrizioni del tutto astratte dall'indicazione della lista, configurandole come firme neutre, cioè riferibili, da soli o insieme, ad ogni contesto od a qualunque lista elettorale>>.

Il collegamento sostanziale tra le sottoscrizioni autenticate e la lista appoggiata deve tendenzialmente desumersi dagli stessi “moduli” destinati a raccogliere le prime, essendo incompatibile con la celerità del procedimento elettorale, e le esigenze di certezza che lo caratterizzano, che la suddetta connessione possa essere rilevata attraverso elementi esterni a quelli, tanto più se non trovantisi nella diretta disponibilità della commissione elettorale.

In tal senso, quindi, il Collegio ritiene corretto l’insegnamento giurisprudenziale secondo il quale <<è consolidato l’orientamento della giurisprudenza (Cons. Stato, Sez. V, 9 maggio 2014, n. 2391; Cons. Stato, Sez. III, 22 maggio 2018, n. 3069; Sez. V, n. 6545/2006 ; n. 1553/2007 ; n. 5911/2008) secondo cui i “moduli aggiuntivi” utilizzati per la sottoscrizione delle liste, quando siano privi dell’indicazione del contrassegno di lista e dell’elenco dei candidati, devono necessariamente essere uniti al primo foglio da elementi ulteriori rispetto alla semplice spillatura (timbri lineari, firme, etc.), in modo da consentire alla Commissione elettorale di verificare in maniera inequivoca che i sottoscrittori fossero consapevoli di dare il proprio appoggio a quella determinata lista ed ai relativi candidati>>; <<tale interpretazione rigorosa dei requisiti di forma attestanti la consapevolezza dei sottoscrittori della lista non può in nessun caso ritenersi un mero formalismo, in quanto tali requisiti sono funzionali a garantire l’interesse superiore ad una trasparente e corretta competizione elettorale, confutando la possibilità che vengano ammesse liste nelle quali possa anche solo dubitarsi che la raccolta delle firme sia stata attuata mediante inammissibili artifici o, comunque, irregolarmente (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 9 maggio 2014, n. 2391)>> (in tal senso, si veda C. Stato, sez. III, 9 maggio 2019, n. 3025 che richiama, confermandola, TAR Calabria, sez. I, n. 870 del 2019).

Nel caso di specie non è contestato da parte ricorrente il fatto che siano assenti idonei elementi che consentano di ritenere sussistente un’adeguata continuità e un collegamento tra tutti i fogli, non risultando apposizione di timbri o altri segni di congiunzione tra i fogli.

La mera spillatura dei fogli costitutivi dei “moduli” non è sufficiente a garantire l’unicità sostanziale tra lista e sottoscrizioni dei presentatori, non offrendo alcuna garanzia circa il momento in cui la stessa è avvenuta: conseguentemente, non vi è certezza in ordine al fatto che gli elettori, al momento della sottoscrizione, fossero nella piena ed effettiva conoscenza dei nominativi di tutti i candidati e del simbolo di lista che appoggiavano.

Né vale sostenere che anche l’apposizione del timbro o della sigla non offrirebbe alcuna idonea garanzia circa il momento in cui è stata operata la congiunzione dei fogli, potendo gli stessi “essere apposti anche in momento successivo alla sottoscrizione senza che ciò possa rappresentare una falsa dichiarazione del pubblico ufficiale”: basti osservare, in senso contrario, che la congiunzione successiva dei fogli, mediante sigla o timbro del pubblico ufficiale autenticante, integra una forma di alterazione materiale del documento recante le sottoscrizioni, proprio perché implica l’ampliamento artificioso ed a posteriori dello stesso rispetto al momento di apposizione delle sottoscrizione e della relativa autenticazione.

Da questo punto di vista, deve osservarsi che l’autenticazione non ha ad oggetto la sottoscrizione tout court , ergo la sola sua provenienza dal soggetto che la appone, ma anche il documento sottoscritto, quale si presenta al momento della sottoscrizione: la sottoscrizione, infatti, è atto significativo della appropriazione volitiva e cognitiva di un determinato documento da parte del sottoscrittore, sì che questo concorre ad esprimere e identificare l’oggetto dell’atto di “appropriazione” intellettiva di cui la sottoscrizione medesima consiste e, di riflesso, a determinare la portata fidafecente dell’autenticazione.

All’inverso, invece, non potrebbe sostenersi che la garanzia dell’unicità dei fogli sarebbe data proprio dall’autentica della sottoscrizione, anche in assenza di alcuna forma di collegamento degli stessi (mediante sigla o timbro) imputabile al pubblico ufficiale autenticante, dal momento che la portata attestatrice dell’autentica (ovvero, l’identificazione del documento cui si riferisce la sottoscrizione) può essere apprezzata e determinata proprio sulla scorta degli elementi di collegamento esistenti tra i fogli separati: sì che, in mancanza di tali elementi, ovvero di ogni certezza circa il momento della loro realizzazione (come si verifica nel caso della spillatura), resta inficiata anche la pretesa efficacia fidefacente della autentica con riguardo al documento sottoscritto, quale risultante dell’unione tra il foglio recante le sottoscrizioni e quello recante le generalità dei candidati, la lista appoggiata ed il relativo contrassegno.

