REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE DI TREVISO
SEZIONE PRIMA CIVILE in composizione monocratica, in persona del Giudice dott.ssa Giulia Civiero, ha pronunciato la seguente
SENTENZA nel giudizio iscritto al R.G. n. 6223/2022 promosso da:

Controparte_1
in persona del legale rappresentante pro tempore
rappresentata e difesa dall'avv. Wilma Viscardini, dall'avv. Gabriele Donà e dall'avv. Barbara Comparini giusta mandato allegato telematicamente alla comparsa in riassunzione ed elettivamente domiciliata presso lo studio degli stessi sito in Padova, via Altinate n. 144;
c.f.: P.IVA_1
- attrice -
contro
Controparte_2
in persona del legale rappresentante pro tempore
rappresentata e difesa dall'avv. Antonella Cusin, dall'avv. Giacomo Quarneti, dall'avv. Francesco
Zanlucchi e dall'avv. Bianca Peagno giusta mandato allegato telematicamente alla comparsa di costituzione e risposta ed elettivamente domiciliata presso lo studio degli stessi sito in Venezia,
Cannaregio, 23; Controparte_3
c.f.: P.IVA_2
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- convenuta -
Conclusioni delle parti:
Per parte attrice:
Voglia il Tribunale adito, disattesa ogni contraria o diversa eccezione e domanda, nel merito:
- accertare la responsabilità di per le causali di cui in narrativa del ricorso ex art. 702-bis c.p.c. (R.G. 2684/2020 CP_2
- Tribunale di Treviso), della comparsa in riassunzione e dei successivi scritti difensivi e note depositati in atti;

- per l'effetto, previa declaratoria di illegittimità e dunque previa disapplicazione del decreto d'irricevibilità n. 307 del 27 maggio 2016 di Avepa, condannare la stessa (C.F. - in persona Controparte_2 P.IVA_2
del legale rappresentante pro tempore - a risarcire ad i danni patrimoniali a essa derivati Parte_1
e derivanti (come individuati e specificati nelle predetta narrativa), che si quantificano nella somma complessiva di €
339.028,34 ovvero nella diversa somma - minore o maggiore - che risulterà accertata in corso di causa ovvero in via equitativa o di giustizia;
il tutto oltre alla rivalutazione monetaria e agli interessi legali dalle date alle quali le singole erogazioni avrebbero dovuto essere effettuate (quanto ai premi comunitari di cui è causa) nonché dai singoli esborsi nonché al saggio ex art. 1284, co. 4, c.c. dalla proposizione della domanda giudiziale al saldo effettivo;

- condannare al risarcimento dei danni ai sensi dell'art. 96 c.p.c.. CP_2
In ogni caso, con vittoria di spese e competenze di causa, oltre al rimborso per spese di CTP;
in via istruttoria: senza adesione all'inversione dell'onere della prova, per scrupolo difensionale si rinnovano le istanze istruttorie indicate in causa;
in particolare:
(i) ammettere prova per testi sulle circostanze di cui ai capitoli nn. da 1) a 6) formulati nella seconda memoria ex art. 183, co. 6, c.p.c., datata 29 marzo 2023, con i testi ivi indicati;

CP_ (ii) acquisire direttamente presso e/o tutta la documentazione relativa alla situazione storica (dal 2015 a CP_2
oggi) dei cd. “diritti all'aiuto” PAC 2015-2020 riferibili ad nonché dei piani colturali, con i rispettivi riepiloghi, CP_1
a quest'ultima riferibili e relativi agli anni di causa.
Per parte convenuta:
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Si chiede che codesto Tribunale voglia rigettare il ricorso in quanto inammissibile ed infondato.
Con ogni conseguenza in ordine alle spese di lite. In caso di riproposizione di istanze istruttorie se ne chiede il rigetto per i motivi esposti nella propria memoria ex art. 183, VI comma n. 1 c.p.c. Si chiede in caso di ritenuta ammissibilità delle stesse di essere ammessi alle necessarie integrazioni istruttorie conseguenti ed alla prova contraria e, per scrupolo difensivo, di essere ammessi alla prova diretta formulata con memoria ex art. 183 VI comma c.p.c. n. 2.
* * *
CONCISA ESPOSIZIONE DELLE RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA
DECISIONE ex art. 132, comma secondo, n. 4), cod. proc. civ.
Con comparsa in riassunzione regolarmente notificata, riassumeva Parte_1
davanti al Tribunale di Treviso la causa, originariamente instaurata ai sensi dell'art. 702 bis cod. proc. civ., nei confronti di al fine di ottenere il ristoro dei pregiudizi patiti Controparte_2
in conseguenza dell'asserito illegittimo provvedimento della convenuta con il quale era stato escluso il diritto dell'attrice ad ottenere gli aiuti all'attività agricola istituiti dai Regg. UE n. 1306/2013 e n.
1307/2013.
Il giudizio di primo grado originariamente instaurato da si era concluso con il rigetto dell'istanza CP_1
di riunione a quello instaurato dall'odierna attrice nei confronti di nonché – Controparte_5
per quanto di interesse ai presenti fini – con la declaratoria di difetto di giurisdizione in capo al G.O.
