R.G. 49272 /2024
TRIBUNALE DI ROMA
Dodicesima Sezione Civile
All'udienza del 23/10/2025 innanzi al giudice dott. ssa CI De NA sono comparsi per parte appellante l'avv. Fabio Germani il quale si riporta all'appello e si riporte alle note scritte autorizzate già versate in atti insistendo nell'accoglimento dell'appello.
È presente per Roma capitale l'avv. Aurora Francesca Sitzia la quale discute riportandosi ai propri scritti difensivi.
Il giudice si ritira in camera di consiglio.
Il Giudice
CI De NA
All'esito della camera di consiglio, alle ore 19.15, assenti i procuratori delle parti allontanatisi dall'aula, viene data lettura del dispositivo, di seguito riportato unitamente all'esposizione delle ragioni in fatto e in diritto della decisione
Il Giudice
CI De NA
N. R.G. 49272/2024
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE DI ROMA
DODICESIMA SEZIONE CIVILE
Il Giudice dott. CI De NA;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile iscritta al n. r.g. 49272 /2024
PROMOSSA DA
, (C.F. ), domiciliato in VIA MATERA,23/A 00182 Parte_1 P.IVA_1
ROMA; rappresentato e difeso dall'avv. GERMANI FABIO giusta procura in atti.
APPELLANTE
CONTRO
(C.F. ), domiciliato in VIA DEL TEMPIO DI GIOVE 21 00186 CP_1 P.IVA_2
ROMA; rappresentato e difeso dall'avv. SITZIA AURORA FRANCESCA;

APPELLATA
CONCISA ESPOSIZIONE DEI FATTI E DELLE RAGIONI DELLA DECISIONE
Con rilevato che con ricorso depositato il 14.11.2024 parte appellante ha dedotto: “ La
[...]
, esercente pubblico servizio di noleggio da rimessa con conducente, con tempestivo Parte_1 ricorso, chiamava in giudizio innanzi al competente Giudice di Pace per ottenere CP_1
l'annullamento della Determinazione Dirigenziale n. 16275/2023/8/1/1 del 05/06/2023 emessa dal
Direttore del Dipartimento Economiche di a seguito del verbale CP_2 CP_1
56180009439 del 05/09/2018, redatto dalla Polizia di con il quale era stata CP_1 contestata la violazione della D.A.C. 66/14 art. ½ in quanto il trasgressore, con l'autobus di sua proprietà adibito ad attività di NCC, circolava all'interno della ZTL in Roma senza aver provveduto alla registrazione ed all'acquisto del permesso. La medesima società con tempestivo ricorso, chiamava in giudizio innanzi al competente Giudice di Pace per ottenere CP_1
l'annullamento della Determinazione Dirigenziale n. 16265/2023/8/1/1 del 05/06/2023 emessa dal Direttore del Dipartimento Economiche di a seguito del verbale CP_2 CP_1
56180009118 del 23/08/2018, redatto dalla Polizia di con il quale era stata CP_1 contestata la violazione della D.A.C. 66/14 art. ½ in quanto il trasgressore, con l'autobus di sua proprietà adibito ad attività di NCC, circolava all'interno della ZTL in Roma senza aver provveduto alla registrazione ed all'acquisto del permesso. A sostegno della propria opposizione deduceva a) che la Determinazione impugnata si basava su un precedente verbale, su un asserito e non provato accesso in una ZTL;
b) si trattava di una condotta (circolazione in ZTL senza permesso) disciplinata e già sanzionata direttamente dal Codice della Strada (art. 7 cds) tanto che la stessa aveva ricevuto un verbale di violazione del codice della strada. Quindi vi era la violazione dell'art. 1 L. 689/81 principio di legalità e principio di gerarchia delle fonti, in quanto condotta già sanzionata (peraltro violazione del principio di legalità rilevabile d'ufficio secondo Cass. 29427/2023), da una norma di rango primario che non poteva essere derogata da una norma regolamentare;
c) sanzione indeterminata ed in ogni caso illegittima;
d) violazione art. 1/11/16 L. 689/81 in relazione all'art. 5 co. 9 Delibera di A.C. n. 4/2020. Tutti i motivi di ricorso si intendono implicitamente richiamati. Si costituiva, quindi, in giudizio , in entrambi i procedimenti, la quale ribadiva la CP_1 legittimità della sanzione elevata deducendo che il potere di nell'applicare ad una CP_1 medesima condotta (circolazione/ingresso in ZTL) una sanzione prevista da un proprio regolamento, che individuava anche la fattispecie integrativa della condotta, le derivava dall'art. 7 bis, del
