Ruolo Generale n. 15738/2023
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE DI NAPOLI
X sez., in composizione monocratica, in persona del giudice dott.ssa Isabella Martuscelli, ha pronunciato la seguente
SENTENZA nella causa civile iscritta al numero di ruolo generale sopra riportato in data 17.07.2023, promossa con atto di citazione notificato in data 07.07.2023 da
, nato a [...] il [...], cod. fiscale , Parte_1 C.F._1 elettivamente domiciliata in Napoli, alla via Giordano Bruno n. 156, presso lo studio degli Avv.ti
GI Di NN e AN Di NN, che lo rappresentano e difendono in virtù di procura in calce all'atto di citazione
ATTRICE - OPPONENTE contro
, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, cod. Controparte_1 fiscale n. , elettivamente domiciliata in Napoli, via S. Lucia n. 81, rappresentata e P.IVA_1 difesa dall'Avv. Maria Filomena Luongo in virtù di procura generale alle liti in atti
CONVENUTA - OPPOSTA
OGGETTO: opposizione avverso ingiunzione “fiscale” ex art. 2 r.d. n. 639/1910
Conclusioni per l'opponente riportate nella depositata memoria ex art. 189 c.p.c.: … “IN VIA
PRELIMINARE: (i) sospendere l'efficacia esecutiva dell'Ingiunzione di pagamento prot. n.
0009217/i del 29.05.2023 notificata al sig. in data 08.06.2023; NEL MERITO: Parte_1
(ii) dichiarare la nullità, annullabilità, inefficacia dell'Ingiunzione di pagamento prot. n.
0009217/i del 29.05.2023 notificata al sig. in data 08.06.2023 ed in ogni caso Parte_1 dichiararne l'infondatezza nel merito, la prescrizione delle pretese e l'erroneità delle stesse nel quantum;
”
Conclusioni per l'opposta riportate nella depositata memoria ex art 189 c.p.c.: “CONCLUDE per il rigetto delle domande, con il favore delle spese”
MOTIVAZIONE IN FATTO ED IN DIRITTO
§ 1. La presente causa ha ad oggetto l'opposizione avverso l'ingiunzione prot. 0009217/i, emessa in data 09.05.2023, ex art. 2 del regio decreto n. 639 del 1910, e notificata in data
08.06.2023, con cui il direttore della Direzione generale risorse umane del Parte_2
ha ingiunto a il pagamento di € 15.401,31 a titolo di
[...] Parte_1 restituzione degli emolumenti versati in suo favore nel periodo in cui era stato comandato presso gli uffici del medesimo. Parte_2
Secondo quanto si legge nell'ingiunzione: - gli emolumenti richiesti in restituzione furono pagati all'attore in forza di quanto previsto dall'art. 2 della legge regionale 03/09/2002, n. 20 e dall'art. 1, comma 1, della legge regionale 12/12/2003, n. 25; - le suddette disposizioni sono state dichiarate incostituzionali con sentenza della Corte Costituzionale n. 146 del 08/05/2019;
- il venir meno del titolo legislativo in base al quale furono eseguiti i pagamenti ha determinato un ingiustificato arricchimento del dipendente;
- le somme pagate devono essere recuperate ex art. 2033 cod. civ..
In punto di fatto, l'opponente ha precisato di essere stato comandato presso il
[...]
nel periodo compreso tra ottobre del 2011 e giugno 2015 e non ha Parte_2 contestato di aver ricevuto il trattamento accessorio previsto dalle due disposizioni regionali poi dichiarate illegittime, ma ha replicato che i predetti emolumenti costituivano il corrispettivo di prestazioni rese al di fuori del normale orario di lavoro. In particolare, l'attore ha dedotto di aver svolto “attività extra orario di lavoro di assistenza all'organo consiliare”.
Il ha poi esposto una serie di doglianze in diritto avverso l'ingiunzione – doglianze Parte_1 che verranno di seguito esaminate - ed ha concluso per l'accertamento della non debenza delle somme richieste, con conseguente illegittimità dell'ingiunzione di pagamento.
La si è costituita, contrastando le ragioni addotte da controparte, Controparte_1 richiamando la documentazione in atti, da cui risultavano le somme percepite dal a Parte_1 titolo di trattamento accessorio ai sensi delle leggi regionali in precedenza indicate, e concludendo per il rigetto dell'opposizione.
In assenza di istruttoria, la causa è stata riservata in decisione in data 08.02.2024, con la concessione degli ordinari termini di legge per il deposito degli scritti difensivi conclusionali.
*****
§ 2. In via preliminare, è opportuno riportare le due norme in base a cui il ha Parte_1 percepito il trattamento accessorio, ora chiesto in restituzione dalla regione ed CP_1 illustrare i motivi per cui sono state dichiarate incostituzionali.