La suddetta pronuncia era stata oggetto di impugnazione da parte di , ottenendo quest'ultima CP_1
dalla Corte d'Appello di Venezia l'integrale riforma della sentenza e dunque l'accertamento della giurisdizione in capo al G.O.
Per tale ragione, a seguito della sentenza d'appello, riassumeva il giudizio davanti al Giudice di CP_1
prime cure, al fine di ottenere il ristoro dei danni patiti.
Nel merito, affermava di aver subito l'illegittima esclusione dal diritto ad ottenere gli aiuti de quo CP_1
da parte di la quale aveva accertato nel corso di un'ispezione il difetto di sottoscrizione della copia CP_2
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cartacea della domanda inoltrata tramite Controparte_5
A parere dell'attrice, tale esclusione non si fondava sul dato normativo ma esclusivamente su una norma di rango secondario, ovvero il Manuale adottato con Decreto di Avepa n. 66/2015. Citava, infatti, numerosi precedenti giurisprudenziali (tra cui, la sentenza del Consiglio di Stato n. 5018/2018) che riconoscevano l'illegittimità dei provvedimenti amministrativi dei vari Enti erogatori che fondavano il diniego degli aiuti all'agricoltura sulla base della mancata sottoscrizione da parte del richiedente.
Peraltro, parte attrice documentava l'esito del giudizio risarcitorio avviato nei confronti di
[...]
che si era concluso con il rigetto della domanda. CP_5
Per tali ragioni, chiedeva al Tribunale adìto, previo accertamento dell'illegittimità del provvedimento amministrativo di la condanna della convenuta al risarcimento dei danni subiti, consistenti CP_2
nell'importo dei PAC non ricevuti, nelle spese sostenute per l'acquisto all'asta dei nuovi PAC e nelle spese per il ricorso a finanziamenti da parte di Istituti di credito.
Si costituiva in giudizio la convenuta contestando in fatto e in diritto le pretese attoree. In particolare, sosteneva la legittimità del provvedimento in quanto l'iter volto all'ottenimento degli aiuti pubblici era viziato dalla mancata sottoscrizione da parte del legale rappresentante di , che non consentiva CP_1
dunque l'assoluta e certa riconducibilità della domanda all'attrice né una piena assunzione di responsabilità da parte del richiedente.
Affermava, poi, che la giurisprudenza invocata (e in particolare la pronuncia del Consiglio di Stato del
2018) non era applicabile alla presente controversia poiché riguardante un differente caso concreto, in cui peraltro il beneficiario aveva conferito mandato con rappresentanza all'organismo deputato agli incombenti di presentazione della domanda.
Chiedeva, quindi, il rigetto della domanda attorea.
All'udienza di prima comparizione delle parti tenutasi in data 26.1.2023, il Giudice – pur rilevando che il giudizio di riassunzione avrebbe dovuto essere instaurato nelle forme di cui all'art. 702 bis cod. proc. civ. ma considerando la complessità dell'istruttoria da svolgere, che avrebbe comunque portato alla
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conversione del rito – assegnava alle parti i termini di cui all'art. 183, sesto comma, cod. proc. civ.
La causa veniva istruita mediante c.t.u. volta a ricostruire il danno asseritamente patito da e le CP_1
ragioni dell'esclusione da parte di L'incarico veniva affidato al dott. . CP_2 Persona_1
All'esito, la causa veniva ritenuta matura per la decisione.
Le parti precisavano le loro conclusioni all'udienza del 23.1.2025, sostituita dal deposito di note scritte ex art. 127 ter cod. proc civ.
Il Giudice tratteneva la causa in decisione, con assegnazione dei termini per il deposito di comparse conclusionali e memorie di replica.
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1) Preliminarmente: sulla tempestività degli scritti conclusivi della convenuta
A fronte dell'eccezione di tardività sollevata dall'attrice nella propria memoria di replica e relativa agli scritti conclusivi della convenuta, occorre preliminarmente affrontare la questione al fine di appurarne la tempestività, fermo in ogni caso il fatto che le memorie ex art. 190 cod. proc. civ. depositate da CP_2
non contengono circostanze, allegazioni o finanche argomentazioni nuove che non fossero già state ampiamente sviscerate nel corso dei precedenti atti difensivi.
A tal proposito, si osserva che nell'ordinanza del 23.1.2025 non erano contenute indicazioni differenti rispetto a quelle di rito, che non prevedono il computo del dies a quo.
Del resto, la posticipazione della decorrenza – questione che non si pone nel caso di udienza di precisazione delle conclusioni svoltasi “in presenza”, poiché è pacifico che in tal caso il dies a quo non sarebbe computabile – è funzionale ad evitare che un ritardato scarico del provvedimento da parte della
NC (che questo Giudice ha stimato in cinque giorni) possa erodere i termini a difesa per il deposito degli scritti conclusivi.
Peraltro, la comparsa conclusionale e la memoria di replica sono state depositate nel rispetto dei termini processuali forniti dal portale del fascicolo telematico, che ha indicato le scadenze al cui rispetto erano tenuti i patrocinatori (termine per conclusionali 31.3.2025 e per repliche 22.4.2025).
