REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE DI NAPOLI, sez. lavoro
La dott.ssa Amalia Urzini in funzione di Giudice del lavoro, all'udienza del 07.05.2025 ha pronunciato la seguente sentenza nella causa iscritta al n.18469/2024 Ruolo Generale Lavoro e Previdenza
TRA

Parte_1 rapp.to e difeso dagli avv.ti Mario Florimonte ed Emilio Forrisi. ricorrente e
, in persona del Presidente di Giunta Regionale e legale rappresentante pro- Controparte_1 tempore rapp.ta e difesa dall'avv. Pasquale D'Onofrio. resistente oggetto: opposizione ingiunzione di pagamento. conclusioni: come in atti. ragioni di fatto e di diritto
Con ricorso depositato in data 16.08.2024 l'epigrafato ricorrente, dipendente del Consiglio
Regionale collocato in quiescenza con decorrenza dal febbraio 2013, Funzionario di Alta Professionale
Categoria D, ha proposto opposizione all'Ingiunzione di Pagamento emessa ai sensi dell'art. 2 del
R.D. 14 aprile 1910 n. 639, a lui notificata a mezzo del Servizio Postale in data 17.07.2024 con cui gli è stato ingiunto di pagare alla la somma di € 16.777,24 di cui € 15.560,66 per Controparte_1 debito principale ed € 1216,58 per interessi, in ragione della pretesa restituzione dei trattamenti economici erogati (sui quali è stata applicata una riduzione percentuale pari al 48,64%), ai sensi dell'art. 2, L.R. 20/2002 e/o L.R. 25/2003. Egli in punto di diritto, ha dedotto i seguenti rilievi: nullità
e/o annullabilità e/o improcedibilità dell'ingiunzione amministrativa di pagamento per carenza assoluta dei presupposti;
carenza del requisito dell'azione di indebito arricchimento, costituito dall'ingiusta locupletazione, avendo egli reso la prestazione lavorativa;
il difetto di motivazione
1

dell'atto; retroattività degli effetti della declaratoria di illegittimità costituzionale dell'art. 1, L.R.
25/2003, scaturenti dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 146/2019 e intangibilità dei diritti quesiti maturati;
la indispensabilità di tutela della buona fede del lavoratore;
l'intervenuta prescrizione della pretesa restitutoria e l'inefficacia agli effetti di interruzione della nota prot. 15140/u del 09/11/2020 notificata il 25.11.2020, in quanto sprovvista di un prospetto dal quale si evinca in che modo si pervenga all'importo in parola. Il ricorrente ha quindi rassegnato le seguenti conclusioni
“1. in via cautelare: Vorrà il Tribunale adito disporre inaudita altera parte la sospensione cautelativa dell'ingiunzione di pagamento, ovvero, in via subordinata, fissare udienza per la trattazione dell'istanza di sospensiva.

2. In via principale: dichiarare per i motivi su espressi l'avvenuta prescrizione del diritto alla ripetizione delle somme corrisposte dalla al dott. ;

3. Sempre in via Controparte_1 Parte_1 principale: accogliere il ricorso e revocare l'ingiunzione di pagamento notificata in data 17.07.2024 ad istanza dell giacché infondata in fatto ed in diritto, nonché sprovvista dei necessari requisiti della Controparte_1 certezza, liquidità ed esigibilità;

4. Con condanna della parte resistenza al pagamento di spese e competenze di lite oltre maggiorazione di legge, Cap ed Iva, in favore dei sottoscritti difensori dichiaratisi distrattari”.
È stata concessa dal Giudice di turno feriale, la sospensione dell'esecuzione dell'atto impugnato.
Indi, la costituitasi tempestivamente, ha dedotto la correttezza del Controparte_1 proprio operato;
ha resistito all'eccezione di prescrizione;
ha confutato l'erroneo utilizzo della procedura impugnata e ha concluso chiedendo di “rigettare la richiesta di sospensione dell'esecutività dell'ingiunzione di pagamento, in quanto priva dei requisiti del fumus boni juris e del periculum in mora;
in ogni caso dichiarare l'inammissibilità e/o infondatezza in fatto ed in diritto dell'azione proposta, con conseguente rigetto della domanda e conferma dell'ingiunzione di pagamento. Conseguenze di legge”.
All'udienza odierna, all'esito della camera di consiglio, il Giudicante ha deciso la causa con sentenza letta in udienza.
Il ricorso è parzialmente fondato e va pertanto accolto per quanto di ragione.
L'excursus -che ha condotto alla controversa pretesa restitutoria- è pacifico tra le parti.
Il ricorrente era stato assegnato alle strutture organizzative dell'organo consiliare di cui all'art. 2 della legge regionale n. 15/1989, e aveva altresì svolto attività di assistenza ai vari organi consiliari per le quali hanno percepito l'indennità disciplinata dall'art. 58, comma 4, L.R. 10/2001, così come introdotto dall'art. 1 della legge regionale n. 25/2003 e aveva svolto le attività di assistenza agli organi consiliari svolte dal personale di ruolo alle dipendenze del , Controparte_2 in modalità extraorario, quindi, al di fuori dell'orario normale di ufficio, trattandosi di attività extraistituzionali, come riconosciuto, del resto, dallo stesso in Controparte_2 più occasioni.
La Corte dei conti – Sez. regionale di controllo per la in sede di parifica di bilancio CP_1 sul rendiconto del 2015 e del 2016, rilevato l'avvenuto esborso di consistenti somme
2 complessivamente erogate al personale in servizio nel ruolo del Consiglio regionale a titolo di indennità previste dalle leggi regionali nn. 20/2002 e 25/2003, con ordinanza dell'8.10.2018 sollevava questione di costituzionalità di queste ultime, cui seguiva la declaratoria di incostituzionalità delle menzionate leggi, giusta sentenza della Corte costituzionale n. 146/2019.