L'art. 2, della legge regionale della n. 20 del 03.09.2002, ha modificato il comma 2 CP_1 dell'art. 58 della legge regionale della n. 10 dell'11.08.2001, sostituendolo con la CP_1 seguente disposizione: “È istituito un fondo per il personale comandato o distaccato, in servizio presso le strutture di cui agli articoli 9 e 14 della legge regionale 15/89, ivi compreso l'autoparco, così come regolamentato con delibera dell'Ufficio di Presidenza 1 agosto 2000, n.
33, con le seguenti finalità: a) risorse per il trattamento economico accessorio da attribuire con le stesse quantità e modalità di erogazione del salario accessorio previsto dai Contratti
Collettivi Decentrati Integrativi del personale di ruolo del Consiglio regionale;
b) risorse per l'incremento dell'attività istituzionale e per l'assistenza agli organi, integrative a quelle previste dalla lettera a”.
L'art. 1, comma 1, della legge regionale della n. 25 del 12/12/2003 ha aggiunto un CP_1 quarto comma all'art. 2 della legge regionale della n. 20 del 2002, introducendo la CP_1 seguente disposizione: “È istituito un ulteriore fondo per il personale in servizio presso le strutture organizzative di cui alla legge regionale 25 agosto 1989, n.15, articolo 2, al fine di assegnare risorse per l'assistenza agli organi istituzionali per l'incremento dell'attività anche legata ai processi di riforma in atto consequenziali alle modifiche del titolo V della Costituzione
- parte II che hanno attribuito alle Regioni nuove potestà amministrative e legislative”.
La questione di legittimità costituzionale delle suddette norme è stata sollevata dalla Corte dei
Conti, sezione regionale di controllo per la nell'ambito del giudizio di parificazione CP_1 dei rendiconti generali della per gli esercizi finanziari 2015 e 2016. Controparte_1
Con sentenza n. 146 del 19/06/2019, la Corte Costituzionale ha dichiarato “l'illegittimità costituzionale dell'art. 2 legge della 3 settembre 2002, n. 20 (Modifiche ed Controparte_1 integrazioni alle leggi regionali 16 maggio 2001, n. 7 e 11 agosto 2001 n. 10 - Disposizioni in materia di personale), nella parte in cui sostituisce il comma 2 dell'art. 58, della legge della
11 agosto 2001, n. 10 (Disposizioni di finanza regionale anno 2001), e Controparte_1 dell'art. 1, comma 1, della legge della 12 dicembre 2003, n. 25 (Modifiche Controparte_1 ed integrazioni alla legge regionale 3 settembre 2002, n. 20 - Disposizioni in materia di personale), nella parte in cui aggiunge il comma 4 al medesimo art. 58 della legge reg.
n. 10 del 2001” (in realtà, come in precedenza rilevato, il comma 4 è stato aggiunto CP_1 all'art. 2 della legge regionale n. 20 del 2002).
Di seguito si riportano alcuni passaggi della sentenza della Corte Costituzionale, utili a comprendere la natura dei trattamenti erogati e le ragioni per le quali le norme sono state dichiarate non conformi alla Costituzione (l'enfasi è aggiunta dallo scrivente).
“Le norme regionali richiamate, come è evidente, in istituiscono nuovi fondi al fine di destinare risorse ulteriori al trattamento accessorio dei dipendenti regionali, con elargizioni indistinte destinate a tutto il personale comandato o distaccato presso il
Consiglio regionale (o presso organi dello stesso) e a quello in servizio presso le strutture organizzative del Consiglio, in ragione della mera attività di assistenza agli organi del Consiglio stesso. Nella relazione di accompagnamento alla decisione di parifica del rendiconto regionale relativo all'esercizio 2013, la Sezione regionale di controllo per la aveva, non a caso, già segnalato che si tratta di indennità a importo fisso, CP_1 sganciata da considerazioni di rendimento. Tali previsioni, peraltro, non trovano riscontro nella contrattazione collettiva nazionale di comparto, cui il legislatore statale demanda la determinazione e l'assegnazione delle risorse destinate al trattamento accessorio dei dipendenti pubblici, anche al fine di premiare il merito e il miglioramento delle prestazioni dei dipendenti, come previsto in specie dall'art. 45, commi 3 e 3-bis, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche). Nella disciplina del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni la fonte collettiva assume caratteristiche peculiari, proprio perché fonte di rinvio governata da precisi vincoli di spesa. In ogni caso, i criteri che essa esprime per
l'attribuzione delle risorse disponibili sono vincolanti. […] Le norme regionali hanno introdotto la previsione di un nuovo trattamento economico accessorio per il personale regionale che, oltre a non essere coerente con i criteri indicati dai contratti collettivi di comparto, è innanzi tutto in contrasto con la riserva di competenza esclusiva assegnata al legislatore statale dall'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost. in materia di ordinamento civile. A questa materia, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 175 e n. 72 del 2017; n. 257 del
2016; n. 180 del 2015; n. 269, n. 211 e n. 17 del 2014), deve ricondursi la disciplina del trattamento giuridico ed economico dei dipendenti pubblici e quindi anche regionali, «retta dalle disposizioni del codice civile e dalla contrattazione collettiva» nazionale, cui la legge dello
