REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE DI CAGLIARI
sezione I civile
composto dai magistrati dott. Gaetano Savona Presidente
dott. Francesco De Giorgi Giudice relatore dott. Luca Angioi Giudice
ha pronunziato la seguente
SENTENZA
nella causa ex art. 22 d. lgs. 150/2011 iscritta al numero 2412 del Ruolo Generale dell'anno
2024 promossa da:
( ), elettivamente domiciliata in Cagliari, presso lo Parte_1 C.F._1
studio degli avv.ti Mauro Tronci e Marco Giuseppe Maggio, che la rappresentano e difendono per procura speciale in atti;

ricorrente
contro
( ), elettivamente domiciliato in Nuoro, Controparte_1 C.F._2
presso lo studio dell'avv. Angelo Mocci, che lo rappresenta e difende per procura speciale in atti;

resistente
e nei confronti di
, in persona del Presidente della Regione pro tempore; Controparte_2 Ufficio elettorale centrale costituito presso la Corte d'Appello di Cagliari per le
elezioni del Consiglio Regionale del 25.2.2014, in persona del legale rappresentante pro
tempore;
contumaci
e con l'intervento del Pubblico Ministero.
La causa è stata decisa sulle seguenti
conclusioni
nell'interesse della ricorrente: “questo Ecc.mo Tribunale voglia dichiarare il dott.
[...]
decaduto dalla carica di Consigliere Regionale per causa di Controparte_1
ineleggibilità ai sensi dell'art. 2, comma 1, numero 11, della L. 154 del 1981, dichiarando
eletta al suo posto l'avv. . In ogni caso con vittoria di spese ed onorari del Parte_1
giudizio”;
nell'interesse del resistente: “si chiede rigetto integrale del ricorso col favore delle spese
e dei compensi di causa”.
Fatti di causa
Con ricorso ex artt. 22 d. lgs. 150/2011 e 281 decies e ss. c.p.c. candidata Parte_1
alla carica di consigliere regionale per la XVII legislatura, prima dei non eletti per la lista
“Alleanza ” nella circoscrizione elettorale di Nuoro, ha tempestivamente Controparte_3
contestato la elezione alla carica di Consigliere Regionale, giusta deliberazione dell'Ufficio centrale regionale del 20.3.2024, di candidato che Controparte_1
aveva riportato il maggior numero di voti nella stessa lista e nella stessa circoscrizione elettorale della ricorrente.
Secondo la ricorrente, infatti, il si sarebbe dovuto considerare ineleggibile, ai sensi CP_1
dell'art. 2, comma 1, n. 11, l. 154/1981, in quanto ancora al momento di presentazione della candidatura (25.1.2024) e comunque fino a dopo l'elezione alla carica di consigliere regionale, egli era titolare dell'incarico di consigliere di amministrazione dell'Istituto Superiore Regionale Etnografico – IS, da qualificarsi quale “istituto dipendente dalla
Regione” ai fini della valutazione circa l'eleggibilità dei candidati.
Essa, pertanto, ha concluso per la declaratoria di decadenza dalla carica del e per CP_1
la propria proclamazione a consigliere regionale in sua sostituzione.
Si è tempestivamente costituito in giudizio per resistere alla Controparte_1
domanda ed invocarne l'integrale rigetto.
In particolare, egli ha sostenuto che l'IS dovesse qualificarsi quale “istituto soggetto a
vigilanza della , con conseguente mera incompatibilità tra la carica di consigliere CP_2
di amministrazione del predetto ente e quella di consigliere regionale ai sensi dell'art. 3,
comma 1, l. 154/1981; incompatibilità rimossa tempestivamente, a norma dell'art. 7 l.
154/1981, dopo la proclamazione a consigliere regionale, essendosi egli dimesso dalla carica di consigliere di amministrazione dell'IS prima della contestazione da parte del
Consiglio Regionale, con dichiarazione del 8.4.2024, di cui l'ente regionale ha preso atto con deliberazione del 18.4.2024.
Sono stati evocati in giudizio anche la e l'Ufficio Controparte_2
elettorale centrale regionale, i quali non si sono costituiti.
Il Pubblico Ministero, ritualmente avvisato della proposizione del giudizio, non ha inteso formulare conclusioni.
