N. R.G. 5782/2019
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO di SALERNO
Prima Sezione Civile
Il Tribunale, nella persona del Giudice Onorario, dott.ssa Cosimina D'Ambrosio ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile di I Grado iscritta al n. r.g. 5782/2019

Promossa da
in persona del legale rapp.te Parte_1
p.t. sig.ra rapp.ta e difesa, in virtù di procura in calce al Parte_2 ricorso in opposizione a ordinanza ingiunzione, dall'avv. Luigi Arpino e presso il cui studio elett.te domicilia sito in Maiori, alla via Casa Mannini, 21,
- opponente- contro
C.F. , in persona del Sindaco p.t., Controparte_1 P.IVA_1 rappresentato e difeso, in virtù di procura in calce alla memoria di costituzione ed in forza di delibera della G.C. n. 86 del 20/06/2019, dall'avv.
Maurizio Mazzarella, presso il cui studio elettivamente domicilia in Cava de'
Tirreni, alla Via Virno, n. 21;
- opposto-
Oggetto: opposizione avverso Ordinanza – Ingiunzione
Conclusioni: come da verbale di udienza

Svolgimento del processo
Con ricorso iscritto a ruolo in data 4/6/2019 e udienza fissata per la data del
10/12/2019, la società premesso che in Parte_1 data 9/5/2019 veniva notificato, da parte del , atto di cui Controparte_1 al prot. 5574 del 29/4/2029, procedimento sanzionatorio relativo pagina 1 di 8 all'occupazione, senza titolo, di porzione del sottosuolo comunale rilevata presso l'immobile sito in via dei Mulini, 13/15 rif. Pratica 48-P/2012, congiuntamente agli atti “Avvio di procedimento prot. n. 10922 del
19/09/2012 e atto di irrogazione di indennità interessi e sanzione prot. n. 7444 del 20/06/2016, emessi nei confronti di e e relativi Parte_3 Parte_2 al procedimento avviato per l'emissione delle sanzioni previste dalle vigenti disposizioni regolamentari relativamente all'occupazione senza titolo di porzione di sottosuolo comunale realizzata presso l'immobile sito in via dei
Mulini 13/15. Gli atti in allegato venivano notificati alla società
[...]
con sede legale in alla Via dei Mulini, Parte_4 CP_1
13/15 p. iva in quanto la stessa si trovava, all'epoca, nella P.IVA_2 disponibilità dei locali oggetto di contestazione, così come dalla documentazione allegata agli atti.
Descriveva ancora la opponente che l'avvio del procedimento (prot. N. 10922 del 19/9/2012) veniva notificato nel 2012 e la irrogazione di sanzione (prot. N.
7444 del 20.6.2016) nel 2016 a e personalmente;
che la Parte_2 Pt_3 somma di cui si richiedeva il pagamento era pari ad € 69.835,16 per aver occupato un'area del sottosuolo comunale di di mq 54,00 per il CP_1 periodo dal 01/01/2011 al 13/8/2014; l'atto, invece, impugnato con l'attuale ricorso risultava notificato alla Parte_4 operando il una illegittima estensione dell'ordinanza Controparte_1 ingiunzione del 20/6/2016 (prot. 7444) anche alla Parte_4
[...]
A sostegno dell'opposizione, in via preliminare, eccepiva la prescrizione quinquennale prevista dall'art. 28 L.689/81, essendo trascorsi oltre cinque anni dall'accertamento della violazione (5/3/2012) alla data della notifica del procedimento che si andava ad impugnare;
eccepiva la violazione dell'art. 7 e dell'art. 2 della L. 241/1990, in quanto la irrogazione della sanzione nei confronti della società ricorrente non era stata preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, di fatto impedendo alla stessa la possibilità di produrre scritti difensivi, come previsto dalla norma;
eccepiva che il aveva notificato alla CP_1 Parte_4 unitamente al verbale di applicazione della sanzione la comunicazione di avvio del procedimento che risultava però notificata personalmente ad altri soggetti ( ) e, che, pertanto, il provvedimento impugnato Parte_5 era privo dei requisiti previsti dalla legge per la sua validità in quanto pagina 2 di 8 mancante di tutti gli avvisi ed i termini di difesa previsti dalla norma in capo al soggetto destinatario;
eccepiva la violazione dell'art. 2, co. 3, L. 241/1990 per violazione del termine di durata del procedimento amministrativo, in quanto la presunta violazione risultava accertata in data 5/3/2012 ed il procedimento amministrativo si doveva concludere entro 90 giorni o, per quelli più complessi, al massimo entro 180 giorni, che non erano stati rispettati nel procedimento impugnato che, pertanto, era nullo;
che il credito portato dall'ordinanza impugnata era comunque inesistente in quanto la società che era locataria degli Parte_4 immobili siti in alla via Dei Mulini 13/15, in proprietà di e CP_1 Pt_4 aveva già pagato, dopo l'accertamento del 21/3/2012, al Parte_3 [...]