Stato rinvia (sentenza n. 196 del 2018). Non è superfluo rimarcare che lo spazio della contrattazione decentrata e integrativa, individuato dall'art. 40, comma 3-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001 come sede idonea per la destinazione di risorse aggiuntive relative al trattamento economico accessorio collegato alla qualità del rendimento individuale, è uno spazio circoscritto
e delimitato dai contratti nazionali di comparto. La contrattazione non potrà che svolgersi
«sulle materie, con i vincoli e nei limiti stabiliti dai collettivi nazionali, tra i soggetti e con le procedure negoziali che questi ultimi prevedono». Come questa Corte ha recentemente evidenziato «[i] due livelli della contrattazione sono [...] gerarchicamente ordinati, in specie nel settore del lavoro pubblico, poiché solo a seguito degli atti di indirizzo emanati dal
Ministero e diretti all'ARAN per l'erogazione dei fondi, secondo quanto previsto dalla contrattazione collettiva nazionale, può aprirsi la sede decentrata e sotto-ordinata di contrattazione» (sentenza n. 196 del 2018). L'istituzione dei nuovi fondi, prevista dalle norme regionali in violazione della competenza legislativa esclusiva statale, ha determinato, quale inevitabile conseguenza, un aggravio della spesa per il personale regionale che, «per la sua importanza strategica, [costituisce] non già una minuta voce di dettaglio» nei bilanci delle amministrazioni pubbliche, ma «un importante aggregato della spesa di parte corrente» (fra le altre, sentenza n. 108 del 2011). Tale spesa, non autorizzata dal legislatore statale e dunque non divenuta oggetto di rinvio alla contrattazione di comparto, non può trovare per ciò stesso legittima copertura finanziaria. Essa incide negativamente sull'equilibrio dei bilanci e sulla sostenibilità del debito pubblico, in violazione degli artt. 81 e
97, primo comma, Cost. Il nesso funzionale che connette la violazione della competenza statale in materia di «ordinamento civile» con la tutela del bilancio inteso quale bene pubblico viene in rilievo in modo netto nello specifico caso sottoposto al vaglio di questa Corte”.
§ 2.1. A seguito della pronunzia di incostituzionalità, la Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la non ha parificato, limitatamente al solo rendiconto 2016, le poste CP_1 passive inerenti ai trasferimenti al Consiglio regionale in relazione alle somme previste dalle previsioni normative dichiarate incostituzionali.
La ha quindi intrapreso le azioni di recupero degli emolumenti versati. CP_1
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§ 3. Prima di esaminare i motivi di opposizione, va rilevato che, per effetto della pronuncia di incostituzionalità, sono venute meno le norme giuridiche che legittimavano la corresponsione degli emolumenti economici accessori in favore dei comandati presso il Consiglio Regionale. Di conseguenza, poiché, ai sensi dell'art. 136 Cost. e dell'art. 30 della legge 03.11.1953, n. 87, le sentenze di accoglimento di un'eccezione di legittimità costituzionale pronunciate dalla Corte costituzionale hanno ordinariamente effetto retroattivo (cfr. Cass., sez. III, n. 15200 del
19/07/2005), il venir meno delle norme regionali di cui si discute ha fatto sorgere il diritto dell'Amministrazione alla restituzione dell'indebito. E ciò perché, in assenza della norma che prevede la corresponsione degli emolumenti accessori in favore dei comandati, il mero fatto del
“comando”, e lo svolgimento di attività allo stesso correlate, non sono idonei a far sorgere l'obbligazione di pagamento. Come osservato dalla Corte di Cassazione, “l'azione di ripetizione dell'indebito presuppone l'inesistenza dell'obbligazione adempiuta, derivante dall'assenza originaria di un titolo negoziale che la giustifichi o dal suo successivo venir meno a seguito di annullamento, rescissione o inefficacia connessa ad una condizione risolutiva avveratasi, ipotesi alle quali va equiparata la declaratoria di illegittimità costituzionale della disposizione di legge in cui trovi fondamento il pagamento eseguito, così che il diritto alla restituzione dell'indebito che sorge in conseguenza della pronuncia di incostituzionalità è soggetto all'ordinario termine di prescrizione decennale” (cfr. Cass. n. 3314 del 11/02/2020).
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§ 4. A p. 26 dell'atto di citazione, parte attrice ha eccepito quanto segue: “Contestazioni del quantum e prova dello stesso;
In ogni caso si contesta l'ammontare delle somme pretese in quanto il , non si è premurata, con l'atto in questione, di Parte_2 giustificare l'ammontare delle somme ingiunte, rendendo impossibile, all'opponente, l'esercizio del proprio diritto alla difesa. L'onere della prova della pretesa impositiva deve essere necessariamente fornita dall'Amministrazione procedente.”
L'eccepita genericità dell'ingiunzione risulta superata dal prospetto richiamato nella comparsa di costituzione e risposta, ove sono indicati gli importi erogati all'attore sia a lordo, sia al netto,
a seguito della riduzione del 48,64%, applicata al fine di non recuperare dall'attore le somme versate in suo favore a titolo di contributi e imposte. Le risultanze del prospetto, richiamato nella comparsa di costituzione e risposta, risultano inoltre già epurate dalle somme cadute in prescrizione relative agli emolumenti percepiti da ottobre 2011 ad Aprile 2013 (doc numero 5 comparsa).