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Anche ove non si volesse accogliere la tesi del mancato computo del dies a quo, in analogia alla disciplina dell'udienza di precisazione delle conclusioni “in presenza”, non potrebbe non accogliersi la richiesta di rimessione in termini formulata dalla convenuta, la quale ha confidato nella correttezza delle indicazioni della NC e trasfuse nel fascicolo telematico.
2) Sulla giurisdizione del G.O. così come accertata dalla Corte d'Appello
La Corte d'Appello di Venezia, con sentenza n. 1832/2022 pubblicata in data 10.8.2022, ha accolto l'impugnazione promossa da affermando la sussistenza della giurisdizione del G.O. sulla CP_1
domanda proposta.
A fondamento della propria statuizione, la Corte d'Appello ha evidenziato che il diritto alla percezione di finanziamenti europei per il sostegno dell'attività agricola è legato a criteri predeterminati dalla normativa comunitaria (nel caso di specie, in particolare, Reg. UE n. 1306/2013 e Reg. UE n. 640/2014) ed è sottratto a qualsiasi valutazione discrezionale della Pubblica Amministrazione.
Il riparto di giurisdizione tra G.O. e G.A. deve essere attuato sulla base del generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva dell'interessato. Escluso che sussista una giurisdizione esclusiva del G.A. afferente, in generale, alla materia di contributi pubblici, deve affermarsi sempre la giurisdizione del G.O. quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla P.A. è demandato soltanto il compito di verificare l'effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l'an, il quid, il quomodo dell'erogazione.
Nel caso di specie, la spettanza dei diritti d'aiuto per ottenere il “regime di base” è subordinata unicamente alla presentazione della relativa domanda da parte di agricoltori che possiedano determinati requisiti, specificamente indicati nella disciplina normativa. E la mera verifica dei presupposti oggettivi e soggettivi non comporta alcuna discrezionalità amministrativa, limitandosi al riscontro dei requisiti senza alcuna valutazione o apprezzamento discrezionali.
Quando determinati benefici economici sono dovuti unicamente in base al ricorso delle condizioni previste dalla normativa applicabile, senza attribuzione di poteri discrezionali alla Pubblica
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Amministrazione, sorge in capo al privato, in presenza di presupposti fissati, una situazione di diritto soggettivo perfetto tutelabile dal G.O.
Alla luce del principio espresso dalla Suprema Corte, spetta dunque al G.O. il sindacato sulla legittimità del provvedimento amministrativo adottato – in questo caso da – ed eventualmente la condanna CP_2
della P.A. al fine di far ottenere al privato l'utilità richiesta e/o il ristoro dei pregiudizi patiti.
3) Sulla (il)legittimità del provvedimento di “irricevibilità della domanda” datato 27.5.2016
Con provvedimento del 27.5.2016, ha dichiarato l'irricevibilità della domanda proposta da CP_2 CP_1
sul presupposto del difetto di sottoscrizione della stessa, nella sua copia cartacea, da parte del legale rappresentante della società beneficiaria.
La mancanza di sottoscrizione della domanda è emersa nell'ambito dell'attività ispettiva dei funzionari di espletata in data 20.1.2016, presso la sede di In tale occasione, in CP_2 Controparte_5
particolare, il Centro – che aveva ricevuto da mandato per l'istruzione Parte_2 CP_1
della pratica per l'accesso agli aiuti previsti dalla normativa europea in materia di PAC (Politica Agricola
Comune), in particolare per la preparazione e presentazione della Domanda Unica di pagamento per la campagna 2015 – ha omesso di esibire, a seguito di espressa richiesta in tal senso da parte degli ispettori, la versione cartacea della domanda firmata dal legale rappresentante di . Documento che, stando CP_1
alle affermazioni di parte convenuta, nemmeno era stato allegato alla pratica inoltrata telematicamente dal C.A.A.
Orbene, l'iter procedurale seguito nel caso di specie da e dal C.A.A. incaricato è pacifico: a CP_1
seguito di conferimento del mandato al C.A.A., la Domanda Unica viene compilata dall'operatore del
Centro di Assistenza Agricola con l'interessato (il legale rappresentante della richiedente) e verificata dall'operatore stesso, che la presenta in via telematica mediante accesso al portale S.I.A.N., portale che rappresenta lo strumento utilizzato dall'organismo pagatore per l'attuazione del processo di telematizzazione nella gestione dei suoi servizi.
In tale processo, l'istante viene identificato mediante documento di identità e, all'interno della domanda
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Email_ telematica di contribuzione agricola, con dei codici identificativi (c.d. ). Anche l'operatore del
C.A.A., che utilizza chiavi di accesso riservate per accedere al sistema, è identificato mediante apposito codice, indicato anch'esso nell'epigrafe della domanda (cfr. doc. 4 di parte convenuta).
Il C.A.A. verifica che la copia cartacea della domanda, stampata dopo la sua elaborazione sul terminale, sia sottoscritta dall'interessato e dall'operatore che la compila – quale adempimento interno – e quindi trasmette la domanda telematica (priva di firma autografa, ma digitalmente comunque accreditata e
Email_ riferibile all'istante grazie al codice “ ) – quale adempimento esterno – all'organismo pagatore.