La causa è stata istruita esclusivamente con produzioni documentali ed è stata trattenuta in decisione, previo termine per la precisazione delle conclusioni e per il deposito di note conclusionali, ai sensi del combinato disposto degli artt. 281 terdecies e 275 bis, commi 1
e 4, c.p.c., con sostituzione dell'udienza di discussione con il deposito di note scritte come consentito dall'art. 127 ter c.p.c.
Ragioni della decisione
a) La normativa applicabile.
Occorre preliminarmente individuare la disciplina applicabile alla fattispecie in esame. Lo Statuto della approvato con l. cost. 3/1948 e Controparte_2
ss.mm.ii., prevede all'art. 15, comma 2, che: “in armonia con la Costituzione e i principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica e con l'osservanza di quanto disposto dal
presente Titolo, la legge regionale, approvata dal Consiglio regionale con la maggioranza
assoluta dei suoi componenti, determina la forma di governo della Regione e,
specificatamente, le modalità di elezione, sulla base dei principi di rappresentatività e di
stabilità, del Consiglio regionale, del Presidente della Regione e dei componenti della
Giunta regionale, i rapporti tra gli organi della la presentazione e l'approvazione CP_2
della mozione motivata di sfiducia nei confronti del Presidente della i casi di CP_2
ineleggibilità e di incompatibilità con le predette cariche …”, mentre l'art. 17, comma 2,
prevede delle specifiche ipotesi di incompatibilità che non rilevano nella presente controversia. In via generale, invece, l'art. 57 dello Statuto prevede che: “nelle materie
attribuite alla competenza della Regione fino a quando non sia diversamente disposto con
leggi regionali, si applicano le leggi dello Stato”.
La legge statutaria n. 1/2013, emanata ai sensi del predetto art. 15, comma 2, dello Statuto,
denominata “legge statutaria elettorale ai sensi dell'articolo 15 dello Statuto speciale per
la ”, prevede all'art. 22, rubricato “Disposizioni transitorie in materia elettorale CP_2
e di ineleggibilità, incompatibilità e incandidabilità” che: “

2. in materia di ineleggibilità
e incompatibilità, fino all'approvazione di una disciplina regionale ai sensi dell'articolo
15 dello Statuto speciale per la , oltre a quanto previsto dallo stesso Statuto, si CP_2
applicano le leggi statali”.
Non avendo la emanato una specifica disciplina Controparte_2
regionale in materia, deve quindi trovare applicazione la l. 154/1981, recante “Norme in
materia di ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di consigliere regionale,
provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di incompatibilità degli addetti al
Servizio sanitario nazionale”, legge abrogata dall'art. 274, d.lgs. 267/2000, “fatte salve le disposizioni ivi previste per i consiglieri regionali”.
Per ciò che qui interessa, tale legge prevede all'art. 2 i casi di ineleggibilità alla carica di consigliere regionale e, in particolare, dispone che “Non sono eleggibili a consigliere
regionale … 11) gli amministratori … di istituto, consorzio o azienda dipendente … dalla
regione …” (cfr. art. 2, comma 1, n. 11) e precisa al comma 2 che tale causa di ineleggibilità
deve essere necessariamente rimossa “non oltre il giorno fissato per la presentazione delle
candidature” e ciò a pena di decadenza dalla carica di consigliere regionale di chi sia stato comunque eletto, come si evince dall'art. 6, comma 1.
La legge prevede, invece, all'art. 3 i casi di incompatibilità con la carica di consigliere regionale e, in particolare, dispone che “Non può ricoprire la carica di consigliere
regionale …1) l'amministratore di ente, istituto o azienda soggetti a vigilanza … da parte
della regione …” (cfr. art. 3, comma 1, n. 1) e precisa che la causa di incompatibilità per essere rilevante e provocare la decadenza dalla carica deve sussistere al momento dell'elezione (cfr. art. 6), salvo che non sia rimossa, successivamente all'elezione, entro i termini e con le modalità di cui all'art. 7, disposizione che prevede un procedimento con precise scansioni temporali, piuttosto ristrette, decorrente dalla data di contestazione della causa di incompatibilità da parte del consiglio regionale (cfr. art. 7, comma 3).
b) Il caso di specie.