Sempre in merito alla asserita genericità dell'ingiunzione, va richiamato il consolidato principio di diritto secondo cui “l'opposizione all'ingiunzione ex art. 3 r.d. n. 639 del 1910 non ha ad oggetto soltanto l'atto amministrativo, ma anche il rapporto giuridico obbligatorio sottostante;
pertanto, la cognizione del giudice non è circoscritta alla disamina dei vizi di legittimità formale dell'ingiunzione dedotti, ma involge comunque, pur in difetto di espressa richiesta in tal senso,
l'accertamento sull'esistenza e sull'entità del credito recato dal provvedimento, con conseguente inammissibilità, per difetto di interesse, dell'opposizione che si limiti ad addurre il difetto dei presupposti per l'adozione dell'ingiunzione oppure vizi di contenuto-forma della stessa” (cfr. Cass. 08/02/2023, n. 3843).
***** § 5. Nel paragrafo n. 3 si è già richiamato un precedente della Corte di Cassazione, che evidenzia come il termine di prescrizione dell'azione di ripetizione dell'indebito oggettivo è quello decennale ex art. 2946 cod. civ..
Qui occorre ribadire che non è applicabile il termine quinquennale, atteso che la domanda di ripetizione dell'indebito non rientra tra le fattispecie previste dall'art. 2948 cod. civ., né è caratterizzata dalla periodicità, nemmeno quando abbia ad oggetto la restituzione di importi corrisposti periodicamente. Come evidenziato dai giudice di legittimità, l'azione ex art. 2033 cod. civ., anche nel caso in cui abbia ad oggetto la restituzione di somme corrisposte periodicamente a titolo di retribuzione, «è soggetta comunque alla ordinaria prescrizione decennale, e non a quella quinquennale prevista dall'art. 2948, n. 4, c.c., perché nell'indebito la periodicità è frutto delle erogazioni, poi risultate non dovute, mano a mano effettuate, sicché il credito sorge a causa e nel momento in cui è effettuata l'indebita erogazione, diversamente che per i crediti retributivi, in cui la necessità di pagamenti a cadenze temporali prefissate è stabilita "ex ante" e trova la sua causa nelle stesse attribuzioni patrimoniali» (cfr. Cass., sez. lav., n. 28436 del 05/11/2019). In altri termini, la norma invocata dall'attore si riferisce alle obbligazioni periodiche e di durata, caratterizzate dal fatto che la prestazione è suscettibile di adempimento solo con il decorso del tempo. Tale caratteristica non è presente nell'azione di ripetizione dell'indebito, in quanto l'obbligo restitutorio sorge al momento di ogni singolo pagamento privo di titolo e non è geneticamente connotato dal requisito della periodicità.
Quanto precede vale pure per l'azione ex art. 2041 cod. civ. (richiamata dalla nelle CP_1 sue difese), che rientra nella previsione dell'art. 2946 cod. civ..
Ciò posto, dall'esame della documentazione prodotta dalla non si rinvengono somme CP_1 corrisposte prima di 10 anni dalla notificazione dell'ingiunzione (avvenuta in data 08.06.2023), atteso che la stessa ha riconosciuto la prescrizione delle somme per l'attività svolta da CP_1 ottobre 2011 ad aprile 2013 stornandole dal dovuto.
Dunque, al momento di notificazione dell'ingiunzione, non si era ancora verificata la prescrizione decennale del credito residuo da maggio 2013 a giugno 2015.
*****
§ 6. L'attore ha invocato il “limite insormontabile” dei rapporti c.d. esauriti, sostenendo che tale limite si applichi anche al rapporto per cui è causa. In altri termini il ritiene che Parte_1
l'invocata declaratoria di incostituzionalità incontri nel caso di specie il limite dei c.d. diritti quesiti ovvero quelli che sono definitivamente entrati a far parte del patrimonio giuridico di un soggetto.
Anche tale argomentazione non appare condivisibile alla luce dei principi giurisprudenziali più volte affermati dalla Corte di Cassazione, secondo cui «le pronunce dichiarative di illegittimità costituzionale eliminano la norma con effetto "ex tunc", con la conseguenza che essa non è più applicabile, indipendentemente dalla circostanza che la fattispecie sia sorta in epoca anteriore alla pubblicazione della decisione. Il principio che gli effetti dell'incostituzionalità non si estendono ai rapporti ormai esauriti in modo definitivo riguarda le sole ipotesi in cui si sia formato il giudicato, si sia verificato altro evento cui l'ordinamento collega il consolidamento del rapporto medesimo ovvero si siano prodotte preclusioni processuali, decadenze o prescrizioni non direttamente investite, nei loro presupposti formativi, dalla pronuncia
d'incostituzionalità” (cfr. Cass., sez. lav., 07/07/2020, n. 14085; nello stesso senso Cass., sez.
