RG n. 1284/2025
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO DI MATERA
Sezione Agraria
Il Tribunale di Matera - sezione agraria, riunito nelle persone dei signori Magistrati:
Dott.ssa Tiziana Caradonio Presidente
Dott.ssa Valeria La Battaglia Giudice
Dott.ssa Antonia Quartarella Giudice relatore
Dott. Agr. Claudio Rospi Esperto
Geom. Nicola Mario Fraccalvieri Esperto ha emesso la seguente
SENTENZA nella presente controversia iscritta a ruolo con RG n. 1284/2025, avente ad oggetto
l'accertamento negativo delle pretese creditorie dell'ente convenuto promossa da
(c.f: ), rappresentato e difeso dagli avv.ti Parte_1 C.F._1
ER LI (c.f.: ) e AR RI RU AT (c.f.: C.F._2
), elettivamente domiciliato presso lo studio professionale del primo C.F._3
difensore in Matera, via Gerardo Guerrieri n. 1; ricorrente nei confronti di
(c.f. e P.Iva: ), in Controparte_1 P.IVA_1 P.IVA_2
persona del Sindaco pro tempore, con sede in , via C. Venezia n. 1; CP_1
resistente contumace
ESPOSIZIONE DELLE RAGIONI
DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE

1 RG n. 1284/2025
I. Con ricorso depositato in data 08/10/2025, adiva il Tribunale di Matera Parte_1 per l'accertamento negativo del credito vantato nei suoi confronti dal
[...]
in virtù dell'avviso di pagamento demaniali annata agraria CP_1 Parte_2
2021-2022 pari ad euro 459,90, poi aumentato ad euro 492,72 come da nota del
[...]
pervenuta il 17/06/2025, anziché quello minore pari al canone agrario per CP_1
l'anno precedente maggiorato del 75% dell'indice ISTAT come contrattualmente previsto.
All'uopo rappresentava che: la coniuge , in data 18/10/2006, aveva Controparte_2 stipulato con il Comune di un contratto di fitto di terreni demaniali, CP_1 disciplinato dal “Regolamento della disciplina di fondi rustici ricadenti nel demanio del
Comune di ” (v. all. 9 fascicolo ricorrente), approvato con delibera del CP_1
Consiglio Comunale n. 38 del 13/06/1991; il contratto in questione prevedeva una durata originaria di 15 anni, con decorrenza dalla data di stipulazione, e un canone di locazione annuo di euro 57,10, che sarebbe aumentato automaticamente di anno in anno in misura pari al 75% dell'indice ISTAT;
il regolamento suddetto prevedeva all'art. 14 la rinnovazione tacita del contratto per un eguale periodo di durata, ove nessuna parte lo avesse disdettato con lettera raccomandata a.r. almeno un anno prima della scadenza contrattuale, nonché all'art. 18 la possibilità di subentro nel contratto dal lato del conduttore per alcuni soggetti legati da vincolo di parentela e, per quanto in questa sede rileva, per il coniuge;
in ragione di detta previsione, l'11/03/2026 aveva chiesto il subentro del marito odierno Controparte_2 ricorrente e con determina del Settore Tecnico n. 278/2016 dell'11/05/2016 il
[...]
aveva acconsentito a detta modificazione (v. all. 3 fascicolo ricorrente); a CP_1 seguito di detto subentro, il Comune gli aveva rilasciato regolare certificato di conduzione del terreno;
alla scadenza naturale, il contratto si era rinnovato alle medesime condizioni, non essendo intervenuta tempestiva disdetta dell'ente locale locatore;
sennonché, con nota pec del 23/02/2023, il gli aveva notificato l'avviso di pagamento ruolo terreno CP_1 demaniali annata agraria 202172022, con richiesta di pagamento di un canone calcolato unilateralmente dall'Ufficio Tecnico, di gran lunga superiore a quello dovuto in base agli accordi contrattuali vigenti;
era stato inutilmente esperito il tentativo obbligatorio di conciliazione, come da verbale negativo del 06/02/2024 (v. all. 10 fascicolo ricorrente).