A fondamento della propria decisione, la Corte Costituzionale rilevava che “le norme regionali richiamate, come è evidente, istituiscono nuovi fondi al fine di destinare risorse ulteriori al trattamento accessorio dei dipendenti regionali, con elargizioni indistinte destinate a tutto il personale comandato o di- staccato presso il Consiglio regionale (o presso organi dello stesso) e a quello in servizio presso le strutture organizzative del Consiglio, in ragione della mera attività di assistenza agli organi del Consiglio stesso. Nella relazione di accompagnamento alla decisione di parifica del rendiconto regionale relativo all'esercizio 2013, la
Sezione regionale di controllo per la aveva, non a caso, già segnalato che si tratta di indennità a CP_1 importo fisso, sganciata da considerazioni di rendimento. Tali previsioni, peraltro, non trovano riscontro nella contrattazione collettiva nazionale di comparto, cui il legislatore statale demanda la determinazione e l'assegnazione delle risorse destinate al trattamento accessorio dei dipendenti pubblici, anche al fine di premiare il merito e il miglioramento delle prestazioni dei dipendenti, come previsto in specie dall'art. 45, commi 3 e 3-bis, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche). Nella disciplina del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni la fonte collettiva assume caratteristiche peculiari, proprio perché fonte di rinvio governata da precisi vincoli di spesa. In ogni caso, i criteri che essa esprime per l'attribuzione delle risorse disponibili sono vincolanti. Alla luce di quanto previsto dalla contrattazione collettiva nazionale di comparto – che individua puntualmente le risorse aggiuntive da destinare alle politiche di sviluppo delle risorse umane e della produttività
(artt. 15 e 17 del contratto collettivo nazionale di lavoro sottoscritto il 1° aprile 1999, comparto Regioni e autonomie locali;
art. 31 del CCNL 22 gennaio 2004 del comparto Regioni e autonomie locali) e le àncora alla finalità di «promuovere effettivi e significativi miglioramenti nei livelli di efficienza e di efficacia degli enti e delle amministrazioni e di qualità dei servizi istituzionali mediante la realizzazione di piani di attività anche pluriennali e di progetti strumentali e di risultato basati su sistemi di programmazione e di controllo quali- quantitativo dei risultati» (così l'art. 17 del CCNL del 1° aprile 1999) – si conferma il contrasto delle norme regionali censurate con i parametri costituzionali evocati. Le norme regionali hanno introdotto la previsione di un nuovo trattamento economico accessorio per il personale regionale che, oltre a non essere coerente con i criteri indicati dai contratti collettivi di comparto, è innanzi tutto in contrasto con la riserva di competenza esclusiva assegnata al legislatore statale dall'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. in materia di ordinamento civile. A questa materia, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 175 e n. 72 del 2017; n. 257 del 2016; n. 180 del 2015; n. 269, n. 211 e n. 17 del 2014), deve ricondursi la disciplina del trattamento giuridico ed economico dei di-pendenti pubblici e quindi anche regionali,
«retta dalle disposizioni del codice civile e dalla contrattazione collettiva» nazionale, cui la legge dello Stato rinvia (sentenza n. 196 del 2018). Non è superfluo rimarcare che lo spazio della contrattazione decentrata e integrativa, individuato dall'art. 40, comma 3-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001 come sede idonea per la destinazione di risorse aggiuntive relative al trattamento economico accessorio colle-gato alla qualità del
3 rendimento individuale, è uno spazio circoscritto e delimitato dai contratti nazionali di comparto. La contrattazione non potrà che svolgersi «sulle materie, con i vincoli e nei limiti stabiliti dai collettivi nazionali, tra i soggetti e con le procedure negoziali che questi ultimi prevedono». Come questa Corte ha recentemente evidenziato «[i] due livelli della contrattazione sono […] gerarchicamente ordinati, in specie nel settore del lavoro pubblico, poiché solo a seguito degli atti di indirizzo emanati dal e diretti al per CP_3 CP_4
l'erogazione dei fondi, secondo quanto previsto dalla contrattazione collettiva nazionale, può aprirsi la sede decentrata e sotto-ordinata di contrattazione» (sentenza n. 196 del 2018). L'istituzione dei nuovi fondi, prevista dalle norme regionali in violazione della competenza legislativa esclusiva statale, ha determinato, quale inevitabile conseguenza, un aggravio della spesa per il personale regionale che, «per la sua importanza strategica, [costituisce] non già una minuta voce di dettaglio» nei bilanci delle amministrazioni pubbliche, ma
«un importante aggregato della spesa di parte corrente» (fra le altre, sentenza n. 108 del 2011). Tale spesa, non autorizzata dal legislatore statale e dunque non divenuta oggetto di rinvio alla contrattazione di comparto, non può trovare per ciò stesso legittima copertura finanziaria. Essa incide negativamente sull'equilibrio dei bilanci e sulla sostenibilità del debito pubblico, in violazione degli artt. 81 e 97, primo comma, Cost. Il nesso funzionale che connette la violazione della competenza statale in materia di «ordinamento civile» con la tutela del bilancio inteso quale bene pubblico viene in rilievo in modo netto nello specifico caso sottoposto al vaglio di questa Corte”.
Successivamente, la Corte dei conti emanava la Decisione n. 172/2019/PARI ed analoga
Decisione n. 217/2019/PARI con le quali non parificava il rendiconto di bilancio, imponendo, altresì, il recupero del credito dell'Amministrazione, relativo agli emolumenti non dovuti, nei confronti dei percettori delle somme, come espressamente indicato in dispositivo nonché nella parte motiva del provvedimento (in particolare pagg. nn. 12 e 13, lettere a), b) e c).