Ancora, va sottolineato come sia onere del presentatore/delegato assicurare che la documentazione presentata a corredo delle candidature risponda ai requisiti minimi contemplati dalla pertinente normativa, senza che rilevino, a tal riguardo, i compiti del segretario comunale, come si dirà nel prosieguo, non avendo quest’ultimo né il potere, né il dovere di rilevare degli errori formali diversi dalla mera “mancanza” di uno dei documenti richiesti dagli artt. 28 e 32, d.p.r. n. 570 del 1960, rientrando, al contrario, nelle competenze della Commissione elettorale.

Infine, va rilevato che la particolare celerità del sub procedimento di presentazione delle candidature e di esame delle stesse non consente lo svolgimento di supplementi istruttori da parte delle Commissioni elettorali, come pure esclude una sorta di sanatoria basata su ricostruzioni postume fondate su procedimenti induttivi (come preteso da parte ricorrente), che determinerebbero una inammissibile violazione del procedimento elettorale, predeterminato dalla legge anche quanto a tempi, modi e forme. Ne consegue che tutti gli elementi in base ai quali parte ricorrente pretende di comprovare in giudizio che i sottoscrittori hanno appoggiato consapevolmente la lista esclusa sono irrilevanti, non potendosi consentire nel procedimento elettorale una sorta di sanatoria postuma della documentazione presentata alla Commissione elettorale, né può essere ammessa una dimostrazione in giudizio di tale consapevolezza, atteso che tale dimostrazione deve essere fornita alla Commissione Elettorale al momento della presentazione della lista e non posteriormente.

Infine, deve aggiungersi che l’univoco orientamento giurisprudenziale sopra riferito, che interpreta rigorosamente i requisiti di forma attestanti la consapevolezza dei sottoscrittori della lista, non può in nessun caso ritenersi un mero formalismo, in quanto tali requisiti sono funzionali a garantire l’interesse superiore ad una trasparente e corretta competizione elettorale, confutando la possibilità che vengano ammesse liste nelle quali possa anche solo dubitarsi che la raccolta delle firme sia stata attuata mediante inammissibili artifici o, comunque, irregolarmente” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, n. 2391 del 9 maggio 2014).

Ne consegue l’infondatezza del motivo di ricorso, il quale, pertanto, deve essere respinto.

2. Sul secondo motivo di ricorso.

Secondo parte ricorrente, avrebbe dovuto essere esercitato il c.d. soccorso istruttorio da parte del segretario comunale, in considerazione dell’obbligo di verifica della documentazione che sullo stesso incombe ai sensi dell’art. 32, d.p.r. n. 570 del 1960 e alla luce del fatto che la presentazione della lista era intervenuta in tempo per consentire l’eventuale regolarizzazione della documentazione.

Ai sensi dell’art. 32, citato, con la lista si deve anche presentare: 1) un modello di contrassegno depositato a mano su supporto digitale o in triplice esemplare in forma cartacea; 2) la dichiarazione autenticata di accettazione della candidatura; 3) il certificato di iscrizione nelle liste elettorali di qualsiasi Comune della Repubblica di ogni candidato; 4) l'indicazione di due delegati che hanno la facoltà di designare i rappresentanti delle liste presso ogni seggio e presso l'Ufficio centrale: le designazioni debbono essere fatte per iscritto e la firma dei delegati deve essere autenticata nei modi indicati al quarto comma dell'art. 28 L'autenticazione non è necessaria nel caso in cui l'atto sia stato firmato digitalmente dai delegati e il documento sia trasmesso mediante posta elettronica certificata.

La lista e gli allegati devono essere presentati alla segreteria del comune dalle ore 8 del trentesimo giorno alle ore 12 del ventinovesimo giorno antecedenti la data della votazione.

Il segretario comunale, o chi lo sostituisce legalmente, rilascia ricevuta dettagliata degli atti presentati, indicando il giorno e l'ora della presentazione, e provvede a rimetterli entro lo stesso giorno alla Commissione elettorale circondariale competente per territorio.

In termini generali, occorre ricordare che <<la particolare celerità del sub procedimento di presentazione delle candidature e di esame delle stesse non consente lo svolgimento di supplementi istruttori da parte delle Commissioni elettorali, come pure esclude una sorta di sanatoria basata su ricostruzioni postume fondate su procedimenti induttivi (come preteso dagli odierni appellanti), che determinerebbero una inammissibile violazione del procedimento elettorale, predeterminato dalla legge anche quanto a tempi, modi e forme. Ne consegue che tutti gli elementi in base ai quali gli odierni ricorrenti pretendono di comprovare in giudizio che i sottoscrittori hanno appoggiato consapevolmente la lista esclusa sono irrilevanti, non potendosi consentire nel procedimento elettorale una sorta di sanatoria postuma della documentazione presentata alla Commissione elettorale (Cons. Stato, Sez. V, 9 maggio 2014, n. 2391).