Contestava, dunque: a) la violazione del regolamento comunale approvato con delibera del
Consiglio di Amministrazione n. 38/1991, mai revocato né modificato, nonché dell'art. 6
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d.lgs. n. 228/2001, secondo cui le norme in materia agraria di cui alla Legge n. 203/1982 si applicavano anche all'affitto dei fondi rustici di natura demaniale fino a quando fosse persistita l'utilizzazione agricola o silvo-pastorale, in conformità con quanto previsto dall'art. 22 Legge n. 11/1971. La regolamentazione del rapporto di fitto, infatti, incideva su posizioni di diritto soggettivo, a fronte dei quali l'amministrazione pubblica assumeva un comportamento iure privatorum; b) la confusione tra gli istituti giuridici della concessione di un bene demaniale e quello del fitto di terreni agricoli, nonostante il d.lgs. n. 228/2001 avesse previsto la possibilità della pubblica amministrazione di recedere in tutto o in parte dal contratto di fitto solo nel caso in cui “il terreno demaniale o equiparato e facente parte del patrimonio indisponibile [avesse dovuto] essere improcrastinabilmente destinato al fine per il quale la demanialità o
l'indisponibilità [era stata] posta” e comunque con un preavviso di almeno sei mesi e dietro pagamento di un'indennità per le coltivazioni in corso che fossero andate perse. Si trattava di facoltà che trovava il proprio corrispettivo a favore del locatore proprio nell'art. 50 Legge
n. 203/1982. L'ente locale, dunque, consumava il proprio potere pubblicistico nella fase della determinazione a contrarre, restando esclusa la possibilità per la pubblica amministrazione di incidere in via unilaterale sul rapporto successivo, all'indomani della formazione del contratto e in fase di esecuzione dello stesso.
Chiedeva, quindi, che, disapplicato ogni atto amministrativo presupposto, fosse accertata la validità ed efficacia del contratto di fitto stipulati del 18/10/2006, in cui era subentrato in data 11/05/2016, e conseguentemente fosse determinato l'ammontare del canone dovuto per l'annualità 2021-2022 in misura pari a quello versato per l'annata precedente con maggiorazione ISTAT del 75%.
II. Il , pur regolarmente evocato in giudizio, non si costituiva e Controparte_1 all'udienza tenutasi in data odierna, 17/12/2025, all'esito della discussione, la causa è stata trattenuta per la decisione.
IV. Il ricorso va accolto per le ragioni di cui infra.
L'11/05/2016 il è subentrato alla moglie nel contratto di fondo Pt_3 Controparte_2 rustico stipulato da quest'ultima con il Comune di in data 18/10/2006. CP_1
Originariamente detto terreno faceva parte del demanio comunale.
La giurisprudenza di legittimità ed amministrativa ritiene che: a) per stabilire se si sia in presenza di una concessione di bene pubblico ovvero di un atto paritetico riconducibile alla
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locazione, non sia sufficiente che l'amministrazione pubblica abbia concesso in godimento il bene al privato, ma sia necessario indagare la natura del bene stesso, per cui solo se il bene appartiene al novero dei beni demaniali è possibile qualificare il provvedimento come concessione demaniale, mentre non è possibile qualificarlo in questi termini ove il bene appartenga al patrimonio disponibile dell'amministrazione; b) inoltre, non rileva il nomen iuris che le parti attribuiscono all'accordo stipulato per l'affidamento della res, perché, pur se il contratto è denominato “locazione”, o come nel caso che ci occupa “fitto”, deve considerarsi come subordinato alla concessione di diritto amministrativo, con le conseguenze di legge che ne derivano (v. ex multis. Cassazione SS.UU. ordinanza n.6019 del 25/03/2016 e n.
16951/2012; Consiglio di Stato sez. V sentenza n.4216 del 03/06/2021).
Nel caso che ci occupa, dunque, il contratto stipulato tra la e il CP_2 CP_1
, al di là della utilizzazione della dicitura “contratto di fitto di terreni CP_1 demaniali ad uso agricolo”, deve essere ricondotto nell'alveo della concessione-contratto, con ogni conseguenza in ordine al rilievo delle vicende della concessione sul contratto che regola il rapporto.
In tema di concessione dei beni pubblici, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario le sole controversie con un contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere di intervento della pubblica amministrazione a tutela di interessi generali;
quando, invece, la controversia coinvolga la verifica dell'azione autoritativa della pubblica amministrazione sul rapporto concessorio sottostante, o quando investa l'esercizio di poteri discrezionali valutativi nella determinazione del canone, e non semplicemente di accertamento tecnico dei presupposti fattuali economico-aziendali (sia nell'an che nel quantum), la stessa è attratta nell'ambito della giurisdizione del giudice amministrativo (v.