T.U.E.L. D.lgs. 267/2000 e concludeva per il rigetto del ricorso avversario”; rilevato che con sentenza n. 4117/2024 il giudice di pace di Roma ha così deciso i due giudizi riuniti dal giudice di pace (RG30705/2023 e 30815/2023) con cui erano stati iscritti i due ricorsi avverso le due indicate determine: “«[…] si rileva che l'opposizione viene proposta avverso un'ordinanza di ingiunzione la quale presuppone che la Pubblica Amministrazione, nella fattispecie il Direttore di abbia esaminato il merito della controversia sotteso al verbale e la legittimità della CP_1 normativa applicata. Ciò si evince dalla memoria difensiva depositata dalla Pubblica
Amministrazione nella quale, con specifico riferimento alle eccezioni proposte dalla Società opponente, si legge che, nell'atto di accertamento, la opponente medesima non rispettava quanto prescritto dalla normativa vigente in materia;
in particolare l'autobus di sua proprietà tg.EM895LW, adibito ad attività di NCC, circolava all'interno della ZTL in Roma senza aver provveduto alla registrazione ed all'acquisto del permesso necessario (si veda verbale in atti nonché comparsa di costituzione e risposta di e doc.ti ad essa allegati, nonché sentenza della scrivente CP_1
Giudice emessa nella causa R.G. 37336/2018 ed altre successive. Quanto alla eccepita illegittima applicazione del Regolamento Comunale, anziché dell'art. 7 Codice della Strada, si rileva che la fattispecie contestata non può farsi rientrare nell'art. 7 citato, il quale è applicabile esclusivamente alle autovetture, non agli autobus adibiti ad attività di noleggio con conducente per i quali, com'è noto, sussiste l'obbligo di munirsi del permesso di accesso nelle ZTL di in corso di CP_1 validità. A tale proposito, richiede agli NCC la preventiva comunicazione (in CP_1 autocertificazione), contenente l'osservanza e la titolarità dei requisiti di operatività della legge indicata, e dei dati relativi al singolo servizio per cui si inoltra la comunicazione e/o il pagamento di un importo di accesso ( cfr. in tal senso, Tribunale civile di Roma, Sez. XIII, sentenza 27 giugno 2019,
n. 13746); nessuna prova concernente la registrazione e l'acquisto del permesso necessario è stata fornita dal ricorrente. Quanto alla eccezione secondo cui la ricorrente non sarebbe stata posta in condizione di pagare in misura ridotta la sanzione, essendo stato indicato un importo in misura ridotta illegittimo, si ritiene che legittimamente abbia applicato alla presente CP_1 fattispecie l'art. 7 bis del TUEL il quale recita “salvo diversa disposizione di legge, per le violazioni delle disposizioni e dei regolamenti comunali e provinciali si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da 25 euro a 500 euro (…) il Giudice di Pace di Roma […] 1. Rigetta l'opposizione e conferma[va] la Determinazione Dirigenziale n. 16275/2023/8/1/1 e n. 16265/2023/8/1/1 nel pagamento della sanzione in ciascuna comminata (€ 500,00 oltre spese di notifica), e condannando la ricorrente al pagamento in favore di delle spese di Cancelleria che liquida in € CP_1
52,00»”; rilevato che costituendosi parte appellante ha dedotto, quali motivi di appello:
- ERRONEA VALUTAZIONE DELLE CIRCOSTANZE DI FATTO (ART ICOLI 115-116
C.P.C.); VIZIO DI MOTIVAZIONE (ART ICOLO 132, II COMMA, n. 4.); CONTRASTO
CON NORME DI LEGGE DI RANGO PRIMARIO (ARTICOLO 113, I COMMA, C.P.C.):
“sull'applicazione dell'art. 7 c.d.s. alla fattispecie di cui in causa e sull'erronea applicazione dell'art. 7bis D.lgs 267/2000” in quanto: “Il primo giudice erra nel ritenere che l'art. 7 c.d.s. si applichi alle sole autovetture e non agli autobus (…) Appare di tutta evidenzia che tra i veicoli a motore vadano identificati sia le autovetture che gli autobus e che pertanto trattasi di motivazione del tutto errata nei presupposti” e in quanto: “il Consiglio Di Stato, massimo organo della giustizia amministrativa, nella sentenza n. 7330/2024 del 04/09/2024 (pag. 30 e ss) (DOC. 6 – 01) ha confermato quanto già dedotto dalla appellante nel proprio ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, ovvero che era inibito a sanzionare CP_1 una medesima condotta applicando sia il codice della strada che il regolamento comunale, poiché la seconda sanzione era illegittima (…) Tale principio era stato espresso anche dalla