Pertanto, l'apprensione dei crediti erogati a tal titolo è divenuta illegittima e la pretesa restitutoria avanzata dalla , all'indomani di tali pronunce, si è quindi diretta a Controparte_1 quanti -come il ricorrente- risultavano avere percepito pacificamente emolumenti retributivi per attività lavorative svolte in base alle leggi regionali nn.20/2002 e 25/2003, poi dichiarate incostituzionali.
Ciò premesso, avuto riguardo alla fattispecie in oggetto, si è reso necessario attendere l'intervento della Consulta che ha fissato i principi cui l'ordinamento nazionale deve attenersi nell'interpretazione dell'art. 2033 c.c. con riferimento alle retribuzioni assertivamente indebite dei pubblici dipendenti e ha precisato in quali termini assume rilevanza il legittimo affidamento del percipiente, in relazione all'art. 1 Prot. addiz. CEDU e, di riflesso, all'art. 117, primo comma, Cost.
Vanno quindi esaminati i motivi di censura sollevati dal ricorrente.
In primo luogo, per il recupero dell'indebito, la nel caso in esame si è avvalsa della CP_1 procedura prevista e disciplinata dal R.D. n. 639 del 1910. E' stato osservato di recente che “lo
4 speciale procedimento disciplinato dal r.d. n. 639 cit. è utilizzabile, da parte della pubblica amministrazione, non solo per le entrate strettamente di diritto pubblico, ma anche per quelle di diritto privato, purché il credito in base al quale viene emesso l'ordine di pagare la somma dovuta sia certo, liquido ed esigibile restando affidata al giudice del merito la valutazione, in concreto, dell'esistenza dei suindicati presupposti (Cass.,Sez.
Un. , 25 maggio 2009, n. 11992 e successive conformi;
fra le più recenti, Cass. Sez. 3, 5 novembre 2024, n.
28447). 45. Successivo corollario del pari acquisito nella consolidata giurisprudenza, e al quale il TSAP si è conformato, è la definizione del credito certo e liquido che l'Amministrazione può pretendere con la ingiunzione di cui al r.d. n. 639 cit., vale a dire il credito fissato con atto amministrativo meramente ricognitivo di tariffe prestabilite in conformità alle norme legislative statali e regionali vigenti (Cass. sez. 3, 16 ottobre 2017, n.
24289)”. (cfr. Cassazione civile sez. un., 01/02/2025 n.2448).
Nel caso in esame, i crediti pretesi in restituzione sono liquidi e certi, in quanto corrispondenti agli emolumenti percepiti dal ricorrente a titolo di trattamenti economici.
In ogni caso, è stato correttamente osservato dalla Cassazione sezione lavoro, che “Questa
Corte ha da tempo posto il principio secondo cui il difetto delle condizioni di legittimità o di ammissibilità del ricorso alla procedura d'ingiunzione fiscale non esclude la necessità di un giudizio di merito sulla pretesa creditoria, atteso che nel giudizio di merito che fa seguito all'opposizione a tale ingiunzione l'oggetto del giudizio è rappresentato dalla fondatezza o meno del diritto di credito fatto valere dall'ente pubblico (Cass. n.
3706 del 1987 e, più recentemente, Cass. n. 8335 del 2003, richiamata dalla, sentenza impugnata). E poichè nel caso dell'ingiunzione fiscale, a differenza che nel giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo, non vi sono statuizioni concernenti le spese processuali che debbano essere caducate qualora l'ingiunzione medesima sia stata emessa al di fuori dei cast previsti dalla legge, deve concludersi che l'impugnazione dell'ingiunzione fiscale per soli motivi riguardanti il difetto delle condizioni di legittimità o ammissibilità del ricorso alla procedura di cui al R.D. n. 639 del 1910, ovvero per vizi di regolarità formale dell'atto, non è sorretta da alcun valido interesse ad impugnare” (cfr. Cassazione civile sez. lav., 20/06/2016 n.12674). Tale riscontro rende ininfluenti i vizi formali dedotti dal ricorrente avverso l'ingiunzione e dall'altro investe il Giudice, peraltro ordinario e quindi preposto all'accertamento del diritto sotteso alla pretesa impositiva della
PA, di valutare il merito della stessa, in applicazione del principio di ripartizione dell'onere probatorio.
Nel caso in esame, vertendosi in materia di indebito oggettivo, tale onere deve essere adempiuto dal percipiente che voglia conseguire l'irripetibilità delle somme ricevute. In tema di indebito previdenziale ma con principi applicabili anche ai crediti retributivi, la Cassazione ha affermato che
“per quel che attiene l'onere probatorio sulla ripetibilità dell'indebito previdenziale, la Suprema Corte ha graniticamente affermato che "In tema di indebito previdenziale, nel giudizio instaurato, in qualità d'attore, dal pensionato che miri ad ottenere l'accertamento negativo del suo obbligo di restituire quanto l'ente previdenziale abbia ritenuto indebitamente percepito, l'onere di provare i fatti costitutivi del diritto a conseguire la prestazione contestata, ovvero l'esistenza di un titolo che consenta di qualificare come adempimento quanto corrisposto, è a suo esclusivo carico" (Cass. SS.UU. n. 18046 del 4 agosto 2010, conf. Cass. sez. lav. 10.6.2019
n.15550). Tale principio si inserisce nel più ampio tema della ripartizione dell'onere probatorio in materia di indebito in relazione al thema decidendum, cioè al tipo di vizio che renderebbe il 5 pagamento sine causa. È stato osservato dalla Suprema Corte che “Ciò vuoi dire che se l'attore assume che il pagamento di cui chiede la restituzione venne eseguito in base ad un titolo nullo, egli deve provare tale nullità. Quando, invece, l'attore assuma che il pagamento di cui chiede la restituzione venne eseguito sine titulo, egli non dovrà far altro che allegare tale inesistenza del titolo, e sarà onere del convenuto provare, al contrario, l'esistenza d'una iuxta causa obligationis” (cfr. Cass. Corte di Cassazione, sez. III Civile, sentenza n. 19902/15).