quanto dallo stesso richiesto per la ulteriore superficie occupata CP_1 pari a mq 26,66, mentre con l'ordinanza impugnata con il presente ricorso il
Comune richiedeva una ulteriore somma per una superficie mai occupata in quanto formata da una intercapedine completamente interclusa;
che vi era un errore nella individuazione del periodo sanzionabile in quanto non vi era alcun elemento che facesse retroagire l'occupazione dell'area ad un periodo anteriore l'accertamento che coincideva con alcuni lavori che la società andava ad dopo aver Parte_4 Pt_6 presentato regolare D.I.A.
Chiedeva ammettersi CTU tecnica e concludeva affinché l'adito Tribunale volesse: sospendere l'efficacia del provvedimento impugnato;
accogliere il ricorso, annullando il provvedimento opposto per le formulate eccezioni preliminari;
accogliere il ricorso annullando il provvedimento opposto per i motivi riportati;
con vittoria di spese di giudizio ed attribuzione al difensore dichiaratosi antistatario.
In data 29/11/2019 si costituiva il , il quale eccepiva, in Controparte_1 merito alla sollevata prescrizione, che l'art. 28 della L. 689/81, non trovava applicazione in quanto contenente una precisa scansione temporale in merito alle fasi precedenti e successive l'irrogazione della sanzione amministrativa, senza, tuttavia, stabilire il termine per la conclusione del procedimento amministrativo, ex art. 18 di irrogazione della sanzione stessa e che le Sezioni
Unite della Corte di Cassazione, con la sentenza del 27/04/2006, n. 9591 avevano escluso l'applicabilità dell' art. 2 della L. 07/08/1990, n. 241, ai procedimenti sanzionatori in virtù del rapporto di specialità tra le norme generali sul procedimento amministrativo e le disposizioni contenute nella L.
pagina 3 di 8 689 /1981; che non si era verificata alcuna violazione del termine in cui il procedimento doveva concludersi in quanto la L. 689 del 1981 non prevedeva alcun termine per la conclusione della fase decisoria del procedimento ivi disciplinato e, che, sul punto, vi era un orientamento unanime della Suprema
Corte, a Sezioni Unite (Cass. S.U. n. 9591/2006) che si allineava con l'indirizzo giurisprudenziale maggioritario in merito escludendo l'applicabilità dell'art. 2 della 241/1990 ai procedimenti sanzionatori in virtù del principio di specialità tra norme;
precisava, in merito alla eccepita inesistenza del credito portato dalla ordinanza impugnata, che l'area interessata dall'abuso, poi accertato dagli organi della Procura presso il Tribunale di Salerno, era oggetto di uno scavo abusivo, in violazione di una concessione a seguito di presentazione di una D.I.A., pertanto, non si trattava di una “intercapedine” come asserito dai ricorrenti, ma di un vero e proprio scavo non autorizzato, come provato dalla documentazione che il aveva allegato;
ed ancora, CP_1 in merito alla denunciata approssimazione con cui era stata calcolata dal il periodo di effettiva occupazione delle aree, deduceva che era stato CP_1 individuato anche in considerazione dell'applicazione del principio del favor rei, un periodo compreso tra il 01/01/2011 e il 18/08/2014, di accertata occupazione senza titolo di mq. 54,00 di suolo pubblico comunale in Via Dei
Mulini, 13/15 in;
che l'avvio del procedimento risultava ritualmente CP_1 comunicato per cui si ritenevano adempiuti gli obblighi di legge.