Alla luce dell'iter appena descritto, appare evidente che l'assenza della sottoscrizione sulla domanda cartacea di pagamento è inconferente rispetto alla legittimità della domanda digitale inserita nel sistema e non vizia di nullità né il procedimento compiuto, né altro atto.
Ed infatti, non è idoneo a fondare la dichiarazione di irricevibilità della domanda adottata da il CP_2
disposto dell'art. 14 del Reg. UE n. 809/2014, ai sensi del quale la Domanda Unica deve contenere “tutte le informazioni necessarie a determinare l'ammissibilità all'aiuto e/o al sostegno, e in particolare: a) l'identità del beneficiario;
[…] g) una dichiarazione da parte del beneficiario di avere preso atto delle condizioni inerenti ai regimi di pagamento diretto e/o alle misure di sviluppo rurale in questione”.
La norma fa appunto riferimento alle informazioni, tassativamente elencate, ovvero alla componente contenutistica della domanda, senza riservare alcuna considerazione ai suoi requisiti formali.
Nel settore degli aiuti comunitari all'agricoltura, la trasmissione telematica può sostituire ogni altro strumento di invio della domanda e conferisce di per sé validità all'impegno del richiedente, mentre le correlate prescrizioni sulle modalità di archiviazione e conservazione del fascicolo cartaceo incombono sul C.A.A. e non producono conseguenze sostanziali sull'esistenza e sulla validità della domanda, né tantomeno sulla legittimità dell'erogazione del contributo.
Del resto, la previsione dell'obbligo di conservazione delle copie cartacee delle domande, sottoscritte dal titolare dell'azienda, è contenuta solo nei manuali procedurali di ossia in atti di rango assimilabile CP_2
alle circolari amministrative. Nessuna norma comunitaria o nazionale prevede, quale sanzione per la
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mancata osservanza delle modalità di archiviazione, la decadenza integrale dal beneficio, conseguenza che risulterebbe del tutto sproporzionata e irragionevole perché legata ad espetti formalistici privi di rilievo sostanziale, rispetto all'interesse alla corretta distribuzione degli aiuti pubblici nel settore dell'agricoltura.
Dunque, il provvedimento del 27.5.2016 di con il quale è stata dichiarata l'irricevibilità della CP_2
domanda di , deve considerarsi illegittimo. CP_1
Ma anche ove non si volesse aderire alla pacifica ricostruzione operata dalla giurisprudenza amministrativa appena esposta, occorre osservare che ha prodotto, con la propria seconda CP_1
memoria, copia della domanda cartacea contenente la firma del suo legale rappresentante (doc. 9) e, a fronte delle contestazioni della convenuta, in terza memoria ha prodotto sub doc. 13 una pec del commercialista del nuovo C.A.A. a cui si è rivolta, nella quale il dott. (professionista di riferimento CP_6
del C.A.A. A.I.C. Veneto) ha evidenziato di aver ricevuto nel giugno 2015 – ben prima, quindi, della data dell'ispezione – dal C.A.A. C.A.N.A.P.A. il fascicolo relativo alla Domanda Unica di . Tale CP_1
fascicolo conteneva, come da espressa affermazione del dott. , la domanda cartacea munita di CP_6
sottoscrizione.
Dalla pec si evince anche che tale circostanza era stata tempestivamente comunicata ad dal CP_2
medesimo dott. in data 6.5.2016, e dunque prima dell'adozione del provvedimento di irricevibilità. CP_6
Se nessuno di tali documenti (doc. 9 e 13 attorei) può fornire la certezza della regolare sottoscrizione della copia della domanda cartacea al momento dell'invio, essi tuttavia ne costituiscono indubbiamente importanti indizi. Allo stesso modo, l'assenza di una copia sottoscritta della domanda nel fascicolo aziendale presso (che, lo si ricorda, all'epoca dell'ispezione non era più mandataria Controparte_5
di , n.d.r.) costituisce mero indizio della possibile mancata sottoscrizione della domanda, che però CP_1
contrasta con la sua produzione successiva e con il contenuto delle pec inoltrate dal dott. . CP_6
La violazione dell'obbligo di custodia della copia cartacea sottoscritta è stata valutata da quale CP_2
mancata sottoscrizione della domanda, ma i riscontri effettuati possono avere solo carattere indiziario, dato che la domanda viene trasmessa telematicamente per cui il controllo sulla sua sottoscrizione è
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delegato al C.A.A. incaricato della trasmissione.
Per tutti i motivi appena esposti, deve accogliersi la domanda attorea di accertamento dell'illegittimità del provvedimento amministrativo adottato da CP_2
4) Sulla responsabiltà risarcitoria di CP_2
4.1) Sulla natura della responsabilità della P.A.
La più recente giurisprudenza amministrativa ha chiarito espressamente che la responsabilità in cui incorre l'Amministrazione per l'esercizio delle sue funzioni pubbliche è inquadrabile nella responsabilità da fatto illecito.
La responsabilità da inadempimento si fonda, ai sensi dell'art. 1218 cod. civ., sul non esatto adempimento della prestazione cui il debitore è obbligato in base al contratto. Ebbene, un vincolo obbligatorio di analoga portata non può essere configurato per la P.A. che agisca nell'esercizio delle sue funzioni amministrative e, quindi, nel perseguimento dell'interesse pubblico definito dalla norma attributiva, che fonda la causa giuridica del potere autoritativo.