Costituiscono fatti dimostrati dalla documentazione versata in causa e comunque pacifici tra le parti i seguenti: - che eletto consigliere regionale in data Controparte_1
20.3.2024, ricoprisse, già alla data di presentazione della candidatura, la carica di consigliere di amministrazione dell'Istituto Superiore Regionale Etnografico – IS;
- che il predetto si sia dimesso dalla carica di consigliere di amministrazione dell'ente regionale in data 8.4.2024, con presa d'atto dell'ente in data 18.4.2024 e quindi dopo la sua elezione a consigliere regionale, ma prima che il consiglio regionale avviasse il procedimento per la contestazione e la rimozione dell'incompatibilità. Si tratta, pertanto, di individuare, ai fini dell'applicazione della disciplina sull'ineleggibilità e sulla incompatibilità con la carica di consigliere regionale di cui alla l.
154/1981, se l'IS debba essere qualificato come “istituto dipendente dalla regione”, nel qual caso il verserebbe in una causa di ineleggibilità e dovrebbe essere dichiarato CP_1
decaduto, ovvero se l'ente debba essere qualificato come “istituto soggetto alla vigilanza
della regione”, nel qual caso il sarebbe versato in una causa di incompatibilità da CP_1
ritenersi, tuttavia, tempestivamente rimossa, con conseguente diritto a conservare la carica di consigliere regionale, democraticamente eletto, avendo riportato il maggior numero di voti nella propria lista circoscrizionale.
c) La natura giuridica dell'Istituto Superiore Regionale Etnografico ai fini dell'applicazione della disciplina sull'ineleggibilità e sulla incompatibilità con la carica di consigliere regionale di cui alla l. 154/1981.
La giurisprudenza di legittimità ha avuto modo di specificare che in tema di elettorato passivo, la qualificazione di "ente dipendente" dalla Regione, prevista dall'art. 2 della legge citata, è riferibile soltanto ad un ente in relazione al quale la Regione eserciti un
“penetrante potere di ingerenza che la ponga in condizioni di dirigere quell'ente,
utilizzandolo come strumento delle proprie determinazioni deliberative ed operative” e quindi “in presenza non di una generica potestà di indirizzo politico od amministrativo
spettante all'ente territoriale” bensì di un potere che “assicuri lo svolgimento di attività
del tutto conformi alle specifiche prescrizioni impartitegli (in via generale o per ogni
singolo atto), di guisa tale che l'ente dipendente si configuri come mero strumento della
volontà direttiva dell'ente sovraordinato, effettivo titolare di quella funzione
amministrativa curata in via meramente esecutiva dalla struttura subordinata, che risulta
soggetta, in definitiva, ad un vero e proprio obbligo di adempimento dei compiti fissatigli”.
È stato, inoltre, precisato che eventuali poteri di scioglimento degli organi dell'ente,
sostitutivi o di nomina di un commissario straordinario e quello di commissariamento sono, invece, espressione di un potere di controllo e vigilanza. (I principi e i criteri così espressi e sintetizzati sono stati affermati da Cass. civ. n. 391/1994; Cass. civ. n. 6920/1997; Cass.
civ. n. 16889/2006; Cass. civ. n. 30506/2011; Cass. civ. n. 22047/2016).
Posti questi principi occorre verificare se sussistono in concreto indici ordinamentali o documentali che possano consentire di qualificare l'IS come istituto dipendente dalla
CP_2
Ritiene il Collegio che gli elementi disponibili depongano nel senso che l'IS debba essere qualificato come istituto soggetto a vigilanza della e non come istituto CP_2
'dipendente' e ciò per le ragioni che seguono.