Corte di Cassazione che, con Ordinanza n. 29427 del 23 ottobre 2023 (DOC. 6 -02), nel solco di un orientamento consolidato, al quale il Collegio ha dato continuità ha affermato che
“l'art. 1 Legge 689/81 avendo recepito anche per le sanzioni amministrative il principio di legalità, impedisce che sanzioni siffatte possano essere direttamente comminate da disposizioni contenute in fonti normative subordinate, quale un regolamento comunale o ordinanza del Sindaco (…) Ora, nel caso di specie la sanzione è applicata sulla violazione dell'art. 1 comma 2 della stessa Delibera 66/2014 a cui fa seguito la sanzione (art. 11 comma
2 come modificato dalla Delibera di A.c. n. 31/2015), ma manca del tutto il riferimento alla fonte primaria (Legge), in quanto con il Regolamento è stata introdotta sia la fattispecie sanzionata che la specifica sanzione, mancando qualsiasi riferimento ad una fonte di rango superiore ”;
- ERRONEA VALUTAZIONE DELLE CIRCOSTANZE DI FATTO (ART ICOLI 115-116
C.P.C.); VIZIO DI MOTIVAZIONE (ART ICOLO 132, II COMMA, n. 4.) ; CONTRASTO
CON NORME DI LEGGE DI RANGO PRIMARIO ART. 1/11/16 L. 689/81 –
REGOLAMENTO PER L'APPLICAZIONE DELLE SANZIONI EX LEGGE 681/81 N.
4/20 – ART. 5/comma 9); rilevato che l'appello così conclude: “IN VIA PRINCIPALE: “dichiarare nulle e/o annullare, previa disapplicazione dell'apparato sanzionatorio di cui alla D.A.C. 66/2014, le determinazioni
Dirigenziali n. 16275/2023/8/1/1 emessa il 05/06/2023 e la n. 16265/2023/8/1/1 del 05/06/2023, in quanto illegittime poiché elevate in contrasto con l'articolo 7bis D.lgs. 267/2000 e con l'articolo 7
c.d.s; IN VIA SECONDARIA: “ dichiarare nulla e/o annullare le determinazioni Dirigenziali n.
16275/2023/8/1/1 emessa il 05/06/2023 e la n. 16265/2023/8/1/1 del 05/06/2023 in quanto illegittime poiché elevate in contrasto con il regolamento di n. 4/20, nonché perché infondate CP_1 nel merito. Con vittoria di spese, diritti e onorari del doppio grado di giudizio, da distrarsi in favore del sottoscritto procuratore che si dichiara antistatario»; rilevato che Roma capitale si è costituita deducendo: a) L'INAMMISSIBILITÀ DELL'APPELLO E
LA NULLITÀ DELLA CITAZIONE PER ECCESSIVA GENERICITÀ DELLA DOMANDA E
PER VIOLAZIONE DEL DIRITTO ALLA DIFESA DEL CONVENUTO;
b) NEL MERITO:
ERRONEA, VALUTAZIONE DELLE CIRCOSTANZE DI FATTO (ARTICOLI 115-116 C.P.C.);
VIZIO DI MOTIVAZIONE (ARTICOLO 132, II COMMA, n. 4); CONTRASTO CON NORME DI
LEGGE DI RANGO PRIMARIO (ARTICOLO 113, I COMMA, C.P.C.); ERRONEA
VALUTAZIONE DELLE CIRCOSTANZE DI FATTO (ARTICOLI 115-116 C.P.C.); VIZIO DI
MOTIVAZIONE (ARTICOLO 132, II COMMA, n. 4); CONTRASTO CON NORME DI LEGGE
DI RANGO PRIMARIO ART, 1/11/16 L. 689/81 – REGOLAMENTO PER L'APPLICAZIONE
DELLE SANZIONI EX LEGGE 681/81 N. 4/20 – ART. 5/comma 9); rilevato che la comparsa così conclude: “rigettare l'appello poiché infondato in fatto e diritto e, per converso, confermare la sentenza del Giudice di Pace di Roma n. 4117/2024. Con vittoria di spese, competenze e onorari, come per legge. In subordine, nella denegata e non creduta ipotesi di accoglimento della domanda di controparte, disporre la compensazione integrale delle spese di lite fra le parti”; ritenuto che l'appellante non aveva -in primo grado- formulato questioni in ordine alla sanzione amministrativa comminata ex art.7 c.d.s. di tal che sono irrilevanti, a riguardo, le considerazioni espresse dal giudice di pace;
ritenuto -quanto alla questione relativa all'adozione di sanzioni con determine dirigenziali- che, come già osservato dall'intestato ufficio: “L'esame del primo motivo di appello rende necessario verificare la legittimità della doppia imposizione sanzionatoria per la medesima condotta. Al riguardo, deve rilevarsi che: - la condotta sanzionata si riferisce al transito non autorizzato con bus all'interno di ZTL;
