R.G. 6914 /2025
TRIBUNALE DI ROMA
Dodicesima Sezione Civile
All'udienza del 29/10/2025 innanzi al giudice dott. ssa IA De RD sono comparsi per parte appellante l'avv. EF Carmignoto e per l'avv. CP_1
TA Di Meo.
È presente per la pratica forense la dott.ssa Persona_1
Il giudice
Ritenuti sussistenti i presupposti di cui all'art.436 bis cpc invita le parti a concludere e a discutere oralmente.
I procuratori delle parti discutono oralmente la causa riportandosi ai propri scritti. In particolare, l'avv. Carmignoto evidenzia la valenza retroattiva della pronuncia del
Consiglio di stato, l'avv. Di Meo evidenzia la giurisprudenza ondivaga in merito alla competenza funzionale del giudice di pace (cfr. in particolare sentenza della XII sez.
Civile n.12308/2024), in subordine chiede la compensazione delle spese (cfr. sentenze nn.10664/2025 e 10665/2025). Il giudice si ritira in camera di consiglio
Il Giudice
IA De RD
All'esito della camera di consiglio, alle ore 19.40, assente il procuratore dell'appellante allontanatosi dall'aula, viene data lettura del dispositivo, di seguito riportato unitamente all'esposizione delle ragioni in fatto e in diritto della decisione
Il Giudice
IA De RD N. R.G. 6914/2025
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE DI ROMA
DODICESIMA SEZIONE CIVILE
Il Giudice dott. IA De RD;

ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa civile iscritta al n. r.g. 6914 /2025
PROMOSSA DA
(C.F. ), domiciliato in Indirizzo Parte_1 P.IVA_1
Telematico; rappresentato e difeso dall'avv.ti Ettore PAOLUCCI (c.f.
[...]
) e EF CA (c.f. ) giusta C.F._1 CodiceFiscale_2
procura in atti.
APPELLANTE
CONTRO
(C.F. ), in persona del p.t., domiciliato in CP_1 P.IVA_2 CP_2
VIA TEMPIO DI GIOVE 21 00186 rappresentato e difeso dagli avv. Giorgio CP_1
AS e TA Di Meo;

APPELLATA CONCISA ESPOSIZIONE DEI FATTI E DELLE RAGIONI DELLA
DECISIONE
Con rilevato che con ricorso depositato il 06.02.2025 parte appellante ha dedotto: “La esercente pubblico servizio di noleggio da rimessa con Parte_1
conducente, con tempestivo ricorso, chiamava in giudizio. innanzi CP_1
al competente Giudice di Pace per ottenere l'annullamento della Determinazione
Dirigenziale n. 32021/2023/8/1/1 del 27/11/2023 emessa dal Direttore del di a seguito del verbale Controparte_3 CP_1
56190001808 del 12/04/2019, redatto dalla Polizia di con il quale era CP_1
stata contestata la violazione della D.A.C. 55/18 art. ½ in quanto il trasgressore, con l'autobus di sua proprietà adibito ad attività di NCC, circolava all'interno della ZTL in senza aver provveduto alla registrazione ed all'acquisto del permesso A CP_1
sostegno della propria opposizione deduceva a) che la Determinazione impugnata si basava su un precedente verbale, su un asserito e non provato accesso in una ZTL;
b) si trattava di una condotta (circolazione in ZTL senza permesso) disciplinata e già sanzionata direttamente dal Codice della Strada (art. 7 cds) tanto che la stessa aveva ricevuto un verbale di violazione del codice della strada. Quindi vi era la violazione dell'art. 1 L. 689/81 principio di legalità e principio di gerarchia delle fonti, in quanto condotta già sanzionata (peraltro violazione del principio di legalità rilevabile d'ufficio secondo Cass. 29427/2023), da una norma di rango primario che non poteva essere derogata da una norma regolamentare;
c) sanzione indeterminata ed in ogni caso illegittima;
d) violazione art. 1/11/16 L. 689/81 in relazione all'art. 5 co. 9
Delibera di A.C. n. 4/2020. Tutti i motivi di ricorso si intendono implicitamente richiamati”; rilevato che nell'ambito del procedimento di primo grado si è costituita CP_1
deducendo l'incompetenza per materia del Giudice di Pace, sul presupposto che la norma violata fosse stata emanata al fine della tutela dell'ambiente dall'inquinamento, quindi di competenza del Tribunale, in subordine e nel merito ribadiva la legittimità della sanzione elevata;