Cassazione SS.UU. ordinanza n.21139 del 04/07/2022 e n. 28973 del 17/12/2020) ex art. 133 lett. b c.p.a. (d.lgs. n. 104/2010). Le controversie aventi ad oggetto indennità, canoni od altri corrispettivi restano assoggettate al regime generale, a seconda che involgano diritti soggettivi a contenuto patrimoniale o l'esercizio di poteri discrezionali inerenti alla determinazione o alla debenza del canone;
ne consegue che le controversie attinenti alla sola rideterminazione dei canoni concessori, in applicazione di una cogente disposizione normativa, dovuti per la concessione d'uso di un bene pubblico appartengono alla giurisdizione ordinaria, avendo ad oggetto diritti soggettivi a contenuto patrimoniale (v.
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Cassazione SS.UU. ordinanza n. 21597 del 04/09/2018). La giurisdizione del giudice ordinario, riguardante le indennità, i canoni e gli altri corrispettivi, nella fase del contratto di concessione si estende alle questioni inerenti all'adempimento o all'inadempimento della concessione, nonché alle conseguenze risarcitorie, vertendosi nell'ambito di un rapporto paritetico tra le parti (Cassazione SS.UU. ordinanza n. 18267 dell'08/07/2019 e ordinanza n. 21971 del 30/07/2021).
Quindi, ove in effetti i beni dati in uso alla , prima, e all'odierno ricorrente, poi, CP_2 avessero conservato la natura demaniale, il avrebbe potuto, in Controparte_1 via autoritativa, procedere ad una modifica unilaterale dei canoni di concessione (pur dopo aver avviato il procedimento amministrativo per consentire la partecipazione dei concessionari), ritenendo che quelli originari fossero eccessivamente bassi e, quindi, lesivi dell'interesse pubblico al corretto sfruttamento del patrimonio demaniali, spettando, poi, al giudice amministrativo la giurisdizione sull'eventuale controversia scaturitane.
Nel caso che ci occupa, però, è pacifico che sia intervenuto un provvedimento di sdemanializzazione (v. Delibera di Giunta Regionale n. 284 del 12/03/2013 ex art. 5 comma
2 L.R. 57/2000) dei fondi in questione, transitati, quindi, nel patrimonio disponibile del
CP_1
All'indomani di detta modifica, dunque, la P.A. ha perso ogni potere amministrativo di rimodulare il canone di godimento che da canone concessorio è divenuto canone di fitto, dovendosi procedere alla regolamentazione del rapporto con gli utilizzatori sulla base delle norme del diritto civile. Nonostante la cessazione della demanialità, il Comune di ha continuato a regolare il rapporto con la e poi con l'odierno CP_1 CP_2 ricorrente sulla base della concessione-contratto del 18/10/2006, manifestando pertanto l'inequivoca volontà negoziale di assoggettarsi a quelle pattuizioni.
Ora, il contratto in questione prevede (almeno in apparenza) una disciplina assai scarna del rapporto di fitto: una durata di anni 15, con decorrenza dalla data di sottoscrizione, ed un canone annuo così come stabilito con determina dell'Ufficio Tecnico del Comune di n. 49 del 22/02/2005, come integrata dalla determina n. 70 dell'01/03/2005, CP_1 assoggettato annualmente a rivalutazione nella misura del 75% dell'indice ISTAT;
nulla, invece, avevano previsto in ordine alla prorogabilità della sua efficacia. Detta omissione, tuttavia, non consente di affermare che le parti abbiano voluto escludere la rinnovazione
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tacita alla scadenza (avvenuta il 18/10/2021), in quanto la disciplina contrattuale deve ritenersi certamente integrata dalle norme del “Regolamento per la disciplina dei fondi rustici ricadenti nel demanio del Comune di ” approvato con deliberazione del CP_1
Consiglio Comunale n. 38 del 13/06/1991 e mai modificato (v. all. 5 fascicolo ricorrente), che prevede:
- all'art. 11, relativo ai canoni di affitto, che gli stessi sarebbero stati determinati tenendo conto della classificazione aggiornata attribuita al fondo e in base alle disposizioni di cui agli artt. 9 e ss Legge n. 203 del 03/05/1982;
- agli artt. 13, 14 e 15, relativi rispettivamente alla durata del contratto, alla possibilità di una tacita rinnovazione e alle ipotesi di recesso unilaterale o di risoluzione del contratto, che tutti i contratti di affitto avrebbero avuto una durata minima di anni