- tale condotta è sanzionata dalla normativa primaria, e segnatamente dall'art. 7 del Codice della strada (con normativa e correlativa sanzione applicabile indifferentemente ad autoveicoli e bus); - la determinazione oggetto della presente impugnazione si fonda invece sui regolamenti comunali, che pongono, quale bene giuridico da tutelare, quello della salubrità dell'ambiente (la norma regolamentare è individuata, nel provvedimento impugnato, nella DCC
37/2010, art. 10; le parti, nell'ulteriore sviluppo dialettico, individuano tale disciplina regolamentare nella Delibera dell'Assemblea Capitolina n.66/2014, così come integrata dalla Deliberazione del
Commissario Straordinario n.31/2015; non si rinvengono in atti copia delle citate delibere. Può comunque ritenersi pacifico tra le parti che la normativa secondaria in argomento è quella che disciplina l'accesso in ZTL e sanziona, per quanto qui interessa, l'accesso dei bus turistici nelle zone a traffico limitato senza aver provveduto all'acquisto e alla registrazione del permesso, come avvenuto nel caso di specie in data 21.6.2018); - premessa la riserva di legge in materia sanzionatoria (cfr. art. 1 L. n. 689/1981), individua la fonte primaria nell'art. 7 bis CP_1 del d.lgs. 267 del 2000, il quale, al comma 1, prevede “Salvo diversa disposizione di legge, per le violazioni delle disposizioni dei regolamenti comunali e provinciali si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da 25 euro a 500 euro”; - deve tuttavia darsi atto della recente (e condivisibile) sentenza del Consiglio di Stato, n. 7330/2024, nella quale si è ritenuta illegittima la imposizione di doppia sanzione sia ai sensi dell'art. 7 del codice della strada, che della DAC n.
55/2018, la quale irroga una sanzione pecuniaria nei confronti di chiunque acceda alle zone ZTL Parte
“senza aver provveduto alla registrazione e all'acquisto del permesso /autorizzazione” (come nel caso di specie); - come evidenziato anche dal Giudice amministrativo, l'art. 7 bis del T.U.E.L., nel prevedere la possibilità, per i regolamenti comunali e provinciali, di applicare una sanzione amministrativa pecuniaria da 25 a 500 euro, fa salva l'eventuale “diversa disposizione di legge”, che nel caso di specie si rinviene proprio nell'art. 7 del codice della strada;
- deve desumersene che non è consentito al sanzionare una seconda volta la condotta che già costituisce oggetto di CP_3 sanzione da parte di fonte primaria (quale è il codice della strada), rimanendo priva di fondatezza la tesi sostenuta da – e cioè la legittimità della doppia sanzione stante la duplice CP_1 offensività della medesima condotta” (cfr. sentenza 14587/2025 che ha definito il procedimento fra le medesime parti iscritto al RG 43550/2024); ritenuto che le motivazioni espresse dalla pronuncia indicata meritano integrale condivisione e recepimento nella presente sede;
ritenuto quindi che l'appello va quindi accolto con conseguente riforma della sentenza impugnata;

ritenuto che

le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo tenuto conto dell'esiguità processuale svolta;

P.Q.M.


Il Tribunale di Roma, definitivamente pronunciando il giudizio, in accoglimento dell'appello ed in riforma della sentenza del Giudice di Pace di Roma 4117/2024, così provvede:
ANNULLA le determine dirigenziali n. 16275/2023/8/1/1 emessa il 05/06/2023 e la n.
16265/2023/8/1/1;
NA parte appellata alla refusione delle spese di lite in favore della parte appellante che liquida per il primo grado, in 240,00 euro per compensi e per il grado di appello, in 362,00 euro per compensi. Oltre, per entrambi i gradi, spese di iscrizione della causa a ruolo, spese generali, IVA e
Cassa. Somme distratte in favore del procuratore dichiaratosi antistatario
Così deciso in Roma all'esito della camera di consiglio del 23/10/2025
IL GIUDICE
CI De NA