III, 06/05/2010 n. 10958, secondo cui “le sentenze di accoglimento di una questione di legittimità costituzionale pronunciate dalla Corte cost. hanno effetto retroattivo, con l'unico limite delle situazioni consolidate per essersi il relativo rapporto definitivamente esaurito, potendosi, in proposito, legittimamente ritenere «esauriti» i soli rapporti rispetto ai quali si sia formato il giudicato, ovvero sia decorso il termine prescrizionale o decadenziale previsto dalla legge”; in senso conforme vedi, altresì, Cons. Stato 20/10/2016, n. 4396 e 12/07/2018, n.
4264).
In relazione alla presente fattispecie, non è mai intervenuta una pronuncia passata in giudicato dichiarativa del diritto del ricorrente alla corresponsione delle somme in esame, né è maturato il termine decennale di prescrizione, né, infine, si è verificato un altro di quegli eventi che, secondo la giurisprudenza in precedenza citata, rende il rapporto giuridico insensibile agli effetti retroattivi della pronunzia di incostituzionalità. Inoltre, alcun avallo di legittimità può discendere da atti regolamentari, nelle specie le delibere del Consiglio regionale, ovvero da atti negoziali, quali gli accordi decentrati, dal momento che essi risultano adottati sul presupposto della vigenza della normazione primaria regionale, dichiarata incostituzionale e, quindi, rimangono travolti, a loro volta, dalla declaratoria di incostituzionalità.
Ancora, non è applicabile la giurisprudenza relativa ai contratti collettivi di lavoro e ai c.d. diritti quesiti del singolo lavoratore, perché essa si basa sul principio, non applicabile al caso della declaratoria di incostituzionalità di una legge, secondo cui “non rientra nelle specifiche funzioni riconosciute dall'ordinamento alle associazioni sindacali, e in particolare nella funzione normativa tipica della autonomia collettiva, il potere di disporre, estinguendoli o modificandoli, di diritti dei quali si sia già perfezionato l'acquisto, anche in forza di un precedente contratto collettivo” (vedi Cass. n. 6116/1988).
Parimenti infondata è la tesi secondo cui l'applicazione retroattiva della sentenza della Corte
Costituzionale n. 146 del 2019 sarebbe in contrasto con l'art. 36 della Costituzione. Al riguardo
è sufficiente evidenziare che la pretesa restitutoria della non riguarda la retribuzione CP_1 principale del lavoratore, ma un mero trattamento accessorio, che, come di seguito si evidenzierà, risulta del tutto scollegato dall'esecuzione di una prestazione lavorativa distinta da quella principale. Inoltre, al di là dei rapporti c.d. esauriti, soltanto la Corte Costituzionale può escludere l'effetto retroattivo di una propria decisione, laddove ciò sia necessario al fine di preservare altri diritti costituzionali, che, in caso di retroattività, potrebbero risultare irreparabilmente sacrificati (cfr. Corte Costituzionale 11/02/2015, n. 10).
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§ 7. Sempre secondo le difese dell'attore, l'eventuale applicazione retroattiva della decisione costituzionale si porrebbe in aperta violazione dei principi dell'affidamento e della certezza giuridica. In particolare, riconoscere una sconfinata efficacia retroattiva alla declaratoria di illegittimità costituzionale delle norme regionali scrutinate dalla Consulta nella sentenza n.
146/2019, sino a travolgere tutti gli emolumenti erogati ai comandati a fronte di prestazioni già rese, significherebbe travolgere non solo l'affidamento nella sicurezza giuridica, ma anche il legittimo affidamento ingenerato dall'esistenza, al tempo delle attività espletate, di norme pienamente valide ed efficaci. Risulterebbe, altresì, violato il principio di buona fede dei lavoratori che, muovendo dalla consapevolezza della legittimità del quadro normativo di riferimento, hanno prestato la propria attività lavorativa per realizzare progetti svolti extra- orario di lavoro.