L'illegittimità dell'apprensione, ascrivile alla categoria dell'indebito oggettivo, ha operato retroattivamente, ossia ex tunc. In proposito, va condiviso l'orientamento della Corte di Cassazione,
Sez. 3 - , Sentenza n. 3314 del 11/02/2020 secondo cui “questa Corte ha più volte affermato che
“l'indebito oggettivo si verifica o perché manca la causa originaria giustificativa del pagamento (“conditio indebiti sine causa”) o perché la causa del rapporto originariamente esistente è poi venuta meno in virtù di eventi successivi che hanno messo nel nulla o reso inefficace il rapporto medesimo (“conditio ob causam finitam”)”, e ciò secondo una “distinzione che risale al diritto romano”, e che “è ripresa dalla dottrina italiana, sulla base del nuovo testo dell'art. 2033 c.c. nel quale è stato trasfuso l'art. 1327 codice abrogato (1865) che stabiliva il principio della inefficacia degli atti privi di una “causa solvendi”” (così, in motivazione, Cass. Sez. 3, sent. 1 luglio 2005, n. 14084, Rv. 582690-01; in senso analogo già Cass. Sez. 3, sent. 20 dicembre 1974, n.
4378, Rv. 373059-01 e Cass. Sez. 3, sent. 22 settembre 1979, n. 4889, Rv. 401528-01). Nondimeno, se l'ipotesi della “conditio ob causam finitam” è ravvisabile, di regola, quando il credito risulti “venuto meno successivamente a seguito di annullamento, rescissione o inefficacia connessa ad una condizione risolutiva avveratasi” (Cass. Sez. 3, sent. 28 maggio 2013, n. 13207, Rv. 626695), a tali evenienze va equiparata quella verificatasi nel caso che occupa, ovvero la declaratoria di illegittimità costituzionale della norma disciplinante la quota di tariffa, del corrispettivo previsto per il servizio idrico, destinata a remunerare il servizio di depurazione, giacché è essa ad aver reso “indebito”, addirittura con effetto “ex tunc”, tale pagamento”.
Il limite all'azione recuperatoria è il consolidamento delle situazioni giuridiche intervenuto medio tempore. Nella sentenza della Corte costituzionale 11/02/2015 n. 10 è enunciato il principio secondo cui “E' pacifico che l'efficacia delle sentenze di accoglimento non retroagisce fino al punto di travolgere le «situazioni giuridiche comunque divenute irrevocabili» ovvero i «rapporti esauriti». Diversamente ne risulterebbe compromessa la certezza dei rapporti giuridici (sentenze n. 49 del 1970, n. 26 del 1969, n. 58 del 1967 e n. 127 del 1966). Pertanto, il principio della retroattività «vale […] soltanto per i rapporti tuttora pendenti, con conseguente esclusione di quelli esauriti, i quali rimangono regolati dalla legge dichiarata invalida» (sentenza n. 139 del 1984, ripresa da ultimo dalla sentenza n. 1 del 2014).”
Nel caso del ricorrente, non si verte in ipotesi di situazioni giuridiche comunque divenute irrevocabili, dal momento che l'unica situazione cessata è quella di fatto, ossia l'esaurimento del rapporto di lavoro alle dipendenze della mentre difetta nei suoi confronti l'accertamento CP_1 della sussistenza di diritti quesiti.
Il ricorrente invoca il legittimo affidamento riposto nella sicurezza giuridica nonché la fiducia nella permanenza nel tempo di un determinato assetto regolatorio, quali fattori impeditivi del
6 recupero dell'indebito, incidenti sulla buona fede dei percettori di tale trattamento e sulla convinzione della piena legittimità di tali previsioni;
inoltre valorizza l'esecuzione della prestazione lavorativa ritenendo che essa consente di escludere l'ingiustificato arricchimento del dipendente.
In ordine a tali questioni, si è pronunciata la Corte costituzionale nella sentenza n. 8/2023 osservando che “nell'ambito della ripetizione di indebiti retributivi e previdenziali erogati da soggetti pubblici, alla stregua dell'interpretazione dell'art. 1 Prot. addiz. CEDU (“«[o]gni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni» e la Corte EDU, valorizzando proprio la nozione di bene, ha ascritto a tale paradigma la tutela dell'affidamento legittimo («legitimate expectation»), situazione soggettiva dai contorni più netti di una semplice speranza o aspettativa di mero fatto («hope»), l'identificazione di una situazione di legitimate expectation non importa, nondimeno, per ciò solo l'intangibilità della prestazione percepita dal privato”.
Inoltre, la Consulta, in merito al profilo della proporzionalità dell'interferenza, in quanto sede del bilanciamento di interessi fra le esigenze sottese al recupero delle prestazioni indebitamente erogate e la tutela dell'affidamento incolpevole, unico profilo su cui si appuntano le censure della
Corte EDU, ha osservato che “la Corte EDU riconosce agli Stati contraenti un margine di apprezzamento ristretto, onde evitare che gravi sulla persona fisica un onere eccessivo e individuale, avuto riguardo al particolare contesto in cui si inquadra la vicenda…. In definitiva, la giurisprudenza della Corte EDU offre una ricostruzione dell'art. 1 Prot. addiz. CEDU vòlta a stigmatizzare interferenze sproporzionate rispetto all'affidamento legittimo ingenerato dall'erogazione indebita da parte di soggetti pubblici di prestazioni di natura previdenziale, pensionistica e non, nonché retributiva”.