Concludeva, in via principale, per il rigetto del ricorso, perché infondato in fatto ed in diritto;
per la conferma della comunicazione Prot. n. 5574 del
29/04/2019, del procedimento sanzionatorio relativo all'occupazione, senza titolo, di porzione di sottosuolo comunale rilevata presso l'immobile sito in via dei Mulini13/15 rif. Pratica 48-P/2012 notificato dal Controparte_1 congiuntamente agli atti “Avvio di procedimento prot.n. 10922 del 19/09/2012
e atto di irrogazione di indennità interessi e sanzione prot. n. 7444 del
20/06/2016; con condanna, altresì, al pagamento delle spese, e competenze di giudizio.
Alla prima udienza parte opponente insisteva per la dichiarazione di prescrizione in quanto non era rilevabile all'interno della documentazione allegata dal alcun atto interruttivo e prima dell'atto Controparte_1 impugnato essa opponente non aveva ricevuto alcuna notifica di atti prodromici;
la difesa del si riportava agli atti ed il Giudice rinviava CP_1 per la discussione al 28/4/2020 concedendo termine alle parti per il deposito pagina 4 di 8 di note illustrative.
Entrambe le parti depositavano note illustrative.
In data 9/3/2021 la difesa della opponente depositava memorie con allegato il provvedimento, sentenza n. 2477 del 7/10/20, resa innanzi allo stesso intestato
Tribunale, con la quale era stato accolto il ricorso presentato da Parte_5 avverso l'atto ingiuntivo prot. 7444 del 20/6/2016, che era stato
[...] annullato;
ne deduceva la opponente, che conseguentemente fosse stato annullato, a cascata, anche l'atto riferito alla comunicazione prot. 5574 del
29/04/2019 che, conseguentemente, era diventato nullo ed inefficace.
La causa subiva una serie di rinvii per cambio giudice e carico di ruolo sino a giungere alla udienza del 03/6/2025.
Alla odierna udienza, sulle conclusioni delle parti, la causa è stata decisa con contestuale deposito delle motivazioni
Motivi della decisione
Si rileva che risulta dagli atti del giudizio una difformità nella destinazione dell'atto della comunicazione di avvio del procedimento, così come dell'atto di irrogazione dell'indennità di O.S.P., interessi e sanzioni in cui risultano destinatari e soggetti diversi dalla società opponente. Parte_2 Pt_3
Solo in data 29/4/2019 risulta la nota di trasmissione prot. 5574 con cui il trasmetteva, per la prima volta, alla opponente gli atti Controparte_1 prot. 10922 del 19/09/2012 di avviso del procedimento e prot. 7444 del
20/6/2016 di irrogazione di indennità interessi e sanzioni precedentemente trasmessi ai soli e in proprio. Parte_2 Pt_3
Pertanto, questa discrasia non ha permesso alla società di Parte_4 partecipare all'avvio del procedimento, circostanza che, a determinate condizioni, rende annullabile l'intero procedimento.
Deve essere ancora, preliminarmente, rilevato che parte opponente ha opposto, con il medesimo atto, sia l'avviso di pagamento dell'indennità, dovuta per l'occupazione abusiva di suolo comunale, che l'ordinanza dirigenziale che, nel sanzionare la stessa occupazione, ha ingiunto il pagamento di una somma di denaro.
Il regolamento Comunale n. 34 del 2005, con specifico riferimento all'abusiva occupazione di suolo senza la necessaria autorizzazione attribuisce al
Comune il potere di recuperare la diminuzione patrimoniale subita per il mancato sfruttamento del bene richiedendo all'autore dell'illecito il pagina 5 di 8 pagamento di un importo corrispondente al canone che l'Ente territoriale avrebbe conseguito dalla concessione in uso esclusivo e il potere di applicare una sanzione amministrativa pecuniaria per l'illecito perpetrato con l'occupazione sine titulo. È, quindi, da considerare che solo l'impugnativa proposta avverso l'ingiunzione di pagamento deve, invece, seguire la procedura di cui alla L. 689/1981.