15, con decorrenza dal 1 novembre di ogni anno in concomitanza con l'inizio della annata agraria;
i contratti ehm si sarebbero rinnovati per un periodo eguale al precedente ove nessuna delle parti, almeno un anno prima della scadenza contrattuale, avesse comunicato con lettera raccomandata all'altra parte formale disdetta;
l'affittuario avrebbe potuto recedere dal contratto con il semplice preavviso da inviare al locatore a mezzo lettera raccomandata AR almeno un anno prima della scadenza dell'annata agraria;
il contratto si sarebbe risolto in caso di realizzazione di miglioramenti, addizioni o trasformazioni senza il preventivo assenso del comune concedente ovvero nonostante il suo diniego;
la risoluzione avrebbe potuto essere altresì pronunciata in caso di grave inadempimento contrattuale dell'affittuario in relazione al pagamento del canone e/o degli oneri accessori, alla normale coltivazione del fondo, alla conservazione e manutenzione del fondo, all'instaurazione di rapporti di subaffitto a qualunque titolo effettuati. Con specifico riferimento alla mora del conduttore, poi, si faceva riferimento ad un inadempimento qualificato in quanto la gravità dello stesso avrebbe potuto essere affermata solo in presenza di un mancato pagamento del canone per almeno due annualità.
In ordine all'integrazione del testo contrattuale ad opera delle norme regolamentari su citate, si osserva che i regolamenti comunali sono fonti del diritto ai sensi dell'art. 10 Preleggi, che nella sua inequivoca redazione testuale, è applicabile a tutti i regolamenti degli enti locali, essendo questi ultimi pienamente inseriti nel contesto delle fonti del diritto e non
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distinguendosi a seconda della loro natura governativa o meno (v. TAR Lazio Roma sentenza del 3179 dell'11/03/2020). Ne discende che, salva la possibilità di una disciplina diversa dettata dall'ente locale, da verificare caso per caso, i regolamenti divengono obbligatori dopo il periodo di vacatio legis previsto dal TUEL d.lgs. n. 267/2000, artt. 124 e
134, e, quindi, il quindicesimo giorno successivo alla loro pubblicazione sull'Albo Pretorio.
Termine questo da cui decorrere quello per l'eventuale impugnazione (v. Consiglio di Stato sez. V sentenza n.4774 sentenza dell'08/07/2019). D'altro canto, come chiaramente affermato dal giudice amministrativo, «Nell'istituzione dell'Albo Pretorio si concretizza quella più lata e risalente funzione partecipativa che è insita nella pubblicità degli atti e che ha costituito uno storico antesignano del sistema che poi è stato nel tempo costruito fino ad essere consacrato nella L. n. 241/1990: essa risponde ad una delle più antiche forme di diffusione e conoscenza legale degli atti rivolti alla collettività, che, traendo le origini dalle istituzioni romane, ha trovato ininterrotta disciplina, nell' ordinamento nazionale, sin dall' art. 62 del Testo unico della legge comunale e provinciale approvato con R.D. 3 marzo 1934, n.
383, poi confluito con varie modifiche di regime nell'odierno art. 124, D.Lgs. n. 267/2000 e che ha ricevuto nuovo vigore dall' evoluzione della tecnologia che ne ha consentito una importante riedizione ed attualizzazione nella nuova veste dell'Albo Pretorio informatico (art. 32, L. n. 69/2009). Nella prassi e nella giurisprudenza formatesi nel vigore delle normative poi susseguitesi, la pubblicazione all'Albo della deliberazione è stata sempre intesa come una fase integrativa dell'efficacia, che non incide sulla validità dell'atto, bensì solo sulla presunzione della sua conoscenza in capo ai terzi, tanto che la decorrenza dei termini dell'impugnazione dell'atto si computa a far data dalla scadenza dei termini di pubblicazione, senza che rilevi l'eventuale dichiarazione di immediata esecutività, che soltanto anticipa - in via provvisoria e condizionata all'avvenuta pubblicazione - l'efficacia dell'atto» (v. TAR Calabria Reggio Calabria, sentenza n. 269 del 05/04/2012 e TAR Lazio Roma sentenza del 3179 dell'11/03/2020).