La Corte costituzionale ha riscontrato che “l'ordinamento nazionale delinea un quadro di tutele che, se adeguatamente valorizzato, supera ogni dubbio di possibile contrasto fra l'art. 2033 cod. civ. e l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione al citato parametro convenzionale interposto…. e, avuto riguardo a materie esclusivamente retributive, ha osservato che “si annovera tra le tutele specifiche e particolarmente incisive, che escludono la ripetizione dell'indebito, la previsione di cui all'art. 2126 cod. civ., riferita a una prestazione di natura retributiva”, giungendo ad affermare che “11.- Al di fuori del raggio di disposizioni speciali che, nel campo delle prestazioni retributive, previdenziali e assistenziali, prevedono, nell'ordinamento italiano, l'irripetibilità dell'attribuzione erogata, opera, viceversa, la disciplina generale dell'indebito oggettivo, di cui all'art. 2033 cod. civ., secondo la quale: «[c]hi ha eseguito un pagamento non dovuto ha diritto di ripetere ciò che ha pagato. Ha inoltre diritto ai frutti e agli interessi dal giorno del pagamento, se chi lo ha ricevuto era in mala fede, oppure, se questi era in buona fede, dal giorno della domanda».
In relazione all'art. 2033 cc. e alla valorizzazione della posizione del percipiente in termini di affidamento legittimo, la Consulta ha affermato che “gli elementi che possono rilevare ex fide bona ai fini dell'individuazione di un affidamento legittimo riposto in una prestazione indebita erogata da un soggetto pubblico trovano, a ben vedere, riscontro in quelli di cui si avvale la Corte EDU per individuare una legitimate expectation…..conta in primis il tipo di relazione fra solvens e accipiens. Ed è palese che un soggetto pubblico facilmente ingenera, nell'accipiens-persona fisica, una fiducia circa la spettanza dell'erogazione effettuata, non
7 solo in ragione della sua competenza professionale, ma anche per il suo perseguire interessi generali. In ogni caso, neppure quanto detto sopra è sufficiente a delineare un affidamento, poiché ex fide bona rilevano sempre le circostanze concrete… Similmente la giurisprudenza della Corte EDU valorizza: il tipo di prestazioni erogate
(retributive o previdenziali), il carattere ordinario dell'attribuzione nonché il suo perdurare nel tempo, sì da ingenerare la ragionevole convinzione sul suo essere dovuta. Al contempo, l'affidamento legittimo presuppone sempre anche la buona fede soggettiva dell'accipiens, che, a sua volta, non può che evincersi da indici oggettivi. In questa stessa prospettiva, la Corte EDU dà rilievo: alla spontaneità dell'attribuzione o alla richiesta della stessa effettuata in buona fede, alla mancanza di un pagamento manifestamente privo di titolo o fondato su un mero errore di calcolo o su un errore materiale, nonché alla omessa previsione di una clausola di riserva di ripetizione”.
Quanto all'apparato rimediale approntato dall'ordinamento nazionale a sua difesa e quanto alla sua idoneità a evitare il contrasto con l'art. 1 Prot. addiz. CEDU e, di riflesso, una violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., la Corte costituzionale ha osservato che “Un primo fondamentale ruolo spetta alla categoria della inesigibilità, che si radica nella clausola generale di cui all'art. 1175 cod. civ., la quale - come già anticipato (punto 12) - impone ad ambo le parti del rapporto obbligatorio di comportarsi secondo correttezza o buona fede oggettiva. Tale canone di comportamento, inter alia, vincola il creditore a esercitare la sua pretesa in maniera da tenere in debita considerazione, in rapporto alle circostanze concrete, la sfera di interessi che fa riferimento al debitore. Di qui, la rilevanza che possono assumere, nell'attuazione del rapporto obbligatorio avente a oggetto la ripetizione dell'indebito, tanto lo stesso affidamento legittimo ingenerato nel percipiente, quanto le condizioni in cui versa quest'ultimo. Il primo accorgimento, imposto ex fide bona dalla sussistenza in capo all'accipiens di un affidamento legittimo circa la spettanza dell'attribuzione ricevuta, risiede nel dovere da parte del creditore di rateizzare la somma richiesta in restituzione, tenendo conto delle condizioni economico-patrimoniali in cui versa l'obbligato, che, ex abrupto, si trova a dover restituire ciò che riteneva di aver legittimamente ricevuto. La pretesa si dimostra dunque inesigibile fintantoché non sia richiesta con modalità che il giudice reputi conformi a buona fede oggettiva (ex multis, Consiglio di
Stato, sezione seconda, sentenza 10 dicembre 2020, n. 7889; parere 31 dicembre 2018, n. 3010; adunanza plenaria, sentenza 26 ottobre 1993, n. 11). Il rilievo che possono assumere le circostanze concrete e, in particolare, la considerazione delle condizioni personali del debitore hanno poi indotto gli interpreti a valorizzare anche forme ulteriori di inesigibilità, sia temporanea sia parziale, della prestazione. L'inesigibilità, in tal modo, attenua la rigidità dell'obbligazione restitutoria che, in quanto obbligazione pecuniaria, non vede operare - per comune insegnamento - la causa estintiva costituita dall'impossibilità della prestazione. In particolare,
l'inesigibilità non colpisce la fonte dell'obbligazione, ma funge da causa esimente del debitore, quando l'esercizio della pretesa creditoria, entrando in conflitto con un interesse di valore preminente, si traduce in un abuso del diritto”.
In conclusione, la Consulta ha enunciato il principio che “la clausola della buona fede oggettiva consente, sul presupposto dell'affidamento ingenerato nell'accipiens, di adeguare, innanzitutto, tramite la rateizzazione, il quomodo dell'adempimento della prestazione restitutoria, tenendo conto delle condizioni economiche e patrimoniali dell'obbligato. Inoltre, in presenza di particolari condizioni personali dell'accipiens e
8 dell'eventuale coinvolgimento di diritti inviolabili, la buona fede oggettiva può condurre, a seconda della gravità delle ipotesi, a ravvisare una inesigibilità temporanea o finanche parziale”.