La relazione giuridica che si instaura tra il privato e l'Amministrazione è caratterizzata da due situazioni soggettive entrambe attive: l'interesse legittimo del privato e il potere dell'Amministrazione nell'esercizio della sua funzione.
In questo caso, dunque, è configurabile non già un obbligo giuridico in capo all'Amministrazione, bensì un potere attribuito dalla legge, che la medesima è tenuta ad esercitare in conformità alla stessa legge e ai canoni di corretto uso del potere individuati dalla giurisprudenza.
Il rapporto amministrativo è contraddistinto dall'asimmetria delle posizioni, poiché l'Amministrazione è posta in supremazia rispetto al privato cittadino, di talché la P.A. – per ragioni storiche, sistematiche e normative – non può essere assimilata al debitore obbligato per contratto ad adempiere in modo esatto nei confronti del creditore.
La pronuncia dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 7/2023 fuga ogni dubbio anche in relazione alla riconducibilità della responsabilità della P.A. alla dibattuta nozione di “contatto sociale”, ribadendo
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che la relazione tra privato e Amministrazione è configurata nei suddetti termini di supremazia, che mal si concilia con le teorie sul contatto sociale, le quali si fondano sulla relazione paritaria tra i soggetti che interagiscono.
4.2) Sull'elemento soggettivo della colpa in capo alla P.A.
Qualificata così in termini aquiliani la responsabilità della P.A., l'accertamento dell'illegittimità del provvedimento e la lesione dell'interesse legittimo o del diritto soggettivo sono condizioni necessarie – anche se non sufficienti – per accedere alla tutela risarcitoria, occorrendo anche verificare che risulti leso, per effetto dell'attività illegittima e colpevole dell'Amministrazione, l'interesse materiale al quale il soggetto aspira: il risarcimento del danno ingiusto derivante dall'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa non può prescindere dalla spettanza di un bene della vita, atteso che è soltanto la lesione di quest'ultimo che qualifica in termini di ingiustizia il danno derivante dal provvedimento illegittimo.
Ne consegue che, ai fini della sussistenza di una responsabilità dell'Amministrazione per danni da provvedimento illegittimo, la valutazione non può avvenire sulla base del mero dato obiettivo dell'illegittimità dell'azione amministrativa, dovendo, al contrario, il giudice svolgere una più penetrante indagine, estesa anche alla valutazione dell'elemento soggettivo (non del funzionario agente ma) dell'Amministrazione intesa come apparato.
In particolare, deve essere fornita la dimostrazione che la P.A. abbia agito quanto meno con colpa, in contrasto con i canoni di imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa, di cui all'art. 97 Cost.
La responsabilità della P.A. può, dunque, ritenersi accertata quando, tenuto conto del comportamento complessivo degli organi intervenuti nel procedimento (Cons. Stato, sez. III, 14 maggio 2015, n. 2464), la violazione risulti grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento normativo e giuridico tale da palesare la negligenza e l'imperizia dell'organo nell'assunzione del provvedimento viziato.
Ai fini dell'accertamento della responsabilità, perché si configuri la colpa dell'Amministrazione, occorre avere riguardo al carattere ed al contenuto della regola di azione violata: se la stessa è chiara, univoca,
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cogente, in caso di sua violazione, si dovrà riconoscere la sussistenza dell'elemento psicologico. Al contrario, se il canone della condotta amministrativa è ambiguo, equivoco o, comunque, costruito in modo tale da affidare all'autorità pubblica un elevato grado di discrezionalità, la colpa potrà sussistere solo nelle ipotesi in cui il potere è stato esercitato in palese spregio delle menzionate regole di imparzialità, correttezza e buona fede, proporzionalità e ragionevolezza, con la conseguenza che ogni altra violazione del diritto oggettivo resta assorbita nel perimetro dell'errore scusabile, ai sensi dell'art. 5 cod. pen. (cfr.
Cons. Stato, n. 4050/2023).
Se, sulla base dell'orientamento prevalente, in sede di giudizio per il risarcimento del danno derivante da provvedimento amministrativo illegittimo, il privato danneggiato può limitarsi ad invocare l'illegittimità dell'atto quale indice presuntivo della colpa, restando a carico dell'Amministrazione l'onere di dimostrare di essere incorsa in un errore scusabile (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 19 marzo 2019, n. 1815), è altrettanto vero che la presunzione di colpa dell'Amministrazione può essere riconosciuta solo nelle ipotesi di violazioni commesse in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento, giuridico e fattuale, tale da palesarne la negligenza e l'imperizia, cioè l'aver agito intenzionalmente o in spregio alle regole di correttezza, imparzialità e buona fede nell'assunzione del provvedimento viziato. Pertanto, la responsabilità deve essere negata quando l'indagine conduce al riconoscimento di un errore scusabile per la sussistenza di contrasti giudiziari, per la incertezza del quadro normativo di riferimento, per la complessità della situazione di fatto.
4.3) Sull'inescusabilità dell'errore commesso da CP_2
Applicando tali principi al caso di specie, deve giungersi a riconoscere in capo all'odierna convenuta una condotta colposa inescusabile.