Come sottolineato da Cons. Stato, 3025 del 2019, è del tutto irrilevante a chi sia imputabile il mancato rispetto delle forme richieste dalla legge, sussistendo, comunque, un onere di diligenza da parte dei presentatori delle liste.

Il soccorso istruttorio nella materia de qua è ammesso dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato in via eccezionale, <<qualora l'irregolarità sia dovuta a caso fortuito, forza maggiore, errore scusabile, fatto dell'Amministrazione e comunque se la regolarizzazione non comporta adempimenti istruttori incompatibili con i tempi e i principi del procedimento elettorale” Cons. Stato, sez. III, 25 maggio 2017, n. 2472; id., sez. V, 15 giugno 2015, n. 2910).

In tal senso, come si evince anche dalle decisioni del Consiglio di Stato citate da parte ricorrente (sentenze 4 settembre 2020, n. 5361 e 4 settembre 2020, n. 5359), il soccorso istruttorio, quale doverosa attività posta a carico del Segretario comunale all’atto della ricezione della documentazione, in tanto è ammissibile in quanto la carenza documentale sia evidente e tale da rendere formalmente “mancante” uno dei documenti che l’art. 32 richiede siano depositati in segreteria.

Al Segretario comunale, infatti, non competono attribuzioni relative alla valutazione sostanziale e giuridica della conformità dei singoli documenti al disposto di legge, salvo che, per l’essenzialità e l’evidenza del vizio manifestato dal documento depositato, quest’ultimo risulti tamquam non esset .

Al di là, infatti, di casi particolari ed eccezionali (quale la mancata sottoscrizione della dichiarazione di accettazione della candidatura, oggetto delle decisioni del Consiglio di Stato appena citate) nei quali il difetto formale assume rilievo essenziale per la stessa esistenza giuridica dell’atto incorporato nel documento e, quindi, di quest’ultimo - trattandosi, in caso contrario, di un sostanziale “foglio di carta” privo di rilevanza - il Segretario comunale non può essere onerato di competenze che esulano dalla previsione formale dell’art. 32, d.p.r. n. 570 del 1960.

In tal senso, da un lato, nelle citate sentenze il Consiglio di Stato ha debitamente “ristretto” al minimo gli obblighi del Segretario comunale ai sensi dell’art. 32, affermando che quest’ultimo <<in sede di acquisizione della documentazione relativa alla presentazione della lista, sia onerato del compito di esercitare un controllo quantomeno estrinseco della stessa, che trova espressione nel rilascio al delegato di lista di una “ricevuta dettagliata degli atti presentati>>, così tratteggiando un obbligo di clare loqui immediato soltanto laddove riscontri che la documentazione non sia formalmente completa – si badi, completa, non conforme – ovvero non consti di tutti i documenti che l’art. 32 medesimo richiede siano depositati presso la segreteria e per i quali il segretario deve rilasciare ricevuta; dall’altro lato, le decisioni avevano ad oggetto una fattispecie ben differente da quella in esame nel presente giudizio.

Si trattava, infatti, in entrambi i casi, di un’esclusione di lista per non avere un candidato alla carica di consigliere sottoscritto la dichiarazione di accettazione della propria candidatura: ciò che mancava era la stessa sottoscrizione, la cui essenzialità rispetto all’esistenza dell’atto incorporato nel documento ne determinava la sostanziale inesistenza e, quindi, la mancanza di quest’ultimo.

Nel caso di specie, invece, non è invocabile un doveroso invito alla regolarizzazione della documentazione carente perché non si versa in un’ipotesi di “essenzialità” del requisito la cui mancanza fa venir meno in sé e per sé l’esistenza dell’atto e, quindi, comporta la formale carenza del documento, né si tratta di un vizio “evidente”: al contrario, la riferibilità delle sottoscrizioni alla lista attiene ai requisiti sostanziali dei “moduli” allegati alla dichiarazione di presentazione (in tal senso Cds. 07/05/2019, n. 2940) la cui conformità al dettato normativo deve e può essere verificata esclusivamente dalla Commissione elettorale.

Ne consegue l’inconfigurabilità, sul piano della legittimità procedimentale, di un obbligo di attivazione di meccanismi di soccorso istruttorio.

Pertanto, anche il secondo motivo di ricorso deve essere respinto.

3. Conclusioni e spese.

Alla luce di quanto sopra esposto il ricorso deve essere respinto.

Nulla sulle spese attesa la mancata costituzione di parte resistente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla sulle spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 10 settembre 2021 con l'intervento dei magistrati:

Alessandra Farina, Presidente

Alessio Falferi, Consigliere

Paolo Nasini, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Nasini	Alessandra Farina

IL SEGRETARIO