Le doglianze in esame sono infondate alla luce dei principi affermati di recente dalla Corte
Costituzionale con la sentenza n. 8 del 27/01/2023. Nell'esaminare la giurisprudenza della
Corte EDU in materia di eventuale contrasto delle azioni di ripetizione di indebiti retributivi o previdenziali, erogati da soggetti pubblici, con l'art. 1 del protocollo addizionale della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo, i giudici costituzionali hanno evidenziato come la presenza di una situazione di affidamento legittimo (legitimate expectation) non comporti, per ciò solo, l'intangibilità della prestazione indebita percepita dal privato. Infatti, la posizione di quest'ultimo è lesa soltanto in caso di un intervento sproporzionato nell'ambito della sua sfera giuridica. In merito al profilo della proporzionalità dell'interferenza, in quanto sede del bilanciamento di interessi fra le esigenze sottese al recupero delle prestazioni indebitamente erogate e la tutela dell'affidamento incolpevole, la Consulta ha osservato che “la Corte EDU riconosce agli Stati contraenti un margine di apprezzamento ristretto, onde evitare che gravi sulla persona fisica un onere eccessivo e individuale, avuto riguardo al particolare contesto in cui si inquadra la vicenda […] In particolare, fra le circostanze che influiscono sul carattere sproporzionato dell'interferenza si rinvengono le specifiche modalità di restituzione imposte al titolare dell'affidamento (ad esempio, nella sentenza l'addebito di interessi legali in CP_2 capo all'accipiens, a dispetto dell'errore compiuto dall'amministrazione, paragrafi 86 e 87; o, nella sentenza , la rateizzazione non rapportata alle condizioni di vita dell'obbligato, Pt_3 paragrafo 72); più in generale, rilevano l'omessa o l'inadeguata considerazione della fragilità economico-sociale o di salute dell'obbligato nell'esercizio della pretesa restitutoria (così nelle sentenze , paragrafi 72 e 73; Romeva, paragrafo 75; Cakarevic, paragrafi da 87 a 89, e Pt_3
paragrafi 74 e 75); e, infine, ha una sicura incidenza la mancata previsione di una Per_1 responsabilità in capo all'ente cui sia addebitabile l'errore (sentenze , paragrafo 71, e Pt_3
Cakarevic, paragrafo 80). In definitiva, la giurisprudenza della Corte EDU offre una ricostruzione dell'art. 1 Prot. addiz. CEDU volta a stigmatizzare interferenze sproporzionate rispetto all'affidamento legittimo ingenerato dall'erogazione indebita da parte di soggetti pubblici di prestazioni di natura previdenziale, pensionistica e non, nonché retributiva”.
Ad avviso della Corte, “l'ordinamento nazionale delinea un quadro di tutele che, se adeguatamente valorizzato, supera ogni dubbio di possibile contrasto fra l'art. 2033 cod. civ. e
l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione al citato parametro convenzionale interposto.”. In particolare, avuto riguardo a materie esclusivamente retributive, “si annovera tra le tutele specifiche e particolarmente incisive, che escludono la ripetizione dell'indebito, la previsione di cui all'art. 2126 cod. civ.”. In ogni caso, “al di fuori del raggio di disposizioni speciali che, nel campo delle prestazioni retributive, previdenziali e assistenziali, prevedono, nell'ordinamento italiano, l'irripetibilità dell'attribuzione erogata, opera, viceversa, la disciplina generale dell'indebito oggettivo, di cui all'art. 2033 cod. civ.”.
Rispetto alla norma da ultimo menzionata, all'apparato rimediale approntato dall'ordinamento nazionale a difesa dell'affidamento legittimo (id est buona fede) dell'accipiens e all'idoneità di tale apparato a evitare il contrasto con l'art. 1 Prot. addiz. CEDU e, di riflesso, una violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., la Corte costituzionale ha osservato che “un primo fondamentale ruolo spetta alla categoria della inesigibilità, che si radica nella clausola generale di cui all'art. 1175 cod. civ., la quale - come già anticipato (punto 12) - impone ad ambo le parti del rapporto obbligatorio di comportarsi secondo correttezza o buona fede oggettiva. Tale canone di comportamento, inter alia, vincola il creditore a esercitare la sua pretesa in maniera da tenere in debita considerazione, in rapporto alle circostanze concrete, la sfera di interessi che fa riferimento al debitore. Di qui, la rilevanza che possono assumere, nell'attuazione del rapporto obbligatorio avente a oggetto la ripetizione dell'indebito, tanto lo stesso affidamento legittimo ingenerato nel percipiente, quanto le condizioni in cui versa quest'ultimo. Il primo accorgimento, imposto ex fide bona dalla sussistenza in capo all'accipiens di un affidamento legittimo circa la spettanza dell'attribuzione ricevuta, risiede nel dovere da parte del creditore di rateizzare la somma richiesta in restituzione, tenendo conto delle condizioni economico-patrimoniali in cui versa l'obbligato, che, ex abrupto, si trova a dover restituire ciò che riteneva di aver legittimamente ricevuto. La pretesa si dimostra dunque inesigibile fintantoché non sia richiesta con modalità che il giudice reputi conformi a buona fede oggettiva (ex multis, Consiglio di Stato, sezione seconda, sentenza 10 dicembre
2020, n. 7889; parere 31 dicembre 2018, n. 3010; adunanza plenaria, sentenza 26 ottobre
1993, n. 11). Il rilievo che possono assumere le circostanze concrete e, in particolare, la considerazione delle condizioni personali del debitore hanno poi indotto gli interpreti a valorizzare anche forme ulteriori di inesigibilità, sia temporanea sia parziale, della prestazione. L'inesigibilità, in tal modo, attenua la rigidità dell'obbligazione restitutoria che, in quanto obbligazione pecuniaria, non vede operare – per comune insegnamento - la causa estintiva costituita dall'impossibilità della prestazione. In particolare,
l'inesigibilità non colpisce la fonte dell'obbligazione, ma funge da causa esimente del debitore, quando l'esercizio della pretesa creditoria, entrando in conflitto con un interesse di valore preminente, si traduce in un abuso del diritto. Le conseguenze dell'inesigibilità possono essere, dunque, varie. Particolari situazioni personali del debitore possono immediatamente palesare un impatto lesivo della prestazione restitutoria sulle condizioni di vita dello stesso, sì da giustificare una inesigibilità temporanea. Più in particolare, il bilanciamento degli interessi implicati potrebbe far risultare giustificata la temporanea inesigibilità della prestazione, con la conseguenza che il ritardo nell'adempimento non potrebbe legittimare una pretesa risarcitoria da parte del creditore. Talora poi le condizioni personali del debitore, ove correlate a diritti inviolabili, potrebbero far ritenere al giudice definitivamente giustificato anche un adempimento parziale, che solo in casi limite potrebbe approssimarsi alla totalità dell'importo dovuto. In tale prospettiva è doveroso richiamare alcune pronunce del Consiglio di Stato, le quali richiedono espressamente «di evitare [...] che le modalità di ripetizione siano tali da compromettere le esigenze primarie dell'esistenza» (Consiglio di Stato, sezione terza, sentenza
30 gennaio 1990, n. 57; danno applicazione a quanto sopra richiamato sezione sesta, sentenze
27 ottobre 2014, n. 5315; 12 dicembre 2002, n. 6787 e 28 maggio 2001, n. 2899)”.