Come già si è anticipato, la sussistenza di un provvedimento illegittimo (così come accertato in questa sede) è già di per sé primo indice della contrarietà della condotta di ai canoni di imparzialità e buon CP_2
andamento dell'azione amministrativa, di cui all'art. 97 Cost. Tuttavia, tale elemento non è da solo sufficiente ad integrare la responsabilità risarcitoria in capo alla P.A.
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ha tentato di sostenere l'assenza di colpa nel suo operato in virtù del contrasto giurisprudenziale CP_2
esistente, della non univocità del dato normativo e della complessità della situazione di fatto.
Ma, a parere di questo Giudice, la prospettazione della convenuta non è condivisibile.
Innanzitutto, non può dirsi che, al momento dell'adozione del provvedimento di irricevibilità della domanda, sussistesse un contrasto giurisprudenziale. Non sono noti precedenti a favore della tesi di
(né quest'ultima li ha citati nei suoi atti) ed anzi, a quanto consta, l'unica pronuncia sul tema al CP_2
maggio 2016 era quella del (la n. 138 del 29 gennaio 2016), che aveva per prima Controparte_7
enucleato i principi poi ribaditi dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 5018/2018 e successive conformi.
Né il quadro normativo poteva considerarsi equivoco. Come ampiamente affermato dalla giurisprudenza amministrativa invocata da e come già chiarito nel paragrafo 3, il Regolamento Europeo non CP_1
prevedeva alcun requisito formale sotto il profilo della sottoscrizione della copia cartacea della domanda né, tantomeno, comminava la sanzione della “irricevibilità” alle domande che non presentassero, nella loro versione cartacea, la firma del legale rappresentante della richiedente.
Tale indicazione è contenuta esclusivamente nel Manuale operativo adottato da (e da altri Enti CP_2
erogatori), che non assurge a rango di norma primaria bensì è assimilabile alle circolari interne. Dunque, il contrasto eventualmente ravvisabile tra le indicazioni dell'art. 14 del Reg. UE n. 809/2014 e quelle del
Manuale operativo di Avepa derivano esclusivamente dall'interpretazione di stessa, e dal corpo CP_2
normativo dalla stessa adottato, di rango secondario.
Al contrario, inequivoco è il contenuto dell'art. 14 del citato Regolamento Europeo, che si esprime in termini di contenuto indefettibile della domanda (identificabilità del beneficiario) senza prescrivere la necessità della sottoscrizione manoscritta nella copia cartacea.
Né la situazione di fatto poteva dirsi particolarmente complessa, tanto più se si considera che Avapa non era tenuta ad effettuare valutazioni discrezionali sulla concedibilità dell'aiuto, diritto soggettivo che spettava ad per il sol fatto di essere in possesso di tutti i requisiti richiesti dalle norme CP_1
comunitarie.
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Ma la colpa inescusabile in capo ad deve inoltre ricondursi alla condotta in concreto tenuta CP_2
dall'Ente nelle fasi immediatamente antecedenti l'emanazione del provvedimento de quo: come si è già detto, circa venti giorni prima dell'adozione (e dunque in tempo utile ad effettuare tutti i controlli aggiuntivi del caso), ha ricevuto la pec del dott. prodotta sub doc. 13 da parte attrice, nella CP_2 CP_6
quale il commercialista affermava espressamente di essere in possesso della copia sottoscritta della domanda e di averla ricevuta ben prima dell'ispezione, all'atto del passaggio di consegne da CP_5
ad A.I.C. Veneto, avvenuto nel 2015.
Nonostante fosse stata resa edotta della circostanza, e ben potesse ricavare da essa la probabile CP_2
ragione per cui non era stata in grado di esibire tale copia firmata al momento CP_5
dell'ispezione, non ha ritenuto di svolgere ulteriori approfondimenti (che forse avrebbero potuto chiarire l'equivoco ed evitare l'adozione del provvedimento per cui è causa).
Né, a quanto consta, ha fatto applicazione del generale principio dell'art. 10 bis L. 241/1990, anche CP_2
in tal caso impedendo una rapida e immediata soluzione della vicenda.
A parere di questo Giudice, dunque, sono integrati tutti i requisiti della responsabilità aquiliana della
Pubblica Amministrazione, che sarà dunque tenuta a risarcire i danni conseguenti al provvedimento illegittimo adottato.
5) Sull'eccezione ex art. 1227, secondo comma, cod. civ. ha tempestivamente eccepito la condotta colpevole di per non aver attivato il rimedio CP_2 CP_1
impugnatorio, chiedendo dunque l'esclusione del risarcimento dei danni che l'attrice avrebbe potuto evitare operando con ordinaria diligenza.
Ma se – come ha chiarito la Corte d'Appello di Venezia riformando l'originaria pronuncia che declinava la giurisdizione – trattandosi di attività amministrativa vincolata, la giurisdizione spetta e spettava ab origine al G.O., è proprio la presente sede quella deputata al vaglio dell'illegittimità del provvedimento amministrativo, non sussistendo spazio per un'impugnazione dello stesso davanti al T.A.R.
