Pubblicato il 01/04/2026

N. 06068/2026 REG.PROV.COLL.

N. 13515/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 74 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 13515 del 2024, proposto da
In Bio Società Cooperativa Agricola, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Dalfino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.P.A, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Arturo Cancrini, Francesco Vagnucci e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ope legis in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

per l'annullamento

del provvedimento GSE di esclusione da contributo NR (Parco Agrisolare);

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.P.A e di Ministero dell'Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 marzo 2026 il dott. EN RO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società odierna ricorrente, nell’ambito della propria attività economica, in data 27 settembre 2023 ha presentato richiesta di ammissione al contributo in conto capitale previsto per la realizzazione di impianti fotovoltaici da installare su edifici a uso produttivo nei settori agricolo, zootecnico e agroindustriale, da finanziare nell’ambito del PNRR, Missione 2, componente 1, investimento 2.2 “Parco Agrisolare”.

Nella compilazione di tale richiesta, per quanto di maggiore interesse, la società ha dichiarato « che il codice ATECO prevalente, connesso all’impresa, è il seguente: 01.63 » e « di rientrare nella seguente categoria di impresa: aziende agricole attive nella produzione primaria di cui alla Tabella 1A del Decreto ».

Il GSE, nell’ambito dei propri controlli di competenza, con provvedimento prot. GSEWEB/P20240772312 del 3 ottobre 2024 ha disposto - a seguito di istruttoria - l’esclusione della richiesta in questione giacché, il codice ATECO dichiarato dalla ricorrente risultava ricompreso fra quelli della Tabella (non 1A, bensì) 2A del Decreto Ministeriale.

1.1. Con ricorso notificato (al GSE e al Ministero DEAgricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste, quali Amministrazioni intimate) il 2 dicembre 2024 e depositato il 12 dicembre 2024, la società ha impugnato il predetto provvedimento, affidandosi ai motivi di censura così rubricati:

- « 1. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 24, 41, 97 e 113 della Costituzione. Violazione del Decreto Agrisolare e DEallegato Regolamento Operativo. Violazione e falsa applicazione della L. n. 241/1990. Violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza di derivazione UE. Violazione dei principi di trasparenza, imparzialità e buon andamento della azione amministrativa. Violazione dei principi di buona fede e correttezza. Violazione DEaffidamento del privato rispetto alla fruizione di benefici pubblici. Eccesso di potere per illogicità manifesta, contraddittorietà intrinseca, difetto di istruttoria e carente omessa motivazione, irragionevolezza e sproporzione. Sviamento »: la ricorrente sostiene che la sua richiesta sia stata illegittimamente esclusa in virtù di una causa ( i.e. : l’erronea dichiarazione della Tabella cui ricondurre il codice ATECO) non espressamente prevista dalla lex specialis e che, in ogni caso, il GSE avrebbe dovuto verificare la sussistenza dei presupposti sostanziali per l’ammissione della richiesta medesima anziché ritenere dirimente un’irregolarità formale;

- « 2. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 24, 41, 97 e 113 della Costituzione. Violazione del Decreto Agrisolare e DEallegato Regolamento Operativo. Violazione e falsa applicazione della L. n. 241/1990. Violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza di derivazione UE. Violazione dei principi di trasparenza, imparzialità e buon andamento della azione amministrativa. Violazione dei principi di buona fede e correttezza. Violazione DEaffidamento del privato rispetto alla fruizione di benefici pubblici. Eccesso di potere per illogicità manifesta, contraddittorietà intrinseca, difetto di istruttoria e carente omessa motivazione, irragionevolezza e sproporzione. Sviamento »: la ricorrente lamenta la lesione delle proprie garanzie partecipativo-difensive, non avendo il GSE né puntualmente esplicitato le possibili ragioni che avrebbero potuto condurre all’esclusione della richiesta, né proceduto agli ulteriori doverosi approfondimenti istruttori.

2. Le Amministrazioni intimate si sono costituite in resistenza.

3. Fissata udienza di discussione all’udienza pubblica del 16 dicembre 2025, parte ricorrente ha depositato una memoria con cui ha ribadito e sviluppato le proprie prospettazioni difensive.

Il GSE ha parimenti depositato una memoria al fine di dedurre l’infondatezza delle proposte censure, invocando perciò il rigetto del gravame.

3.1. Entrambe le parti hanno infine depositato repliche per controdedurre alle difese della rispettiva controparte.

4. A seguito del passaggio in decisione avvenuto all’esito della predetta udienza pubblica, con ordinanza n. 22982/2025 pubblicata il successivo 18 dicembre, emessa ai sensi DEart. 73, comma 3, secondo periodo, cod. proc. amm., « il Collegio ha rilevato che sussistono seri dubbi in ordine all’ammissibilità del ricorso, sotto un duplice profilo:

- per un verso, non consta in atti che parte ricorrente abbia notificato il ricorso ad almeno uno dei controinteressati, individuabili nei soggetti utilmente ammessi a godere del contributo (cfr., fra le ultime, T.A.R. Lazio, Sez. III-ter, ord. 27 novembre 2025, nn. 21405, 21416 e 21417);

- per altro (e in parte connesso) verso, non risulta che parte ricorrente abbia impugnato alcun EL dei beneficiari ammessi agli incentivi per cui è causa (sulla sussistenza di un rapporto di presupposizione fra l’esclusione dalla procedura e l’approvazione degli elenchi dei soggetti ammessi cfr., inter alias, T.A.R. Lazio, Sez. III-ter, 12 dicembre 2024, n. 22429, e T.A.R. Lazio, Sez. III-ter, 28 febbraio 2025, n. 4463) ».