In conclusione, la Consulta ha enunciato il principio secondo cui “la clausola della buona fede oggettiva consente, sul presupposto dell'affidamento ingenerato nell'accipiens, di adeguare, innanzitutto, tramite la rateizzazione, il quomodo dell'adempimento della prestazione restitutoria, tenendo conto delle condizioni economiche e patrimoniali dell'obbligato. Inoltre, in presenza di particolari condizioni personali dell'accipiens e dell'eventuale coinvolgimento di diritti inviolabili, la buona fede oggettiva può condurre, a seconda della gravità delle ipotesi, a ravvisare una inesigibilità temporanea o finanche parziale”.
Orbene, ad avviso del Tribunale, la ha salvaguardato il legittimo affidamento Controparte_1 dell'attore, attraverso la riduzione percentuale del debito e la richiesta del solo capitale senza interessi di mora. Di conseguenza, l'operato della convenuta risulta conforme ai principi elaborati dalla Consulta e non residua in favore del ricorrente alcuna possibilità di conseguire, per il tramite dell'invocata buona fede e della tutela del legittimo affidamento, la declaratoria di irripetibilità di quanto percepito. Va ribadito come l'importo richiesto in restituzione sia il frutto di una riduzione, sul lordo erogato, di una percentuale pari al 48,64% (vedi art. 150, comma
1, della legge n. 34 del 10/05/2020).
Secondo la Consulta, va evitata una modalità della ripetizione (e non la ripetizione stessa) che sia tale da compromettere le esigenze primarie dell'esistenza. Solamente “in presenza di particolari condizioni personali dell'accipiens e dell'eventuale coinvolgimento di diritti inviolabili, la buona fede oggettiva può condurre, a seconda della gravità delle ipotesi, a ravvisare una inesigibilità temporanea o finanche parziale”, ove detta aggettivazione non lascia margini di dubbio alla estrema residualità, con onere probatorio a carico dell'accipiens, delle ipotesi in cui l'irripetibilità possa riguardare l'importo dovuto nella sua totalità.
L'attore non ha né allegato, né provato l'esistenza di particolari condizioni che giustificherebbero un'inesigibilità temporanea o parziale del suo debito restitutorio, di tal ché egli è tenuto a restituire gli emolumenti ricevuti.
Neanche conduce a risultati utili a parte attrice, l'art. 2126 cod. civ. a mente del quale “La nullità o l'annullamento del contratto di lavoro non produce effetto per il periodo in cui il rapporto ha avuto esecuzione, salvo che la nullità derivi dall'illiceità dell'oggetto o della causa.
Se il lavoro è stato prestato con violazione di norme poste a tutela del prestatore di lavoro, questi ha in ogni caso diritto alla retribuzione”. La Consulta nella sentenza n. 8/2023 afferma che “…si annovera tra le tutele specifiche e particolarmente incisive, che escludono la ripetizione dell'indebito, la previsione di cui all'art.
2126 cod. civ., riferita a una prestazione di natura retributiva. Il fondamento di tale speciale disciplina si rinviene, questa volta, nella causa dell'attribuzione, costituita da una attività lavorativa che è stata, di fatto, concretamente prestata, pur se si dimostra giuridicamente non dovuta. La peculiare protezione di simile causa attributiva, che si pone in termini sinallagmatici rispetto alla retribuzione indebita, giustifica, pertanto, sia la pretesa a conseguire il corrispettivo sia, qualora questo sia stato già erogato, l'irripetibilità del medesimo, a dispetto della nullità o dell'annullamento (totale o parziale) del contratto di lavoro e persino in presenza di una illiceità dell'oggetto o della causa, ove siano state violate norme poste a tutela del lavoratore”.