rilevato che il giudice di pace adito in quella sede ha definito il procedimento con ordinanza del 2307.2024 dal seguente tenore: “Dato atto, dichiara l'incompetenza per materia del giudice di pace adito in favore del giudice di tribunale ai sensi dell'art.6 co. 4 lettera c) del d.lgs.150/2011, trattandosi di materia di tutela dell'ambiente dall'inquinamento e concede il termine di 90 giorni dalla data odierna per la riassunzione del giudizio davanti al giudice del tribunale di Roma che provvederà anche sulle spese della presente fase del procedimento”;
rilevato che parte appellante ha impugnato l'indicata ordinanza deducendo: “La
Ordinanza impugnata è ingiusta, illogica e contraddittoria, pertanto, con il presente atto la in adesione al consolidato orientamento della Parte_1
Corte di Cassazione (Cass. 14185/2008/Cass. 23068/18/Cass. 1812/2014/ Cass.
4001/2020), secondo il quale a norma dell'art. 46 c.p.c. la decisione con la quale il
Giudice di pace statuisca sulla propria competenza ove non abbia natura meramente interlocutoria ma abbia contenuto decisiorio, come nel caso de quo, può essere soltanto appellata”;
rilevato che parte appellante lamenta quali motivi di appello:
- VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 38 E 113 C.P.C.
IN RELAZIONE ALL'ART. 6, 4° COMMA, LETT. C, DEL D.LGS n. 150 DEL 2011
E DELLA D.A.C. n. 66 DEL 2014; ERRONEA PRONUNCIA SUELL'ECCEZIONE DI INCOMPETENZA;
“Prima Controparte_4
ancora di censurare la decisione in merito all'erronea statuizione sulla competenza, si deve necessariamente portare all'attenzione del Tribunale la sentenza del Consiglio
Di Stato n. 7330/2024 del 2 settembre 2024 (DOC. allegato Sentenza del Consiglio di
Stato 7330-24), poiché i principi di diritto affermati dal massimo organo di giustizia amministrativa nei confronti della D.A.C. n. 55/18 e che hanno portato all'annullamento dell'intero apparato sanzionatorio , hanno definitivamente risolto la questione sulla competenza. Tale pronunciamento è applicabile anche alla fattispecie per cui pende appello, ovvero la D.A.C. N. 66/14, poiché anche in detto regolamento viene applicato lo stesso sistema sanzionatorio e pertanto totalmente coincidente (…)
Appare pertanto evidente che il Consiglio di Stato riporta l'oggetto della presente controversia (ovvero la D.A.C. ed il relativo sistema sanzionatorio) nell'alveo del
Codice della Strada, dove è pacificamente riconosciuta una competenza funzionale del
Giudice di Pace”;
- Riproposizione motivi del ricorso non analizzati dal Primo Giudice: 1)
VIOLAZIONE DI LEGGE, CODICE DELLA STRADA;
ECCESSO DI POTERE
PER ILLOGICITA' MANIFESTA;
VIZIO DI MOTIVAZIONE;