Alcuna colpevole inerzia e/o mancata attivazione dei corretti strumenti processuali può dunque ravvisarsi
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in capo ad . CP_1
6) Sui danni risarcibili
Per effetto dell'illegittimo provvedimento di irricevibilità della domanda, ha perduto CP_1
definitivamente la possibilità di accedere agli aiuti previsti dai Regolamenti (UE) n. 1306/2013 e n.
1307/2013 relativi ai sostegni per gli agricoltori nell'ambito della Politica Agricola Comune ('PAC').
ha assunto di aver subito un danno sia in termini di mancati pagamenti diretti, sia di oneri CP_1
finanziari conseguenti alla carenza di liquidità venutasi a creare.
Al fine di stimare il danno effettivamente patito, è stata svolta nel presente giudizio c.t.u. affidata al dott.
. Persona_1
6.1) Sul danno netto per i mancati contributi
E' opportuno chiarire preliminarmente che l'attrice ha acquistato nel 2017 altri Titoli PAC che le hanno permesso, a partire dal 2018, di ottenere comunque dei contributi pubblici (seppur in misura inferiore) in alternativa a quelli non concessi.
Come chiarito dal c.t.u. (pag. 10 dell'elaborato peritale), la determinazione del danno netto per i mancati contributi va svolta come segue:
A. calcolando i contributi che avrebbe ottenuto se la Domanda Unica 2015 fosse stata accolta CP_1
e, quindi, avesse ottenuto i Titoli PAC;

B. sottraendo i contributi effettivamente ottenuti da per i Nuovi Titoli PAC acquisiti all'asta del CP_1
2017;
C. sommando la spesa per l'acquisto all'asta di detti Nuovi Titoli PAC.
Nonostante la complessità del calcolo – per il quale è stato necessario rivolgersi direttamente ad CP_4
che ha fornito il relativo supporto quantitativo – il dott. è giunto a stimare e quantificare i Per_1
contributi che avrebbe teoricamente ottenuto negli anni 2015-2019 se fosse stata accolta la CP_1
Domanda Unica 2015, pari a complessivi € 288.026,73.
Come detto, ha parzialmente rimediato al problema acquistando nel novembre del 2017 (all'asta CP_1
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svoltasi nell'ambito dell'esecuzione mobiliare RGE n. 1936/2017 Tribunale di Treviso) n. 80 Nuovi Titoli
PAC 2015-2020 al costo di € 24.000,00 (docc. 6.18, 6.21-6.23 e 6.29 attorei).
Ovviamente, detto acquisto non sarebbe stato necessario se avesse ottenuto i Titoli PAC con la CP_1
Domanda Unica 2015, né sarebbe stato utile, posto che il limite massimo della superficie ammissibile per i contributi è comunque dato dagli ettari di terreno posseduti dall'azienda agricola, indipendentemente dal fatto che detenga Titoli PAC in misura superiore (talché sarebbe stato inutile per acquistare CP_1
altri Titoli PAC se la Domanda Unica 2015 fosse stata accolta, visto che detta domanda già copriva tutti gli ettari a disposizione di ). CP_1
Per determinare i contributi che ha percepito con detti Nuovi Titoli PAC (non sono agli atti gli CP_1
estratti conto di da cui trarre il dato esatto), il c.t.u. ha desunto le informazioni accedendo al sito CP_1
pubblico dei titoli PAC presso il SIAN, dal quale risulta che il valore unitario di detti n. 80 Nuovi Titoli
PAC era di € 251,72 per il 2018 ed € 240,78 per il 2019. I contributi che ha ottenuto dai Nuovi CP_1
Titoli PAC per gli anni 2018-2019 ammontano quindi a complessivi € 58.320,71, somma dalla quale va defalcato il costo di € 24.000,00 per l'acquisto di detti Nuovi Titoli PAC.
E' quindi possibile giungere a quantificare il danno netto per i mancati contributi in complessivi €
253.706,02.
6.2) Sul danno finanziario
afferma che il mancato ottenimento dei contributi le ha cagionato un danno finanziario legato CP_1
alla necessità di ottenere in altro modo la liquidità necessaria per il sostenimento della propria attività. La domanda risarcitoria è sviluppata considerando gli oneri finanziari sostenuti per le operazioni bancarie di sconto di fatture, documentati per gli anni 2016-2019 (docc.

6.24 e 6.27 attorei) e stimati per il 2020, nonché gli oneri moratori richiesti dai fornitori per i ritardati pagamenti delle fatture di acquisto documentati per gli anni 2016-2019 (docc.

6.24 e 6.28 attorei) e stimati per il 2020.
Il c.t.u. ha confermato la presumibile esistenza di tale voce di danno secondo l'id quod plerumque accidit, quale conseguenza della mancata percezione degli aiuti pubblici. Tuttavia, ha fin da subito evidenziato
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l'assenza di un bilancio di dal quale desumere la sua dinamica finanziaria effettiva;
dunque ha CP_1
ipotizzato una stima del danno effettuata applicando un tasso di interesse medio bancario per gli anni
2016-2020 sui mancati introiti netti dei contributi.
A tal proposito, occorre osservare che, ai sensi dell'art. 2697 cod. civ., spetta al danneggiato provare i presupposti di carattere oggettivo che stanno alla base della domanda di risarcimento danni;
nel caso di specie, però, l'attrice non ha dimostrato che il c.d. danno finanziario allegato derivi dalla mancata erogazione dei contributi comunitari.