Depone in tal senso, in primo luogo, la stessa legge regionale istitutiva dell'ente, ossia la l. reg. 26/1972, la quale all'art. 3 espressamente stabilisce che: “L'Istituto ha propria
personalità giuridica ed è sottoposto alla vigilanza della Regione che la esercita tramite
l'Assessore regionale alla pubblica istruzione”. Tale qualificazione non può ritenersi, ad avviso del Collegio, meramente formale, bensì ha portata sostanziale e funge da criterio anche per effettuare la classificazione ai fini dell'applicazione delle disposizioni sull'ineleggibilità e l'incompatibilità. Né pare condivisibile l'argomentazione della parte ricorrente secondo la quale “l'IS è stato creato in un momento storico nel quale la
teorizzazione dei rapporti tra enti e amministrazioni era ancora molto al di là dall'essere
studiata per cui il binomio “Ente vigilato” deve essere inteso in maniera sostanzialmente
atecnica soprattutto alla luce dell'effettiva disciplina di sorveglianza che lega IS e
che depongo per attribuire all'IS la natura di “ente controllato” (cfr. Controparte_2
memoria di parte ricorrente del 8.8.2024, pag. 3) e ciò in quanto già prima del 1972 il legislatore nazionale (con disposizione necessariamente nota anche al legislatore regionale,
stante il rimando alla legge statale operato in via generale dall'art. 57 dello Statuto) con la l. 108/1968, dettante la previgente disciplina in materia di ineleggibilità e incompatibilità,
distingueva gli enti 'dipendenti' dagli enti 'vigilati' (cfr. art. 5, comma 5, lett. a), b) e c) della citata disposizione, che, nel prevedere le cause di ineleggibilità faceva riferimento sia agli enti dipendenti, sia agli enti soggetti sottoposti a vigilanza o a controllo, con ciò
evidenziandosi che già nel 1968 era stata elaborata la differenza tra l'uno e l'altro ente, a prescindere dall'unicità della disciplina in punto di ineleggibilità all'epoca vigente), sicché
non può affermarsi che il legislatore regionale del 1972 abbia qualificato l'istituto come
'sottoposto a vigilanza' in senso atecnico.
In secondo luogo, ulteriori disposizioni di legge consentono di ravvisare nel caso di specie una relazione di controllo e vigilanza tra l'IS e la CP_2
In particolare la l. reg. 14/1995, denominata “Indirizzo, controllo, vigilanza e tutela sugli
enti, istituti ed aziende regionali” e disciplinante espressamente tali funzioni della Regione
rispetto ad una serie di enti elencati in allegato alla legge stesse, tra i quali vi è l'IS (cfr.
art. 1 l. reg. cit. e la tabella A, allegata) – quindi, legge espressamente regolante per il legislatore regionale, funzioni, appunto, di controllo e vigilanza e non certo di 'dipendenza'
– prevede, per quanto qui interessa:
- che la Giunta regionale abbia il potere di emettere “direttive, nel rispetto degli
indirizzi generali definiti negli atti di programmazione regionale”, ossia che abbia una mera potestà di indirizzo politico – amministrativo che, in virtù, dei principi sopra richiamati, non rientra nell'ambito del rapporto di 'dipendenza' (cfr. art. 2);
- che gli atti soggetti a controllo preventivo di legittimità e di merito non siano la totalità
degli atti adottati dall'ente, ma soltanto i seguenti: a) programmi di attività; b) bilanci di
previsione e relative variazioni e bilanci consuntivi;
c) regolamenti interni;
d) atti di
disposizione del patrimonio eccedenti l'ordinaria amministrazione e contratti di valore
superiore a 500 mila euro;
e) regolamenti ed altri atti a contenuto generale riguardanti
l'ordinamento degli uffici, la pianta organica, lo stato giuridico e il trattamento economico
del personale;
f) deliberazioni concernenti la costituzione di società e di altre norme
associate e la partecipazione ad esse (cfr. art. 3) e che l'efficacia di tali atti sia soggetta ad un procedimento di silenzio – assenso, che si articola in un tempo piuttosto breve, ossia gli atti acquistano efficacia ove entro 20 giorni dalla loro trasmissione all'assessorato vigilante non venga formulata proposta di annullamento dell'atto (cfr. art. 4), sicché emerge da tali disposizioni l'esercizio di un vero e proprio potere di vigilanza e controllo su un ente dotato di una propria autonomia operativa e gestionale nell'ambito degli indirizzi impartiti e non certo un potere attivo che la Regione esercita sull'ente, rendendolo solo un proprio strumento operativo per il perseguimento dei fini propri dell'attività di governo della
CP_2
- che tutti gli atti dell'ente che non rientrano nelle categorie sopra riportate, non siano soggetti ad alcun controllo, sicché in via generale l'ente agisce in autonomia: depone in tal senso l'art. 8 della l. reg. cit. il quale ha stabilito che: “le deliberazioni il cui procedimento
di controllo non si è concluso alla data di entrata in vigore della presente legge e che non
rientrano nelle categorie di cui al comma 1 dell'articolo 3 sono restituite, entro sette
giorni, a cura dell'ufficio controllo enti, agli organi che le hanno adottate, i quali ne
dichiarano l'esecutività, previa acquisizione del parere di cui all'articolo 5” (il parere di cui all'art. 5 è, infatti, un parere interno all'ente che deve emettere il responsabile amministrativo interno);
- che devono intendersi abrogate tutte le disposizioni normative, regolamentari e degli statuti in contrasto con la legge 14/1995 (cfr. art. 9), sicché deve certamente ritenersi abrogato l'art. 5 dello Statuto dell'IS che prevedeva un controllo generalizzato dell'assessorato competente su tutte le deliberazioni dell'organo, peraltro pur sempre con un meccanismo di silenzio – assenso.