- II) ERRONEA VALUTAZIONE DELLE CIRCOSTANZE DI FATTO (ART
ICOLI 115-116 C.P.C.); VIZIO DI MOTIVAZIONE (ART ICOLO 132, II COMMA,
n. 4.); CONTRASTO CON NORME DI LEGGE DI RANGO PRIMARIO ART.
1/11/16 L. 689/81 – REGOLAMENTO PER L'APPLICAZIONE DELLE SANZIONI
EX LEGGE 681/81 N. 4/20 – ART. 5/comma 9)-
rilevato che l'appello così conclude: “VIA PRINCIPALE: “accertare e dichiarare la nullità dell'ordinanza per l'erronea declinatoria della competenza e di conseguenza, in ragione dell'effetto devolutivo dell'appello, decidere sul merito quale giudice d'appello, così esercitando ritualmente e correttamente la propria potestas decidendi e conseguentemente in accoglimento dei motivi di merito annullare, la determinazione dirigenziale 32021/2023/8/1/1 del 27/11/2023 emessa dal del Parte_2 [...]
di in quanto illegittima sia perché viene applicata Controparte_3 CP_1
una norma che è stata oggetto di annullamento da parte del Consiglio di Stato, sia perché elevata in contrasto con l'articolo 7bis D.lgs. 267/2000 e con l'articolo 7 c.d.s;
IN SUBORDINE: “dichiarare nulla e/o annullare la determinazione Dirigenziale n.
32021/2023/8/1/1 del 27/11/2023 in quanto illegittima poiché elevata in contrasto con il regolamento di n. 4/20 ed in quanto infondata. IN ULTERIORE CP_1
SUBORDINE, nella denegata e non temuta ipotesi in cui il Tribunale ritenga infondata la censura di nullità dell'ordinanza per avere il Giudice di Pace correttamente declinato la propria competenza, esaminare i motivi di merito con pronuncia che avrà poi l'effetto di decisione di primo grado (Cfr. Cass. Sezione II – Ord.za 5 giugno 2019
n. 15275) e conseguentemente: IN VIA PRINCIPALE: in accoglimento dei motivi di merito annullare, la determinazione dirigenziale n. 32021/2023/8/1/1 del 27/11/2023 emessa dal Direttore del di in Controparte_3 CP_1
quanto illegittima sia perché viene applicata una norma che è stata oggetto di annullamento da parte del Consiglio di Stato, sia perché elevata in contrasto con l'articolo 7bis D.lgs. 267/2000 e con l'articolo 7 c.d.s; IN SUBORDINE: “dichiarare nulla e/o annullare la determinazione Dirigenziale n. 32021/2023/8/1/1 del
27/11/2023 in quanto illegittima poiché elevata in contrasto con il regolamento di n. 4/20 ed in quanto infondata. Con vittoria di spese, diritti e onorari CP_1 del doppio grado di giudizio, da distrarsi in favore del sottoscritto procuratore che si dichiara antistatario”;
rilevato che si è costituita deducendo: a) l'inammissibilità dell'appello CP_1
essendo questo stato notificato il 20.03.2025 a fronte di ordinanza del 23.07.2024; b) la validità della D.D. n. 8431/2023/8/1/1 del 17.4.2023. Vigenza della DAC n. 66/2014;
c) la corretta individuazione del tribunale quale organo competente per l'impugnazione. Applicazione dell'art. 6 comma 4 lettera c) d. lgs. 150/2011; d) correttezza dell'operato dell'amministrazione. Applicazioni delle sanzioni di cui agli artt. 7 del Codice della Strada e 10 della DAC 55/2018; d) la corretta misurazione della sanzione irrogata;