Avuto riguardo al caso in esame, l'operato della che ha salvaguardato il Controparte_1 legittimo affidamento e la buona fede dei percipiendi, attraverso la riduzione percentuale del debito, limitato alla sola sorta capitale e solo dal 2019 il calcolo degli interessi legali, decisa ben prima della pronuncia della Corte Costituzionale (cfr. nota di novembre 2020 in prod. ), risulta conforme CP_1 ai principi elaborati dalla Consulta e non residua in favore del ricorrente alcuna possibilità di conseguire, per il tramite dell'invocata buona fede e della tutela del legittimo affidamento, la declaratoria di irripetibilità di quanto percepito.
Sul punto, va evidenziato che la Consulta ha precisato che le condizioni personali del debitore,
“ove correlate a diritti inviolabili, potrebbero far ritenere al giudice definitivamente giustificato anche un adempimento parziale, che solo in casi limite potrebbe approssimarsi alla totalità dell'importo dovuto” e con specifico richiamo ad alcune pronunce del Consiglio di Stato (Consiglio di Stato, sezione terza, sentenza 30 gennaio 1990, n. 57; danno applicazione a quanto sopra richiamato sezione sesta, sentenze 27 ottobre 2014, n. 5315; 12 dicembre 2002, n. 6787 e 28 maggio 2001, n. 2899) abbia rimarcato che va evitata una modalità della ripetizione ( e non la ripetizione stessa) che sia tale da compromettere le esigenze primarie dell'esistenza. In altri termini, solo “in presenza di particolari condizioni personali dell'accipiens e dell'eventuale coinvolgimento di diritti inviolabili, la buona fede oggettiva può condurre, a seconda della gravità delle ipotesi, a ravvisare una inesigibilità temporanea o finanche parziale”, ove detta aggettivazione non lascia margini di dubbio alla estrema residualità, con onere probatorio a carico dell'accipies, delle ipotesi in cui l'irripetibilità possa riguardare l'importo dovuto nella sua totalità.
Neanche conduce a risultati utili a parte ricorrente, l'art. 2126 c.c. a mente del quale “La nullità o l'annullamento del contratto di lavoro non produce effetto per il periodo in cui il rapporto ha avuto esecuzione, salvo che la nullità derivi dall'illiceità dell'oggetto o della causa. Se il lavoro è stato prestato con violazione di norme poste a tutela del prestatore di lavoro, questi ha in ogni caso diritto alla retribuzione”. La
Consulta nella sentenza n. 8/2023 afferma che “…si annovera tra le tutele specifiche e particolarmente incisive, che escludono la ripetizione dell'indebito, la previsione di cui all'art. 2126 cod. civ., riferita a una prestazione di natura retributiva. Il fondamento di tale speciale disciplina si rinviene, questa volta, nella causa dell'attribuzione, costituita da una attività lavorativa che è stata, di fatto, concretamente prestata, pur se si dimostra giuridicamente non dovuta. La peculiare protezione di simile causa attributiva, che si pone in termini sinallagmatici rispetto alla retribuzione indebita, giustifica, pertanto, sia la pretesa a conseguire il corrispettivo sia, qualora questo sia stato già erogato, l'irripetibilità del medesimo, a dispetto della nullità o dell'annullamento
(totale o parziale) del contratto di lavoro e persino in presenza di una illiceità dell'oggetto o della causa, ove siano state violate norme poste a tutela del lavoratore”.
Nella presente controversia, i fatti da cui dovrebbe desumersi la sussistenza dei menzionati presupposti della norma civilistica non sono stati neppure allegati, essendosi parte ricorrente
9 concentrata a richiamare giurisprudenza di legittimità in materia. In ogni caso, come chiarito dal
Giudice delle leggi nella sentenza n.8/2023 “L'art. 2126 cod. civ. costituisce, dunque, un presidio contro pretese restitutorie avanzate dal datore di lavoro, compresa la pubblica amministrazione (Corte di cassazione, sezione lavoro, ordinanze 5 novembre 2021, n. 32263 e 31 agosto 2018, n. 21523), ma a condizione che l'indebito retributivo corrisponda a una specifica prestazione, effettivamente eseguita (Corte di cassazione, sezione lavoro, ordinanza 23 novembre 2021, n. 36358). Per converso, la norma non trova applicazione qualora la prestazione si configuri quale mero aumento della retribuzione di posizione di un incarico dirigenziale e, dunque, non si ponga in una relazione sinallagmatica con una specifica prestazione lavorativa aggiuntiva, sì da comportare - dal punto di vista qualitativo, quantitativo e temporale - «il trasmodare dell'incarico originariamente attribuito in una prestazione radicalmente diversa» (Cass. ordinanza n. 36358 del 2021)”. Il principio enunciato dalla Consulta -attraverso il riferimento alla qualifica dirigenziale- è idoneo ad essere applicato anche al pubblico dipendente sprovvisto della qualifica dirigenziale, in relazione ai compensi accessori e/o aggiuntivi che accedono al trattamento economico fondamentale, per i quali vi è la riserva di legislazione nazionale, dal momento che valorizza, tra le caratteristiche tutte cumulativamente necessarie, l'elemento della novità della prestazione remunerabile, a prescindere dal ruolo ricoperto all'interno delle pubbliche amministrazioni.