Ha conseguentemente invitato le parti a presentare memorie su tali questioni rilevate d’ufficio, nonché fissato nuova udienza pubblica per l’ulteriore trattazione del ricorso.

5. Il GSE e la ricorrente hanno tempestivamente depositato memorie: il primo ha chiesto dichiararsi inammissibile il ricorso, mentre la seconda ha argomentato in ordine all’insussistenza di ragioni ostative ad una pronuncia sul merito, conseguentemente insistendo per l’accoglimento della proposta impugnazione.

6. All’udienza pubblica del 17 marzo 2026, il ricorso è stato nuovamente discusso e spedito in decisione.

7. Il Collegio ritiene di definire il giudizio ai sensi DEart. 74 cod. proc. amm., reputando sussistente l’inammissibilità del ricorso in particolare sotto il secondo dei su-richiamati profili rilevati d’ufficio (ancorché strettamente connesso al primo).

Al riguardo, può farsi esaurientemente rinvio al seguente precedente in cui un altro ricorso proposto in subiecta materia è stato dichiarato inammissibile « per omessa impugnazione degli elenchi recanti le graduatorie di ammissione ai benefici per cui è causa […].

[…] Sul punto, questa Sezione ha infatti avuto occasione di statuire come segue: «-l’eccezione di inammissibilità per omessa impugnazione DEelenco dei beneficiari ammessi agli incentivi è […] fondata;

-la procedura in esame si è caratterizzata per l’approvazione ministeriale, in data 18 dicembre 2023, di un elenco nominativo degli ammessi con indicazione del relativo contributo concesso […];

-il decreto del MASAF in questione […] ha natura presupposta rispetto all’esclusione impugnata ed era onere della ricorrente impugnarlo per coltivare l’interesse a ricorrere;

-siffatto provvedimento non impugnato palesa in modo chiaro la lesività della posizione argomentata in giudizio dalla ricorrente, perché dispone le ammissioni all’erogazione degli incentivi per la misura cui ha partecipato la società ricorrente, ed è legato al provvedimento impugnato da un rapporto di presupposizione (cfr. per un caso analogo, questo Tribunale, V, n. 9624 del 13 luglio 2022; I, n. 2007 del 14 febbraio 2020);

-sussiste, quindi, una condizione ostativa alla pronuncia sul merito della domanda.

In particolare, il Collegio ritiene di aderire al consolidato indirizzo giurisprudenziale, a proposito DEinammissibilità DEimpugnazione svolta unicamente avverso l’atto applicativo e conseguenziale, ove la dedotta illegittimità derivi dall’atto presupposto, non impugnato neanche contestualmente all’impugnazione DEatto consequenziale (TAR Campania, Napoli, III, 4228 del 24 luglio 2014).

Si è infatti precisato che se tra due atti amministrativi sorge un nesso di presupposizione perché l’uno (l’atto consequenziale, il secondo da adottarsi in ordine cronologico) non può essere emanato senza l’adozione del primo, l’omessa o tardiva impugnazione DEatto presupposto rende inammissibile il ricorso giurisdizionale proposto contro l’atto (TAR Puglia, Bari, II, 11 novembre 2010, n. 3901);

-l’inserimento nell’oggetto DEimpugnazione del ricorso di tutti gli atti “connessi, presupposti e consequenziali” è espressione meramente generica o di stile, inidonea a dimostrare l’intervenuta impugnazione (per giurisprudenza costante, cfr. Cons. Stato, VI, 3325 del 31 maggio 2006; V, 11 gennaio 2011 n. 80; VI, 26 maggio 2017, n.2482; TAR Friuli, I, 174 del 19 aprile 2019)» (così T.A.R. Lazio, Sez. III-ter, 12 dicembre 2024, n. 22429; negli stessi termini T.A.R. Lazio, Sez. III-ter, 28 febbraio 2025, n. 4463) » (T.A.R. Lazio, Sez. III-ter, 19 dicembre 2025, n. 23339).

7.1. Non si ravvisano ragioni per discostarsi dall’indirizzo ermeneutico costantemente seguito da questa Sezione, né possono condividersi quelle fornite da parte ricorrente.