In ogni caso la sanzione pecuniaria è rapportata all'indennizzo dovuto, e quindi, individua un vincolo di accessorietà tra le due pretese giudiziali atteso che la domanda diretta a riscuotere la sanzione, pur mantenendo la sua autonomia, non può concepirsi se non come storicamente ed ontologicamente fondata su quella finalizzata ad ottenere il ristoro della diminuzione patrimoniale subita per il mancato sfruttamento del bene e non può prescindere dalla effettiva esistenza della occupazione abusiva, che costituisce il presupposto legittimante per l'adozione di entrambi i provvedimenti impugnati.
Pertanto, la società aveva diritto a ricevere l'avviso di avvio del Parte_4 procedimento nei suoi confronti, che le avrebbero consentito di argomentare le proprie ragioni ed orientare diversamente la istruttoria che ha preceduto l'adozione dei provvedimenti.
Il combinato disposto degli artt. 7 e 8, legge 241/1990 sancisce l'obbligo per la
Pubblica Amministrazione di dare notizia, mediante comunicazione personale, dell'inizio di ciascun procedimento amministrativo “ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge debbono intervenirvi”.
Nella predetta comunicazione devono essere rese note una serie di informazioni (l'amministrazione competente, l'oggetto del procedimento promosso, il nominativo del responsabile del procedimento) finalizzate anche a garantire l'esercizio dei diritti dei partecipanti previsti dal successivo art. 10 della legge, vale a dire il diritto di prendere visione degli atti del procedimento e quello di presentare memorie scritte e documenti.
L'omessa comunicazione di avvio del procedimento comporta l'illegittimità e conseguente annullabilità del provvedimento adottato all'esito del procedimento amministrativo viziato.
In ogni caso, la società destinataria, per contestare tale vizio di legittimità deve quantomeno indicare o allegare quali sono gli elementi conoscitivi che avrebbe introdotto nel procedimento ove avesse ricevuto la comunicazione.
pagina 6 di 8 E sul punto la società ha adempiuto a questo onere processuale Parte_4 depositando alcune mappe dei luoghi ed eccependo che la parte su cui il
Comune addebita l'occupazione era una zona interclusa e non utilizzabile.
Tali assunti dimostrano la incidenza sostanziale dell'omessa partecipazione procedimentale sul contenuto dell'atto finale qualora fossero stati regolarmente introdotti nell'iter procedimentale.
Invero, la società opponente ha dimostrato quale sarebbe stata concretamente in giudizio l'utilità della sua partecipazione al procedimento amministrativo prospettando al giudice elementi a sostegno di tale assunto.
Quindi, la comunicazione successiva all'iter procedimentale già concluso nei confronti di soggetti diversi dal destinatario effettuata in data 29/4/2019 con la nota di trasmissione prot. 5574 risulta del tutto inefficace a produrre gli effetti che il si prefiggeva con il suo invio. CP_1
I rappresentati motivi di annullamento sono considerati assorbenti di ogni altra questione sollevata dalle parti.
Pertanto, si annulla l'intero procedimento amministrativo ed ogni atto connesso e conseguenziale.
Essendo la natura delle ragioni dell'annullamento di natura meramente formale, e solo marginalmente di merito, si ritengono sussistere ragioni per la compensazione delle spese legali fra le parti.


PQM


Il Tribunale di Salerno –Prima Sezione Civile- definitivamente pronunciando nella causa civile iscritta al n. 5782/2019 r.g. tra Parte_1
in persona del legale rapp.te p.t. sig.ra , -
[...] Parte_2 opponente- e , in persona del Sindaco p.t. – opposto- Controparte_1 ogni altra istanza, eccezione, deduzione reietta o assorbita così provvede:
1) Accoglie l'opposizione e, per l'effetto, dichiara l'inefficacia e l'annullamento della comunicazione del Prot. n. 5574 del 29/04/2019, ed Controparte_1 annulla nei confronti della società opponente la comunicazione di avvio di procedimento prot. n. 10922 del 19/09/2012 e tutti gli atti relativi agli stessi protocolli emessi dal;
Controparte_1
2) compensa integralmente le spese di giudizio fra le parti.
Salerno lì, 03/06/2025
Il GOP
Cosimina D'Ambrosio
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