rilevato che la comparsa così conclude: “respingere l'appello poiché inammissibile ed infondato in fatto ed in diritto, con conferma delle Determinazione Dirigenziale impugnata. Con vittoria di spese ed onorari di giudizio”;
ritenuto che si condivide quanto già espresso dall'intestato ufficio in giudizio vertente su medesimo oggetto secondo cui: “benché la determinazione dirigenziale impugnata faccia riferimento all'art. 11 della Delibera Consiglio Comunale n. 37/2010, alla data della rilevazione dell'infrazione (ottobre 2018) la delibera citata era stata già sostituita dalla Delibera dell'Assemblea Capitolina n.66/2014, recante “Modifiche al
Regolamento per la circolazione e la sosta dei bus nelle ZTL Bus 1 e ZTL Bus 2 approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 37 del 12 aprile 2010 come modificato con deliberazione dell'Assemblea Capitolina n. 10 del 13 marzo 2014.
Approvazione in via definitiva del nuovo testo del Regolamento per la circolazione e la sosta dei bus nelle ZTL Bus 1 e ZTL Bus 2”, adottata al fine di “contenere l'inquinamento atmosferico”. Più in particolare, il Regolamento approvato con la Delibera dell'Assemblea Capitolina n.66/2014 concerne la circolazione e la sosta degli autobus nella Ztl1 Bus e Ztl2 Bus. La Delibera comunale, la cui ratio è quella del “contenimento dell'inquinamento atmosferico”, prevede, appunto, al comma 2 dell'art.1 del suddetto Regolamento, nelle zone ZTL1Bus e Ztl2Bus, il divieto di accesso e di circolazione ai bus turistici non muniti di permesso oneroso. Tale finalità, di contenere l'inquinamento, non si ritiene sufficiente ad inquadrare la competenza del tribunale ordinario ai sensi dell'art. 6, comma 4, lett. c) del d.lgs. n. 150/2011. Ed infatti la “tutela dell'ambiente dall'inquinamento” è interesse pubblico sussumibile, insieme agli altri, nel contesto delle norme dettate in materia circolazione stradale, tanto che l'art.7, comma 1, lett. b) del Cds, sotto la rubrica “Regolamentazione della circolazione nei centri abitati”, attribuisce ai comuni la potestà regolamentare di
“limitare la circolazione di tutte o di alcune categorie di veicoli per accertate e motivate esigenze di prevenzione degli inquinamenti e di tutela del patrimonio artistico, ambientale e naturale”. Il citato articolo, al successivo comma 9, aggiunge
“I comuni, con deliberazione della giunta, provvedono a delimitare le aree pedonali e le zone a traffico limitato tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull'ordine pubblico, sul patrimonio ambientale e culturale e sul territorio”. Deve quindi ritenersi fondato l'appello quanto alla questione della competenza, che era di pertinenza del Giudice di Pace, atteso che, nel conferire il potere regolamentare agli enti locali, il citato art. 7 del Codice della Strada già individua, tra le varie finalità, quella di prevenire l'inquinamento. Ciò posto, deve rilevarsi che (cfr. Cassazione civile sez. VI, 17/12/2019, n.33456) “L'appello avverso la declinatoria di competenza da parte del giudice di pace in causa esorbitante dai limiti della sua giurisdizione equitativa, impugnazione necessaria, essendo interdetto il regolamento di competenza avverso le sentenze del giudice di pace ex art. 46 c.p.c., investe il tribunale, ove la censura sia infondata, dell'esame del merito quale giudice dell'appello, in conseguenza del normale effetto devolutivo;
qualora, invece, la censura relativa alla declinatoria di competenza sia fondata, non ricorrendo alcuna delle ipotesi di rimessione al primo giudice, previste dagli artt. 353 e 354 c.p.c., il tribunale, previa declaratoria della nullità della sentenza di primo grado per erronea declinatoria della competenza, deve, in ragione dell'effetto devolutivo dell'appello, decidere sul merito quale giudice d'appello, così esercitando ritualmente e correttamente la propria "potestas decidendi", e non rimettere le parti avanti al giudice di pace per la rinnovazione del giudizio in primo grado” (sentenza del
28.10.2025 a definizione del procedimento RG 46216/2024);
ritenuto che -accolto quindi il primo motivo di appello- deve passarsi alla valutazione nel merito della fondatezza dell'opposizione proposta;