Avuto riguardo al caso in esame, la circostanza -dedotta genericamente- che si è trattato di
“attività di assistenza agli organi consiliari svolte dal personale comandato presso i Controparte_2
le quali sono state, negli anni, regolarmente svolte in modalità extraorario, quindi, al di fuori
[...] dell'orario normale di ufficio, trattandosi di attività extraistituzionali” non risulta sufficiente ad individuare e a caratterizzare i compiti svolti, in termini radicalmente diversi -quantomeno sul piano qualitativo- rispetto alla mansione stabilmente ed ordinariamente disimpegnata dal ricorrente -peraltro neanche allegata-; né tampoco assume un valore probatorio esaustivo la documentazione prodotta per cui non ricorrono le condizioni, una volta venuta meno la regolare formalizzazione dell'incarico, per far prevalere, rispetto alla regola della onnicomprensività, anche ai sensi e per gli effetti dell'art. 2126
c.c., l'attività in concreto svolta, ove -rispetto a questa- siano in ipotesi previsti maggiori erogazioni retributive (cfr. Cass. 15 gennaio 2018, n. 752, conf. 32263/2021). Tali conclusioni consentono di escludere in radice anche i presupposti per l'invocata operatività dell'art. 2041 c.c., dal momento che l'impossibilità di sostenere un'autonoma remunerabilità delle attività svolte, impedisce di concretizzare un ingiustificato arricchimento da parte della P.A.
È possibile, da tale ricostruzione, addivenire alla conclusione che la ha Controparte_1 effettuato una sufficiente valorizzazione del legittimo affidamento del percipiente nel senso voluto dalla Corte Costituzionale (a mezzo della riduzione del debito), per cui deve affermarsi la legittimità delle trattenute disposte dalla a fini di recupero dell'indebito per cui è causa. CP_1
L'unico limite all'azione restitutoria è la consumazione della prescrizione.
10 Va detto in via preliminare che “per l'ipotesi della ripetizione di indebito non è prevista alcuna regola di prescrizione breve, va da sè l'applicazione ad essa, come correttamente ritenuto dalla Corte territoriale, della misura decennale (per il principio, in diversi ipotesi, v. Cass. 15 febbraio 2018, n. 3706; Cass., S.U., 2 dicembre 2010, n. 24418; Cass. 19 giugno 2008, n. 16612).” (cfr. Cassazione civile sez. lav., 05/11/2019
n.28436)
L'eccezione di prescrizione per il decorso del termine decennale per l'esercizio dell'azione restitutoria da parte della è parzialmente fondata e va pertanto accolta per quanto di CP_1 ragione.
A tale riguardo, va condiviso l'orientamento secondo cui “il termine per la ripetizione decorre dalla data del pagamento, e non dalla sentenza dichiarativa dell'illegittimità costituzionale (o della contrarietà all'ordinamento comunitario), in quanto il vizio di illegittimità costituzionale non ancora dichiarato costituisce una mera difficoltà di fatto all'esercizio del diritto assicurato dalla norma depurata dall'incostituzionalità e quindi non impedisce il decorso della prescrizione (art. 2935 c.c.), dovendo escludersi la decorrenza del termine prescrizionale solo dalla pubblicazione della pronuncia di incostituzionalità. (Nella specie la S.C. ha ritenuto che l'istanza di rimborso delle imposte di registro, ipotecarie e catastali e dell'Invim relative ad atti sottoposti a tassazione prima della sentenza della Corte cost. 10 maggio 1999 n. 154, andasse presentata entro tre anni dal giorno del pagamento, ai sensi dell'art. 77 del d.P.R. n. 131 del 1986)” (cfr. tra le altre Cass. 08/10/2010,
n. 20863).
L'illegittimità dell'apprensione, ascrivile alla categoria dell'indebito oggettivo, opera retroattivamente, ossia ex tunc. In proposito, va condiviso l'orientamento della Corte di Cassazione,
Sez. 3 - , Sentenza n. 3314 del 11/02/2020 secondo cui “questa Corte ha più volte affermato che
“l'indebito oggettivo si verifica o perché manca la causa originaria giustificativa del pagamento (“conditio indebiti sine causa”) o perché la causa del rapporto originariamente esistente è poi venuta meno in virtù di eventi successivi che hanno messo nel nulla o reso inefficace il rapporto medesimo (“conditio ob causam finitam”)”, e ciò secondo una “distinzione che risale al diritto romano”, e che “è ripresa dalla dottrina italiana, sulla base del nuovo testo dell'art. 2033 c.c. nel quale è stato trasfuso l'art. 1327 codice abrogato (1865) che stabiliva il principio della inefficacia degli atti privi di una “causa solvendi”” (così, in motivazione, Cass. Sez. 3, sent. 1 luglio 2005, n. 14084, Rv. 582690-01; in senso analogo già Cass. Sez. 3, sent. 20 dicembre 1974, n.
4378, Rv. 373059-01 e Cass. Sez. 3, sent. 22 settembre 1979, n. 4889, Rv. 401528-01). Nondimeno, se l'ipotesi della “conditio ob causam finitam” è ravvisabile, di regola, quando il credito risulti “venuto meno successivamente a seguito di annullamento, rescissione o inefficacia connessa ad una condizione risolutiva avveratasi” (Cass. Sez. 3, sent. 28 maggio 2013, n. 13207, Rv. 626695), a tali evenienze va equiparata quella verificatasi nel caso che occupa, ovvero la declaratoria di illegittimità costituzionale della norma disciplinante la quota di tariffa, del corrispettivo previsto per il servizio idrico, destinata a remunerare il servizio di depurazione, giacché è essa ad aver reso “indebito”, addirittura con effetto “ex tunc”, tale pagamento”.
Orbene, il ricorrente è risultato avere percepito gli importi pretesi in restituzione, nell'arco temporale dal 01.07.2009 al 01.04.20213 al netto della riduzione percentuale pari al 48,64%), per
11 un ammontare complessivo di € 16.777,24 di cui € 15.560,66 per debito principale ed € 1216,58 per interessi, in ragione della pretesa restituzione dei trattamenti economici erogati.