Invero nella presente controversia, i fatti da cui dovrebbe desumersi la sussistenza dei menzionati presupposti della norma civilistica non sono stati adeguatamente allegati, essendosi parte attrice genericamente limitata ad affermare che le indennità percepite costituirebbero il corrispettivo di attività prestate al di fuori dell'ordinario orario di lavoro, senza specificare alcunché al riguardo e senza descrivere con esattezza le prestazioni che sarebbero state eseguite in collegamento sinallagmatico con il trattamento accessorio di cui di discute.
Inoltre, come chiarito dal Giudice delle leggi nella cit. sentenza n.8/2023, “l'art. 2126 cod. civ. costituisce, dunque, un presidio contro pretese restitutorie avanzate dal datore di lavoro, compresa la pubblica amministrazione (Corte di cassazione, sezione lavoro, ordinanze 5 novembre 2021, n. 32263 e 31 agosto 2018, n. 21523), ma a condizione che l'indebito retributivo corrisponda a una specifica prestazione, effettivamente eseguita (Corte di cassazione, sezione lavoro, ordinanza 23 novembre 2021, n. 36358). Per converso, la norma non trova applicazione qualora la prestazione si configuri quale mero aumento della retribuzione di posizione di un incarico dirigenziale e, dunque, non si ponga in una relazione sinallagmatica con una specifica prestazione lavorativa aggiuntiva, sì da comportare – dal punto di vista qualitativo, quantitativo e temporale - «il trasmodare dell'incarico originariamente attribuito in una prestazione radicalmente diversa» (Cass. ordinanza n. 36358 del 2021)”.
Il principio enunciato dalla Consulta - attraverso il riferimento alla qualifica dirigenziale - è idoneo ad essere applicato anche al pubblico dipendente sprovvisto della qualifica dirigenziale, in relazione ai compensi accessori e/o aggiuntivi che accedono al trattamento economico fondamentale, per i quali vi è la riserva di legislazione nazionale, dal momento che valorizza, tra le caratteristiche, tutte cumulativamente necessarie, l'elemento della novità della prestazione remunerabile, a prescindere dal ruolo ricoperto all'interno delle pubbliche amministrazioni.
Avuto riguardo al caso in esame, la circostanza - dedotta genericamente - che si è trattato di attività di assistenza agli organi consiliari svolte dal personale comandato presso il
[...]
, le quali sono state, negli anni, regolarmente svolte in modalità Parte_2 extraorario, quindi, al di fuori dell'orario normale di ufficio, trattandosi di attività extraistituzionali, non solo non risulta adeguatamente dedotta e provata, ma risulta finanche inidonea ad individuare e a caratterizzare i compiti svolti, in termini radicalmente diversi - quantomeno sul piano qualitativo - rispetto alla mansione stabilmente ed ordinariamente svolta dall'attore.
Gli argomenti vanno, pertanto, rigettati.
Quanto precede consente di escludere in radice anche i presupposti per l'invocata operatività dell'art. 2041 cod. civ., dal momento che l'impossibilità di sostenere un'autonoma remunerabilità delle attività svolte, impedisce di concretizzare un ingiustificato arricchimento da parte della P.A..
In altri termini, a fronte dell'argomento della secondo cui l'attore non ha provato, né CP_1 allegato con precisione l'attività svolta extra-orario di lavoro (cfr. p. 10 comparsa di costituzione), spettava al descrivere con accuratezza le prestazioni rese in Parte_1 aggiunta a quelle normalmente dovute e provare di averle poste effettivamente in essere per tutto il periodo in cui è stato comandato presso il Consiglio regionale, ma sia l'attività assertiva che quella probatoria sono state carenti.
In definitiva, la ha effettuato una sufficiente valorizzazione del legittimo Controparte_1 affidamento dei percipienti nel senso voluto dalla Corte Costituzionale (a mezzo della riduzione del debito, dell'omessa richiesta di interessi e della rateizzazione del recupero), per cui deve affermarsi la legittimità dell'atto emesso dalla a fini di recupero dell'indebito per cui è CP_1 causa. Inoltre, non vi sono i presupposti per l'applicazione del c.d. principio di stabilizzazione, perché non vi è prova di una relazione sinallagmatica tra il trattamento accessorio e l'esecuzione di ben precise prestazioni lavorative, distinte, da un punto di vista qualitativo e quantitativo, da quelle normalmente dovute in base al rapporto di comando.
*****
§ 8. In conclusione, l'opposizione è respinta.
Le spese di lite possono essere compensate, in considerazione della novità delle questioni dedotte in giudizio, del carattere vincolato dell'attività della P.A. a seguito di declaratoria di incostituzionalità dell'art. 2, commi 2 e 4, della Legge Regionale della Campania numero
20/2002

P.Q.M.


Il Tribunale di Napoli, X sez. civile, definitivamente pronunciando, così provvede:
a) rigetta l'opposizione;
b) compensa le spese di lite.
Napoli, 02.10.2025
Il Giudice
dott.ssa Isabella Martuscelli