Dalla documentazione agli atti, in particolare quella bancaria, non pare potersi ricavare che gli oneri finanziari sostenuti per sconto fatture o interessi per dilazionato pagamento siano o siano tutti imputabili alla mancata erogazione del finanziamento per cui è causa, potendo invece riferirsi ad investimenti già finanziati da altre misure e pagati.
Dovrebbe quindi essere dimostrato che i maggiori oneri finanziari sono comunque riferibili al periodo per cui è stato chiesto il risarcimento ma non collegabili ad attività precedenti o successive alle erogazioni.
A tale proposito, peraltro, è pacifico che sono stati erogati nel periodo 1.1.2015-31.12.2020 da ad CP_2
ulteriori contributi (somme il cui introito non ha negato e, comunque, ricavabili anche CP_1 CP_1
dalla documentazione prodotta dall'attrice, cfr. doc. 6 attoreo contenente i riepiloghi delle numerose assegnazioni di finanziamenti a partire dal 2015).
In ogni caso, con riguardo a tale posta di danno patrimoniale (che non risulta adeguatamente provata, per le ragioni anzidette), l'eccezione ai sensi dell'art. 1227, secondo comma, cod. civ. dovrebbe trovare accoglimento: ben avrebbe dovuto e potuto agire in giudizio con solerzia e senza attendere CP_1
cinque anni, se non davanti al T.A.R. con il rimedio impugnatorio (come sostenuto da e dal CP_2
Giudice del procedimento risarcitorio contro , immediatamente davanti al G.O., al fine di CP_5
far accertare la illegittimità del provvedimento amministrativo in tempo per porvi rimedio ed evitare l'indebitamento.
Tale voce di danno, dunque, non merita ristoro in quanto in primis non adeguatamente provata quanto al
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nesso eziologico tra provvedimento illegittimo e pregiudizio, e, in secondo luogo, evitabile dal danneggiato utilizzando l'ordinaria diligenza.
* * *
Per tutte le ragioni sopra esposte, accertata l'illegittimità del provvedimento di Avepa del 27.5.2016 e la sussistenza di tutti i presupposti della responsabilità risarcitoria in capo alla convenuta, deve essere CP_2
condannata a risarcire i danni patiti da , quantificati nella misura di € 253.706,02, oltre CP_1
rivalutazione monetaria e interessi dalle date in cui le singole erogazioni avrebbero dovuto essere effettuate.
7) Sulle spese di lite e sulla domanda ex art. 96 cod. proc. civ.
La regolamentazione delle spese di lite segue la soccombenza della convenuta.
Le spese di lite sono liquidate come da dispositivo, calcolate tenendo in considerazione l'importo effettivamente riconosciuto a titolo risarcitorio e applicati i parametri di cui al D.M. 147/2022.
Le spese di c.t.u., nella misura già liquidata con decreto del 30.4.2024, devono definitivamente essere poste a carico della convenuta in ragione della sua soccombenza, con condanna a restituire all'attrice le spese di c.t.u. e quelle di c.t.p. a tal fine anticipate e debitamente documentate.
Infine, non sussistono a parere di questo Giudice i presupposti per la condanna della convenuta ai sensi dell'art. 96 cod. proc. civ.
Non pare, infatti, che la stessa abbia resistito in giudizio con dolo o colpa grave, non potendosi ravvisare tale elemento soggettivo nella mera contrarietà delle tesi di alla giurisprudenza del Consiglio di CP_2
Stato (peraltro sviluppatasi per la maggior parte dopo l'avvio del giudizio da parte di ). Inoltre, si CP_1
evidenzia che quanto sostenuto dalla convenuta in merito alla non spettanza dei danni c.d. finanziari ha trovato conferma nella presente sede decisoria.


P.Q.M.

il Tribunale di Treviso, composizione monocratica, in persona della dott.ssa Giulia Civiero, disattesa ogni altra domanda, eccezione o istanza, definitivamente pronunciando, così provvede:
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1) accertata l'illegittimità del decreto d'irricevibilità n. 307 del 27.5.2016 di Avepa, condanna la convenuta a risarcire ad i danni Controparte_2 Parte_1
patrimoniali derivati dal provvedimento illegittimo, che si quantificano nella somma complessiva di €
253.706,02, oltre rivalutazione monetaria e interessi dalle date in cui le singole erogazioni avrebbero dovuto essere effettuate;

2) condanna la convenuta alla rifusione, in favore dell'attrice, delle spese processuali che liquida in complessivi € 1.214,00 per anticipazioni, € 14.103,00 per compensi, oltre rimborso forfetario, i.v.a. e c.p.a. se dovuti per legge;

3) pone definitivamente a carico di parte convenuta le spese di c.t.u., nella misura già liquidata con decreto del 30.4.2024, con condanna a restituire all'attrice le spese di c.t.u. e quelle di c.t.p. a tal fine anticipate e debitamente documentate;

4) rigetta la domanda ex art. 96 cod. proc. civ. formulata da parte attrice.
Così deciso in Treviso, 14 giugno 2025.
Il Giudice dott.ssa Giulia Civiero
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