Antecedentemente alla notifica dell'ingiunzione di pagamento, il ricorrente ha ricevuto in data
25.11.2020 un atto a firma del Segretario Generale ad interim del Controparte_2
recante il seguente oggetto “atto di ripetizione del credito, da ingiustificato arricchimento, a
[...] seguito dell'annullamento del titolo per l'erogazione percepita, derivante dalla sentenza n. 146/2019 della
Corte Costituzionale che ha dichiarato l'incostituzionalità degli artt.li 2, comma 2, e 4 (recte: art. 2) della legge regionale dell n. 20/2002, e dell'art. 1, comma 1, legge regionale dell n. 25/2003, nella CP_1 CP_1 parte in cui il primo sostituisce il comma 2 e il secondo inserisce il comma 4 nell'art. 58 della legge regionale dell n. 10/2001. Esecuzioni delle decisioni della Corte dei Conti – Sez. controllo per l n. CP_1 CP_1
172/2019 e 217/2019”, informando lo stesso di aver proceduto alla determinazione delle somme erogategli, sine titulo, per il periodo 2009/2019, pari a complessivi € 31.991,48 comunicando, inoltre
“che, a seguito dei conteggi effettuati dall'UD bilancio e ragioneria, anche ai sensi dell'art. 150, comma l, del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito in legge 17 luglio 2020, n. 77, all'importo lordo, è stata applicata una riduzione percentuale pari al 48,64%. Il netto erogato da recuperare pertanto è determinato in euro 15.560,66. Detto importo è suscettibile di variazioni in aumento o diminuzione a seguito di ulteriori verifiche interne o di decisioni del giudice contabile”.
In proposito, quanto ai requisiti dell'atto interruttivo della prescrizione ex art. 2943 c..c., è pacifico in giurisprudenza che “Al fine di produrre effetti interruttivi della prescrizione un atto deve contenere, oltre alla chiara indicazione del soggetto obbligato (elemento soggettivo), l'esplicitazione di una pretesa e l'intimazione o la richiesta scritta di adempimento, idonea a manifestare l'inequivocabile volontà del titolare del credito di fare valere il proprio diritto, con l'effetto sostanziale di costituire in mora il soggetto indicato (elemento oggettivo). La valutazione circa la ricorrenza di tali presupposti - il secondo dei quali, pur richiedendo la forma scritta, non postula l'uso di formule solenni, né l'osservanza di particolari adempimenti -
è rimesso all'accertamento di fatto del giudice di merito ed è, pertanto, del tutto sottratto al sindacato di legittimità”. (cass. civ. sez. II, 31.5.2021 n. 15140; già in precedenza: cass. nn. 24656/2010,
17123/2015, 15174/2018, 18146/2020, 9016/2002, 23821/2010, 4605/2015, 29609/2018).
Orbene, la comunicazione del 25.11.2020, ad onta di quanto prospettato dal ricorrente, contiene una sufficiente enunciazione della causale della richiesta restitutoria e del periodo di riferimento che, pur essendo più ampio perché relativo al periodo 2009-2019, quindi eccedente la durata del rapporto di lavoro del ricorrente, va ragionevolmente inteso come riferibile alla data fino al 2013; inoltre è indicato per tale causale, l'ammontare dell'esborso ritenuto indebito dalla . CP_1
Rispetto alla data di notifica dell'atto (25.11.2020), risulta prescritto il periodo dal 01.07.2009 al 30.11.2010 e dall'ammontare complessivo delle retribuzioni percepite nel periodo considerato dalla
Regione, pari ad € 31.991,48, va detratto l'importo di € 9.928,00. Tale operazione è possibile in ragione della natura retributiva dei crediti e del loro pagamento mensile, incidente sul dies a quo dell'obbligo restitutorio che matura mese per mese.
12 Il capitale così ottenuto di € 22.063,48 ammonta, al netto della riduzione applicata dalla
, ad € 10.731,67 e, con gli interessi legali dal 01/06/2019 al 30/05/2024 pari ad € 838,27, CP_1
l'importo complessivo da restituire è pari per sorta capitale ed interessi legali, ad € 11.569,94
(10.731,67 + 838,27), limitatamente al periodo non prescritto.
Alla stregua delle suesposte considerazioni ed assorbita le restanti valutazioni in quanto non incidenti sull'esito del giudizio, il ricorso va accolto in parte e per l'effetto va ritenuta illegittima l'ingiunzione di pagamento limitatamente all'importo di € 5.207,30 e per il restante va dichiarato che il ricorrente è tenuto alla restituzione dell'importo di € 11.569,94 per sorta ed interessi (10.731,67
+ 838,27), dovendo darsi atto che per l'importo dovuto, l'ingiunzione è un atto esecutivo ai sensi dell'art. 229 d.lgs. 51/98 e del d.lgs. 150/2011.
L'esito del giudizio che ha dato luogo ad una reciproca parziale soccombenza e la particolarità delle questioni trattate rendono possibile la compensazione delle spese.

P.Q.M.

Accoglie il ricorso per quanto di ragione e per l'effetto, dichiara illegittima l'ingiunzione di pagamento emessa ai sensi dell'art. 2 del R.D. 14 aprile 1910 n. 639, prot. n. 12026/DIP0035/Reg.
Ing. del 26/06/2024, limitatamente all'importo di € 5.207,30, essendo il ricorrente tenuto alla restituzione dell'indebito in misura pari ad € 11.569,94 (10.731,67 per sorta + 838,27 per interessi); compensa le spese tra le parti.
Napoli, 07.05.2025
Il Giudice del lavoro
Dott.ssa Amalia Urzini
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