La l. reg. 20/1995, denominata “semplificazione e razionalizzazione dell'ordinamento degli
enti strumentali della Regione e di altri enti pubblici e di diritto pubblico operanti
nell'ambito regionale”, invece, ha modificato la composizione del consiglio di amministrazione dell'IS, eliminando i componenti di nomina universitaria originariamente previsti e riducendolo a tre componenti, di cui uno individuato di diritto nel Sindaco di Nuoro o in un suo delegato e gli altri due eletti dal Consiglio Regionale,
ossia dall'organo parlamentare e non dall'organo esecutivo regionale (cfr. art. 22 l. reg.
cit.), a nulla rilevando che il decreto di nomina sia emesso dal Presidente della Giunta
regionale, giacché l'atto di nomina si deve intendere sostanzialmente consiliare.
Tutti questi elementi, unitariamente considerati insieme allo scopo stesso dell'IS, ossia
lo studio e la documentazione della vita sociale e culturale della nelle sue CP_2
manifestazioni tradizionali e nelle sue trasformazioni (così l'art. 1 della legge istitutiva),
al quale è annesso il Museo della vita e delle tradizioni popolari sarde con sede a Nuoro
(art. 2 della legge istitutiva), che è un ente che svolge attività culturale e non certo funzioni amministrative esecutive proprie della depongono, a parere del Collegio per CP_2
qualificare l'istituto come soltanto “soggetto alla vigilanza della , con CP_2
conseguente insussistenza della causa di ineleggibilità in capo al dedotta in CP_1
ricorso.
Per le ragioni sopra esposte il ricorso deve, pertanto, ritenersi infondato.
Le spese processuali seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo, facendo applicazione del d.m. 55/2014 e ss.mm.ii., cause di valore indeterminabile (tenendo conto della media complessità della causa), parametri medi per le fasi di studio, introduttiva e decisoria e con esclusione della fase istruttoria, che non ha avuto luogo. Nulla si deve statuire sulle spese nei confronti dei soggetti contumaci, i quali non hanno svolto attività
difensiva.


P.Q.M.


Il Tribunale, definitivamente pronunciando, disattesa ogni contraria istanza, eccezione e deduzione:
- rigetta il ricorso proposto da , volto ad ottenere la decadenza dalla carica di Parte_1
Consigliere Regionale di per causa di ineleggibilità e la propria Controparte_1 elezione alla medesima carica;

- condanna alla rifusione delle spese processuali in favore di Parte_1 Controparte_1
che si liquidano in complessivi euro 5.810,00 per compensi, oltre spese generali
[...]
e accessori di legge;

- visto l'art. 22, commi 6 e 13, d. lgs. 150/2011 dispone che, a cura della Cancelleria, la presente sentenza venga trasmessa al Presidente della Regione affinché entro 24 ore dal ricevimento provveda alla pubblicazione per 15 giorni del dispositivo nell'albo dell'Ente;
nonché al Prefetto di Cagliari.
Così deciso in Cagliari, nella camera di consiglio del 17 gennaio 2025.
Il giudice estensore dott. Francesco De Giorgi
Il Presidente
dott. Gaetano Savona