Ne deriva che la data di esecutività della delibera è quella dalla quale quest'ultima acquista efficacia e può essere portata ad esecuzione (decimo giorno dall'inizio della pubblicazione oppure data di adozione nel caso di delibere dichiarate immediatamente eseguibili, ex art. 134 TUEL); nel caso di una deliberazione approvativa di un regolamento, l'esecuzione della deliberazione implica l'affissione del regolamento al pubblico e la relativa decorrenza della vacatio legis di cui all'art. 10 delle preleggi perché tale adempimento scaturisce dal regime in sé dell'atto approvato di cui è parte integrante (nell'assenza di una diversa previsione dello
Statuto) che va tenuto distinto dal regime dell'atto di approvazione. Pertanto, anche laddove
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il regolamento stesso indichi decorrenze "dalla sua approvazione" o rechi altre indicazioni di tipo generico, i termini fissati per gli adempimenti disposti dal regolamento (salve norme transitorie) dovranno intendersi di norma come correlati alla sua entrata in vigore. Ebbene, nel caso che ci occupa, il regolamento deliberazione n. 38 è entrato in vigore il 07/07/1991 ed è rimasto vigente sino all'attualità.
A ben vedere, però, detto regolamento non ha fatto altro che confermare l'assoggettamento dell'affittanza agraria alle norme della Legge n. 203/1982, che sono pacificamente ritenute inderogabili in peius dalle parti, a meno che le parti non vi abbiano derogato adottando le forme solenni previste dall'art. 45 Legge n. 203/1982, che ha modificato l'art. 23 Legge n.
118 dell'11/02/1971, ovvero nella sede amministrativa dell'Ispettorato provinciale dell'agricoltura e che, quindi, sono idonei a determinare l'eterointegrazione del contratto secondo il meccanismo di cui all'art. 1339 c.c.. In altri termini, dopo la sdemanializzazione, il contratto del 18/10/2006, per fatti concludenti, è stato posto dalle parti a base della regolamentazione del godimento dei terreni del patrimonio disponibile comunale.
Ne discende che la P.A. ha accettato la possibilità di proroga alla scadenza originaria dei 15 anni, sicché alla scadenza naturale del contratto del 2006, in mancanza di una tempestiva disdetta dell'ente locatore, il contratto è stato certamente rinnovato.
Allo stato, quindi, deve ritenersi che: l'ammontare del canone sia esattamente quello previsto dal contratto del 2006 come nel tempo maggiorato ai sensi dell'art. 3 del loro testo negoziale;
le richieste di maggiorazione del canone contenute nella nota del 23/02/2023 e nella successiva pervenuta il 17/06/2025, pertanto, sono illegittime, perché la P.A. ha determinato in via unilaterale il contratto di locazione in violazione del disposto dell'art. 1321 comma 1
c.c., secondo cui il contratto ha efficacia di legge tra le parti e può, quindi, essere modificato solo su accordo dei contraenti.
V. Le spese processuali seguono la soccombenza e sono liquidate - in base ai parametri di cui al D.M. n. 147/2022, secondo valori prossimi ai minimi data la semplicità delle questioni controverse e delle difese assunte dalle parti, in ragione del valore della controversia
(scaglione euro 0,1-1.100,00) – come in dispositivo.

PQM

reietta ogni altra domanda ed eccezione, così provvede:
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ACCOGLIE il ricorso presentato da e, per l'effetto, DICHIARA la validità Parte_4 del contratto di fitto di fondo rustico sottoscritto da con il Comune di Controparte_2
in data 18/10/2006, in cui il ricorrente è subentrato come conduttore giusta CP_1 determina n. 278/2016 dell'11/05/2016;
DICHIARA che il canone di fitto dovuto da per l'annata agraria Parte_1
2021/2022 è quello corrisposto l'anno precedente, oltre al 75% dell'aumento del costo della vita secondo indice ISTAT dell'anno precedente;

CONDANNA il alla rifusione delle spese processuali in favore CP_1 Controparte_1 del ricorrente, che liquida in complessivi euro 375,00 (di cui euro 332,00 per compenso professionale, euro 43,00 per contributo unificato), oltre spese generali al 15%, IVA e CNA come per legge, da distrarsi in favore degli avv. AR RI RU AT e ER
LI, dichiaratisi antistatari.
Così deciso in Matera nella Camera di consiglio del 17/12/2025.
Il Giudice relatore Il Presidente
Dott.ssa Antonia Quartarella Dott.ssa Tiziana Caradonio
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