7.1.1. In relazione al fatto che « in epigrafe del ricorso, fra gli atti gravati, [sia stato] indicato, in via di cautela, il decreto MASAF del 18.9.2024 contenente l’EL degli ammessi al secondo Bando Agrisolare » (pagg. 6-7 memoria ricorrente del 20 gennaio 2026), deve infatti osservarsi che « per pacifica giurisprudenza (ex multis Consiglio di Stato sez. V, 06/12/2023, n.10587) nel processo amministrativo il generico richiamo, nell'epigrafe del ricorso, alla richiesta di annullamento degli atti presupposti, connessi e conseguenti, o la mera citazione di un atto nel corpo del ricorso stesso non sono sufficienti a radicarne l'impugnazione, in quanto i provvedimenti impugnati devono essere puntualmente inseriti nell'oggetto della domanda e a questi devono essere direttamente collegate le specifiche censure; ciò perché solo l'inequivoca indicazione del petitum dell'azione di annullamento consente alle controparti la piena esplicazione del loro diritto di difesa » (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 11 febbraio 2025, n. 1099).

Ebbene, il richiamato EL (approvato con decreto MASAF del 18 settembre 2024) è stato esclusivamente citato nell’epigrafe del ricorso, ma avverso esso non sono state avanzate specifiche censure e non è consentito al Giudice desumerle implicitamente, in virtù dei princìpi di corrispondenza fra chiesto e pronunciato (art. 112 cod. proc. civ.) e della specificità dei motivi di gravame nel giudizio amministrativo (art. 40, commi 1, lett. d), e 2, cod. proc. amm.).

7.1.2. Il ricorrente, ancora, afferma che « l’eventuale caducazione del provvedimento di esclusione GSE qui gravato non potrebbe riverberare effetti reali su alcuna delle posizioni presenti in EL, avendo i soggetti ivi inclusi già posto in essere i lavori (entro 18 mesi dal 18.9.2024) ed essendo stati i finanziamenti disposti dal Bando già erogati, percepiti ed esauriti, dunque non più revocabili » (pag. 7 della sua memoria del 20 gennaio 2026).

Detta affermazione va condivisa ma, in ragione di ciò, da essa si trae conferma (anziché smentita) di una condizione ostativa ad una pronuncia sul merito: sarebbe stato necessario impugnare l’EL proprio affinché « l’eventuale caducazione del provvedimento di esclusione GSE qui gravato [potesse] riverberare effetti reali su alcuna delle posizioni presenti in [tale] EL », mentre la mancata impugnazione DEEL in questione osta alla produzione di siffatti effetti e non consente al ricorrente di ricavare alcuna utilità dall’eventuale accoglimento del ricorso.

Il fatto che « i soggetti ivi inclusi [abbiano] già posto in essere i lavori (entro 18 mesi dal 18.9.2024) » e che « i finanziamenti disposti dal Bando [siano stati] già erogati, percepiti ed esauriti » rileva su un piano meramente fattuale, mentre a livello giuridico l’impugnazione DEEL (e l’annessa doverosa estensione del contraddittorio ai soggetti inseritivi) avrebbe pienamente legittimato la revoca di finanziamenti che, in ipotesi, non avrebbero dovuto essere riconosciuti ed erogati (per avere quello del ricorrente, sempre in ipotesi, priorità cronologica).

7.1.3. Né, da ultimo, può indurre a conclusioni diverse il fatto che « sussist[a] l’interesse alla decisione in particolare ai fini DEazione di danno su cui si è espressa formalmente riserva » (pag. 8 memoria ricorrente del 20 gennaio 2026).

Una tale prospettazione risulta invocare (pur senza espresso richiamo) l’applicazione DEart. 34, comma 3, cod. proc. amm.

Tuttavia, come si è condivisibilmente osservato in giurisprudenza, « tale pronuncia è possibile laddove “nel corso del giudizio” l'annullamento non risulti “più utile” per il ricorrente: il tenore letterale della disposizione è chiaro nell’esigere che quantomeno al momento DEinstaurazione del giudizio l’interesse all’annullamento deve sorreggere il ricorso. Del resto, tale premessa è sottesa all’affermazione che lo strumento in parola “consente al medesimo privato di ricavare dal giudizio di impugnazione un'utilità residua, impeditiva della pronuncia in rito ex art. 35, comma 1, lett. c)” (Cons. Stato, Ad. Plen., 13 luglio 2022, n. 8), vale a dire della pronuncia di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse » (T.A.R. Liguria, Sez. II, 23 gennaio 2025, n. 76).

A fronte di un ricorso (che non sia divenuto improcedibile, ma) che è sin dall’origine inammissibile, come nella specie, il Giudice Amministrativo non dispone dunque del potere di accertare l’illegittimità DEatto impugnato a fini risarcitori: una tale illegittimità avrebbe potuto essere accertata se parte ricorrente avesse proposto (anche) la domanda risarcitoria e sarà suscettibile di accertamento qualora detta domanda dovesse essere – come consentito dall’art. 30, comma 5, cod. proc. amm. – eventualmente in seguito proposta in separato giudizio.

7.2. Il ricorso va dunque dichiarato inammissibile.

8. La chiusura in rito del giudizio nondimeno giustifica, eccezionalmente, la compensazione delle spese di lite fra tutte le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate fra tutte le parti.

La presente sentenza sarà eseguita dall'Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria della Sezione che ne darà comunicazione alle parti costituite.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AF LL, Presidente FF

Gabriele La Malfa Ribolla, Referendario

EN RO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EN RO	AF LL

IL SEGRETARIO