ritenuto che, come già osservato dall'intestato ufficio con considerazioni che meritano integrale condivisione nella presente sede: “si rende necessario verificare la legittimità della doppia imposizione sanzionatoria per la medesima condotta. Al riguardo, deve rilevarsi che: - la condotta sanzionata si riferisce al transito non autorizzato con bus all'interno di ZTL;
- tale condotta è sanzionata dalla normativa primaria, e segnatamente dall'art. 7 del Codice della strada (con normativa e correlativa sanzione applicabile indifferentemente ad autoveicoli e bus); - la determinazione oggetto della presente impugnazione si fonda invece sui regolamenti comunali, che pongono, quale bene giuridico da tutelare, quello della salubrità dell'ambiente (la norma regolamentare è individuata, nel provvedimento impugnato, nella DCC 37/2010, art. 10; le parti, nell'ulteriore sviluppo dialettico, individuano tale disciplina regolamentare nella Delibera dell'Assemblea Capitolina n.66/2014, così come integrata dalla Deliberazione del Commissario Straordinario n.31/2015; non si rinvengono in atti copia delle citate delibere. Può comunque ritenersi pacifico tra le parti che la normativa secondaria in argomento è quella che disciplina l'accesso in
ZTL e sanziona, per quanto qui interessa, l'accesso dei bus turistici nelle zone a traffico limitato senza aver provveduto all'acquisto e alla registrazione del permesso, come avvenuto nel caso di specie in data 21.6.2018); - premessa la riserva di legge in materia sanzionatoria (cfr. art. 1 L. n. 689/1981), individua la fonte CP_1
primaria nell'art. 7 bis del d.lgs. 267 del 2000, il quale, al comma 1, prevede “Salvo diversa disposizione di legge, per le violazioni delle disposizioni dei regolamenti comunali e provinciali si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da 25 euro a
500 euro”; - deve tuttavia darsi atto della recente (e condivisibile) sentenza del
Consiglio di Stato, n. 7330/2024, nella quale si è ritenuta illegittima la imposizione di doppia sanzione sia ai sensi dell'art. 7 del codice della strada, che della DAC n.
55/2018, la quale irroga una sanzione pecuniaria nei confronti di chiunque acceda alle zone ZTL BUS “senza aver provveduto alla registrazione e all'acquisto del permesso /autorizzazione” (come nel caso di specie); - come evidenziato anche dal
Giudice amministrativo, l'art. 7 bis del T.U.E.L., nel prevedere la possibilità, per i regolamenti comunali e provinciali, di applicare una sanzione amministrativa pecuniaria da 25 a 500 euro, fa salva l'eventuale “diversa disposizione di legge”, che nel caso di specie si rinviene proprio nell'art. 7 del codice della strada;
- deve desumersene che non è consentito al sanzionare una seconda volta la condotta CP_5
che già costituisce oggetto di sanzione da parte di fonte primaria (quale è il codice della strada), rimanendo priva di fondatezza la tesi sostenuta da – e CP_1
cioè la legittimità della doppia sanzione stante la duplice offensività della medesima condotta” (cfr. sentenza 14587/2025 che ha definito il procedimento al RG
43550/2024);
ritenuto che va quindi accolta l'opposizione proposta con conseguente annullamento della determina dirigenziale impugnata;

ritenuto che le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo tenuto conto dell'esiguità processuale svolta;

P.Q.M.


Il Tribunale di Roma, definitivamente pronunciando il giudizio, in accoglimento dell'appello ed in riforma dell'ordinanza del Giudice di Pace di che ha definito CP_1
il procedimento RG 13201/2024, così provvede:
DICHIARA la competenza del giudice di pace;

ANNULLA la determina dirigenziale n. 32021/2023/8/1/1 del 27/11/2023;
NN parte appellata alla refusione delle spese di lite in favore della parte appellante che liquida per il primo grado, in 240,00 euro per compensi e per il grado di appello, in 362,00 euro per compensi. Oltre, per entrambi i gradi, spese di iscrizione della causa a ruolo, spese generali, IVA e Cassa. Somme distratte in favore dei procuratori dichiaratisi antistatari.
Così deciso in Roma all'esito della camera di consiglio del 29/10/2025
Il GIUDICE
IA De RD